Prawo finansowe - prof. Ofiarski - sem. III - IV, rok II - Administracja MSU - Uniwersytet Szczeciński - 2001/2002

FORMY ORGANIZACYJNE PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI BUDŻETOWEJ

I PARABUDŻETOWEJ

Działalność budżetowa i parabudżetowa w sektorze finansów publicznych może być prowadzona jedynie w formie:

1. jednostki budżetowej - jest to forma podstawowa,

2. 
   
   zakładu budżetowego,

3. gospodarstwa pomocniczego,

4. środka specjalnego,

5. funduszu celowego.

JEDNOSTKA BUDŻETOWA - ART. 17 - 18 UST. O FINANSACH PUBL.

Jej istota polega na tym, że pokrywa ona swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek bankowy budżetu - jest to tzw. zasada budżetowania brutto.

Jednostki budżetowe mogą być tworzone jako państwowe i komunalne jednostki budżetowe rozliczające się z właściwym budżetem.

Na mocy ustawy o fin. publ. można stwierdzić, że wyróżnia się dwie kategorie jednostek budżetowych:

1. utworzone i funkcjonujące na podstawie odrębnych ustaw - np. państwowe szkoły wyższe - ust. o szkolnictwie wyższym; regionalne izby obrachunkowe - ust. o rio,

2. tworzone i funkcjonujące na podstawie ustawy o fin. publ.

TWORZENIE, ŁĄCZENIE I LIKWIDACJA

Jeśli jest to państwowa jednostka budżetowa - to dokonuje tego właściwy minister, kierownik urzędu centralnego, wojewoda.

Jeśli jest to samorządowa jednostka budżetowa - dokonuje tego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Tworzenie takich jednostek łączy się z obowiązkiem wyposażenia ich w środki obrotowe i trwałe; dokonuje się to z zasobów Skarbu Państwa, z zasobów gminnych. W obrocie prawnym działają jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego.

PLAN FINANSOWY

Jednostka budżetowa prowadzi działalność w oparciu o roczny plan finansowy, obejmujący plan dochodów i wydatków. Nie sporządzenie takiego planu jest rażącym naruszeniem dyscypliny budżetowej.

Roczność planu finansowego oznacza, że zaplanowane wydatki niezrealizowane w danym roku wygasają z końcem roku budżetowego, za wyjątkiem tych, które zostały określone, przez odpowiedni organ, jako niewygasające.

Zasada jednoroczności budżetowania ma tę zaletę, że wprowadza dyscyplinę przy gromadzeniu dochodów i wykonywaniu wydatków. Wadą jest zaś to, że fakt ten może prowadzić do wydatkowania środków „na siłę”.

Usługi świadczone przez jednostkę budżetową są nieodpłatne, a jeśli określa się odpłatność to nie może ona w całości pokrywać kosztów działalności w tym zakresie. Nie można określić pełnej odpłatności, gdyż nie można wszystkiego skomercjalizować.

W formie jednostek budżetowych prowadzone są zwłaszcza jednostki organów sądownictwa (sądy, zakłady karne, prokuratury), jednostki kultury i sztuki, muzea, teatry, jednostki edukacji, policji, wojska, służby zdrowia, pomocy społecznej.

Jednostki budżetowe nie występują już raczej w czystej postaci. Bardzo często tworzy się przy nich środki specjalne lub gospodarstwa pomocnicze.

Za pełną realizację planu finansowego jednostki budżetowej odpowiada jej kierownik.

Wykorzystywanie środków publicznych oznacza, że przy ich wydatkowaniu konieczna jest realizacja przepisów dotyczących zamówień publicznych (dotyczy to również pozostałych form organizacyjnych).

ZAKŁAD BUDŻETOWY - ART. 19 USTAWY O FIN. PUBL.

Zakład budżetowy jest jednostką organizacyjną, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i generalnie pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych, zaś z budżetem rozlicza się na zasadzie budżetowania netto, czyli zyskiem.

W zasadzie zakład budżetowy powinien być samowystarczalny, chociaż może być tak, iż będzie deficytowy, gdyż może on otrzymywać dotację z budżetu. Dotacje te mają zazwyczaj charakter dotacji przedmiotowych - tzn. przyznawanych na jednostkę produktów lub usług wytwarzanych przez zakład, i są one głównie stosowane w tych zakładach, w których ze względu na przesłanki społeczne, celowe jest ograniczanie wysokości opłat wnoszonych przez podmioty korzystające z usług tegoż zakładu.

Ponadto zakład budżetowy może otrzymywać:

1. dotacje podmiotową - dotację konkretnie adresowaną do imiennie określonego zakładu budżetowego.

2. dotację celową - na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji,

3. dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe - ale tylko nowo utworzonemu zakładowi budżetowemu.

W każdym przypadku dotacja ma charakter fakultatywny. Mogą być to środki przekazane w różnych wysokościach nawet jeśli dotacja dotyczy zakładów o tej samej działalności.

Zgodnie z art. 19 ust. 10 ust. o fin. publ. łącznie dotacje nie mogą przekraczać 50% wydatków tegoż zakładu (nie wlicza się tu jednak dotacji na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji).

TWORZENIE, ŁĄCZENIE I LIKWIDACJA ZAKŁADU BUDŻETOWEGO

1. Państwowe zakłady budżetowe - dokonują tego ministrowie, kierownicy urzędów centralnych lub wojewodowie bądź inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów.

2. Zakłady budżetowe jednostek samorządu terytorialnego - dokonują tego organy stanowiące jednostek samorządu (gminne, powiatowe, wojewódzkie).

Zakład budżetowy prowadzi gospodarkę na podstawie rocznego planu finansowego, który obejmuje:

1. przychody i wydatki, stanowiące koszty działalności,

2. stan środków obrotowych na początek i koniec roku budżetowego,

3. rozliczenia z budżetem.

W rocznym planie finansowym zakładu budżetowego ujmuje się z wyszczególnieniem:

1. przychody własne,

2. dotacje z budżetu państwa lub z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

3. wydatki na wynagrodzenia i składniki naliczane od wynagrodzeń.

4. wydatki inwestycyjne.

Rozliczenia z budżetem.

Dokonują tego tylko zakłady wypracowujące zysk.

Wpłaty przekazywane są kwartalnie, zaś ostatecznego rozliczenia zakład dokonuje po przyjęciu rocznego sprawozdania finansowego (w ciągu 5 dni).

Zakład budżetowy wykonuje swoje usługi odpłatnie, choć nie zawsze w pełni pokrywa to koszty jego działalności.

W ramach zakładu budżetowego może być prowadzona działalność instytucji użyteczności publicznej (zarządy gospodarki komunalnej, izby wytrzeźwień, przedszkola, żłobki, ośrodki sportu i rekreacji, oczyszczanie miasta, zieleń miejska).

GOSPODARSTWO POMOCNICZE - ART. 20 UST. O FIN. PUBL.

Jest to wyodrębniona z jednostki budżetowej część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna, wyodrębniona organizacyjnie i finansowo.

Jeśli zatem w jednostce budżetowej działają komórki organizacyjne prowadzące jej część podstawowej działalności lub działalność uboczną, pokrywając jednocześnie koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych to są to przesłanki do wyodrębnienia organizacyjnego i finansowego, i tym samym do utworzenia gospodarstwa pomocniczego.

Takich gospodarstw pomocniczych w jednostce budżetowej może działać więcej niż jedno, jednak nie może być prowadzony ten sam rodzaj działalności w więcej niż jednym gospodarstwie, np. bufet, stołówka itd.

Na czele tej struktury stoi kierownik podległy kierownikowi jednostki budżetowej. Podstawą gospodarki finansowej jest odrębny plan finansowy, zatwierdzony przez kierownika jednostki budżetowej, rachunek bankowy jest odrębny.

Plan finansowy obejmuje: przychody własne, dotacje z budżetu, wydatki na wynagrodzenia i składniki naliczane od wynagrodzeń oraz rozliczenia z budżetem.

Zysk gospodarstwa pomocniczego podlega podziałowi:

1. 50% wpłaca się do budżetu jednostki budżetowej,

2. 50% przeznacza się na potrzeby gospodarstwa pomocniczego.

Można go podzielić inaczej - zależnie od decyzji kierownika jednostki budżetowej uzgodnionej z odpowiednim organem (minister, zarząd jst.)

Dopuszcza się też dotowanie gospodarstw pomocniczych:

1. dotację przedmiotową,

2. dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Jednakże gosp. pomocnicze winno być nakierowane na samofinansowanie się.

Jeśli gospodarstwo pomocnicze świadczy usługi:

1. na rzecz macierzystej jednostki budżetowej - to sprzedaż dokonywana jest wg kosztów własnych,

2. na rzecz organów zewnętrznych - po cenach ustalonych wg obowiązujących na rynku zasad.

Gospodarstwo pomocnicze jest podatnikiem podatku od osób prawnych.

Jeśli gospodarstwo pomocnicze nie jest w stanie wypracować zysku to wówczas winno być ono zlikwidowane i działalność winna być ponownie włączona w działalność jednostki budżetowej.

TWORZENIE, ŁĄCZENIE I LIKWIDACJA

1. państwowe gospodarstwa pomocnicze - dokonuje tego kierownik jednostki budżetowej za zgodą właściwego ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody,

2. samorządowe gospodarstwa pomocnicze - dokonuje tego kierownik jednostki budżetowej za zgodą właściwego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

ŚRODKI SPECJALNE - ART. 21 UST. O FIN. PUBL.

Tworzone są w jednostkach budżetowych - wyodrębnione jedynie pod względem finansowym.

Posiadają one ograniczenia, gdyż ustawa ściśle określa źródła i cele.

Źródła:

Środki specjalne tworzone są:

1) na podstawie odrębnych ustaw oraz uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego,

2) z tytułu spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej,

3) z tytułu odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie oddane jednostce budżetowej w zarząd bądź w użytkowanie,

4) z tytułu sprzedaży zapasów środków materiałowych przechowywanych w celach mobilizacyjnych.

Podział ten stosuje się ze względów kontroli.

Środki specjalne przeznacza się na cele wskazane w ustawie lub uchwale, na podstawie której utworzono te środki, na cele wskazane przez darczyńcę lub spadkodawcę oraz na remont lub odtworzenie mienia o którym mowa w punkcie c i d.

Roczny plan finansowy - przychodów i wydatków - sporządza się dla środków, o których mowa w punktach a i d, zaś dla wskazanych w punkcie b i c - sporządza się na okres, w którym środki te będą wydatkowane.

W planie finansowym wyszczególnia się:

1. wynagrodzenia i składniki naliczane od wynagrodzeń,

2. wydatki inwestycyjne.

FUNDUSZ CELOWY - ART. 22 UST. O FIN. PUBL.

Jest to fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie ustawy o fin. publ., którego przychody pochodzą z dochodów publ. a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań.

Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym operuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz.

Nie wolno zmieniać przeznaczenia środków funduszu - jest to rażące naruszenie dyscypliny fin. publ.

Państwowych funduszy celowych jest obecnie 16, m. in.:

1. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - ustawa o PFRON określa źródła dochodów i cele ich przeznaczenia,

2. Państwowy Fundusz Kombatantów - zastosowanie ma tu ustawa o kombatantach,

3. Fundusz Pracy - ustawa o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu,

4. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,

5. Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,

6. Fundusz Promocji Twórczości,

Przy funduszach nie funkcjonuje zasada jednoroczności wydatków - mogą one być kumulowane przez dłuższy okres, nawet kilku lat.

PAŃSTWOWE FUNDUSZE CELOWE

Plany finansowe funduszy celowych są dołączane do projektu ustawy budżetowej. Przechodzą taką samą drogę legislacyjną, jak projekt budżetu państwa. Są one na bieżąco poddawane kontroli, w trakcie uchwalania projektu budżetu, budżetu, zatwierdzania sprawozdania z wykonania budżetu państwa.

KOMUNALNE FUNDUSZE CELOWE

Mogą być tworzone jako gminne, powiatowe, wojewódzkie - w formie odrębnych rachunków bankowych.

Środki funduszy celowych są środkami publ. - obejmują je zasady ustawy o zamówieniach publ., podlegają kontroli przez RIO, NIK

Z zawartej w ustawie definicji funduszy celowych wynikają następujące wnioski:

1. powstawanie funduszy celowych oznacza niekiedy wyodrębnienie organizacyjne (państwowe fundusze celowe) i finansowe części pieniężnych środków publicznych z ogółu tych środków; z tym wyodrębnieniem wiąże się przekazanie do dyspozycji gestorów funduszu celowego pewnej części dochodów publ., np. z podatków, obowiązujących składek z różnych tytułów i innych obowiązujących wpłat.

Skutkiem wyodrębnienia środków w postaci funduszu celowego jest zapewnienie źródeł finansowania dla wybranej dziedziny działalności;

2. wraz z utworzeniem funduszu następuje związanie części środków publ. z wyznaczonymi zadaniami. Powoduje to ograniczenie swobody alokacji środków publ., które są dostępne dla władz publ. w danym czasie;

3. wydzielenie pewnych dochodów i powiązanie ich z określonymi zadaniami prowadzi do podniesienia rangi tych zadań wśród wszystkich obowiązków władz publ.;

4. cele finansowe funduszy celowych mają zapewnioną ciągłość finansowania, gdyż nie podlegają procedurze planowania budżetowego; brak zasady jednoroczności umożliwia kumulację niewykorzystanych w danym roku środków budżetowych.

Dla wykorzystania środków publ. nie wolno Skarbowi państwa tworzyć fundacji - art. 23 ust. o fin. publ. Zakaz ten nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego.

FINANSOWANIE POTRZEB POŻYCZKOWYCH PAŃSTWA

Następuje to w postaci: zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu Skarbu Państwa w drodze emisji papierów wartościowych oraz zaciągania pożyczek i kredytów na rynku krajowym i zagranicznym.

Limit emisji papierów wartościowych i limity zadłużenia określa się w ustawie budżetowej. Ponadto określa się też stopę oprocentowania i termin wykupu - decyduje o tym Minister Finansów.

Bony skarbowe - w ustawie budżetowej określa się wielkość zadłużenia z tego tytułu na koniec roku budżetowego w ciągu roku może ono być wyższe od ustalonego).

Różnica między bonem a obligacją:

Bony skarbowe mają okres wykupu do 364 dni (liczony w tygodniach), zaś obligacja co najmniej 1 roku.

Wpłaty z tytułu ich zakupu przeznaczane są na finansowanie deficytu budżetowego i wykup poprzednich papierów wartościowych.

Emisja papierów wartościowych przez Skarb Państwa jest uważana za lokatę bezpieczną.

KREDYTY I POŻYCZKI

Budżet państwa nie może być bezpośrednio kredytowany przez bank centralny NBP.

W imieniu Skarbu Państwa występuje:

1. jeśli to pożyczka lub kredyt „krajowy” - Minister Finansów,

2. jeśli „zagraniczna” - Minister Finansów za upoważnieniem Rady Ministrów.

PROCEDURY OSTROŻNOŚCIOWE

Przyjęto trzy progi - relacje stosowania procedur ostrożnościowych.

Gdy wartość relacji łącznej kwoty państwowego długu publ. powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji do produktu krajowego brutto:

1. jest w przedziale 50 - 55%

to należy rozpocząć już procedury naprawcze.

Wówczas w budżetach: państwowym i jst. deficyt nie może przewyższać relacji deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa w roku poprzednim.

2. jest w przedziale 55 - 60%

to w projekcie budżetu państwa planuje się, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto (PKB) nie może być wyższa niż relacja państwowego długu publicznego(PDP) do PKB.

W jst. relacja deficytu do dochodów samorządu zostaje pomniejszona przez pomnożenie przez współczynnik R wg wzoru:

R = (0,6 - PDP/PKB) : 0,05

Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program naprawczy.

3. jest powyżej 60%

najpóźniej w ciągu 7 dni od dnia ogłoszenia tej relacji następuje bezwzględny zakaz udzielania poręczeń i gwarancji. W ciągu 1 miesiąca Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program naprawczy, którego celem jest obniżenie tego wskaźnika.

We wszystkich budżetach na rok następny nie może być ustalony deficyt - chyba że zostanie całkowicie pokryty nadwyżką, oraz obowiązuje w roku następnym zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji.

ZACIĄGANIE ZOBOWIĄZAŃ PRZEZ JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1. pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetowego - tzw. krótkoterminowego,

2. finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jst. - nie wyznaczono maksymalnego terminu na jaki mogą być zaciągane.

Na obsługę zadłużenia, poręczenia i gwarancje nie można zaplanować więcej niż 15% planowanych dochodów.

Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jst.

Ustawa o fin. publ. nakazuje, aby jednostka samorządu terytorialnego zgłosiła zamiar zaciągnięcia kredytu, pożyczki, emisji papierów wartościowych do właściwej regionalnej izby obrachunkowej, która w tym zakresie wydaje swoją opinię. Opinia ta jest ogłaszana, gdyż jst. przekazuje tę opinię podmiotowi, który udziela kredytu, pożyczkę i podmiotów, do których kierowana jest oferta nabycia papierów wartościowych.

Koszty związane z obsługą zadłużenia muszą być ponoszone co najmniej raz do roku (tj. wypłata, wykup), przy czym:

1. dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekraczać 5% ich wartości nominalnej,

2. kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna.

W momencie emisji musi być znana maksymalna nominalna wartość długu.

Skarb Państwa i jst. odpowiada za zobowiązania z powyższych tytułów całym swoim majątkiem.

ZASADY GOSPODARKI FINANSOWEJ PODMIOTÓW SEKTORA FINANSÓW PUBL.

Zasady budżetu - to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej w celu optymalnej realizacji jej zadań.

ZASADA RÓWNEGO DOSTĘPU DO REALIZACJI ZADAŃ FINANSOWANYCH ZE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH.

Art. 25. 1. Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z tą zasadą każdy podmiot funkcjonujący na rynku może wnioskować o przyznanie środków publ. na realizację zadania publicznego przedkładając ofertę jego wykonania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującej wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy. A zatem mogą to być podmioty prywatne, spółdzielnie, spółki itd.

Zasada ta pozwala na wybranie najlepszej oferty cenowej przy przetargach; na wprowadzenie konkurencji

W budżecie inne znaczenie maja kwoty planowanych dochodów i wydatków.

Art. 26. 1. Ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych:

1) dochody - stanowią prognozy ich wielkości,

2) wydatki i rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit.

Oznacza to, że dochody planowane są na poziomie minimalnym, zaś kwoty wydatków to limity górnych pułapów. Bez podjęcia szczególnych procedur nie można przekroczyć limitu wydatków, tj. bez wskazania źródeł ich pokrycia.

Strona dochodowa ma mniejszą moc wiążącą od strony wydatkowej.

(w USA - deficyt budżetowy pokrywany jest poprzez druk pieniędzy).

DOCHODZENIE ROSZCZEŃ

Art. 27. 1. Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa.

Jedyny wyjątek uczyniono w zakresie budżetu państwa dotyczącego subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego - może być ona podstawą dochodzenia roszczeń. W art. 167 ust. 1 Konstytucji RP wyraźnie określono, że dochodami jst. są dochody własne a także dochody z tytułu subwencji i dotacji celowych z budżetu państwa. Zatem nie można tego uprawnienia zmienić aktem w formie ustawy.

Nie można, zgodnie z tą zasadą, dochodzić roszczeń w jedną i w drugą stronę. Jednak jeśli jest to zagwarantowane w innej ustawie - to wówczas taka sytuacja jest możliwa - np. ustawa o waloryzacji wynagrodzeń - w powołaniu się właśnie na tę ustawę (roszczenie opiera się o przepis prawa materialnego).

Reguła ta (bez wyjątku) odnosi się też do budżetów samorządowych.

LIMIT WYDATKÓW

Art. 28. 1. Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.

Limit wydatków daje tylko prawo wydatkowania, ale nie jest to obowiązek!

Wydatkowanie winno być dokonywane celowo, oszczędnie, efektywnie, w sposób umożliwiający terminowość realizacji zadań. Ponadto wydatki mają być wykonywane w wysokości i terminach zaciągniętych zobowiązań i na zasadach określonych w przepisach ustawy o zamówieniach publicznych.

Środki pochodzące z bezzwrotnej pomocy zagranicznej mogą być przeznaczone jedynie na cele określone w umowie międzynarodowej lub deklaracji dawcy.

PROCEDURA BUDŻETOWA PAŃSTWA

Procedura budżetowa obejmuje:

1. projektowanie budżetu,

2. uchwalanie budżetu,

3. wykonywanie budżetu,

4. kontrolę wykonania budżetu.

Definicja budżetu w świetle Konstytucji i ust. o fin. publ.

BUDŻET PAŃSTWA

to plan będący podstawą prowadzenia gospodarki finansowej państwa, obejmujący szczegółowe zestawienie dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów władz i organów oraz administracji rządowej, który musi być corocznie uchwalany przez Sejm w formie ustawy budżetowej.

USTAWA BUDŻETOWA

to pojęcie szersze; budżet państwa zawarty jest w ustawie, zaś ustawa zawiera jeszcze plany finansowe funduszy celowych, planowane wpływy z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa, wykaz dotacji podmiotowych i przedmiotowych.

Załącznik do ustawy budżetowej jest integralną częścią ustawy i ma taka samą moc wiążącą.

Może ona zawierać tylko to, co wynika z ustawy o fin. publ. - nie wolno w niej zawierać zmian do innych ustaw.

Budżet państwa - to plan roczny (z wyjątkiem wieloletnich planów inwestycyjnych) - oznacza to, że niewykorzystane wydatki gasną z końcem roku.

Strona dochodowa to norma planistyczna, zaś wydatkowa - to norma maksymalna.

Źródła dochodów budżetu państwa to m. in. :

• podatki i opłaty nie stanowiące dochodów jst.

• cła,

• dywidendy,

• wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa,

• wpłaty z zysku NBP,

• dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe,

• dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa,

• dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze składników majątkowych Skarbu Państwa, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej,

• opłaty od poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa,

• odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej,

• odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa,

• odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych,

• inne dochody publiczne - ustawodawca nie wskazał całego katalogu w sposób wyczerpujący.

Wydatki zaś przeznacza się na:

• realizację zadań wykonywanych przez organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa, administrację rządową, sądy i trybunały,

• subwencje ogólne dla jst.,

• dotacje celowe,

• dofinansowanie zadań własnych jst.,

• współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi.

Wydatki budżetu można podzielić wg kryterium:

1. ze względu na cel, przeznaczenie na:

• wydatki bieżące,

• wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa,

• wydatki majątkowe

• lub:

• na finansowanie państwowej sfery budżetowej,

• wydatki transferowe, czyli te, które w jst. są dochodem: subwencja ogólna i dotacje celowe

• ze względu na kryterium zwrotności:

• zwrotne,

• bezzwrotne.

Największą grupę wydatków stanowią wydatki bieżące, do których zalicza się:

1. subwencje ogólne dla jst.,

2. dotacje,

3. wynagrodzenia i uposażenia oraz składki od nich naliczane,

4. inne świadczenia na rzecz osób fizycznych,

5. zakupy towarów i usług,

6. inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych lub realizacją ich statutowych zadań.




REZERWY

W budżecie państwa obligatoryjnie tworzy się rezerwę ogólną, która nie przewyższa 0,2% wydatków budżetu - z przeznaczeniem na nieprzewidziane wydatki (zdarzenia losowe) - art. 66 ust. 1 ust. o f.p.

Rezerwą dysponuje Rada Ministrów, może też ona upoważnić do tego Premiera lub Ministra Finansów, jednak to Rada Ministrów podejmuje decyzję o uruchomieniu środków.

Zgodnie z art. 66 ust. 2 ust. o f.p. można też tworzyć rezerwy celowe.

Tworzy się je wówczas, gdy kierunek wydatku jest znany a realizacja nie jest jeszcze możliwa; Tworzy się je ze środków pomocy zagranicznej lub gdy ustawy tak stanowią.

Corocznie w budżecie tworzy się dwie rezerwy celowe:

1. na okresową waloryzację wynagrodzeń sfery budżetowej - dysponuje nią Rada Ministrów,

2. na spłatę zobowiązań z tytułu udzielonych przez Skarb Państwa gwarancji i poręczeń - dysponuje nią Minister Finansów.

Łączna suma rezerw celowych nie może przekroczyć 5% wydatków budżetowych (z wyłączeniem tych, gdzie środki pochodzą z pomocy zagranicznej).




PROCEDURA OPRACOWYWANIA BUDŻETU PAŃSTWA

Konstytucja wprowadza dwie zasady rzutujące na procedurę przygotowania budżetu państwa:

1. zasada wyłącznej kompetencji Rady Ministrów do przedłożenia projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym,

2. ustawowa regulacja trybu opracowywania projektu budżetu państwa, stopień szczegółowości oraz wymogi, które winien spełniać projekt ustawy budżetowej.

Przepisy o finansach publ. nie określają terminu prac nad projektami budżetu. Jedna z pierwszych czynności rozpoczęcia trybu przygotowań do prac nad projektem jest prognoza warunków, w których będzie realizowany budżet przyszłego okresu. Prognozy tej dokonują Minister Gospodarki, Minister Finansów, Minister Pracy i Polityki Socjalnej i inne resorty we współpracy z NBP.

Do ustawy budżetowej opracowywane są więc dwa dokumenty:

1. Założenia do projektu - opracowuje je i przedstawia Radzie Ministrów - Minister Finansów.

Założenia te zawierają zazwyczaj:

1. priorytety, którymi kieruje się rząd ustalając limity wydatków resortowych i wojewódzkich części budżetu;

2. założenia prognozy makro - ekonomicznej dotyczące PKB, cen, stopy procentowej, kursu walutowego, bilansu płatniczego, zatrudnienia i bezrobocia oraz wynagrodzeń w gospodarce narodowej.

3. założenia dotyczące planowanych dochodów i wydatków,

4. sposoby finansowania deficytu budżetowego,

5. zasady ustalania limitów wydatków dla poszczególnych części budżetu.

1. Nota budżetowa - czyli rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad, terminu i trybu opracowywania materiałów do projektu budżetu - wydawane przeważnie 8 m-cy przed rokiem budżetowym.

Akt ten kierowany jest do ministrów kierujących działaniem administracji rządowej (odpowiednimi częściami budżetu), kierowników urzędów centralnych, wojewodów i kierowników innych jednostek będących dysponentami części budżetowych, którzy to opracowują założenia rzeczowe zadań oraz propozycje do planu dochodów i wydatków wypełniając właściwe wzory formularzy.

Akt ten zwany jest też kalendarzem prac projektowych.

Kolejnym etapem jest zestawienie projektów wycinków budżetów przez Ministra Finansów, który to dokonuje ich weryfikacji w oparciu o przepisy prawa dotyczące wydatków budżetowych, wytyczne noty budżetowej oraz limity ustalone w założeniach do projektu budżetu. Dochody przedstawia się wg ważniejszych źródeł w podziale na części, działy klasyfikacji budżetowej, zaś wydatki w podziale na części, działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej, z wyjątkiem środków pochodzących ze źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi.

Sporządzając projekt budżetu państwa Minister Finansów włącza do budżetu dochody i wydatki: Kancelarii Sejmu, Senatu, kancelarii Prezydenta RP, Trybunału Konstytucyjnego, RPO, SN, NSA, NIK, IPN, Krajowego Biura Wyborczego, KRRiTV, Generalnego Insp. Ochrony Danych Osobowych. W ramach tych budżetów Minister Finansów nie może wkraczać i dyscyplinować wydatków ani dochodów. Dopiero Komisja Sejmowa ds. Finansów Publ. może je zakwestionować i zmienić. Są to tzw. „wrażliwe części budżetu”.

Kompletny projekt budżetu Minister Finansów wnosi do Rady ministrów, odbywa się posiedzenie i RM zatwierdza go w formie uchwały. Następnie przedkłada go do Parlamentu - do 30.09. roku poprzedzającego rok budżetowy - do obu izb jednocześnie. Termin ten może być przesunięty z ważnych powodów - np. wybory.

W przypadku nieprzedstawienia projektu ustawy budżetowej do końca września, Rada Ministrów powinna przedłożyć projekt ustawy o prowizorium budżetowym.

Rozpoznanie projektu przez Sejm odbywa się wg ściśle określonych procedur, obejmujących kolejne fazy postępowania, tradycyjnie zwane „czytaniami”. Regulamin Sejmu przewiduje przyjmowanie projektu ustaw w 3 czytaniach.

I CZYTANIE - posiedzenie plenarne sejmu.

Rządowy projekt ustawy budżetowej przedstawia zwyczajowo Premier lub Minister Finansów. Prezentuje on to w formie ustnego wystąpienia, wskazując warunki, w których zadania państwa będą w przyszłym okresie realizowane oraz główne założenia, którymi kierował się rząd uchwalając projekt./

Po pierwszym czytaniu projekt trafia do komisji sejmowych. Komisje mogą składać poprawki do projektu, jeśli zmienią kwotę wydatków - to muszą wskazać źródło pokrycia. Całość prac koordynuje Komisja Finansów Publ., która gromadzi stanowiska poszczególnych komisji sejmowych zawierających wnioski, opinie, propozycje poprawek wraz z uzasadnieniem. komisja Fin. Publ. może wzywać ministrów, może też dokonywać zmiany wydatków we „wrażliwych częściach budżetu”. Prace w komisjach trwają do 15 grudnia (mogą się jednak przeciągnąć).

Jeśli Komisja Fin. Publ. jest gotowa do przedłożenia projektu ustawy to wówczas odbywa się:

II CZYTANIE - które obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji sejmowych, przeprowadzenie debaty sejmowej oraz składanie poprawek i wniosków. Projekt jest czytany przez posła sprawozdawcę. W czasie debaty sejmowej, każdy klub ma wyznaczony czas, każdy występujący poseł ma prawo zgłoszenia poprawek.

Po II czytaniu ogłasza się przerwę, nanosi wskazane poprawki na tekst projektu ustawy. Kolejne posiedzenie ma już ostatecznie „oczyścić” projekt od zmian. Odbywa się więc:

III CZYTANIE - projektu, obejmujące przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas II czytania oraz głosowanie.

Głosowanie - odbywa się cząstkowe głosowanie nad poprawkami - każda musi być głosowana - tak długo, aby projekt posiadał tylko 1 wersję.

Po kolejnej przerwie, gdzie nanosi się już właściwy tekst projektu ustawy odbywa się głosowanie właściwe nad przyjęciem ustawy budżetowej na rok następny . Konieczna jest tu zwykła większość do jej przegłosowania.




OPÓŹNIENIA PRAC

Jeśli prace przygotowawcze opóźniają się i wkracza się bez „budżetu właściwego” w kolejny rok budżetowy, to wówczas obowiązuje projekt w rządowym przedłożeniu i wówczas projekt ten (WYJĄTEK) może być podstawą wydawania aktów wykonawczych.

Jeśli projekt jest w formie „rządowego przedłożenia” - to wówczas jedynie rząd ponosi odpowiedzialność za wykonanie budżetu. Jeśli zaś budżet uchwali Sejm - to ta odpowiedzialność rozkłada się na parlament i rząd.

Stan tymczasowości - tj. brak „właściwego budżetu” może trwać do 4 m-cy od daty wpłynięcia projektu do Sejmu - tj. do 31 stycznia roku budżetowego. Do tego dnia prezydent musi podpisać ustawę budżetową - jeśli nie otrzyma jej to ma prawo w terminie 14 dni (tj. do 14 lutego) rozwiązać parlament.




Po uchwaleniu ustawy przez Sejm - Marszałek Sejmu przesyła materiał do Senatu - do komisji senackich. Komisje senackie po rozpatrzeniu przekazują swoje opinie do komisji Gospodarki Narodowej, która to na ich podstawie przygotowuje projekt uchwały Senatu. Projekt może zawierać postanowienie o przyjęciu ustawy bez poprawek lub może wskazać na wprowadzone poprawki.

Jeśli poprawki generują nowe wydatki, to Senat musi wskazać źródło ich pokrycia. Jednak Senat najczęściej ogranicza się do drobnych przesunięć.

Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej Senat podejmuje w ciągu 20 dni od dnia jej otrzymania.

Senat nie może odrzucić ustawy budżetowej

Po poprawkach senackich ustawa wraca do Sejmu, który przegłosowuje poprawki Senatu. Odrzucenie następuje większością 2/3 głosów - głosuje się tu nad każdą poprawką (nie nad całością). Jeśli nie została odrzucona - ozn. to że została przyjęta.

Uchwalona w ten sposób ustawa budżetowa przekazywana jest do Prezydenta. Prezydent ma 7 dni na podpisanie ustawy (musi to uczynić) i nie może zgłosić sprzeciwu. Może jedynie zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy budżetowej z konstytucją.

Ustawa budżetowa ogłaszana jest w Dzienniku Ustaw i obowiązuje od dnia 1 stycznia danego roku budżetowego (czyli działa wstecz).

W tekście ustawy budżetowej nie wnosi się zmian do innych ustaw i aktów prawnych. Nie wolno też wnosić zmian w trakcie trwania roku podatkowego.




PROWIZORIUM BUDŻETOWE

Jeśli rząd nie jest w stanie opracować projektu budżetu do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, to powinien przygotować prowizorium budżetowe - czyli skróconą wersję budżetu, która ma zagwarantować tylko funkcjonowanie najważniejszych dziedzin gospodarki.

Przyjmowane jest w tym samym trybie co projekt i na koniec jest uchwalany w formie ustawy. Uchwalenie prowizorium i tak nie zwalnia z obowiązku uchwalenia właściwej ustawy budżetowej.

Możliwe jest uchwalenie prowizorium budżetu jednostki samorządu terytorialnego tylko wówczas, gdy uchwalono prowizorium budżetu na szczeblu budżetu państwa.




WYKONYWANIE BUDŻETU PAŃSTWA

Po opublikowaniu ustawy budżetowej dysponencie części budżetowych mają obowiązek opracowania w terminie 21 dni układu wykonawczego budżetu i przedłożenia go Ministrowi Finansów - art. 89,1 ust. o f.p.

Wykonawcy budżetu - dysponenci główni - otwierają tym samym wydatki budżetu dla niższych szczebli określając dział, rozdział i paragraf wydatku.

Wykonanie ustawy budżetowej oznacza gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków, zgodnie z ustawą budżetową, przy respektowaniu zasad gospodarki finansowej, obowiązujących w toku wykonywania budżetu przez adresatów tejże ustawy.

Wykonanie budżetu państwa spoczywa na:

1. Radzie Ministrów - która kieruje wykonaniem budżetu państwa;

2. Ministrze Finansów - który sprawuje ogólną kontrolę dochodów i wydatków państwa oraz poziom deficytu;

3. dysponentach części budżetowych - którzy sprawują nadzór i kontrolę nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych i w tym celu nie rzadziej niż raz na kwartał dokonują określonych ocen przebiegu wykonania zadań, wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu państwa oraz podejmują w razie potrzeby działania zmierzające do prawidłowego wykonania budżetu.

4. NBP - kasową obsługę budżetu państwa wykonuje NBP. Bank Centralny prowadzi centralny rachunek państwa, rachunki bieżące kancelarii Sejmu, Senatu, kancelarii Prezydenta, SN, oraz innych „wrażliwych części budżetowych”. Prowadzi też rachunki bieżące państwowych funduszy celowych, gospodarstw pomocniczych.

Jednostki budżetowe odprowadzają na rachunek urzędu skarbowego środki, które ten następnie przesyła na centralny rachunek bieżący budżetu państwa. Minister Finansów kontroluje centralnych rachunek bieżący.

Dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę pod względem :

• prawidłowości i terminowości pobierania dochodów;

• zgodności wydatków z planowanym przeznaczeniem;

• prawidłowości wykorzystania środków finansowych (celowość, rzetelność, efektywność);

• wysokość i terminy przekazywania dotacji i prawidłowość ich wykorzystania - art. 91 ust. o f.p.

W trakcie wykonywania budżetu realizowane są pewne zasady, zwane zasadami gospodarki budżetowej, są to pewne postulaty:

1. pełna realizacja zadań w określonych terminach i zgodnie z harmonogramem (obecnie jest to niemożliwe - ze względu na braki środków pieniężnych);

2. ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów państwa w ustalonych terminach i wysokościach, zgodnie z przepisami prawa (nie w pełni realizowane - ze względu na instytucję odroczenia i rozłożenia należności na raty); istnieje ochrona źródła dochodów - tj. nie można tak działać, by je zlikwidować;

3. dokonywanie wydatków w granicach kwot uchwalonych w planie finansowym - jest to prawo a nie nakaz, mają one być przy tym dokonywane w sposób optymalny, celowy, rzetelny.

4. wydatki na współfinansowanie programów, które częściowo są finansowane z pomocy zagranicznej mają być uruchamiane dopiero po uzyskaniu środków z zagranicy;

5. zlecanie zadań realizowanych ze środków publ. ma się opierać o wybór najkorzystniejszej oferty, uwzględniając przepisy ustawy o zamówieniach publ.;

6. wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa mają być planowane i dokonywane w pierwszej kolejności;

7. wydatki, które nie zostały przewidziane, a oparte są o tytuły egzekucyjne i prawomocne wyroku sądowe mają być dokonywane mimo poziomu zaplanowanych na ten cel środków finansowych - również w pierwszej kolejności;

8. przenoszenie wydatków budżetowych może być dokonywane tylko przez upoważniony do tego organ;

9. dotacje celowe otrzymywane przez jednostki samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań zleconych w części niewykorzystanej w danym roku, mają być zwrócone do budżetu państwa - art. 92 ust. o f.p.

Wskazane zasady mają być wykorzystywane także przy wykonywaniu budżetu jst.




PRZENOSZENIE WYDATKÓW

Jeśli w ciągu roku budżetowego okaże się, że zabraknie w danej podziałce środków finansowych, to wówczas dokonuje się zmiany przeznaczenia środków, ale bez zmiany globalnej kwoty wydatków.

Art. 96 - Dysponenci części budżetowych maja prawo przenosić środki między rozdziałami i paragrafami w ramach danej części i działu budżetu państwa.

W wyniku przeniesienia nie można zmienić więcej niż 5% ogólnej kwoty wydatków.


Jeśli zwiększenie lub zmniejszenie ma wpływ na kwotę wydatków majątkowych, to wymagana jest zgoda Ministra Finansów.

Wyżej wymienione ograniczenia nie mają zastosowania, gdy przenoszone są środki z rezerw budżetu państwa.

Art. 97 - Jeśli wprowadzony zostanie stan nadzwyczajny, wówczas Rada Ministrów ma prawo - w drodze rozporządzenia - dokonywać przeniesień między częściami i działami budżetu państwa w celu realizacji zadań wynikających z przepisów dotyczących wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.




PRZENIESIENIA W FUNDUSZACH CELOWYCH - art. 99

Dokonywanie zmian w planie przychodów państwowego funduszu celowego jest niedozwolone! Przeniesienia pomiędzy podziałkami planu mogą być dokonane dopiero po uzyskaniu zgody ministra nadzorującego państwowy fundusz celowy.




OGÓLNIE - przeniesień dokonuje się nie wcześniej niż po zakończeniu I kwartału, zaś końcowych zmian - do końca listopada roku budżetowego. Reguła ta nie jest jednak przestrzegana.




BLOKOWANIE I WYGASANIE WYDATKÓW BUDŻETOWYCH

BLOKOWANIE PLANOWANYCH WYDATKÓW oznacza okresowy lub ostateczny, tj. do końca roku budżetowego, zakaz dysponowania częścią lub całością wydatków lub wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowanych z budżetu państwa.

Są cztery przesłanki blokowania planowanych wydatków. Jeśli wystąpi choćby jedna z nich to można je zablokować:

1. w razie stwierdzenia niegospodarności w określonej jednostce - to uprawniony organ może zablokować wydatki;

2. gdy stwierdzi się opóźnienie w realizacji planowanych zadań;

3. gdy stwierdzi się nadmiar posiadanych środków w stosunku do potrzeb;

4. gdy stwierdzi się naruszenie zasad gospodarki finansowej, obowiązujących w toku wykonywania budżetu.

Decyzję blokowania planowanych wydatków podejmują:

1. Rada Ministrów - w przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej. Decyzja ta może być podjęta w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu w tej sprawie pozytywnej opinii komisji sejmowej właściwej ds. budżetu - art. 101;

2. Minister Finansów - w zakresie całego budżetu, nie może jednak blokować wydatków tzw. „wrażliwej części budżetu” - art. 100;

3. dysponenci środków budżetowych (ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie) - w zakresie ich części budżetu państwa - niezwłocznie informują o tym Ministra Finansów - art. 100;

Minister Finansów - po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji ds. budżetu (Komisja Fin. Publ.) - z zablokowanych środków może utworzyć rezerwę celową (o ile wynika to zablokowanie z opóźnień w realizacji zadań lub nadmiaru środków).

W decyzji dotyczącej blokowania środków musi być zawarte:

1. uzasadnienie blokady,

2. imienne określenie blokowanych wydatków;

3. wskazanie okresu, na jaki następuje blokada.




WYGASANIE WYDATKÓW BUDŻETOWYCH

Wygasanie - to definitywny zakaz dalszego wydatkowania środków. Wydatki gasną wraz z zakończeniem roku budżetowego - wynika to z jednoroczności budżetu - art. 102,1 ust. o f.p.

Nie wygasają te wydatki, które

1. finansowane są z kredytów zagranicznych,

2. te, które są finansowane z bezzwrotnej pomocy zagranicznej.

Do dnia 15 grudnia roku budżetowego Rada Ministrów może wydać rozporządzenie, w którym określi kategorię wydatków nie gasnących wraz z zakończeniem roku budżetowego - następuje to po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji ds. budżetu. Środki te, do których Rada Ministrów ustala plan finansowy, do 31 grudnia przekazywane są na odrębne subkonto centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa.

Środki niewykorzystane w terminie określonym przez Radę Ministrów podlegają przekazaniu na dochody budżetu państwa.




KONTROLA WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA

Istnieją dwa aspekty kontroli: bieżąca kontrola oraz kontrola polityczna - sprawowana przez Sejm.

Po zakończeniu roku budżetowego Rada Ministrów przedkłada Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli w terminie do 31 maja roku następującego po roku budżetowym - SPRAWOZDANIE Z WYKONANIA BUDŻETU I SPRAWOZDANIE Z ZAMKNIĘCIA RACHUNKÓW BUDŻETU - art. 103 ust. o f.p.

NIK wydaje opinię na temat realizacji budżetu państwa.

Od daty wpływu sprawozdania Sejm ma 90 dni na podjęcie UCHWAŁY w sprawie udzielenia bądź nie udzielenia absolutorium - dotyczy to całego okresu sprawozdawczego i nie ma podziału na okresy (np. kadencje rządu).

Podjęcie uchwały absolutoryjnej oznacza, że rząd wykonał ustawę budżetową respektując przy tym zasady gospodarki finansowej, które obowiązywały w toku wykonywania budżetu.

Natomiast nie udzielenie absolutorium może stać się podstawą do sięgnięcia po instytucję skutkującą dymisją rządu.

Najpóźniej do 10 września roku budżetowego Minister Finansów przedkłada Komisji Fin. Publ. (Ds. Budżetu) i Najwyższej Izbie Kontroli - INFORMACJĘ Z PRZEBIEGU WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA - za okres I półrocza.

Informacja ta nie podlega głosowaniu. Ma ona dać jedynie obraz realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa - art. 104 ust. o f.p.




KASOWA OBSŁUGA BUDŻETU PAŃSTWA

Dla obsługi budżetu państwa prowadzone są następujące rachunki bankowe (art. 107):

1. Centralny rachunek bieżący budżetu państwa,

2. rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych, tj. „wrażliwych części budżetu”;

3. rachunki bieżące państwowych funduszy celowych;

4. rachunek bieżący środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi;

5. rachunki bieżące zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych,

6. rachunki pomocnicze.

Wskazane rachunki prowadzi NBP, jednakże wyboru dotyczącego rachunków funduszy celowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych dokonuje się z zachowaniem przepisów o zamówieniach publicznych - może być to więc inny bank.

Prowadzi się też rachunki państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami RP.

Bank realizuje wydatki do otwartych limitów - wg klasyfikacji budżetowej. Informacje o stanie rachunków na dzień 31 grudnia są podstawą do sporządzenia sprawozdania z wykonania budżetu państwa. NBP przekazuje tę informację do Ministra Finansów.

W przypadku wystąpienia na centralnym rachunku bieżącym nadwyżek środków można je lokować na oprocentowanych lokatach w NBP, zaś po zasięgnięciu opinii Prezesa NBP można je lokować w dowolnie wybranym banku - art. 108 - taka sytuacja raczej się nie zdarza.

BUDŻET JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Ustawa o finansach publicznych lakonicznie określa samą procedurę uchwalania budżetu jst. Zatem przepisów odnoszących się do budżetu jst należy doszukiwać się w trzech ustawach ustrojowych:

1. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - rozdział 6 „Gminna gospodarka finansowa”;

2. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - rozdział 6 „Finanse powiatu”;

3. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - rozdział 5.

Materiał dotyczący budżetu jst jest bardzo rozproszony i sprawia to trudności.

W zakresie sprawowania nadzoru i kontroli istotną rolę pełni ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z dnia 7 października 1992 r.

Ponadto można wskazać na ustawę o dochodach jst na lata 1999 - 2002, która określa m.in.: które podatki i opłaty przypadają na rzecz budżetów jst, oraz jakie subwencje i dotacje są dochodami budżetów samorządowych. Wiele kwestii regulują też inne akty tj.: uchwały podatkowe, ustawy podatkowe, ustawa o systemie oświaty, ustawa o pomocy społecznej, ustawa o Policji, ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, o najmie lokali, o zamówieniach publicznych, itd.

Każda jednostka samorządu terytorialnego ma swój odrębny budżet przyjmowany w formie uchwały poprzez organ stanowiący tej jednostki. „Odrębny” - należy rozumieć: pod względem organizacyjnym. Globalną kwotą dochodów i wydatków nie wchodzą one do innego budżetu, np. państwa. Co prawda pomiędzy budżetem państwa a samorządem istnieją powiązania - tj. transfery - np. subwencje, które w budżecie państwa stanowią wydatek, zaś w budżecie jst - dochód.

W Konstytucji RP mowa jest o budżecie jst. Jest to akt fundamentalny, gdzie ustawodawca w rozdziale VII „Samorząd Terytorialny” wskazał przepisy regulujące bezpośrednio gospodarkę finansową jst. Wymienia się tu źródła dochodów, określając ich gwarancję ustawową i podkreślając zasadę adekwatności dochodów do zadań i kompetencji - art. 167 ust. 1 i 4 K.

Podstawowe znaczenie nadano dochodom własnym - dominują one w budżetach gmin a właściwie powinny dominować; natomiast budżet powiatu i województwa opierają się w większym stopniu o transfery.

Budżet jst jest rocznym planem finansowym. Jego formą prawną jest uchwała. Jest to „lokalny plan finansowy” określający dochody i wydatki, przychody i rozchody, deficyt lub nadwyżkę budżetową danej jednostki samorządu terytorialnego na rok budżetowy. Jednakże jst mogą wspólnie podejmować realizację zadań w drodze porozumień a wówczas zaplanowany budżet wykracza poza daną jst.

Ponadto budżet jst obejmuje: przychody i wydatki zakładów budżetowych, środków specjalnych, gospodarstw pomocniczych oraz funduszy celowych tych jednostek.

Z formalno - prawnego punktu widzenia budżet jst stanowi załącznik do uchwały budżetowej. Odrębnymi załącznikami są ponadto m.in. wykaz inwestycji realizowanych w danym roku budżetowym, wykaz dotacji z budżetu państwa, plany zadań zleconych, limity wydatków na wieloletnie plany inwestycyjne, zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich.

Jeśli chodzi o WPI to jeśli zaplanuje się je po raz pierwszy, to muszą być one uchwalane w kolejnych budżetach, zapewniając im jednocześnie ich terminowe wykonanie.

Jeśli chodzi o dochody jst to ustawa o finansach publ. w art. 111 ust. 1 wskazuje, iż określa je odrębna ustawa. Dochody jst określono zarówno w ustawie o dochodach jst w latach 1999 - 2002, jak też w ustawach ustrojowych. Jednakże nie są one określane jednakowo, a zatem powstaje wątpliwość, która z ustaw ma pierwszeństwo, najistotniejsze znaczenie. Ponadto ustawy ustrojowe wymieniają dochody, których nie ujmuje ustawa dochodowa.

Wydatki jst to jedynie katalog przykładowy. Ustawodawca w art. 111 ust. 2 ust. o fin. publ. wskazuje, że przeznacza się je na:

1. zadania własne jst;

2. zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jst ustawami;

3. zadania przyjęte do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;

4. zadania realizowane wspólnie z innymi jst;

5. wydatki w postaci pomocy finansowej i rzeczowej dla innych jst.

Uchwała budżetowa ma również określać nadwyżkę lub deficyt jst. Ustawa o fin. publ. wymienia 5 źródeł pokrycia deficytu, zgodnie z którymi może on zostać pokryty przychodami z:

1. sprzedaży papierów wartościowych emitowanych przez jst;

2. kredytów zaciąganych w bankach krajowych;

3. pożyczek;

4. prywatyzacji majątku jst;

5. nadwyżki budżetu jst z lat ubiegłych.

Łączna kwota kredytów, pożyczek wraz z odsetkami (ich rat) w danym roku budżetowym nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów w danym roku - art. 113 ust. o fin. publ. Jednocześnie, gdy relacja państwowego długu publ. do PKB przekracza 55%, to w takiej sytuacji budżet jst może przeznaczyć na obsługę zadłużenia nie więcej niż 12% zaplanowanych dochodów, chyba że obciążenia te w całości wynikają ze zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji.

Przeciętnie w skali kraju jst przeznaczają rocznie na obsługę długu ok. 11% swoich dochodów.

Przyjęto jednakże zasady monitoringu zadłużenia jst. Regionalne Izby Obrachunkowe (rio) opiniują bowiem zamiar emisji papierów wartościowych przez jst - ale negatywna opinia nie stanowi przeszkody do ich emisji. Ponadto rio opiniują prognozę długu jst załączonej do uchwały budżetowej. Opinia ta jest publikowana w ciągu 1 m-ca od dnia przekazania uchwały budżetowej.

REZERWY W JST - art. 116 ust. o fin. publ.

W budżecie jst mogą być tworzone rezerwy: ogólna, celowe.

Są one limitowane:

1. ogólna - nie może być wyższa niż 1% wydatków budżetu - przeznacza się ją na tzw. nieprzewidziane wydatki.

2. celowe - ich suma nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu.

W obu przypadkach dysponuje nimi zarząd jst.

DOTACJE Z BUDŻETU - art. 117, 118 ust. o fin. publ.

Z budżetu jst można udzielać dotację:

1. przedmiotowe - dla zakładu budżetowego, gosp. pomocniczego - ich wielkość określona musi być w uchwale budżetowej.

2. dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań jst dla jednostek nie zaliczanych do sektora finansów publ., których celem nie jest uzyskiwanie zysku - jednostkom „non profit”.

Przekazywanie dotacji następuje na podstawie umowy, zaś tryb postępowania w przedmiocie otrzymania dotacji ma być ustalany w drodze uchwały organu stanowiącego i ma on zapewniać jawność postępowania.

OPRACOWYWANIE PROJEKTU BUDŻETU JST

Przygotowanie projektu uchwały budżetowej to obowiązek i niezbywalne prawo zarządu. To zarząd przygotowuje go wraz z objaśnieniami, ponadto inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należy do wyłącznej kompetencji zarządu.

Do projektu dołącza się informację o stanie mienia komunalnego, która zawiera informacje o prawie własności i innych prawach rzeczowych, o zmianach od ostatniej informacji, informację o wpływach ze sprzedaży. Stan mienia to stan fizyczny i prawny, czyli nie tylko informacja o jego wartości, ale i o ewentualnych obciążeniach.

Zarząd przedkłada projekt organowi stanowiącemu jst najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, a także celem zaopiniowania - rio.

Jeżeli na szczeblu centralnym dochody i wydatki państwa określa prowizorium budżetowe, to jest możliwość uchwalenia prowizorium budżetu na szczeblu samorządu - nie dłużej niż na okres prowizorium budżetu państwa.

Organ stanowiący powinien uchwalić budżet przed rozpoczęciem roku budżetowego, ale w przypadku pewnych opóźnień w pracach nad budżetem może go uchwalić w terminie późniejszym, tj. do 31 marca roku budżetowego. Wówczas do czasu uchwalenia budżetu obowiązuje projekt złożony przez Zarząd.

W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie do 31 marca budżet ten ustala rio w zakresie obowiązkowych zadań własnych i zadań zleconych. Ustalenie budżetu przez rio powinno nastąpić do 30 kwietnia roku budżetowego. Do tego czasu podstawą gospodarki finansowej jest projekt przedłożony przez zarząd jst.

Jeśli zarząd nie jest w stanie funkcjonować i realizować budżetu podlega dymisji. Chociaż dany zarząd nie uchwalił danego budżetu, to jednak jest on zobowiązany do złożenia sprawozdania z jego wykonania i ponosi za nie odpowiedzialność.

Uchwałą budżetową jst nie wolno zmieniać innych uchwał.

Uchwała budżetowa podobnie jak ustawa budżetowa jest szczególnym aktem normatywnym, ponieważ taki charakter maja jej treść, sposób tworzenia, obowiązywania i kontrolowania. Stąd też wymogi stawiane przez ustawę o fin. publ. Najważniejszym z nich jest enumeratywne wyliczenie tego, co powinna zawierać uchwała budżetowa.

DOCHODY - ich prognozy przedstawia się według ważniejszych źródeł, zaś WYDATKI - według działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej z wyszczególnieniem wydatków bieżących i majątkowych - art. 12 ust. o fin. publ.

Wydatki bieżące trzeba określić w podziale na:

1. wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń;

2. dotacje;

3. wydatki na obsługę długu jst;

4. wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jst.

Trzeba też określić:

• źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetowej;

• wydatki związane z realizacją wieloletnich planów inwestycyjnych;

• plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych, funduszy celowych;

• zakres i kwoty dotacji przedmiotowych;

• plan finansowy związany z realizacją zadań zleconych administracji rządowej;

• dotacje;

• dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych,

• upoważnienie dla zarządu jst do zaciągania długu oraz do spłat zobowiązań jst;

Mogą być też elementy fakultatywne, np.:

1. upoważnienie dla zarządu jst do zaciągania kredytów i pożyczek, emisji papierów wartościowych na pokrycie w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu jst.;

2. upoważnienie do dokonywania zmian w budżecie;

3. inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu (np. upoważnienie dla jednostki pomocniczej do prowadzenia gosp. pomocniczego w zakresie budżetu gminy - nie jest to związane z samodzielnością);

Do uchwalenia budżetu wystarcza zwykła większość głosów. Uchwała budżetowa wchodzi w życie z mocą wsteczną, tj. od 1 stycznia roku budżetowego, jeśli jest ona uchwalana w trakcie roku budżetowego.

Prezentacja uchwały budżetowej następuje przez jej opublikowanie, prezentuje się ją w prasie, wydaje broszurę, itp.

WYKONANIE BUDŻETU JST

W terminie 21 dni od daty uchwalenia uchwały budżetowej zarząd jst opracowuje układ wykonawczy budżetu (w budżecie państwa - od dnia ogłoszenia). W tym samym terminie zarząd przekazuje podległym jednostkom informację o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu oraz opracowuje plan finansowy zadań z zakresu adm. rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami.

Wg Andrzeja Borodo można wyróżnić:

1. budżet gminy - jako wyłącznie uchwałę budżetową,

2. budżet gminny - to uchwała budżetowa z planem zadań zleconych adm. rząd.

ZADANIA ZLECONE PRZEZ ADMINISTRACJĘ RZĄDOWĄ I INNE USTAWY

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonania zadań z zakresu adm. rząd., a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzania wyborów powszechnych i referendów. Zadania z zakresu adm. rząd. zleconych gminom wynikają więc z ustaw szczególnych regulujących określone dziedziny działalności społecznej lub gospodarczej.

Gminie wykonującej zadania zlecone są przyznawane z budżetu państwa dotacje celowe na realizację tych zadań. Są one przekazywane przez wojewodów, o ile inne ustawy nie stanowią inaczej.

Środki te powinny być przekazywane w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania warunków dotyczących sposobu określania wysokości dotacji celowej oraz trybu ich przekazywania gminie przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia w postępowaniu sądowym.

Plan z zakresu zad. zleconych nie podlega zatwierdzaniu przez radę. Podlega on akceptacji takim jakim jest, rada nie może też przenosić konkretnych dotacji na inne zadania. Zarząd odpowiada za prawidłowe wykonanie zadań przed tym organem, który przekazał dotację. Niewykorzystane środki podlegają zwrotowi.




Za prawidłowe wykonanie budżetu jst odpowiada zarząd. Wykonuje on zadania za pomocą urzędu jst. Urząd ten jest jednostką budżetową - o większym niż inne samorządowe jednostki budżetowe zakresie gospodarki finansowej. W planie finansowym tego urzędu zamieszcza się bowiem wszystkie wydatki budżetowe nie ujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego i zarządu, a także dotacje dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz inne dotacje i wypłaty.

Zarząd sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków budżetu jst.

ZMIANY W BUDŻECIE JST

Zmiany dochodów i wydatków w budżecie mogą być dokonywane na zasadach i w zakresie określonych odpowiednimi przepisami ustawowymi.

Organ stanowiący może upoważnić zarząd do dokonywania zmian w planie finansowym budżetu jst z wyłączeniem możliwości przeniesień wydatków między działami.

Przyczyną zmian w budżecie może być:

1. zmiana kwoty dotacji celowej,

2. wykorzystanie środków z rezerwy celowej - nie można swobodnie wykorzystywać takiej rezerwy, lecz tylko zgodnie z celem założenia i jej nazwą;

3. zmiany wynikające ze zmian w wysokości subwencji.

Do wykonania budżetu jst stosuje się odpowiednio zasady, jak do budżetu państwa. Można je stosować w pełnym zakresie, bądź z wyłączeniem specyfiki, niektórych zaś nie stosuje się.

Niezrealizowane wydatki gasną z końcem roku budżetowego. Wyjątkiem są wydatki finansowane lub współfinansowane ze źródeł zagranicznych, nadwyżki z lat ubiegłych i inne wskazane w uchwale organu stanowiącego. Jeśli już organ stanowiący ustali wykaz wydatków „niegasnących” to musi ustalić dla nich plan finansowy na rok następny, z wyszczególnieniem: dział, rozdział klasyfikacji budżetowej.

Można też w budżecie jst blokować planowane wydatki. Generalnie może to zrobić zarząd, tj. w budżecie państwa. O blokadzie zarząd niezwłocznie powiadamia organ stanowiący jst. Zablokowane wydatki można przenieść do rezerwy celowej, ale o jej dalszym wykorzystaniu decyduje wówczas organ stanowiący jst.

BANKOWA OBSŁUGA BUDŻETU

Obsługę bankową jst wykonuje bank wybrany przez organ stanowiący jst w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publ. - art. 134 ust. o fin. publ.

Zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem jst a bankiem.

Organ stanowiący może także upoważnić zarząd do lokowania środków w innych bankach - wówczas nie ma zastosowania ustawa o zamówieniach publ.

KONTROLA WYKONANIA BUDŻETU JST

Zarząd jst przedstawia organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięcia rachunków bankowych w terminie do 31 marca następnego roku, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej. Kopię sprawozdania przekazuje się regionalnej izbie obrachunkowej celem zaopiniowania. Zanim organ stanowiący wyda uchwałę o przyjęciu tego sprawozdania komisja Rewizyjna winna tę opinię rio rozpatrzyć.

Organ stanowiący rozpatruje to sprawozdanie w terminie do 30 kwietnia i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nie absolutorium organowi wykonawczemu. Uchwała w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd został odwołany z innej przyczyny.

Po zakończeniu I półrocza zarząd jst przedstawia radzie informację o stanie wykonania budżetu, ze szczególnym wskazaniem obciążeń.

REGIONALNE IZBY OBRACHUNKOWE

Od maja 1990 r. - czasu funkcjonowania samorządów w Polsce - do końca 1992r. nie było wyspecjalizowanego organu kontroli nad gospodarką finansową samorządu. Pełnił go wówczas wojewoda.

Regionalne Izby Obrachunkowe powołane zostały do istnienia ustawą z dnia 7 października 1992 r. o rio (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.).

RIO są państwowymi organami kontroli i nadzoru, od strony organizacyjno - prawej są jednostkami budżetowymi. Nie są więc elementem systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego, lecz specjalnie powołaną instytucją państwową.

Całość kosztów związanych z funkcjonowaniem rio jest pokrywana z budżetu państwa.

Nadzór nad rio pełni Prezes RM - pod względem legalności, tj. w zakresie zgodności działalności z prawem.

Organy rio są powołane do kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych jst.

RIO podlegają: gmina, powiat, województwo, związki międzygminne, stowarzyszenia gmin, stowarzyszenia powiatów, związki powiatów oraz inne samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe jednostki prawne a także inne jednostki organizacyjne wykorzystujące przyznane im z samorządowych budżetów dotacje.

Pełnią one ponadto działalność opiniodawczą, informacyjną i szkoleniową.

Kontrola przeprowadzana przez rio, polegająca na stwierdzeniu faktów, prowadzona jest w zakresie:

1. realizacji działań podatkowych:

• wg kryterium legalności - zgodności z prawem,

• wg zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (kontrola formalna),

2. wykonania zadań z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez jst. Oprócz kryterium legalności i formalnej kontroli stosuje się tu kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. (największą część tych zadań wykonuje powiat).

Ustawa o rio wprowadza pewne standardy w zakresie kontroli:

1. kontrola kompleksowa - pełna w jst - przeprowadzana jest raz na 4 lata,

2. kontrola problemowa - w ramach potrzeby.

Zalecane jest zwiększenie kontroli, gdy podczas ostatniej stwierdzono istotne nieprawidłowości.

Zadania kontrolne izby wykonują INSPEKTORZY. Sporządzają oni protokoły, które przekazują kolegium izby i podmiotom kontrolowanym. Inspektorów ds. kontroli gospodarki finansowej mianuje prezes rio. Mogą nimi być osoby wykazujące się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi i cieszące się nienaganną opinią. W zakresie wykonywanych czynności korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.

W związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy mają odpowiednie uprawnienia, m.in. żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, wstępu na teren i do pomieszczeń, wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, wglądu w dokumentację podatkową, w dane osobowe dotyczące kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządu. W tym zakresie stosują oni przepisy o ochronie tajemnicy skarbowej.

Z kontroli sporządza się protokoły i zalecenia w formie wystąpienia pokontrolnego. W ciągu 30 dni od wystąpienia pokontrolnego jednostka kontrolowana przedkłada sprawozdanie z wykonania zaleceń lub podaje wiarygodne przyczyny ich niewykonania.

RIO kontroluje pod względem rachunkowym i formalnym kwartalne sprawozdania budżetowe, gdyż jest to niezbędne do uruchomienia rat części rekompensującej subwencji ogólnej.

Szczególną uwagą są objęte uchwały budżetowe w szeroko rozumianym znaczeniu. Bada się terminowość przygotowania projektu, jego konstrukcję, zmiany dokonywane w ciągu roku, tryb zaciągania zobowiązań, wysokość długu jst z tytułu zaciągniętych zobowiązań, zasady i zakres przyznania dotacji, wszystkie sprawy dotyczące podatków i opłat lokalnych, absolutorium dla zarządu.

RIO, gdy organ stanowiący nie uchwali budżetu do 31 marca roku budżetowego, ustala budżet jst okrojony wówczas do obowiązkowych zadań własnych i zleconych, w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego.

Jeśli rio stwierdzi naruszenia prawa, to może uznać uchwałę budżetową w całości lub części za nieważną, podając w jakiej części.

Stwierdzenie nieważności uchwał objętych zakresem nadzoru izby należy do właściwości kolegium izby działającego w pełnym składzie. O nieważności może orzec w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia izbie tych uchwała przez przewodniczącego zarządu.

Odrębną formą działania rio jest wydawanie opinii w niektórych sprawach dotyczących gospodarki finansowej. Opinie wydają składy orzekające wyznaczane przez prezesa rio, złożone z 3 członków kolegium izby.

RIO przeprowadza działalność opiniodawczą:

1. na wniosek kredytodawcy lub pożyczkodawcy - wydaje opinię o możliwości spłaty kredytu, pożyczki przez jst;

2. opiniuje możliwość finansowania deficytu lub prognozy kształtowania się długu publ. samorządu,

3. opiniuje projekty uchwał budżetowych;

4. opiniuje sprawozdania z wykonania budżetu jst (sprawozdania kwartalne, półroczne informacje i sprawozdania roczne);

5. wnioski Komisji Rewizyjnej organu stanowiącego jst.

ORGANIZACJA RIO

RIO działa przez organy:

1. Kolegium Izby,

2. Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej.

KOLEGIUM

Przewodniczy mu Prezes Izby, powoływany przez Prezesa RM. Pozostałych członków Kolegium również powołuje Prezes RM. Kandydatów na członków Kolegium w połowie składu przedstawiają organy stanowiące jst. Osoby te winny legitymować się wiedzą w zakresie finansów samorządowych.

Członkowie Kolegium w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom.

Kandydaci na członka Kolegium winni posiadać:

1. pełną zdolność do czynności prawnych,

2. obywatelstwo polskie,

3. wykształcenie wyższe: administracyjne, ekonomiczne, prawnicze,

4. 4 - letni staż pracy w jst,

5. niekaralność,

6. pełnię praw obywatelskich.

PREZES IZBY - reprezentuje ją na zewnątrz, kieruje obradami Kolegium, wyznacza składy orzekające, zatwierdza plany kontroli, występuje do Prezesa RM z wnioskiem o odwołanie członka Kolegium lub zwiększenie liczby członków, organizuje pracę Izby.

KOMPETENCJE KOLEGIUM:

1. ustalanie budżetu dla jst - jeśli nie zrobiła tego sama w określonym ustawą terminie,

2. przyjmowanie sprawozdania z wykonania budżetu Izby i rocznego ramowego planu pracy,

3. orzekanie o nieważności uchwała jst badanych przez Izbę,

4. rozpatrywanie zastrzeżeń kierowanych przez jednostkę kontrolowaną do zaleceń pokontrolnych,

5. przyjmowanie sprawozdań z działalności kontrolnej i informacyjno - szkoleniowej Izby.

KOMISJE ORZEKAJĄCE

Wyznacza się kilka składów orzekających. Są to składy 3 osobowe, których członkami są członkowie Kolegium Izby.

Od decyzji składu orzekającego można wnieść odwołanie do pełnego składu Izby, a jeśli dalej strona jest niezadowolona, to może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia - Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów.

Choć wydaje się tu trójinstancyjny tryb postępowania, to jednak wg ustawy o fin. publ. jest to dwuinstancyjny tryb odwoławczy!!!

KRAJOWA RADA RIO

W wyniku nowelizacji w 1998 r. utworzono jeszcze jeden organ. Prezesi 16 izb obrachunkowych tworzą Krajową Radę RIO. Jest ona uzupełniona o jednego reprezentanta członka Kolegium. Razem 32 osoby.

Do zadań tej Rady należy m.in.:

1. reprezentowanie rio w stosunku do naczelnych i centralnych organów państwa,

2. przedstawianie Prezesowi RM wniosków dotyczących zmian w przepisach prawnych regulujących komunalną gospodarkę finansową,

3. przedkładanie wniosków do projektu budżetu państwa w części obejmującej Izby,

4. upowszechnianie dorobku i doświadczeń rio,

5. koordynowanie planów i programów kontroli,

6. przedkładanie Sejmowi i Senatowi corocznych sprawozdań z działalności Izb i wykonania budżetu przez jst - w terminie do 30 czerwca następnego roku.

Zadania Krajowej Rady RIO nie są skonkretyzowane, mają formę ogólną.

RIO w Polsce utworzone są na wór organów kontroli we Francji.

ZASADY ODPOWIEDZIALNOŚCI DYSCYPLINARNEJ ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny fin. publ. reguluje rozdział V ustawy o fin. publ. Rozdział ten normuje następujące zagadnienia:

1. zasady odpowiedzialności,

2. kary,

3. strony,

4. komisje orzekające,

5. zasady postępowania.

Ustawa o f.p. nie określa normatywnie pojęcia czynu naruszenia dyscypliny fin. publ. zadawalając się zestawieniem zamkniętego katalogu takich czynów.

Naruszenia te polegają na dwóch rodzajach działalności:

1. przekroczeniu określonych uprawnień,

2. zaniechaniu podjęcia określonych działań.

Osobą, która może ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny jest kierownik jednostki sektora fin. publ., główny księgowy lub inny pracownik takiej jednostki. odpowiedzialność odnosi się jednak nie tylko do wykonywania budżetu i nie tylko do osób realizujących budżet. Wg art. 137 ust. o fin. publ. odpowiedzialność ponoszą pracownicy sektora finansów publ. oraz inne osoby dysponujące środkami publ.

Zgodnie z art. 138 ust. o fin. publ. naruszeniem dyscypliny jest popełnienie czynu polegającego na:

1. zaniechaniu ustalenia należności Skarbu Państwa, jst lub innej jednostki sektora fin. publ., a także pobraniu, ustaleniu lub dochodzeniu jej w wysokości niższej niż powinna być, niezgodne umarzanie takich należności, dopuszczenie do ich przedawnienia,

2. przekroczenie dopuszczalnych limitów wydatków,

3. przekroczenie uprawnień do dokonywania zmian w budżecie,

4. niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków publ. z rezerwy budżetowej, z dotacji lub funduszu celowego,

5. nieodprowadzenie zaplanowanych wpłat do budżetu przez zakład budżetowy, gospodarstwo pomocnicze,

6. przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań obciążających budżet,

7. naruszenie zasad udzielania dotacji z budżetu,

8. niezastosowanie odpowiedniej formy w zakresie wydatkowania środków publicznych w aspekcie ustawy o zamów. publ.,

9. wadliwe, niezgodne z prawem i stanem faktycznym, sporządzanie sprawozdań budżetowych,

10. doprowadzenie do wypłaty wynagrodzenia bez zabezpieczenia uregulowania pochodnych obciążających wynagrodzenia,

11. niepowiadomienie przez przełożonego o naruszeniu dyscypliny przez jego podwładnych,

12. przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę na wydatki ponoszone w tej jednostce (bez odprowadzenia na r-k bankowy),

13. dopuszczenie do zwłoki w regulowaniu zobowiązań powodującej uszczuplenie środków publ. na skutek zapłaty odsetek za zwłokę,

14. zaniechanie przez kierownika jednostki zawiadomienia rzecznika dyscypl. fin. publ. o ujawnionym naruszeniu dyscypliny,

15. zawinionej zwłoce w złożeniu przez rzecznika wniosku o ukaranie oraz zawinionej zwłoce w prowadzeniu przez komisję orzekającą postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny fin. publ.,

16. zwłoce lub zaniechaniu wykonania prawomocnego orzeczenia komisji orzekającej.

Ponadto naruszeniem dyscypliny fin. publ. jest również dopuszczenie przez kierownika jednostki lub innego przełożonego do uszczuplenia wpływów należnych budżetowi państwa lub jst wskutek zaniedbań w przedmiocie organizacji pracy i kierowania jednostką oraz zaniedbanie obowiązków w zakresie nadzoru.

Naruszenia mogą występować więc zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej.

Wyłączenie odpowiedzialności i odstąpienie od kary za naruszenie dyscypliny fin. publ., określa kilka przesłanek, a mianowicie:

1. DZIAŁANIE W TZW. INTERESIE PUBLICZNYM - jeśli działania zostały podjęte w celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publ. lub w celu usunięcia takiej szkody lub ograniczenia społecznych skutków zdarzenia losowego (pożar, osunięcie gruntu, powódź),

2. USZCZUPLENIE NALEŻNOŚCI SEKTORA FIN. PUBL. JEST NIEZNACZNE - jeśli uszczuplenie środków publ. lub przekroczenie uprawnień do ich wydatkowania lub zaciągania zobowiązań nie przekracza łącznie kwoty przeciętnego m-cznego wynagrodzenia ogłoszonego przed dniem wydania orzeczenia przez Prezesa GUS,

3. UPŁYW OKRESU PRZEDAWNIENIA:

1. karalność naruszenia ustaje, jeśli od czasu popełnienia danego czynu upłynęły 3 lata;

2. jeśli w tym okresie wszczęto postępowanie, to ta karalność ustaje z upływem 2 lat od wszczęcia postępowania.

1. JEŚLI POLECENIE WYDANE BYŁO PRZEZ PRZEŁOŻONEGO - o ile pracownik otrzymał to polecenie naruszające dyscyplinę w formie pisemnej i zgłosił pisemnie swojemu przełożonemu zastrzeżenie i pomimo to otrzymał ponownie pisemne potwierdzenie wykonania polecenia - jednocześnie czyn ten nie może być przestępstwem, lub wykroczeniem.

Jeśli wg podwładnego polecenie ma znamiona przestępstwa, to wówczas powiadamia organy ścigania.

2. JEŚLI ZA TE SAME CZYNY BĘDĄCE NARUSZENIEM DYSCYPLINY WSZCZĘTO INNE POSTĘPOWANIE: karne lub karno-skarbowe zakończone prawomocnym wyrokiem sądowym - wówczas wyłącza się odpowiedzialność dyscyplinarną.

ZNAMIONA CZYNU I ZASADY ODPOWIEDZIALNOŚCI

Czyn naruszenia dyscypliny fin. publ. ma trzy znaczenia. Odpowiada zawsze osoba winna i

1. MOŻE TO BYĆ POSTĘPOWANIE UMYŚLNE LUB NIEUMYŚLNE:

UMYŚLNE - zachodzi wtedy, gdy sprawca ma zamiar popełnienia czynu zabronionego i przewiduje skutki swego działania lub zaniechania,

NIEUMYŚLNE - sprawca nie mając zamiaru popełnienia czynu zabronionego popełnia go na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo, że możliwość popełnienia czynu karalnego przewidywał lub mógł przewidzieć. Nie jest tu istotne, czy osoba miała wiedzę, że czyn ten jest czynem zabronionym.

2. DZIAŁANIE LUB ZANIECHANIE - czyn może być popełniony zarówno przez:

1. działanie - art. 138 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14,

2. zaniechanie - art. ust. 1 pkt 6, 11, 13, 15, 16, 17,

3. działanie lub zaniechanie - art. 138 ust. 1 pkt 1.

1. POSTĘPOWANIE OSOBY MUSI SIĘ ODNOSIĆ DO JEDNEJ Z POSTACI ZACHOWAŃ WYMIENIONYCH W USTAWIE O FIN. PUBL.

KARY ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FIN. PUBL.

Wyróżnia się następujące rodzaje kar:

1. UPOMNIENIE - występuje tylko wtedy, gdy osoba dopuszcza się naruszenia po raz pierwszy i to z winy nieumyślnej - obie przesłanki muszą zaistnieć jednocześnie.

2. NAGANA - gdy czyn został dokonany z winy nieumyślnej, ale nie po raz pierwszy,

3. KARA PIENIĘŻNA - gdy czyn stanowi rażące naruszenie dyscypliny fin. publ. Wysokość jest tu limitowana - od jednomiesięcznego do trzymiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Istnieje możliwość rozłożenia płatności na raty i w takiej sytuacji nie biegnie termin przedawnienia tej kary.

4. ZAKAZ PEŁNIENIA FUNKCJI KIEROWNICZYCH ZWIĄZANYCH Z DYSPONOWANIEM ŚRODKAMI PUBL. - może być orzeczona na okres od roku do 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Kara ta może być orzeczona wobec osoby, która w chwili naruszenia pełniła taką funkcję (kierownik, z-ca kierownika, dyrektor generalny, członek zarządu, skarbnik, gł. księgowy, z-ca skarbnika, z-ca gł. księgowego, kierownik lub jego z-ca komórki odpowiedzialnej bezpośrednio za wykonanie budżetu lub planu finansowego).

Odpowiedzialności tej nie ponosi organ kolegialny, lecz jego członek!!!

Organ wymierzający karę bierze pod uwagę zachowanie się sprawcy przed i po dokonaniu czynu naruszającego dyscyplinę fin. publ. (czy sprawca dopuszczał się matactwa, rodzaj winy, rozmiar zaistniałej szkody).

ORGANY ORZEKAJĄCE w sprawach o naruszenie dyscypliny fin. publ.

Odrębne organy orzekają, gdy naruszenia dokonywane są w podsektorze rządowym i podsektorze samorządowym.

SEKTOR RZĄDOWY:

I INSTANCJA - resortowe komisje orzekające przy właściwych ministrach, kierownikach urzędów centralnych, szefie kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta, Premiera komisje orzekające przy wojewodach,

II INSTANCJA - Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów,

SEKTOR SAMORZĄDOWY:

I INSTANCJA - komisje orzekające przy RIO,

II INSTANCJA - Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów,

TRYB POSTĘPOWANIA

Jeśli zostanie ujawnione naruszenie dyscypliny wówczas kierownik jednostki lub kierownik jednostki nadrzędnej, a także organ kontroli jest obowiązany niezwłocznie powiadomić rzecznika dyscypliny fin. publ. o ujawnionym naruszeniu, który to z kolei przeprowadza postępowanie wyjaśniające.

Jeśli rzecznik stwierdzi, ze faktycznie naruszono dyscyplinę, to składa wniosek o ukaranie do komisji orzekającej.

W terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o ukaranie przewodniczący komisji orzekającej I instancji wszczyna postępowanie, wyznacza skład orzekający i termin rozprawy lub wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Skład po zapoznaniu się ze sprawą wysłuchuje obrońcę strony, stronę i rzecznika, potem orzeka o zastosowaniu określonej kary.

Od orzeczenia tego można wnieść odwołanie do organu II instancji. Organ II instancji może orzeczenie utrzymać w mocy lub je uchylić. Jeśli wydano orzeczenie o ukaraniu i stało się ono prawomocne a osoba nie odwołała się - to podlega ono wykonaniu.

Na rozstrzygnięcia Głównej Komisji Orzekającej dotyczące stwierdzenia nieważności, uchylenia prawomocnego orzeczenia oraz na prawomocne rozstrzygnięcia kończące postępowanie w toku instancji służy skarga do NSA.

Składy orzekające mają być niezawisłe i kierować się jedynie ogólnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie są to sędziowie, tylko osoby o odpowiednim doświadczeniu zawodowym. Są one wyznaczane przez przewodniczących komisji orzekających.

Rzecznicy oraz członkowie składów orzekających otrzymują zryczałtowane wynagrodzenie.

34

formy dodatkowe, tzw. quasi budżetowe

Działalność uboczna

Gospodarstwo

pomocnicze

Gospodarstwo

pomocnicze

Część działalności

podstawowej

Jednostka budżetowa

---