Podstawy finansów publicznych

Podstawy finansów publicznych

dr Jarosław Wierzbicki

Literatura przedmiotu

Literatura przedmiotu

Podstawowa:



Owsiak Stanisław, Finanse publiczne teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006 r.



Stiglitz Joseph E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004 r.



Rosen Harvey S., Public Finance, McGrawHill, 7th ed. 2005 r.

Uzupełniająca:



Buchanan James M., Finanse publiczne w warunkach demokracji: systemy fiskalne decyzje indywidualne,

PWN, Warszawa 1997 r.



Buchanan James M., Musgrave Robert A., Finanse publiczne a wybór publiczny; Wydawnictwo Sejmowe,

Warszawa 2005 r.



Gaudemet Paul M., Molinier Joel, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 2000 r.



Musgrave R, Musgrave P, Public Finance in theory and practice, McGraw-Hill, 1989 r.



Osiatyński Jerzy, Finanse publiczne ekonomia i polityka, PWN Warszawa 2006 r.

Zakres wykładu

Zakres wykładu



Państwo, pieniądz, finanse publiczne



Dochody publiczne

–

System dochodów publicznych i ich rodzaje

–

Podatki, rodzaje, skutki społeczne i doniosłość fiskalna

–

Optymalny system podatkowy



Budżet i system budżetowy



Wydatki publiczne

–

Wybór publiczny i jego analiza

–

Ograniczenia polityki finansowej państwa

Państwo, pieniądz, finanse

Finanse Publiczne

Finanse Publiczne I



Państwo

Jednostka polityczna wyposażona w najwyższą władzę na podległym

sobie terytorium, której gwarancję stanowi monopol na legalne stosowanie

przymusu (terytorium, ludność, władza).



Pieniądz

Środek płatniczy, zwykle oparty na przymusie powszechnej

akceptowalności (środek płatniczy, miernik wartości, środek tezauryzacji).



Finanse Publiczne

Całokształt zjawisk oraz procesów związanych z powstawaniem i

rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających

funkcjonowanie sektora publicznego (Owsiak);

Finanse Publiczne

Finanse Publiczne II



zjawiska pieniężne;



dysponent / właściciel – podmiot publiczny;



nabycie; zarządzanie; wydatkowanie.

Finanse Publiczne

Finanse Publiczne III



Dyscyplina naukowa o charakterze społecznym, oparta na

mechanizmach ekonomicznych i prawnych,



Analiza dokonywana na potrzeby ekonomii normatywnej,



Skomplikowany, wieloaspektowy przedmiot badawczy,



Przedmiot zainteresowania :

władza i jej ekonomiczna racjonalność
(na poziomie deklaratywnym i faktycznym).

Społeczeństwo i gospodarka I

Społeczeństwo i gospodarka I

Pojęcie koordynacji społecznej

mechanizmy zabezpieczania (ew. wymuszania) współdziałania

na rzecz realizacji interesów zbiorowości

–

etyczna

(dobrowolna, oparta na samo-motywacji dawcy)

;

–

rynkowa

(dobrowolna, ekwiwalentne więzi poziome)

;

–

rodzinna

(mieszana, oparta na relacjach pokrewieństwa)

;

–

samorządowa

(przymusowa, oparta o interes wspólny)

;

–

biurokratyczna

(przymusowa - relacje pionowe, władcze)

.

Kornai J., The Socialist System, Oxford University Press 1992

Społeczeństwo i gospodarka II

Społeczeństwo i gospodarka II



Działanie władcze i rynkowe odbywa się w ramach tych
samych ograniczeń (warunków) ekonomicznych,



Ograniczoność zasobów,



Wybory dokonywane na zasadzie „trade off”.



Wybory wartościujące i warunkowane systemami
wartości (polityczne).

Społeczeństwo i gospodarka III

Społeczeństwo i gospodarka III



dobra publiczne,

Niemożliwość (wysokie koszty) wykluczenia konsumpcji osób nieuprawnionych.

Korzystanie przez nieuprawnionych nie zmniejsza użyteczności nabywcy.



dobra prywatne,

Możliwość wykluczenia z konsumpcji nieuprawnionych, użyteczność wyłącznie

konsumpcji prywatnej.



dobra klubowe / dobra mieszane

Cechy mieszane dóbr prywatnych i publicznych – możliwość wykluczenia z

konsumpcji osób nieuprawnionych / wolne dla członków klubu.
Dobra konsumowane zbiorowo, jednak o określonej pojemności konsumpcyjnej.



dobra społecznie pożądane.

Państwo w gospodarce I

Państwo w gospodarce I

Funkcje państwa (

podmiotów publicznych

)

–

stabilizacyjna,

–

alokacyjna (pośrednia i bezpośrednia),

–

redystrybucyjna (

UWAGA! niekiedy w lit. ang.

dystrybucyjna

).

uzupełniająco:

–

kontrolna

Państwo w gospodarce II

Państwo w gospodarce II



Rodzaje aktywności państwa (przedmiotowo):

–

produkcja,

–

zakupy,

–

regulacja (tworzenie systemu prawnego),

–

redystrybucja (ew. subwencjonowanie)

[

bezpośrednio i pośrednio poprzez programy pomocy bezpośredniej

]

.

Państwo w gospodarce III

Państwo w gospodarce III



Mechanizmy wykorzystywane w działalności
państwa:

–

władczy (łac. imperium),

–

właścicielski – rynkowy (łac. dominium).

Państwo w gospodarce IV

Państwo w gospodarce IV



Dobra publiczne:

–

Bezpieczeństwo wewnętrzne;

–

Bezpieczeństwo zewnętrzne;

–

System prawny (zjawiska współczesne):



regulacja,



de-regulacja,



re-regulacja.

Zjawiska rozwojowe I

Zjawiska rozwojowe I

(uwarunkowania)

(uwarunkowania)



Zanikające natężenie pozapaństwowych
systemów koordynacji społecznej,



Coraz słabsza motywacja do przestrzegania
zasad rzetelności i gospodarności, w tym
również wymogów prawnych,



Rosnąca formalizacja zasad postępowania w
zakresie finansów publicznych,

Zjawiska rozwojowe II (uwarunkowania)

Zjawiska rozwojowe II (uwarunkowania)



Niewielka przejrzystość sfery właścicielskiej,



Słabe zasady egzekwowania
odpowiedzialności (

tak na poziomie indywidualnym jak i

instytucjonalnym – miękkie ograniczenie budżetowe

),



Liczne sfery kolizji interesów jednostkowych i
zbiorowych,



Silna pokusa nadużycia.

Uwarunkowania decyzyjne

Uwarunkowania decyzyjne



Przejrzystość warunków decyzji
(

świadomość uwarunkowań decyzyjnych – warunków brzegowych

),



Świadomość wariantów decyzyjnych,



Świadomość generowanych skutków

(m.in. Economic Analysis of Law; Economic Assessment etc.)

,



Zrozumienie mechanizmów politycznych,



Wartościowania decyzyjne.

Finanse w naukach społecznych

Finanse w naukach społecznych



Ekonomia,



Psychologia,



Socjologia,



Nauki organizacji i zarządzania,



Nauki prawne.

Pieniądz

Pieniądz jako kategoria ekonomiczna

Pieniądz jako kategoria ekonomiczna



Środek płatniczy;



Miernik wartości;



Środek tezauryzacji;

Regalia średniowieczne

Regalia średniowieczne

Aktywność gospodarcza zastrzeżona

dla władcy:

–

regale ziemi (

własność całej ziemi nie należącej do kościoła i możnych

)

łowieckie, rybołówstwa, przewozu wodnego, młynne, prawo nadbrzeżne, górnicze;

–

regalia gospodarcze (

związane z obrotem gospodarczym

);

targu, karczmy, soli, mennicze (następnie zwierzchność mennicza).

–

regale grodowe.

Pieniądz ujęcie ilościowe

M V = P Y

M V = P Y

M – ilość pieniądza w obiegu,
V – prędkość obiegu pieniądza,
P – indeks cen,
Y – dochód

Zainteresowanie władzy pieniądzem

Zainteresowanie władzy pieniądzem



Uzasadnienia polityczne i prawne;
(

symbol i mechanizm legitymizacji i utrwalania władzy politycznej

)



Uzasadnienie fiskalne;
(

dochody związane z monopolem menniczym – senioraż, ew. pozyskiwanie dochodów

nadzwyczajnych w postaci psucia monety ~ podatku inflacyjnego

)



Uzasadnienia gospodarcze;
(

zmniejszenie kosztów transakcyjnych obrotu gospodarczego

)

Wymiar normatywny pieniądza

Wymiar normatywny pieniądza

WALUTA



System i zasady obrotu pieniężnego;



Zabezpieczenie monopolu emisyjnego

(

współczesny monopol emisyjny zamknięty vs dawny - otwarty

);



Zasady prowadzenia polityki pieniężnej;



Organizowanie i kontrola rozliczeń.

DEWIZY



Relacje ze środkami płatniczymi innych państw.

Techniczne ujęcia pieniądza

Techniczne ujęcia pieniądza



Znak pieniężny;



Jednostka pieniężna / suma pieniężna;



Pieniądz elektroniczny;



Doniosłość prawna pieniądza obcego.

Sfery oddziaływań publicznych

Sfery oddziaływań publicznych



Określenie pieniądza prawnego (

jednostki pieniężnej

);



Określenie zasad ustalania parytetu i kursu;



Określenie zasad emisji;



Określenie form znaków pieniężnych;



Zasady wprowadzania zmian ustroju pieniężnego;



Zasady obiegu pieniężnego;



Zasady rozliczeń pieniężnych i ich kontrola.

Publiczna gospodarka finansowa - zakres

Publiczna gospodarka finansowa - zakres



Rosnący sektor publiczny (prawo Wagnera),



Rosnący zakres władzy państwowej,



Działania reformatorskie, jako stała tendencja
w finansach publicznych.

Polityka w finansach publicznych

Polityka w finansach publicznych



Doktryny polityczne i ich wymiar
ekonomiczny,



Problem dominacji polityki nad ekonomią i
jego konsekwencje społeczne,



Ograniczoność zasobów i przesłanki
modyfikowania rynkowej alokacji dóbr,



Skuteczność i efektywność oddziaływań.

Pojęcie i zakres finansów publicznych

Decyzje:

–

Co do rodzajów dochodów i wydatków

(

finansowania dóbr społecznie pożądanych i publicznych

);

–

Czasu

(

moment konsumpcji, termin / charakter płatności

);

–

Zakresu władzy publicznej

(

dominacja egzekutywy nad legislatywą bądź odwrotnie

).

Publiczne przepływy finansowe

Publiczne przepływy finansowe

Przepływy finansowe - zasady

Przepływy finansowe - zasady



Przejęcie wartości od sektora prywatnego;



Rozdysponowanie pomiędzy agendami
podmiotów publicznych;



Wydatkowanie na cele społecznie pożądane
i dobra publiczne;



Majątkowe przesunięcia (

transfery

).

Przepływy finansowe - uczestnicy

Przepływy finansowe - uczestnicy

Budżet

Sektor prywatny

Sektor publiczny

Dochody publiczne

Wydatki publiczne

K o n t r o l a

Otoczenie finansów publicznych

Otoczenie finansów publicznych



Wyznaczniki polityczne (wartościowania),



Uwarunkowania gospodarcze,



Wymogi prawne,



Ograniczenia społeczne.

Instytucje w finansach publicznych

Instytucje w finansach publicznych



Pojęcie instytucji w naukach ekonomicznych,



Rodzaje instytucji,



Ograniczenia analizy instytucjonalnej.

Uczestnicy finansów publicznych

Uczestnicy finansów publicznych



Podmioty zobowiązane;



Beneficjenci;



Charakter i status uprawnień i obowiązków w
finansach publicznych.

Problemy współczesnych finansów

Problemy współczesnych finansów



Stabilność i zaufanie do pieniądza i działań

władzy publicznej,



Finansowanie deficytem (

długiem publicznym

),



Prawidłowość informacji o działalności

państwa (przejrzystość danych),



Poszukiwanie renty.

Przekłamania informacyjne

Przekłamania informacyjne



Co do rzeczywistego zakresu władzy publicznej,



Co do wielkości pobieranych dochodów (podatków),



Co do kosztów funkcjonowania związków

publicznych,



Co do wielkości wydatków (np. transferów

pomocowych),



Manipulacje konkretnymi danymi (tworzenie nowych

form organizacyjnych).

Zawodność rynku

Zawodność rynku



Niedoskonałość konkurencji,



Istnienie dóbr publicznych,



Istnienie efektów zewnętrznych,



Niekompletność rynków,



Niedoskonałość informacji,



Zakłócenia makroekonomiczne.

Zawodność państwa

Zawodność państwa



Ograniczenia informacji,



Ograniczenia kontroli nad działaniami
podmiotów prywatnych (rynkowych),



Ograniczona kontrola biurokracji
(

związana z pokusą nadużycia i poszukiwaniem renty

),



Ograniczenia i uwarunkowania polityczne.

Poszukiwanie renty

Poszukiwanie renty

Dążenie do poszukiwania korzyści

ekonomicznych

poprzez

nielojalne wobec pozostałych uczestników

rynku wpływanie na otoczenie gospodarcze

w tym regulacje prawne, celem przejęcia

kontroli nad ograniczonymi zasobami.

Materia finansów publicznych I



Pieniądz;



Zagraniczne wartości pieniężne i inne nośniki wartości;



System administracji publicznymi środkami

pieniężnymi

–

szczególna rola ministra finansów (

właściwego do spraw działów:

finanse publiczne; budżet; instytucje finansowe

),

–

administracja skarbowa;

–

administracja centralna i zdecentralizowana (

samorząd

terytorialny

).

Materia finansów publicznych II



Dochody publiczne

–

daninowe (

podatki, opłaty, cła

);

–

Pozostałe (

wynikające z prawa własności

);



Formy organizacyjne sektora finansów
publicznych (

odpowiedzialność a samodzielność

);



Zasady zarządzania i gospodarowania
środkami publicznymi (

system budżetowy

);

Materia finansów publicznych III



Zasady wydatkowania środków publicznych;



Planowania finansowe i jego doniosłość
prawna;



Rachunkowość i sprawozdawczość;



Kontrola finansowa i audyt;



Zasady odpowiedzialności za zachowania
niezgodne z prawem.

Dochody publiczne I

Rodzaje dochodów publicznych

Rodzaje dochodów publicznych



Dochody wynikające z własności;



Dochody wynikające z władztwa
publicznego.

Klasyfikacje dochodów publicznych

Klasyfikacje dochodów publicznych



dochody zwrotne / dochody bezzwrotne



daniny / dochody z majątku / pozostałe

(za: Owsiak 2005, s. 151 - 153)

Państwo a dochody z własności

Państwo a dochody z własności



Kontrola i zasady zarządzania,



Równe traktowanie źródeł dochodowych,



Efektywność zarządzania publicznego,



Pokusa nadużycia,



Odpowiedzialność za mienie i dochody publiczne.

Współczesne relacje dochodowe

Współczesne relacje dochodowe



Dominacja dochodów podatkowych (80-90%),



Ograniczana sfera własności publicznej,



Prawne ograniczenia form gospodarczej aktywności
publicznej

(

wyłącznie samorząd terytorialny

).

Publiczna działalność gospodarcza

Publiczna działalność gospodarcza



Bezpośrednie działania państwa – budżetowe formy
pomocnicze,



Działania pośrednie – państwowe osoby prawne -
przedsiębiorstwa,



Formy kombinowane w porozumieniu z sektorem
prywatnym – w efekcie cedowania władzy publicznej
lub transferów.

„

„

Podatek” inflacyjny

Podatek” inflacyjny



Emisja „pustego” pieniądza dla zapewnienia
finansowania wydatków publicznych,



Prowadzi do wzrostu nominalnej ilości pieniądza, przy
równoczesnym spadku popytu na pieniądz (realnego).
Realny podatek inflacyjny stanowi wypadkową tych
procesów.



Faktyczne, przymusowe przejęcie wartości od sektora
prywatnego,



Przykład pokusy nadużycia,



Dochód nielojalny,

Daniny publiczne

Dobre książki:

- F. Grądalski, Wstęp do teorii opodatkowania, Warszawa 2004 r.
- C.Kosikowski, Podatki, problem władzy publicznej i podatników, Warszawa 2005 r.

Daniny publiczne (kategorie)

Daniny publiczne (kategorie)



Podatki,



Opłaty / ew. składki (

dobra quasi-publiczne

),



Cła.

Elementy konstrukcyjne podatku

Elementy konstrukcyjne podatku



Podmiot opodatkowania,



Przedmiot podatku (i zasady jego ujęcia jako

podstawę opodatkowania),



Stawki,



Wyjątki podatkowe.

Podatki - rodzaje

Podatki - rodzaje

od ilości / od wartości

zróżnicowane ze względu na przedmiot

obciążające formalnie i materialnie

(pośredniość i bezpośredniość)

Rodzaje taryf

Rodzaje taryf



Proporcjonalna,

–

Przy wzroście podstawy opodatkowania stawka podatku
przeciętnego jest stała



Progresywna (pośrednio i bezpośrednio),

–

Ze wzrostem podstawy opodatkowania stawka podatku
przeciętnego rośnie,



Regresywna,

–

Ze wzrostem podstawy opodatkowania stawka podatku
przeciętnego maleje.



Degresywna (

pośrednio progresywna

) – zasadność wyróżniania

Rodzaje taryfy progresywnej

Rodzaje taryfy progresywnej

Kryterium podziału:
tempo wzrostu podatku krańcowego



Progresja przyspieszona,



Progresja liniowa,



Progresja zwolniona.

Zimna progresja i jej znaczenie

Zimna progresja i jej znaczenie

(warunki występowania)



Progresywna taryfa podatku,



Inflacja,



Brak mechanizmów automatycznej waloryzacji

przedziałów podstawy opodatkowania.

Skutki opodatkowania

Skutki opodatkowania



Społeczne postawy wobec opodatkowania

–

Wycofanie,

–

Ucieczka od podatku,

–

Unikanie opodatkowania.

(

unikanie – legalne; uchylanie się - nielegalne

)



Problemy wprowadzenia nowego rozwiązania
podatkowego „opór podatkowy”

Cele opodatkowania



Fiskalne (

podstawowe

),



Kontrolne,



Redystrybucyjne,



Regulacyjne (stabilizacyjne).

Efektywność a sprawiedliwość

Efektywność a sprawiedliwość



Problemy pojęciowe w zakresie definiowania
sprawiedliwości – względność obserwacji,



Relacja :

–

Użyteczność beneficjentów transferu (sprawiedliwość),

–

Użyteczność producentów dobrobytu (efektywność).



Funkcja wymienności (trade-off) pomiędzy
efektywnością a sprawiedliwością.

(

zróżnicowanie dla neutralności podmiotów wobec celów efektywności i

sprawiedliwości i braku takiej neutralności – konfliktu interesów

)

Strata dobrobytu

Strata dobrobytu

/

/

użyteczności netto

użyteczności netto



deadweight loss / excess burden

–

utrata dobrobytu wynikająca z konieczności
ekonomicznych dostosowań w wyniku nałożenia
podatku,

–

Nadwyżka użyteczności (renta) konsumenta i
producenta w modelu bez podatków;

–

trójkąty Harbergera w analizie utraty
użyteczności.

Koszty fiskalizmu



Krzywa Laffera

(stawka podatkowa a wielkość wpływów)



Krzywa kosztów excess burden

(wzrost wielkości straty wobec wzrostu

stawki)

Rodzaje podatków

Rodzaje podatków

Kryteria wyróżniania:

–

Miejsce poboru w ruchu okrężnym,

–

Charakter podstawy opodatkowania,

–

Relacje między podstawą a cechami podmiotu
opodatkowania,

–

Związek między podatkiem a powstawaniem nowej
wartości,

–

Formalno-prawny status podmiotu opodatkowania i
zasięg terytorialny.

Ruch okrężny

Gospodarstwa
domowe

Przedsiębiorstwa

I=S tylko w gospodarce bez państwa, przy włączeniu państwa I+G=S+NT (NT=Td+Te-B)

Wydatki konsumpcyjne

Przychody ze sprzedaży

Wydatki

Dochody

System podatkowy

System podatkowy

„Ekwiwalentność” ekonomiczna podatków



Wydatki GD a przychody Przedsiębiorstw



Wynagrodzenia środków wytwórczych a dochody
gospodarstw domowych,



Dochód syntetyczny a wydatki na konsumpcję,



Wydatki bieżące GD a przychody przedsiębiorstw

Racjonalny system podatkowy

Racjonalny system podatkowy

Zasady

Zasady



Dostosowanie struktury do celu stawianego

państwu.



Ekwiwalentność świadczeń,



Minimalizacja kosztów;



Neutralność wobec mechanizmu rynkowego;

(

za: F. Grądalski

)

Zasady oceny systemu podatkowego

Zasady oceny systemu podatkowego



Minimalizacja utraty dobrobytu netto jako kryterium
oceny (optymalności) podatku,



Rozwiązania najlepsze (first best),

–

Podatek ryczałtowy,

–

Podatek konsumpcyjny,



Rozwiązania drugie (second best) –

zniekształcające decyzje

konsumentów

–

Zróżnicowany podatek konsumpcyjny,

–

Podatek dochodowy (z pracy i kapitału),

–

Podatek od zużycia pośredniego.

Legitymizacja podatków



Konstrukcja ekwiwalentu świadczeń,



Zasada zdolności płatniczej,

–

Równość ofiary absolutnej,

–

Równość ofiary względnej,

–

Równość ofiary krańcowej.



Zasady podatkowe (

techniki i polityki podatkowej

)

Budżet i polityka budżetowa

Procedura budżetowa I

Postulaty / zasady budżetowe



Powszechności (

zupełności

);



Jedności formalnej;



Jedności materialnej (

niefunduszowania

);



Szczegółowości budżetu;



Przejrzystości;



Jawności;



Roczności;



Uprzedniości;



Równowagi.

Procedura budżetowa II

Prawo budżetowe



Materialne

Ustawa budżetowa /

ustawa o prowizorium
budżetowym.



Formalne

Regulacja zasad postępowania

w sferze przygotowania i
uchwalania ustawy
budżetowej.

Procedura budżetowa III

Konstrukcja budżetu



Roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i

rozchodów:

–

organów władzy publicznej, w tym organów administracji

rządowej, organów kontroli i ochrony prawa;

–

sądów i trybunałów.



Cel – sfinansowanie zadań państwa;



Pieniężne ujęcie;



Zestawienie wartości planowanych; forma ustawowa.

Procedura budżetowa VI

Klasyfikacja wydatków



Dotacje i subwencje;



Świadczenia na rzecz osób fizycznych;



Wydatki bieżące jednostek budżetowych;



Wydatki majątkowe;



Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa;



Wpłaty środków własnych Unii Europejskiej.

Procedura budżetowa VII

Opracowywanie projektu budżetu

– kompetencja organu wykonawczego RM lub Zarząd JST



Założenia projektu budżetu państwa na rok następny

przedstawiane są na Radzie Ministrów przez Ministra Finansów;



Materiały do projektu opracowują i przedstawiają MF dysponenci

części budżetowych;



Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy

budżetowej na rok następny z uzasadnieniem;



Dysponenci „włączani” – względna autonomia budżetowa z

procedurą opiniowania przez RM.

Procedura budżetowa VIII



Rada Ministrów uchwala projekt ustawy
budżetowej i wraz z uzasadnieniem
przedstawia Sejmowi w terminie
do dnia 30 września roku poprzedzającego
rok budżetowy;



Ustawa budżetowa posiada rangę formalną
równą pozostałym ustawom.

Procedura budżetowa IX

Specyfika normatywna ustawy budżetowej



Wyłączna inicjatywa ustawodawcza
przysługuje Radzie Ministrów;



Parlament nie może zwiększyć deficytu
budżetowego ponad zaproponowany w
projekcie;



Szczególny terminarz uchwalania;



Roczny okres obowiązywania;

Procedura budżetowa X

Specyfika normatywna ustawy budżetowej



Szczególny zakres materialny regulacji

(

zagadnienie dyskusyjne

);



Zakaz wetowania ustawy budżetowej przez

Prezydenta;



Obowiązek rozliczenia się RM z wykonania

budżetu i uzyskania skwitowania;

Procedura budżetowa XI

Uchwalenie budżetu państwa



Sfera wiążąca ustawy budżetowej;



Zasady dokonywania zmiany w planie budżetowym;



Przesłanki rozwiązania parlamentu w przypadku
nieuchwalenia ustawy budżetowej;



Rozwiązania zastępcze w przypadku nieuchwalenia
ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium
budżetowym.

Procedura budżetowa XII



Blokowanie wydatków budżetowych



Wygasanie wydatków budżetowych



Przesłanki zastosowania

Mechanizmy kontrolne I

Kontrola finansowa / zarządcza



Przedmiot kontroli:

–

Procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków

publicznych oraz gospodarowaniem mieniem.



Elementy kontroli:

–

Wstępna ocena celowości zaciągania zobowiązań finansowych i

dokonywania wydatków;

–

Badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w

zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków

publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania

wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych

oraz zwrotu środków publicznych;

–

Prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur

dotyczących procesów kontrolnych.

Mechanizmy kontrolne II

Audyt wewnętrzny



Ogół działań obejmujących:

–

niezależne badanie systemów zarządzania i kontroli w jednostce, w

tym procedur kontroli finansowej, w wyniku którego kierownik jednostki

uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę adekwatności, efektywności i

skuteczności tych systemów;

–

czynności doradcze, w tym składanie wniosków, mające na celu

usprawnienie funkcjonowania jednostki.



Elementy oceny:

–

Zgodność prowadzonej działalności z przepisami prawa oraz

obowiązującymi w jednostce procedurami wewnętrznymi;

–

efektywność i gospodarność podejmowanych działań w zakresie

systemów zarządzania i kontroli;

–

wiarygodność sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z

wykonania budżetu.

Zabezpieczenia praworządności

Odpowiedzialność w sferze finansów publicznych



Odpowiedzialność o charakterze powszechnym

(

prawo karne

);



Odpowiedzialność o charakterze powszechnym

szczególnym

(

prawo karne skarbowe

);



Odpowiedzialność wewnętrzna

(

odpowiedzialność dyscyplinarna i z zakresu dyscypliny finansów

publicznych

)

Środki finansowe na cele publiczne I

Klasyfikacja budżetowa



System podziałek budżetowych w ramach których

ujmuje się poszczególne rodzaje dochodów i

wydatków budżetowych oraz przychodów i rozchodów

budżetu;



Każdej podziałce budżetu przypisany jest właściwy

dysponent;



Dochody (

wg źródeł, części i działów klasyfikacji budżetowej

);



Wydatki (

wg części działów rozdziałów oraz kategorie wydatków z

wyodrębnieniem środków operacyjnych / pomocowych

).

Środki finansowe na cele publiczne II

Transfery publiczne

-

Dotacje

-

Subwencje

Rezerwy

- Obligatoryjne
- Fakultatywne

Środki finansowe na cele publiczne III

Deficyt i zasady pokrywania

Różnica między dochodami a wydatkami budżetu

państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu

państwa lub deficyt budżetu państwa



Generowany przede wszystkim na poziomie

wydatków sztywnych budżetu państwa;



Zakaz pokrywania deficytu poprzez zaciąganie

zobowiązania w centralnym banku państwa;



Poziom maksymalny w danym roku określany na

poziomie projektu ustawy budżetowej.

Środki finansowe na cele publiczne IV

Źródła pokrywania deficytu



Przychody pochodzące ze:



sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na
rynku krajowym i zagranicznym;



kredytów zaciąganych w bankach krajowych i
zagranicznych;



pożyczek;



prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;



nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych.

Środki finansowe na cele publiczne V

Państwowy dług publiczny II

Zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułów:



wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na

wierzytelności pieniężne;



zaciągniętych kredytów i pożyczek;



przyjętych depozytów;



wymagalnych zobowiązań:

–

wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów

lub ostatecznych decyzji administracyjnych,

–

uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów

publicznych, będącą dłużnikiem.

Środki finansowe na cele publiczne VI

Dług publiczny II



Państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60%
wartości rocznego produktu krajowego brutto;



Strategia zarządzania długiem publicznym (

trzyletnia

)



Podmiot odpowiedzialny – Minister Finansów

.

Mechanizmy decyzyjne

Wybór publiczny i jego analiza

Wybór publiczny i jego analiza



wprowadzenie do teorii wartościowania i wyboru
publicznego,



analiza kosztów i korzyści społecznych jako
przesłanki podejmowania decyzji,



niedoskonała informacja i jej konsekwencje,



niepewność w systemie polityki publicznej (systemy
kontroli i pomiaru ryzyka),



dobra publiczne i dobra społecznie pożądane,

Wybór publiczny

Wybór publiczny



Problemy w ujawnianiu preferencji na
poziomie publicznym,



Problemy z dokonaniem wyboru
(agregowaniem preferencji),



Głosowanie większościowe i tzw. paradoks
głosowania,

Analiza społecznych kosztów i korzyści

Analiza społecznych kosztów i korzyści



Problemy z wycena niepieniężnych wartości;



Wartość zasobów naturalnych;



Stopa dyskontowa w analizie kosztów i
korzyści



Ocena ryzyka



Rozkład ryzyka i odpowiedzialności.

Problemy z decyzjami biurokratycznymi

Problemy z decyzjami biurokratycznymi



Problemy decyzyjne,



Trwałość zaakceptowanych rozwiązań

Problemy polityki finansowej

Problemy polityki finansowej

Efekty zewnętrzne

Efekty zewnętrzne



Brak rekompensaty skutków działań
podejmowanych przez konkretną osobę;



Rozwiązania problemu efektów
zewnętrznych:

–

Prywatne,

–

Publiczne

Biurokracja

Biurokracja



Państwo w produkcji;

–

Monopol naturalny,

–

Regulacja i opodatkowanie,

–

Problemy z efektywnością,



Problemy w przetwarzaniu danych i
podejmowaniu decyzji.

Ograniczenia polityki finansowej



problemy z alokacją zasobów,



efekty zewnętrzne i mechanizmy ich
internalizacji.



analiza pozytywna i normatywna w finansach
publicznych,



ograniczenia skuteczności polityki fiskalnej.

Zmiany w polskim systemie

finansów publicznych

Wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych

(Dz. U. Nr 157, poz. 1240)

cele nowej regulacji ustawowej *



poprawa przejrzystości finansów publicznych,



wprowadzenie planowania długookresowego w finansach

publicznych,



przyjęcie stabilnych rozwiązań sprzyjających prowadzeniu

racjonalnej gospodarki finansowej,



zaproponowanie nowych regulacji usprawniających oraz

wzmacniających system audytu wewnętrznego,



wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa

oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego,



zmiany w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i

innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych,

niepodlegającymi zwrotowi.

* Za uzasadnieniem do projektu ustawy Druk sejmowy nr 1181

poprawa przejrzystości finansów

publicznych



sprecyzowanie form organizacyjno-prawnych

sektora finansów publicznych,



określenie zasad planowania finansowego i

wprowadzania zmian do planów,



determinowanie zasad jawności gospodarki

finansowej,



wprowadzenie elementów

efektywnościowych zarządzania finansami.

planowanie długookresowego w

finansach publicznych I



Wieloletni Plan Finansowy Państwa -
dokument ukierunkowujący politykę
finansową państwa



Wieloletnia Prognoza Finansowa w
jednostkach samorządu terytorialnego,



wprowadzenie nowych rozwiązań z zakresu
planowania - budżetu zadaniowego,

planowanie długookresowego w

finansach publicznych II



Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
jako dokument wskazujący kierunki polityki
finansowej państwa,



Wieloletnia prognoza finansowa, stymulująca
politykę finansową jednostek samorządu
terytorialnego,



Czteroletnia, płynna perspektywa
planistyczna.

planowanie długookresowego w

finansach publicznych III



RM uchwala i przedstawia Wieloletni Plan Finansowy Państwa

Sejmowi (analogicznie jak przy projekcie ustawy budżetowej),



Coroczna aktualizacja, w terminie dwóch miesięcy od dnia

ogłoszenia ustawy budżetowej,



WPFP określa na poszczególne lata budżetowe:

–

prognozę założeń makroekonomicznych,

–

kierunki polityki fiskalnej,

–

prognozy dochodów i wydatków budżetu państwa,

–

kwoty deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz

źródła pokrycia deficytu,

–

skonsolidowaną prognozę bilansu sektora finansów publicznych

–

kwotę deficytu budżetu środków europejskich,

–

kwotę państwowego długu publicznego.

planowanie długookresowego w

finansach publicznych IV



prognoza wydatków budżetu państwa sporządzana
w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa także w
układzie funkcji państwa, celów i mierników (budżet
zadaniowy).



Poziom deficytu na poszczególne lata budżetowe w
Wieloletnim Planie Finansowym Państwa
uchwalonym przez Radę Ministrów wyznacza
poziom deficytu jaki powinien być przyjmowany do
opracowania projektu ustawy budżetowej.

planowanie długookresowego w

finansach publicznych V



wieloletnia prognoza finansowa (WPF), przyjmowana

w drodze uchwały organu stanowiącego jst.



WPF obejmuje rok budżetowy i 3 kolejne lata.

Perspektywa czasowa prognozy podlega

wydłużeniu, na okres na jaki przewiduje się limity

wydatków wieloletnich.



WPF jest prognozą aktualizowaną, uzupełnianą

(przedłużaną) na kolejny rok budżetowy -

każdorazowo obejmuje rok budżetowy i co najmniej

3 kolejne lata.

planowanie długookresowego w

finansach publicznych VI



inicjatywa w sprawie sporządzania i przedłożenia do

uchwalenia projektu uchwały w sprawie WPF i jej zmiany

należy do organu wykonawczego jednostki samorządu

terytorialnego



uchwałę w sprawie WPF lub jej zmiany, zarząd przedstawia

wraz z projektem uchwały budżetowej Regionalnej Izbie

Obrachunkowej, celem zaopiniowania, oraz organowi

stanowiącemu,



W przypadku negatywnej opinii RIO, jednostka samorządu

dokonuje takich zmian uchwał, aby została zachowana relacja

dotycząca łącznej kwoty spłaty zobowiązań.

budżetowanie zadaniowe



oparcie systemu finansów państwa na zadaniowym

charakterze wydatków publicznych,



poprawa celowości, efektywności oraz skuteczności

gospodarki środkami publicznymi,

–

umieszczenie w uzasadnieniu do ustawy budżetowej

wydatków w układzie zadaniowym, zgodnie z umieszczoną

w ustawie o finansach publicznych metodologią,

–

zadaniowy sposób prezentacji w ustawie budżetowej

programów wieloletnich oraz inwestycji,

–

jednolite zasady systemu sprawozdawczego w sferze

budżetu zadaniowego.

racjonalizacja gospodarki finansowej



obejmuje tak budżet państwa, jak budżety
jednostek samorządu terytorialnego,



uzupełnienie przepisów dotyczących zasad
gospodarowania środkami publicznymi,



wprowadzenie możliwości udzielania ulg w
spłacie określonych w ustawie
niepodatkowych należności budżetowych.

rozwiązania szczegółowe



likwidacja instytucji rachunku dochodów
własnych,



likwidacja rachunków funduszy
motywacyjnych,



dostosowanie zakresu jednostek zaliczanych
do sektora finansów publicznych do systemu
ESA`95 – europejskiego systemu rachunków
narodowych i regionalnych.

przekształcenia gospodarstw

pomocniczych



przejęcie zadań przez:

–

jednostkę budżetową;

–

instytucję gospodarki budżetowej.

przekształcenia zakładów

budżetowych



przejęcie zadań przez:

–

spółkę prawa handlowego posiadającą
osobowość prawną,

–

agencję wykonawczą,

–

jednostkę budżetową;

–

instytucję gospodarki budżetowej.



pozostaje forma samorządowych zakładów
budżetowych.

fundusze celowe



pozostają jedynie państwowe fundusze
celowe,



tworzone w drodze ustawy,



nie posiada osobowości prawnej,



rachunek bankowy i podmiot zarządzający,



usztywnienie planu finansowego.

agencja wykonawcza I



Rozporządzenie Rady (WE) Nr 58/2003 z
dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut
agencji wykonawczych, którym zostaną
powierzone niektóre zadania w zakresie
zarządzania programami wspólnotowymi
(Dz. Urz. UE z 2003 r. nr L 011, str. 1),

agencja wykonawcza II



państwowa osoba prawna,



powoływana ustawowo,



cel: realizacja zadań państwa,



sporządzanie planów finansowych w układzie

memoriałowym oraz w ich ramach planów w układzie

wykonawczym,



rozliczanie się z budżetem państwa z nadwyżki

środków finansowych ustalonej na koniec roku,

pozostającej po uregulowaniu wymagalnych

zobowiązań (Rada Ministrów może wyrazić zgodę

na niewpłacanie nadwyżki środków finansowych).

agencja wykonawcza III



ministrowie sprawujący nadzór nad

agencjami określają w porozumieniu z MF

sposób ustalania nadwyżki środków

finansowych poszczególnych agencji,



dokonywanie zmian w planie przychodów i

kosztów w trakcie roku budżetowego jest

możliwe po uzyskaniu zgody ministra

sprawującego nadzór opiniowanej przez

komisję finansów publicznych.



Przepisy wprowadzające ustawę o finansach

publicznych (92.1) przewidują, że agencjami

wykonawczymi z dniem 01.01.2012 staną się:

–

Agencja Nieruchomości Rolnych,

–

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,

–

Agencja Rynku Rolnego,

–

Agencja Rezerw Materiałowych,

–

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa,

–

Agencja Mienia Wojskowego,

–

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości,

–

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.

instytucja gospodarki budżetowej I



odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania,



pokrywa koszty swojej działalności oraz

zobowiązania z uzyskiwanych przychodów,



może otrzymać jednorazową dotację na pierwsze

wyposażenie w środki obrotowe przez

nowoutworzoną instytucję,



może otrzymywać dotacje z budżetu państwa, o ile

odrębne przepisy tak stanowią,



samodzielnie gospodaruje mieniem (w oparciu o

zasadę efektywności).

instytucja gospodarki budżetowej II



tworzona na wniosek ministra lub szefa KPRM
za zgodą Rady Ministrów,



tworzona również przez szefów i prezesów
części włączanych,



o ich utworzeniu informowany jest Prezes Rady
Ministrów

instytucja gospodarki budżetowej III



osoba prawna wpisana do Krajowego
Rejestru Sądowego,



we wniosku o utworzeniu wskazany zostaje:

–

organ administracji rządowej wykonujący funkcje
organu założycielskiego,

–

przedmiot działalności państwowej,

–

źródła przychodów,

–

przeznaczenie zysku.

instytucja gospodarki budżetowej IV



do zamówień udzielanych instytucji gospodarki budżetowej

przez organ administracji wykonujący funkcje organu

założycielskiego tej instytucji, nie stosuje się przepisów ustawy

o zamówieniach publicznych, jeżeli spełnione są łącznie

warunki:

–

zasadnicza część działalności instytucji gospodarki budżetowej

dotyczy wykonywania zadań publicznych na rzecz tego organu

administracji rządowej,

–

organ administracji rządowej sprawuje nad instytucją gospodarki

budżetowej kontrolę odpowiadającą kontroli sprawowanej nad

własnymi jednostkami nieposiadającymi osobowości prawnej,

–

przedmiot zamówienia należy do podstawowej działalności

instytucji gospodarki budżetowej.

Progi ostrożnościowe I



wzmocnienie norm ostrożnościowych w
sferze gospodarki budżetowej,



zmiany w procedurach ostrożnościowych
i sanacyjnych,



nowy obowiązek w zakresie programu
sanacyjnego.

Audyt wewnętrzny I



obowiązek badania sprawozdania
finansowego w jednostkach samorządu
terytorialnego,



komitet audytu,



zasady podporządkowanie audytorów
kierownikowi jednostki.