System doradztwa prawnego dla JST

w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 1 z 5

Warszawa, dnia 21 grudnia 2014 r.

Numer sprawy: 272/DOR/2014

Podmiot zadający pytanie: Urząd Gminy w X

Imię i nazwisko eksperta: dr Zbigniew Gromek
Afiliacja eksperta: Uniwersytet Warszawski

OPINIA PRAWNA

I.

Treść zadanego pytania

W

jakiej formie należy wydać opinię w sprawie rozkładu pracy godzin aptek

ogólnodostępnych na terenie powiatu (art. 94 ust. 2 ustawy prawo farmaceutyczne). Czy

zarządzenie Wójta wydane na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest

najwłaściwszą formą?

II.

Sentencja odpowiedzi

W świetle przyjętej praktyki w pełni dopuszczalne jest nadanie opinii wójta

(

burmistrza, prezydenta) w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na

danym terenie formy zarządzenia. W wymiarze normatywnym – choć nieznajdującym

odzwierciedlenia w praktyce stosowania art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne – za

bardziej poprawne wydaje się określenie przedmiotowego aktu jako „opinia”.

III.

Opis stanu faktycznego

Urząd

Gminy w X zwrócił się o określenie formy prawnej, w jakiej wójt wydaje

opinię w sprawie projektu uchwały właściwej rady powiatu określającej rozkład godzin

System doradztwa prawnego dla JST

w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 2 z 5

pracy aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie powiatu. Pytający Urząd

sformułował in concreto pytanie, czy wójt może nadać przedmiotowej opinii formę

zarządzenia.

IV.

Podstawa prawna udzielonej odpowiedzi

1)

art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne

1

(dalej

ustawa – Prawo farmaceutyczne);

2)

art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

2

(dalej ustawa

o samorządzie gminnym).

V.

Uzasadnienie

1. Obowiązujące przepisy prawne nie udzielają jednoznacznej odpowiedzi na

pytanie o formę prawną, w jakiej wójt (burmistrz, prezydent) wydaje opinię w sprawie

rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie danej gminy. Artykuł 94 ust. 2

ustawy – Prawo farmaceutyczne ogranicza się do stwierdzenia, że wójt wydaje opinię

w przedmiotowej sprawie. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem „opinia” bez

wątpienia określa materialną treść kompetencji realizowanej w tym zakresie przez
wójta (wójt wyraża swoje stanowisko w stosunku do projektu uchwały rady powiatu,

przy czym stanowisko wójta nie ma charakteru wiążącego). Otwartą kwestią pozostaje,

czy przepis ten wyznacza zarazem formę prawną realizacji powyższej kompetencji

3

–

w takiej sytuacji wójt realizowałby powyższe uprawnienie poprzez wydanie aktu

zatytułowanego „opinia wójta gminy … w sprawie projektu uchwały rady powiatu …

dotyczącej rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu …”.

Również ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu, który

jednoznacznie determinowałby formę wydania przez wójta przedmiotowej opinii.

1

T.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.

2

T.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.

3

W niektórych przypadkach ustawodawca wskazuje wprost, w jakiej formie organ wykonawczy wydaje

opinię (por. np. opinia w sprawie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu
miejscowego, która – na podstawie art. 93 ust. 4-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami – jest wydawana przez wójta w formie postanowienia).

System doradztwa prawnego dla JST

w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 3 z 5

W szczególności, przywołany przez pytający urząd art. 30 ust. 1 ustawy wskazuje

wyłącznie, że wójt „wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa”, nie odnosi

się natomiast do formy prawnej, w której to następuje.

2. Ustawa o samorządzie gminnym enumeratywnie określa przypadki, w których

wójt posiada kompetencję do wydawania zarządzeń. Zaliczają się do nich: powoływanie
i odwoływanie zastępców wójta oraz określenie ich liczby (art. 26 ust. 1a), nadawanie

urzędowi gminy regulaminu organizacyjnego (art. 33 ust. 2) czy też wydawanie

przepisów porządkowych (art. 41 ust. 2). Do sytuacji tych nie zalicza się wydawanie

przez wójta opinii, w tym opinii dotyczących rozkładu czasu pracy aptek.

Na tym tle powstaje wątpliwość, czy wójt jest uprawniony do wydawania

zarządzeń także we wszystkich innych przypadkach niż wymienione expressis verbis

w ustawie, o ile przepisy prawa upoważniają wójta do podjęcia określonych działań
nieokreślając jednocześnie formy prawnej, w jakiej to ma nastąpić (in concreto –

w sprawie wydania opinii o rozkładzie czasu pracy aptek). W wymiarze normatywnym

uzasadnionym jest pogląd, że ustawodawca ściśle limituje przypadki, w których wójt jest

uprawniony do wydania zarządzenia. Brak wskazania zarządzenia jako formy realizacji

danej kompetencji oznacza zatem niedopuszczalność posłużenia się taką formą.

W praktyce działania organów wykonawczych samorządu terytorialnego, która –
w zasadniczych podstawach – znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym

przyjmuje się jednak szerokie pojmowanie zarządzenia jako formy prawnej działania

wójta. Dopuszcza się zatem posługiwanie się przez wójta powyższą formą prawną we

wszystkich sytuacjach, gdy ustawodawca powierzył wójtowi wykonywanie określonych

kompetencji (zadań) bez sprecyzowania formy prawnej, w jakiej to następuje.

Ilustracją opisanej rozbieżności w rozumieniu pojęcia „zarządzenie” jest

wyodrębnienie w piśmiennictwie zarządzeń sensu stricto oraz zarządzeń sensu largo.
Wskazuje się, że: „Zarządzenia sensu stricto są to wyłącznie akty wydawane przez wójta

gminy w przypadkach enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. W tych

sytuacjach zarządzenie jest jedyną prawnie dopuszczalną formą działania i z reguły ma

charakter obligatoryjny, tzn. wójt ma obowiązek wydania zarządzenia. Natomiast

zarządzenia sensu largo są aktami wydawanymi przez organ wykonawczy w celu

System doradztwa prawnego dla JST

w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 4 z 5

realizacji powierzonych mu kompetencji wynikających z ustawy ustrojowej oraz ustaw

prawa materialnego, zarówno wtedy, gdy ustawodawca wskazał na uregulowanie

określonych spraw w drodze zarządzenia, jak i w sytuacjach, gdy nie określił prawnej

formy działania”

4

.

Wskazać należy, że nieokreślenie przez ustawodawcę formy prawnej aktu

prawnego występuje w odniesieniu do licznych kompetencji realizowanych przez
wójta

5

.

3. W ocenie autora niniejszej opinii, wyrażanej na tle przepisów zawartych

w ustawie o samorządzie gminnym, wójt jest uprawniony do wydawania zarządzeń

tylko w sytuacjach jednoznacznie wymienionych w przepisach prawnych. Brak

określenia formy, w jakiej następuje określone działanie nie prowadzi do uznania, że akt

ten powinien przybrać formę zarządzenia. Tym samym autor opowiada się za wąskim
ujęciem zarządzenia (zarządzenia sensu stricto). W przedstawionym stanie faktycznym

oznaczałoby to, że akt wydawany przez wójta na podstawie uprawnienia zawartego

w art. 94 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne powinien przyjąć nazwę „opinia”.

Autor opinii jest zarazem świadom, że w praktyce działania organów

wykonawczych gminy dominuje szerokie ujęcie zarządzenia (zarządzenie sensu largo)

jako formy prawnej wykorzystywanej we wszystkich sytuacjach, w których
ustawodawca nie zdeterminował formy prawnej działania organu wykonawczego. Takie

ujęcie nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czy też

w rozstrzygnięciach organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu

terytorialnego.

Co więcej, w przypadku opinii w sprawie rozkładu godzin pracy aptek

wydawanej na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne dominuje

4

M. Chlipała, Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów administracyjnych,

Samorząd Terytorialny nr 12/2010.

5

Tytułem przykładu wskazać, można że ustawodawca nie określa formy, w jakiej wójt rozstrzyga uwagi

wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym tle część autorów
wskazuje, że w tym zakresie wójt podejmuje rozstrzygnięcie w formie zawiadomienia; alternatywnie
przyjmowane jest stanowisko, znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o

podejmowaniu w tym zakresie przez wójta zarządzeń. Por. J. Szlachetko, Nieuwzględnienie uwag do
projektów aktów planistycznych bez zaskarżenia, system informacji prawnej LEX dla Samorządu
Terytorialnego, dostęp 17 grudnia 2014 r., adres publikacyjny http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-
/artykul/nieuwzglednienie-uwag-do-projektow-aktow-planistycznych-bez-zaskarzenia.

System doradztwa prawnego dla JST

w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”

Strona 5 z 5

nadawanie temu aktowi formy zarządzenia. W tym zakresie przytoczyć można m.in.

przykład Zielonej Góry (por. zarządzenie nr 949.2014 Prezydenta Miasta Zielona Góra

z dnia 04 września 2014 r. w sprawie opinii o zmianie rozkładu godzin pracy aptek

ogólnodostępnych na terenie miasta Zielona Góra

6

) czy też Zgierza (por. zarządzenie nr

228/VI/2012 Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 30 października 2012 r. w sprawie

zaopiniowania projektu uchwały Rady Powiatu Zgierskiego w sprawie ustalenia
rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Zgierskiego na rok

2013, w części dotyczącej aptek funkcjonujących na terenie miasta Zgierza

7

).

Mając na względzie dominującą praktykę, niekwestionowaną przez organy

sprawujące nadzór (wojewoda) i kontrolę (sądy administracyjne) nad działalnością

samorządu terytorialnego autor niniejszej opinii wyraża stanowisko, że w pełni

dopuszczalne jest wydanie przez wójta opinii, o której mowa w art. 94 ustawy –

Prawo farmaceutyczne, w formie zarządzenia.

VI.

Wykaz wykorzystanego orzecznictwa oraz publikacji

• M. Chlipała, Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów

administracyjnych, Samorząd Terytorialny nr 12/2010

;

Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem zarówno Ministerstwa
Administracji i Cyfryzacji, jak i Partnerów biorących udział w projekcie.

Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach

sądowych, administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron,

posiadają bowiem walor doradczo-informacyjny.

6

http://bip.zielonagora.pl/system/obj/37290_0949-2014.pdf.

7

http://www.umz.zgierz.pl/bip/files/File/zarzadzenia/12_288.pdf.