Uchwała
z dnia 23 maja 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
I OPS 3/2005
Sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, nie jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną.
ONSAiWSA 2005/6/110, Palestra 2005/11-12/253, POP 2006/4/58
160275
Dz.U.02.153.1270: art. 18§ 1 pkt 6; art. 178
Przewodniczący: prezes Izby Ogólnoadministracyjnej Włodzimierz Ryms.
Sędziowie NSA: Bogusław Gruszczyński, Jan Kacprzak (współsprawozdawca i autor uzasadnienia), Edward Kierejczyk, Izabella Kulig-Maciszewska (sprawozdawca), Sylwester Marciniak, Jan Paweł Tarno.
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2005 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej:
"Czy sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną?"
podjął następującą uchwałę:
Sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, nie jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej, czy sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymagania formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną. Wniosek uzasadniono ujawnionymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżnościami w stosowaniu art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowanej dalej jako P.p.s.a., w zakresie dotyczącym tego, czy sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny, może wchodzić w skład tego sądu w razie konieczności wydania postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 P.p.s.a.
Przykładem tych rozbieżności są postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OZ 509/04, z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt OZ 583/04, z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt OZ 689/04, z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OZ 739/04 i z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt OZ 1031/04. W pierwszych trzech orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej od wyroku, dopatrując się nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., polegającej na tym, że w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zaskarżonego skargą kasacyjną brał udział ten sam sędzia, który następnie wydał postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych postanowieniach wyraził pogląd, że za takim stanowiskiem przemawia treść art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia.
Odmienne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pozostałych postanowieniach. Uznał mianowicie, że przedmiotem postępowania w wojewódzkim sądzie administracyjnym jest sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., a więc "sprawa" w znaczeniu materialnoprawnym. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego w granicach zakreślonych przez art. 178 P.p.s.a. jest dopuszczalność skargi kasacyjnej, a więc zagadnienie procesowe. Przedmiotem badania prowadzonego w tym trybie nie jest orzeczenie kończące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, lecz złożony przez stronę środek zaskarżenia (konkretne pismo). Ponadto uznanie, że w obu tych postępowaniach zachodzi tożsamość sprawy, prowadziłoby do wniosku, iż mamy w tym wypadku trójinstancyjność postępowania. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie może być zaskarżone w drodze skargi kasacyjnej, ta zaś podlega badaniu w trybie przewidzianym w art. 178 P.p.s.a., a orzeczenie sądu wydane w tym trybie jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Uzasadniając to stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył także argumenty wynikające z wykładni systemowej. Mianowicie przepis art. 18 § 1 P.p.s.a. stanowi o wyłączeniu sędziego "w sprawach". Natomiast w § 3, będącym lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w § 1 tego artykułu, stwierdza się, że sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania, nie może orzekać co do tej skargi. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że sędzia taki jest wyłączony od orzekania niezależnie od tego, czy przedmiotem działania sądu jest badanie wstępne (art. 280), badanie dopuszczalności wznowienia (art. 281), czy też ponowne rozpoznanie sprawy (art. 282). Gdyby ustawodawca chciał, aby sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą kasacyjną, nie mógł orzekać co do tej skargi bez względu na to, co stanowi przedmiot orzekania, to użyłby sformułowania zawartego w § 3. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z odmienną sytuacją mamy do czynienia wówczas, kiedy o dopuszczalności skargi kasacyjnej orzeka Naczelny Sąd Administracyjny (art. 180 P.p.s.a.). Granice badania skargi kasacyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny są ograniczone jednoznacznie do badania jej dopuszczalności. Natomiast do Naczelnego Sądu Administracyjnego trafia skarga kasacyjna już po przeprowadzeniu tej wstępnej kontroli, w celu zbadania jej zasadności. Co do zasady zatem przedmiotem badania tego Sądu jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie pierwszej instancji. Z tych względów można mówić o tożsamości sprawy. Dokonując tej kontroli, niejako przy okazji, Naczelny Sąd Administracyjny może stwierdzić niedopuszczalność skargi kasacyjnej.
Z analizy tych postanowień wynika, że prezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska. Według jednego z nich przyjmuje się, że skoro sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, to tym samym nie może on brać udziału w wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej wniesionej od orzeczenia wydanego z jego udziałem. Natomiast według drugiego stanowiska badanie przez wojewódzki sąd administracyjny dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej nie jest rozpoznawaniem sprawy, w związku z czym wyłączenie sędziego nie zachodzi.
Wyjaśnienie tego zagadnienia prawnego jest niezbędne. Nie można utrzymywać sytuacji, w której takie samo pod względem procesowym orzeczenie raz jest akceptowane, a innym razem oceniane jako nieważne.
Przepis art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nasuwa wątpliwości interpretacyjne także ze względu na odmienne niż w Kodeksie postępowania cywilnego sformułowanie tego przepisu. W art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c., regulującym przesłanki wyłączenia sędziego z mocy ustawy, występują dodatkowo wyrazy "w instancji niższej". W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalone jest stanowisko, że sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, może w sądzie tej samej instancji wydać postanowienie o odrzuceniu środka odwoławczego od orzeczenia, które zostało wydane z jego udziałem (na przykład postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2001 r. sygn. akt V CZ 162/01, z dnia 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt I PZ 21/02, z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. akt II UZ 117/02). W postanowieniu z dnia 7 stycznia 2005 r. sygn. akt I CZ 193/04 Sąd Najwyższy jednoznacznie wyraził pogląd, że przepis art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. dotyczy jedynie sytuacji, gdy w składzie rozpoznającym kasację w Sądzie Najwyższym miałby się znaleźć sędzia, który brał udział w wydaniu przez sąd drugiej instancji orzeczenia zaskarżonego kasacją. Odrzucenie bowiem kasacji ze względu na jej niedopuszczalność nie ma nic wspólnego z rozpatrywaniem jej zasadności. Skoro jest to jedynie formalny skutek badania dopuszczalności kasacji, może wziąć w nim udział sędzia, który brał udział w składzie sądu wydającego wyrok zaskarżony kasacją. W stanowisku tym zwraca się również uwagę, że czynności sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, sprowadzają się do kontroli zachowania wymagań formalnych środka odwoławczego, a więc nie jest to rozpoznanie samego środka odwoławczego.
Należy jednak zauważyć, że w projekcie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesionym do Sejmu przez Prezydenta RP (druk sejmowy nr 19) przepis art. 18 § 1 pkt 6 miał identyczne brzmienie jak przepis art. 48 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania cywilnego ("w sprawach, w których w instancji niższej brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia..."). W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwalonej przez Sejm i przekazanej do rozpatrzenia Senatowi (druk senacki nr 195) przepisowi art. 18 § 1 pkt 6 nadano inne brzmienie ("...w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia..."), co oznacza, że w toku prac sejmowych zostały wykreślone w tym przepisie wyrazy "w niższej instancji". Jakkolwiek nie można odtworzyć motywów, jakimi kierował się ustawodawca dokonując takiej zmiany w projekcie ustawy, to jednak również nie można przyjąć, że zmiana ta nie ma znaczenia prawnego w toku ustalania treści normy prawnej określającej jedną z przesłanek wyłączenia sędziego z mocy prawa.
Należy wreszcie uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02 (OTK 2004, nr 7, poz. 67, ogłoszony w Dz. U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1783), w którym Trybunał orzekł, że art. 48 § 1 pkt 5 w związku z art. 401 pkt 1 oraz art. 379 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy tylko do spraw, w których rozstrzyganiu brał udział w instancji bezpośrednio niższej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył przede wszystkim tego, czy wyłączenie sędziego, o którym mowa w art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c., odnosi się tylko do sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia w instancji bezpośrednio niższej, czy także do sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia w tej sprawie w instancji niższej w stosunku do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie. Stwierdzając, że przepis art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy tylko do spraw, w których rozstrzyganiu brał on udział w instancji bezpośrednio niższej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał wskazał w uzasadnieniu wyroku, "że ratio legis zakwestionowanego przepisu art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c., jak też podobnych rozwiązań w innych postępowaniach (...), jest oczywista i sprowadza się do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy. Trudno zanegować, że wątpliwości takie mogą zawsze powstać, gdy instancyjną kontrolę orzeczenia miałby przeprowadzać sędzia, który je wydał". Trybunał zwrócił uwagę, że jeśli "aprobowałoby się możliwość orzekania w kolejnych stadiach postępowania przez sędziego, który w ten sposób kontrolowałby swoje własne rozstrzygnięcie, nie utrwalałoby to obrazu sądu jako działającego w warunkach bezstronności. Instytucja wyłączenia sędziego (zarówno z urzędu, jak i na jego własny wniosek) w równej mierze służy zapewnieniu realnej bezstronności sądu, jak i umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności".
Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył, co następuje:
Odnosząc się do przedstawionego wyżej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony zarówno wagą problemu, jak i rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądowym.
Instytucja wyłączenia sędziego stanowi gwarancję procesową bezstronności sędziego. Tym samym realizuje konstytucyjne prawo obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Bezstronność sądu jest też elementem prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, przy czym nie może być ona realizowana w oderwaniu od jej zewnętrznych znamion. Tak więc instytucja wyłączenia sędziego ma służyć nie tylko rzeczywistemu zapewnieniu bezstronności, ale również ugruntowaniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości. Na konieczność takiej wykładni przepisu art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. dotyczącego wyłączenia sędziego, który w instancji niższej brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym we wniosku wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie sygn. akt SK 19/02 (OTK 2004, nr 7, poz. 67, ogłoszonym w Dz. U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1783).
Także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na temat bezstronności sędziego w świetle art. 6 ust. 1 wyżej powołanej Konwencji wyraźnie wskazuje na konieczność unikania sytuacji stwarzających wątpliwości co do bezstronności sędziego. Naruszenie jednak tego przepisu w kontekście podejmowania przez tego samego sędziego czynności na różnych etapach postępowania Europejski Trybunał rozpatruje kazuistycznie, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, aczkolwiek z ustalaniem obiektywnej bezstronności, mającej znaczenie dla pogłębienia zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości.
Ten element interpretacyjny wpisuje się w wykładnię celowościową, którą należy zastosować, rozważając przedstawione we wniosku zagadnienie prawne. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku ratio legis przepisu określającego przyczyny wyłączenia sędziego. Przepis ten ma zapewnić bezstronność i obiektywizm w rozpoznawaniu sprawy. Wymienione w art. 18 § 1 P.p.s.a. przyczyny wyłączenia sędziego są oparte na stosunkach sędziego z podmiotem lub przedmiotem postępowania. Punkt 6 tego paragrafu odnosi się do przedmiotowego rodzaju wyłączenia, określając, iż sędzia jest wyłączony w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznawanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Wszystkie ujęte w tym przepisie przyczyny wyłączenia można sprowadzić do jednego mianownika: mianowicie sędzia jest wyłączony w sprawach, w których podejmował określone ustawowo czynności na wcześniejszym etapie postępowania, i to niezależnie od tego, czy to było postępowania sądowe.
We wniosku o wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej trafnie podano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do rozumienia art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wystąpiły z powodu odmiennego niż w art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. sformułowania tego przepisu, przez pominięcie wyrazów "w instancji niższej". Jednakże zarówno we wniosku, jak i w powołanych w nim postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OZ 509/04, z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt OZ 583/04, z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt OZ 689/04, przywiązano zbyt dużą wagę do znaczenia prawnego tej odmienności w toku ustalania treści art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w porównaniu z art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. Istota tego zagadnienia bowiem nie tkwi w pominięciu w art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wyrazów "w niższej instancji", lecz w sformułowaniu "w wydaniu zaskarżonego orzeczenia", zawartym także w art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. Wynika to z następujących względów:
Postępowanie przed sądami administracyjnymi jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma zagwarantowaną możliwość zrealizowania swoich uprawnień do rozpoznania sprawy przez dwie instancje sądowe. Sformułowanie "w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" jest konsekwencją tej zasady: chodzi właśnie o realizację uprawnienia strony do dwuinstancyjnego postępowania; wszak formuła "zaskarżyć wydane orzeczenie" oznacza nic innego jak wnieść przysługujący środek odwoławczy. Chodzi tu wprost o orzeczenie sądu niższej instancji, które podlega zaskarżeniu do sądu wyższej instancji. Ratio legis przepisu art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zatem odnosi się do gwarancji bezstronności sędziego przy kontrolowaniu zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji. Skoro bowiem w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym mowa jest o wyłączeniu sędziego "w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia", to niewątpliwie chodzi o relację: udział sędziego w wydaniu orzeczenia w pierwszej (niższej) instancji - udział tego sędziego w drugiej (wyższej) instancji w tej samej sprawie wskutek zaskarżenia tego orzeczenia. Nie ma więc racjonalnych podstaw do przypisywania pominięciu w art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wyrazów "w instancji niższej" istotnego czy też decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedstawionej wątpliwości prawnej w kierunku wyłączającym wykładnię art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c., w którym występują wyrazy "w instancji niższej", stosowaną przez Sąd Najwyższy w zakresie, który dotyczy kwestii badania formalnoprawnej dopuszczalności środka zaskarżenia.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02 (OTK 2004, nr 7, poz. 67) wraz z zawartą w nim wykładnią konstytucyjności art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. jest ściśle związany z "trójinstancyjnością" postępowania sądowego w sprawach cywilnych i w związku z tym dotyczy wyłącznie zagadnienia, czy chodzi tu tylko o instancję bezpośrednio niższą, czy także o instancję niższą w stosunku do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ten zakres wykładni art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. w ogóle nie występuje przy art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., i to nie dlatego, że nie ma w nim wyrazów "w instancji niższej", lecz wyłącznie dlatego, że postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Z tego powodu podniesione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego zagadnienie ratio legis przepisu art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. dotyczy udziału sędziego w instancyjnej kontroli orzeczenia, w którego wydaniu brał udział, a uwaga Trybunału co do kolejnych stadiów postępowania odnosi się właśnie do instancyjnych stadiów postępowania sądowego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego natomiast nie dotyczy w ogóle zagadnienia objętego niniejszym wnioskiem, to jest uczestniczenia sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia w pierwszej instancji, w badaniu, czy środek odwoławczy wniesiony od tego orzeczenia spełnia wymagania formalne. Takie zagadnienie natomiast było przedmiotem wykładni art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym utrwalił się już pogląd, że sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, nie podlega wyłączeniu z mocy ustawy od badania wymagań formalnych środka odwoławczego od tego orzeczenia, w tym od wydania postanowienia o odrzuceniu tego środka (postanowienia z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt V CZ 162/01, z dnia 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt I PZ 21/02). Jak już wspomniano wyżej, takiego zagadnienia nie dotyczy powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. Z uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, że Trybunał odniósł się wyłącznie do kwestii udziału sędziego w kontroli orzeczenia, które wydał, wskazując, że wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy "mogą zawsze powstać, gdy instancyjną kontrolę orzeczenia miałby przeprowadzać sędzia, który je wydał" oraz że "możliwość orzekania w kolejnych stadiach postępowania przez sędziego, który w ten sposób kontrolowałby swoje własne rozstrzygnięcie, nie utrwalałaby obrazu sądu jako działającego w warunkach bezstronności". Podkreślone przez Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku znaczenie instytucji wyłączenia sędziego jako gwarancji bezstronności sądu (sędziego), a także jej znaczenie dla umacniania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, związane jest wyraźnie z niedopuszczalnością kontrolowania orzeczenia przez sędziego, który brał udział w jego wydaniu. Chodzi tu więc o wyłączenie sędziego od rozstrzygania sprawy przez kontrolowanie orzeczenia, w którego wydaniu brał on udział. Trybunał Konstytucyjny cel instytucji wyłączenia sędziego widzi w kontekście: po pierwsze, rozstrzygnięcia sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, podkreślając, że "Z obiektywnego punktu widzenia za stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać wewnętrznego przekonania co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych"; po drugie, rozstrzygania jej z udziałem tego samego sędziego w kolejnych instancjach sądowych ("orzekanie w niższej instancji"), a następnie wydania orzeczenia "w instancji wyższej z udziałem sędziego, który orzekał poprzednio".
Wobec tego istota wyłączenia sędziego w sprawie, w której brał on udział w wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, zawiera się w niedopuszczalności kontrolowania przez sędziego swojego własnego rozstrzygnięcia, przy czym kontrolowanie orzeczenia wydanego w postępowaniu sądowym związane jest ściśle z instancyjnością tego postępowania. Nie zmienia tego okoliczność, że na przykład w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wniesienie sprzeciwu od postanowienia wydanego przez referendarza sądowego w przedmiocie prawa pomocy powoduje rozpoznanie wniosku w tym przedmiocie przez sędziego tego samego sądu; wszak skutecznie wniesiony sprzeciw niweczy byt prawny zakwestionowanego postanowienia i otwiera rozpoznanie wniosku w pełnym jego zakresie przez sędziego, przy tym bez oceny merytorycznej postanowienia zakwestionowanego sprzeciwem, a na postanowienie sądu w tym przedmiocie przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 260 P.p.s.a.). Istoty tej nie zmienia także zawarta w art. 195 § 2 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia zażalenia na postanowienie przez wojewódzki sąd administracyjny we własnym zakresie. Dotyczy ona orzeczeń niekończących postępowania w sprawie w żadnej instancji, pozwala na uwzględnienie zażalenia bez konieczności przekazywania akt do drugiej instancji, służąc racjonalizacji postępowania sądowego zgodnie z potrzebą rozpoznawania spraw w rozsądnych terminach, bez naruszenia gwarancji do bezstronnego sądu. Omówiona możliwość dotyczy także postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej; postanowienie to nie zostało uznane przez ustawodawcę za kończące postępowanie w sprawie, gdyż zostało odrębnie wyszczególnione w katalogu postanowień zaskarżalnych zażaleniem (art. 194 § 1 pkt 7 P.p.s.a.), poza ogólną regułą zaskarżalności skargą kasacyjną postanowień kończących postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 P.p.s.a.).
Jeżeli chodzi o problematykę wyłączenia sędziego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, to - jak to już zaznaczono wyżej - zagadnienie bezstronności sędziego w kontekście podejmowania przez tego samego sędziego czynności na różnych etapach postępowania rozpatrywane jest kazuistycznie, to jest z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Wprawdzie chodzi także o tzw. obiektywną bezstronność z punktu widzenia zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości, ale rozpatrywaną nie mechanicznie, lecz z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy, a to oznacza konieczność uwzględniania także racjonalizacji procedur sądowych w kierunku poszanowania zasady rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.
Przepis art. 178 P.p.s.a. daje sądowi pierwszej instancji podstawę do kontroli skargi kasacyjnej z punktu widzenia zachowania wymagań formalnych i do jej odrzucenia w razie wniesienia po upływie terminu, nieuzupełnienia w wymaganym terminie braków skargi lub w wypadku skargi z innych przyczyn niedopuszczalnej. Czynności podejmowane przez sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, sprowadzają się do kontroli formalnej wniesionego środka zaskarżenia także wówczas, gdy chodzi o badanie, czy skargę kasacyjną wniósł uprawniony podmiot oraz czy skarga czyni zadość warunkom określonym w art. 176 P.p.s.a.
Dla prawidłowego kierunku wykładni przepisu art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. istotne jest odniesienie się także do pojęcia "sprawy". W tym przepisie bowiem chodzi o wyłączenie sędziego "w sprawie", podczas gdy art. 178 P.p.s.a. dotyczy badania skargi kasacyjnej pod względem warunków formalnych, a więc kontroli pisma procesowego będącego środkiem odwoławczym od zaskarżonego orzeczenia wydanego "w sprawie" przez wojewódzki sąd administracyjny - sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do tego zagadnienia, należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OZ 739/04 i z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt OZ 1031/04 co do tego, że nie ma tutaj tożsamości sprawy. Przedmiotem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego - jak to stanowi art. 132 P.p.s.a. - jest rozstrzygnięcie sprawy, a więc sprawy sądowoadministracyjnej, o jakiej mowa w art. 1 tej ustawy, to jest badanie zgodności z prawem określonej działalności organu administracji publicznej, czyli sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Podobnie przedmiotem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie przed tym sądem jest zakończenie postępowania także w sprawie sądowoadministracyjnej, o jakiej mowa w art. 1 P.p.s.a. Od tych orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że orzeczenia te podlegają kontroli wyłącznie tego Sądu. Zasadność tych orzeczeń, ich zgodność z przepisami prawa procesowego i materialnego (art. 174 P.p.s.a.), a tym samym także zasadność skargi kasacyjnej, nie może być badana, kontrolowana, oceniana przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 13 § 1, art. 15 § 1 pkt 1, art. 173 § 1, art. 183-186 i 188 P.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 178 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny bada dopuszczalność skargi kasacyjnej, czy wniesiona została w terminie i czy spełnia wymagania formalne, o których mowa w art. 176 P.p.s.a. Przedmiotem tego badania zatem nie jest ani zasadność skargi kasacyjnej, ani zaskarżone orzeczenie. Jak słusznie podał Naczelny Sąd Administracyjny w przedstawionych wyżej postanowieniach, przedmiotem badania prowadzonego w trybie art. 178 P.p.s.a. nie jest orzeczenie kończące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, lecz dopuszczalność złożonego przez stronę środka zaskarżenia. Podobne stanowisko na gruncie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego zajmuje Sąd Najwyższy, wskazując na błędne utożsamianie kontroli dochowania wymagań skargi kasacyjnej z jej oceną merytoryczną (postanowienie SN z dnia 3 października 2001 r. sygn. akt V CZ 162/01) oraz podkreślając, że odrzucenie skargi na podstawie art. 3935 K.p.c. ze względu na jej niedopuszczalność nie jest jej rozpoznawaniem w znaczeniu, o jakim mowa w art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. (postanowienie SN z dnia 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt I PZ 21/02). Należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt III CZP 97/04, że w takim wypadku nie zachodzi obawa, iż nieobca wielu ludziom skłonność do nieprzyznawania się do popełnionych błędów i uchybień mogłaby zaważyć na bezstronności sędziego.
Trafne jest także odwołanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych postanowieniach z dnia 8 grudnia 2004 r. i dnia 11 stycznia 2005 r. do wykładni systemowej. Należy podkreślić zawarte w tych postanowieniach stanowisko o istotnej różnicy między przepisami art. 18 § 1 i art. 18 § 3 P.p.s.a. O ile w § 1 jest mowa o wyłączeniu sędziego w sprawach, co oznacza (...) sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, o jakich mowa w art. 1 P.p.s.a., to § 3 stanowi o wyłączeniu sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania, od orzekania co do tej skargi. Sformułowanie "co do tej skargi" oznacza, w kontekście przepisów art. 280-282 P.p.s.a., rozszerzenie zakresu rozstrzygania poza rozpoznaniem sprawy na nowo także na badanie kwestii formalnych - "co do skargi o wznowienie", to jest również terminu do jej wniesienia i samej dopuszczalności wznowienia. Takiego rozszerzonego zakresu wyłączenia sędziego nie przewiduje art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w odniesieniu do zwykłych środków zaskarżenia. Takie samo uregulowanie w tym zakresie, to jest co do rozszerzenia zakresu wyłączenia na badanie wymagań formalnych tylko skargi o wznowienie postępowania, zawierają przepisy art. 48 § 1 pkt 5 i art. 48 § 3 K.p.c. Natomiast z punktu widzenia wykładni systemowej występuje wyraźna różnica w tym przedmiocie w Kodeksie postępowania karnego. Wprawdzie art. 40 § 1 pkt 6 K.p.k. zawiera taką samą zasadę jak przepisy art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c. (przy czym jest znamienne, że po nowelizacji art. 40 § 1 pkt 6 K.p.k. od dnia 1 lipca 2003 r. treść tego przepisu nie zawiera już wyrazów "w niższej instancji", podobnie jak art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), to jednak art. 40 § 3 K.p.k. stanowi, że sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego wnioskiem o wznowienie lub zaskarżonego w trybie kasacji, nie może orzekać co do tego wniosku lub kasacji. W tym wypadku ustawodawca zawarł wyłączenie sędziego także od badania wymagań formalnych kasacji.
Tak więc systemowe porównanie przepisów art. 18 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., art. 48 § 1 pkt 5 i § 3 K.p.c. oraz art. 40 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.k. wskazuje, że nie można w treści zawartej w przepisach art. 18 P.p.s.a. dopatrywać się wyłączenia sędziego od orzekania "co do skargi kasacyjnej", to jest od badania wymagań formalnych określonych w art. 176 i 178 P.p.s.a. Trzeba przypomnieć, że postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co niweczy zastrzeżenia odnośnie do braku bezstronności sędziego tylko z tego powodu, że bierze udział w badaniu okoliczności, o których mowa w art. 176 i 178 P.p.s.a.
Przy omawianiu wykładni systemowej nie można pominąć także przepisu art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który pozostaje w ścisłym związku m.in. z przepisami art. 18 § 1 i 3 tej ustawy, łącząc nieważność postępowania z udziałem "w rozpoznaniu sprawy" sędziego podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy. Nie można też pominąć art. 185 P.p.s.a., który stanowi, że w razie uchylenia zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd przekazanie następuje do ponownego rozpoznania sprawy w innym składzie. W razie uznania, że art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. dotyczy całkowitego wyłączenia od udziału w sprawie sędziego, który wydał zaskarżone orzeczenie, przepis art. 185 P.p.s.a. byłby zbędny.
Na koniec trzeba zaznaczyć, że celem instytucji wyłączenia sędziego jest zapewnienie bezstronności orzekania i nie powinna być ona wykorzystywana do innych celów, jak na przykład do przewlekania postępowania sądowego i podważania sprawnego funkcjonowania sądów. Dlatego stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów tylko dla usunięcia pozorów braku bezstronności powinno być ostrożne, wyważone i racjonalne. Praktyka sądowa ostatnich lat, nie tylko w Polsce, ale również w innych krajach członkowskich Unii Europejskiej, dowodzi, że nadmierne rozszerzanie, drogą wykładni przepisów, uprawnień procesowych strony obraca się przeciwko interesom strony. Prowadzi do nadużywania przyznawanych w tym trybie uprawnień proceduralnych i w końcowym efekcie do przewlekłości postępowania sądowego, stawiając pod znakiem zapytania gwarancje rozpoznawania spraw nie tylko przez bezstronny sąd, ale także w rozsądnym terminie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną jak w niniejszej uchwale.
Zdanie odrębne sędziego NSA Izabelli Kulig-Maciszewskiej do uchwały z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt I OPS 3/05
Należy zgodzić się z zawartymi w uzasadnieniu uchwały wywodami dotyczącymi charakteru instytucji wyłączenia sędziego, która zaliczana jest do gwarancji procesowych bezstronności sędziego, realizuje więc zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Jak zasadnie przedstawiono w uzasadnieniu uchwały, gwarancja bezstronności to element prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych. Wprawdzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest kazuistyczne i ocena stosowania powyższych przepisów dokonywana jest na podstawie okoliczności konkretnej sprawy, niemniej jednak jednoznacznie wskazuje się na konieczność unikania sytuacji rodzących wątpliwości co do bezstronności sędziego, co ma znaczenie dla pogłębienia zaufania społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości (m.in. wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r. ETPC-J 39731/98 w sprawie Sigurdsson przeciwko Islandii; wyrok z dnia 4 kwietnia 2002 r. ETPC-J 30342/96 w sprawie Academy Trading Ltd. i inni przeciwko Grecji). Instytucja wyłączenia sędziego, znana już przecież w prawie rzymskim (iudex inhabilis), ma zapewnić bezstronność i obiektywizm w rozpoznaniu sprawy i takie jest ratio legis tej instytucji.
Wprawdzie w uzasadnieniu uchwały powołano się wprost na konieczność zastosowania wykładni celowościowej przy rozpatrywaniu przedstawionego zagadnienia prawnego, ale stanowisko to nie znalazło faktycznego odzwierciedlenia w dokonanej interpretacji.
Stosownie do art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a., sędzia jest wyłączony w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak również w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Takie sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i kategoryczne: w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy. Odmiennie, niż to uregulowano w art. 48 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania cywilnego, ustawodawca nie wprowadził zasady wyłączenia sędziego tylko w sprawach, w których w instancji niższej brał on udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Trudno zgodzić się z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu uchwały, że ta odmienność uregulowań nie ma zasadniczego znaczenia dla interpretacji przepisu. Nie można wprawdzie odtworzyć motywów, jakimi kierował się ustawodawca, wprowadzając w tym zakresie poprawki w stosunku do przedstawionego przez Prezydenta RP projektu, ale pozostaje faktem, że świadomie ustawodawca uregulował odmiennie tę kwestię. Forsowanie więc stanowiska, że wprawdzie zostały wykreślone wyrazy "w niższej instancji", ale faktycznie chodzi w tym przepisie o wyłączenie sędziego jedynie od kontrolowania zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji, wydaje się nieuprawnione. Takiej interpretacji nie uzasadnia okoliczność, że postępowanie sądowoadministracyjne jest dwuinstancyjne, a przed sądami powszechnymi trójinstancyjne. Takie brzmienie przepisu art. 48 § 1 pkt 5 przewidywał już Kodeks postępowania cywilnego w pierwotnej wersji ustawy z dnia 17 listopada 1964 r., kiedy sądownictwo powszechne było także dwuinstancyjne. Nota bene takie samo rozwiązanie przyjęto w Kodeksie postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. W związku z odmiennym uregulowaniem tej kwestii w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) przy interpretacji art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie jest przydatne bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczące wykładni przepisu art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c., podobnie jak obszernie omówiony w uzasadnieniu uchwały wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie sygn. akt SK 19/02 (OTK 2004, nr 7, poz. 67). Natomiast zawarte w tym wyroku rozważania odnoszące się do gwarancyjnego charakteru wyłączenia sędziego mają charakter uniwersalny i mogą być pomocne przy interpretacji art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zwłaszcza że Trybunał Konstytucyjny, negatywnie oceniając orzecznictwo Sądu Najwyższego na tle stosowania art. 48 § 1 pkt 5 K.p.c., stwierdził jednoznacznie, że rozważana interpretacja przepisu o wyłączeniu sędziego jest niezgodna z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Jak wskazano wyżej, art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wyłącza sędziego w sprawie, w której wydał zaskarżone orzeczenie. Przy takim sformułowaniu tego przepisu znaczenie ma pojęcie "sprawy". W uzasadnieniu uchwały powołano się na pogląd, że przedmiotem postępowania w sądzie I instancji jest sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., a więc "sprawa" w znaczeniu materialnoprawnym, natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego w granicach zakreślonych przez art. 178 P.p.s.a. jest dopuszczalność skargi kasacyjnej, a więc zagadnienie procesowe, i w związku z tym nie zachodzi tożsamość sprawy, która jest wymagana do zastosowania przepisu art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Stanowisko takie jest chybione.
Powołany art. 1 P.p.s.a. stanowi, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis art. 1 i ściśle z nim związany art. 2 P.p.s.a., odnoszący się do właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, stanowią konstrukcję prawną sprawy sądowoadministracyjnej, która oparła się na kryterium materialnoprawnym oraz kryterium formalnym wyrażającym się w kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach. Tylko sprawa o charakterze określonym w art. 1 może być rozpoznana przez sąd administracyjny i podlegać przepisom prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym, a więc całej procedurze sądowej, która odnosi się już do skonkretyzowanej sprawy sądowoadministracyjnej. W ramach tej sprawy, wszczętej stosowną skargą lub wnioskiem, podejmuje się różne czynności procesowe. Taką czynnością jest również rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, o czym stanowi art. 132 P.p.s.a. czy też postanowieniem kończącym postępowanie. Jednakże rozstrzygnięcie sprawy nie pozbawia jej bytu zarówno jako sprawy sądowoadministracyjnej, jak i sprawy w sensie procesowym. Sprawa ta bowiem nie jest prawomocnie zakończona i w jej ramach w wojewódzkim sądzie administracyjnym podejmuje się nadal określone czynności. Taką czynnością jest przyjęcie skargi kasacyjnej, a następnie - zgodnie z art. 178 P.p.s.a. - badanie jej dopuszczalności przez wojewódzki sąd administracyjny i ewentualne jej odrzucenie przez ten sąd. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wiąże pojęcie "sprawy" z udziałem sędziego w wydaniu "zaskarżonego orzeczenia". Nie chodzi zatem o każde orzeczenie wydane przez danego sędziego w sprawie, ale właśnie o orzeczenie zaskarżone. Ustawodawca więc wiąże wyłączenie sędziego z wydanym przez niego zaskarżonym orzeczeniem w danej sprawie, czyli z orzeczeniem, od którego wniesiono środek odwoławczy. Jeżeli więc zaskarżono orzeczenie, w którego wydaniu brał udział dany sędzia, to jest on wyłączony od dalszych czynności związanych z wniesieniem środka i nie ma tutaj znaczenia charakter tych czynności. Przepis art. 178 P.p.s.a. daje podstawę sądowi wojewódzkiemu do kontroli skargi kasacyjnej z punktu widzenia zachowania wymagań formalnych i do jej odrzucenia w razie wniesienia po upływie terminu, nieuzupełnienia w wymaganym terminie braków skargi lub w wypadku skargi z innych przyczyn niedopuszczalnej. Wprawdzie czynności podejmowane przez Sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, sprowadzają się do kontroli formalnej wniesionego środka zaskarżenia, niemniej jednak w niektórych sytuacjach kontrola ta zawiera elementy ocenne, a także dotyczyć może kwestii rozstrzyganych w ramach rozpoznawanej sprawy zakończonej zaskarżonym orzeczeniem. Występuje to w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej przez podmiot, któremu odmówiono przymiotu strony. Ponadto w ramach badania przesłanek dopuszczalności skargi kasacyjnej wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny spełnienia warunków określonych w art. 176 P.p.s.a., która w pewnym zakresie wkracza w sferę zasadności (formalnej) skargi kasacyjnej. Natomiast gdy w grę wchodzi element ocenny, mogą powstawać wątpliwości co do zachowania obiektywizmu. Przy tym dla zagwarantowania bezstronności sędziego nie ma znaczenia, że postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość kontroli orzeczenia przez sąd wyższej instancji nie oznacza, że nie muszą być zachowane procesowe gwarancje bezstronności sędziego w postępowaniu przed sądem I instancji. Gwarancje te musi dawać każdy sędzia biorący udział w rozpoznaniu danej sprawy, i to na każdym etapie postępowania sądowego.
Powyższe rozważania mogą jedynie pośrednio być pomocne przy interpretacji przepisu art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jednakże ich zasygnalizowanie było niezbędne ze względu na prezentowany pogląd (...) w interpretacji powyższego przepisu, że wobec kontroli jedynie warunków formalnych środka zaskarżenia, a nie jego zasadności, może to czynić sędzia, który wydał kwestionowane orzeczenie. Należy przy tym wskazać na przyjętą dość powszechnie praktykę badania przez tego samego sędziego, w ramach art. 178 i art. 178 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., warunków formalnych kolejnych środków odwoławczych wnoszonych w danej sprawie (na przykład sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku, odrzucał skargę kasacyjną wniesioną na to orzeczenie, następnie odrzucał zażalenie na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej i kolejno odrzucał zażalenie na postanowienie o odrzuceniu zażalenia na odrzucenie skargi kasacyjnej). Taka sytuacja w sposób oczywisty może budzić u strony wątpliwości co do bezstronności sędziego, zwłaszcza że stosownie do art. 16 § 2 P.p.s.a. wszystkie te rozstrzygnięcia zapadają jednoosobowo. Wprawdzie podjęta uchwała rozstrzyga jedynie o braku podstaw do wyłączenia sędziego na mocy art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. od badania warunków formalnych skargi kasacyjnej i wydania postanowienia o jej odrzuceniu w trybie art. 178 P.p.s.a., ale prezentowane w jej uzasadnieniu stanowisko co do charakteru tego artykułu, w połączeniu z jednoznacznym poglądem, że "ratio legis przepisu art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odnosi się do gwarancji bezstronności sędziego przy kontrolowaniu zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji", może taką praktykę ugruntować.
Jak wskazano już wyżej, do ustalenia rzeczywistego znaczenia art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należy zastosować wykładnię językową i funkcjonalną, przy czym ich zastosowanie nie koliduje zasadniczo z wykładnią systemową. Odrębne unormowanie w art. 18 § 3 P.p.s.a. kwestii wyłączenia sędziego w przypadku wniesienia skargi o wznowienie postępowania i pominięcie w tym przepisie sformułowania "w sprawach" związane jest z odmiennym uregulowaniem instytucji wznowienia. Skarga o wznowienie postępowania nie jest środkiem odwoławczym, a prawomocne orzeczenie, jakie zapadło w postępowaniu, którego wznowienia żąda się, nie jest orzeczeniem "zaskarżonym". W związku z tym, że wznowienie postępowania może dotyczyć jedynie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem, wznowienie powoduje, iż jest to nowe postępowanie w stosunku do zakończonego prawomocnym orzeczeniem, a więc jest to nowa sprawa. Ta odmienność instytucji wznowienia spowodowała konieczność odrębnych uregulowań gwarancji bezstronności sędziego, uwzględniających jej charakter. Oczywiście pogłębiona analiza poszczególnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może wywoływać pewne wątpliwości co do spójności niektórych przepisów, jednakże nie jest to absolutnie powód do dokonywania interpretacji przepisu w faktycznym oderwaniu od wykładni językowej i celowościowej. Takim powodem nie jest również ewentualna możliwość (iluzoryczna przy obecnej liczbie sędziów w wojewódzkich sądach administracyjnych i liczbie rozstrzygnięć o odrzuceniu skargi kasacyjnej) występowania trudności w praktycznym zastosowaniu interpretowanego przepisu czy też jego wpływu na stosowanie innych przepisów. Te okoliczności bowiem mogą uzasadnić postulat de lege ferenda. Natomiast w drodze wykładni nie można nadawać przepisom nowej treści, zastępując w tym zakresie ustawodawcę. Ustalenie rzeczywistego znaczenia art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. powinno być dokonane z zastosowaniem wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu jest oczywista i zbieżna z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP i ratyfikowanych umowach międzynarodowych. Zewnętrzne znamiona bezstronności sędziego mają kapitalne znaczenie dla umocnienia autorytetu sądu i pogłębienia zaufania do sądu. Bezstronność sędziego to podstawowa gwarancja dla obywateli przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego. Dlatego też dokonywana interpretacja przepisów dotyczących tej gwarancji musi być jasna i zrozumiała nie tylko dla sędziów, prawników, ale przede wszystkim dla obywateli.
Reasumując, nie podzielam stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 23 maja 2005 r. W mojej ocenie, z wykładni językowej i celowościowej wynika, że sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a. od badania w trybie art. 178 P.p.s.a., czy skarga kasacyjna spełnia wymagania formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną.