DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ

NA RZECZ PRZECIWDZIAŁANIA

ZJAWISKU NIELEGALNEJ IMIGRACJI

3.1. W

PROWADZENIE

Problem legalnej i nielegalnej imigracji przez długi czas pozostawał poza

głównym obszarem zainteresowania Wspólnot Europejskich. Każdy z krajów
członkowskich kształtował samodzielnie politykę w tej dziedzinie, kierując się
niemal wyłącznie swoimi interesami narodowymi. Dopiero zbliżający się termin
zniesienia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych krajów członkow-
skich Wspólnot (strefa Schengen) oraz rosnące zainteresowanie imigrantów
przyjazdem na teren WE (rosnąca skala migracji zwłaszcza po 1989 r.) spowo-
dowały, że sytuacja ta uległa w ostatnich latach wyraźnej zmianie.

3.2. C

HARAKTERYSTYKA PROBLEMU NIELEGALNEJ

IMIGRACJI

Za jedno ze zjawisk, które ma znaczący wpływ na współczesną gospodarkę

światową, można uznać migrację ludności. Zjawisko zmiany miejsca pobytu
i zamieszkania ludności występowało zawsze, jednak wraz z powstaniem państw

3

62

narodowych pojawiła się kwestia migracji – zmiany miejsca pobytu czy za-
mieszkania związanej z przekroczeniem granic państwowych (przepływ osób
z kraju do kraju z zamiarem pozostania w nim).

Do podstawowych przyczyn występowania zjawisk migracyjnych można za-

liczyć przyczyny pozaekonomiczne i ekonomiczne

1

.

Wśród przyczyn pozaekonomicznych można wymienić:
– chęć opuszczenia terenu objętego konfliktem zbrojnym,
– chęć uniknięcia prześladowania w kraju pochodzenia (z uwagi na wyzna-

nie, przynależność do mniejszości etnicznej, opozycji politycznej itp.),

– dążenie do dołączenia do małżonka, członka rodziny lub bliskiej osoby

już przebywającej w kraju docelowym legalnie lub nielegalnie (przy niemożno-
ści zalegalizowania pobytu),

– wystąpienie katastrof naturalnych,
– chęć opuszczenia terenów przeludnionych.
Przyczyny ekonomiczne to chęć poprawy swojej (lub rodziny) sytuacji mate-

rialnej – skutkuje imigracją zarobkową do krajów o wyższym poziomie życia
(wyższych zarobkach).

Analiza przyczyn występowania migracji pozwala zauważyć, że migracje

przebiegają najczęściej z krajów o niższym poziomie życia do krajów o wyż-
szym poziomie życia (zarówno w przypadku przyczyn pozaekonomicznych, jak
i ekonomicznych migranci dążą do poprawienia swojej sytuacji). Fakt ten skut-
kuje tym, że kraje będące obiektem dużego zainteresowania imigrantów (kraje
przyjmujące) są zainteresowane ograniczeniem skali imigracji i (lub) jej stero-
waniem (imigracja selektywna).

Wśród najważniejszych powodów ograniczania imigracji po stronie krajów

przyjmujących należy wymienić:

– motywy ekonomiczne (sprzeciw pracowników krajowych),
– motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, kse-

nofobia, rasizm).

Chcąc ograniczyć tempo imigracji (lub ograniczyć liczbę imigrantów już

przebywających na terenie kraju), kraj przyjmujący może zastosować dwie gru-
py środków: środki skierowane przeciw imigrantom oraz środki skierowane
przeciw własnym obywatelom zwiększającym popyt na imigrantów. Do środ-
ków skierowanych przeciw imigrantom (podaż imigrantów) należy wprowadza-
nie systemów kwotowych (punktowych) oceniających przydatność imigranta
oraz wprowadzanie stopnia pokrewieństwa, który umożliwia łączenie rodzin.
Środki skierowane przeciw pracodawcom zatrudniającym imigrantów (popyt na
imigrantów) to głównie zwiększanie kar dla pracodawców, którzy zatrudniają

1

W. Bruggeman, Illegal Immigration and Trafficking in Human Beings Seen as a Security

Problem for Europe, Europol, 2002, s. 1.

63

imigrantów bez kontroli legalności ich pobytu lub celowo imigrantów nielegal-
nie przebywających w danym kraju (nierejestrowanie, nieodprowadzanie skła-
dek, płaca niższa od minimalnej, niebezpieczne warunki pracy bez dodatkowej
płacy i konieczności przestrzegania norm i zabezpieczeń).

Zgodnie z zasadą przyjętą przez ONZ środkami tego typu nie powinni być

objęci uchodźcy oraz osoby przewlekle chore – stąd wynika zainteresowanie
imigrantów uzyskaniem statusu uchodźcy lub osoby przewlekle chorej (w przy-
padku której choroba uniemożliwia usunięcie z terenu kraju). Jednak decyzję
o tym, kto zostaje uznany za uchodźcę, ONZ pozostawiło w gestii krajów człon-
kowskich (kraje te samodzielnie ustalają kryteria).

Jeżeli jednak imigranci z jakiegoś powodu są zainteresowani uniknięciem

środków ograniczających imigrację stosowanych przez kraj docelowy, mogą
zdecydować się na imigrację nielegalną. Nielegalną imigrację można zdefinio-
wać jako: wjazd na teren kraju docelowego lub pozostanie na jego terenie w spo-
sób naruszający prawodawstwo kraju przyjmującego

2

.

Imigrant, który decyduje się na nielegalną imigrację, naraża się na liczne

niebezpieczeństwa. Do najważniejszych można zaliczyć

3

:

1) ryzyko złapania i wydalenia (deportacji),
2) ryzyko zostania ofiarą handlu ludźmi (praca niewolnicza i przymusowa,

prostytucja, handel organami itp.),

3) ryzyko śmierci podczas przekraczania granicy:
– wskutek utonięcia w przypadku podróży drogą morską,
– wskutek utonięcia w rzekach granicznych,
– w wyniku nieludzkich warunków transportu (zamknięcie w ciężarówkach

lub kontenerach),

– w wyniku ekstremalnych warunków – przegrzanie lub wychłodzenie (Sa-

hara, pustynia na granicy Meksyku i USA, tereny górskie),

– na zaminowanych granicach państwowych (m.in. niektóre kraje afry-

kańskie),

– na skutek pobić i prześladowań obcokrajowców w krajach tranzytowych

(Algieria, Libia, Maroko),

– przy przekraczaniu płotów granicznych (Mex, Ceuta i Melilla).
Można wyróżnić trzy podstawowe metody dokonania nielegalnej imigracji

4

:

1) nielegalne przekroczenie granicy – częste zwłaszcza w przypadku braku

porozumień o ruchu bezwizowym między krajami (następuje od strony tych kra-
jów, których obywatele muszą posiadać wizę wjazdową). Działania tego typu są
nierzadko kontrolowane przez zorganizowane grupy przestępcze i powiązane

2

COM (2006) 402 final.

3

Ibidem.

4

W. Bruggeman, op. cit., s. 5.

64

z handlem ludźmi, narkotykami, bronią itp. Chodzi tutaj o przemieszczenie nie-
legalnych artykułów przez granicę, co niezależnie od charakteru artykułu wy-
maga znajomości pewnych wspólnych mechanizmów;

2) nielegalne przedłużenie pobytu (po okresie ważności wizy) – dotarcie do

kraju docelowego następuje drogą legalną, ale dochodzi do naruszenia zasad le-
galnego pobytu w późniejszym okresie (np. osoby ubiegające się o status uchodź-
cy, których wnioski zostały odrzucone, i osoby te oczekują na wydalenie z kraju);

3) fikcyjne małżeństwo z obywatelem kraju docelowego – uzyskanie statusu

współmałżonka obywatela kraju docelowego (co często wiąże się z otrzymaniem
prawa stałego pobytu oraz obywatelstwa po kilku latach) w zamian za gratyfika-
cję pieniężną.

Obecnie Europol wprowadził w swojej klasyfikacji przestępstw kategorię

ułatwiania nielegalnej imigracji (faciliated illegal immigration) lub inaczej
przemytu osób (people smuggling). Za przestępstwa tego typu uznawane są dzia-
łania nastawione na korzyść finansową, związane z pomaganiem w dotarciu na
teren krajów członkowskich Unii Europejskiej (illegal entry) lub pozostaniu tam
(illegal residance) z naruszeniem praw tego kraju

5

.

Autorzy raportu Europolu zwracają uwagę na to, że przemyt osób jest dzia-

łaniem związanym ze stosunkowo niewielkim ryzykiem kary, natomiast wysoce
zyskownym. Stąd wynika zainteresowanie tym procederem zorganizowanych
grup przestępczych, mających opanowane szlaki przerzutowe narkotyków, broni
itp. Walkę z tego typu przestępstwami utrudnia fakt, że osoby zainteresowane
dostaniem się nielegalnie na obszar UE kontaktują się dobrowolnie z przedstawi-
cielami zorganizowanych grup przestępczych i godzą się na ich niejednokrotnie
bardzo niekorzystne warunki (wysoki koszt finansowy przerzutu, fatalne warun-
ki transportu przy przekraczaniu granicy itp.), natomiast w przypadku złapania
nie są zainteresowane współpracą z organami zwalczającymi zorganizowane
grupy przestępcze (obawa przed zemstą, liczenie na ponowną próbę przekrocze-
nia granicy).

Bardzo poważnym problemem związanym z kwestią przebywania na terenie

danego kraju nielegalnych imigrantów oraz osób o nieustalonym statusie jest
nieposiadanie przez te osoby odpowiednich dokumentów. Z faktu tego wynikają
trudności z ich dostępem do opieki medycznej, rynku mieszkaniowego, systemu
edukacji czy bankowego. Zwiększa to popyt na fałszywe dokumenty, ponownie
kierując nielegalnych imigrantów w stronę współpracy z podziemiem przestęp-
czym

6

.

5

Europol – Annual Report 2007, European Police Office, Hague 2008, s. 18.

6

W. Bruggeman, op. cit., s. 5.

65

3.3. C

HARAKTERYSTYKA ZJAWISKA NIELEGALNEJ

IMIGRACJI NA OBSZARZE KRAJÓW CZŁONKOWSKICH

U

NII

E

UROPEJSKIEJ

Informacji na temat liczebności populacji nielegalnych imigrantów przeby-

wających na terenie Unii Europejskiej mogą dostarczyć przede wszystkim dane
Europolu. Zgodnie z danymi przekazywanymi tej organizacji przez kraje człon-
kowskie UE, rocznie na teren Unii dostawało się w pierwszych latach XXI w.
ponad 500 tys. nielegalnych imigrantów

7

. Europol szacuje ponadto, że co naj-

mniej połowa tych osób skorzystała przy przekroczeniu granicy UE z pomocy
zorganizowanych grup przestępczych. Działalność tego typu jest bardzo docho-
dowa dla tych grup. Dochody zorganizowanych grup przestępczych z nielegal-
nego przerzucania osób przez granicę szacowano w 2002 r. na 12 mld euro.
Działalność grup przestępczych w tym obszarze wiąże się ze stosunkowo niskim
ryzykiem ich wykrycia oraz skazania. Z roku na rok rośnie natomiast skala ry-
zyka oraz przemocy fizycznej po stronie nielegalnych imigrantów. Rosnące zain-
teresowanie zorganizowanych grup przestępczych nielegalną imigracją wynika,
jak już wcześniej wspomniano, z faktu, że metody i szlaki przerzutu nielegal-
nych imigrantów na teren UE mogą być i są wykorzystywane również do prze-
rzutu narkotyków i broni, handlu ludźmi itp.

Obecnie główne kierunki migracji zarówno na świecie, jak i w przypadku

Unii Europejskiej to kierunek północny oraz zachodni. Wyraźnie widoczny jest
przepływ osób z biedniejszych i słabiej rozwiniętych krajów (Afryka, Azja) do
politycznie i ekonomicznie stabilnych krajów Zachodu.

Na podjęcie decyzji co do wyboru kraju docelowego imigracji mają wpływ

więzi historyczne, językowe oraz kulturowe z krajem pochodzenia (np. Francja
jako kraj docelowy z francuskojęzycznych krajów Afryki czy też Hiszpania dla
hiszpańskojęzycznych mieszkańców krajów Ameryki Południowej i Środkowej).
Ważnym krajem docelowym zwłaszcza dla imigrantów z Azji Południowej jest
Wielka Brytania. Pozostałe znaczące czynniki to oczekiwania dotyczące szans
znalezienia zatrudnienia w kraju docelowym, wysokość środków, jakie może
w danym kraju otrzymać osoba korzystająca z systemu opieki społecznej, oraz
prawdopodobieństwo uzyskania zgody na pobyt stały.

W raportach Europolu na temat nielegalnej imigracji wskazywano na trzy

najważniejsze kwestie, które powinny stać się zdaniem tej organizacji przedmio-
tem szczególnej uwagi krajów Unii:

7

Ibidem, s. 1.

66

– napływ imigrantów z byłej Jugosławii, zwłaszcza Kosowa, do krajów UE-15,
– rosnąca liczba imigrantów z Afryki Północnej próbujących dostać się na

teren UE przez wybrzeża Hiszpanii, Włoch oraz Grecji,

– rosnąca rola krajów Europy Środkowo-Wschodniej jako krajów pocho-

dzenia, transferowych, a ostatnio także docelowych nielegalnych imigrantów.

W okresie przed 2004 r. szczególną rolę odgrywały tutaj porty lotnicze

w Serbii oraz Bośni i Hercegowinie, gdzie lądowali i skąd wyruszali na teren
Unii obywatele przede wszystkim Chin, Iranu oraz Turcji. Szacunki Europolu
wskazywały, że co najmniej 10% wszystkich imigrantów, którzy napływali na
teren UE-15 w okresie przed wschodnim rozszerzeniem (2001–2003), wjeżdżało
na obszar Unii z terytorium krajów bałkańskich

8

.

Europol w swoich raportach zwraca uwagę na zależność między rozwojem

metod zwalczania nielegalnej imigracji w krajach Unii a ściślejszym powiąza-
niem tego zjawiska ze zorganizowaną przestępczością. Im większą skuteczność
wykazywały kraje Unii Europejskiej w wykrywaniu i kontrolowaniu nielegalnej
imigracji, tym bardziej potencjalni nielegalni imigranci uzależnieni byli od po-
mocy zorganizowanych grup przestępczych w dostaniu się na teren Unii. Grupy
te dysponują wiedzą oraz możliwościami technicznymi i finansowymi umożli-
wiającymi obejście barier tworzonych przez kraje UE, których nie posiadają po-
jedyncze osoby.

Imigranci (oraz pomagające im zorganizowane grupy przestępcze) stosują

różnorodne sposoby dostania się na teren Unii. Wykorzystują drogi lądowe,
morskie i powietrzne. Podróżują zarówno przy użyciu fałszywych dokumentów,
jak i ukryci w środkach transportu. Fałszywe dokumenty wykorzystywane w tym
procederze mogą być dokumentami oficjalnymi (paszporty, wizy), jak również
osobistymi (akty małżeństwa, zaproszenia, oferty pracy, oferty praktyk studenc-
kich). Nielegalni imigranci podróżują na ogół albo w małych, kilkuosobowych
grupach, albo w większych grupach kilkunastoosobowych, podając się za tury-
stów. Niektórzy nie wjeżdżają bezpośrednio do krajów UE, lecz do krajów są-
siedzkich, z których przy pomocy zorganizowanych grup przestępczych zostają
przerzuceni na teren krajów Unii. Szacuje się, że koszt przerzucenia przez zor-
ganizowane grupy przestępcze jednej osoby na teren Unii Europejskiej wahał się
w latach 2000–2004 między 3500 a 11 250 euro, ze średnią 5000 euro

9

.

Europol do najważniejszych europejskich nielegalnych tras przerzutowych

zalicza

10

:

– trasę północną: z Rosji przez republiki nadbałtyckie do Skandynawii lub

Polskę i Czechy do Niemiec i Austrii,

8

Ibidem, s. 3.

9

Ibidem.

10

Ibidem.

67

– trasę bałkańską: z Bośni i Hercegowiny lub Albanii do Włoch lub Grecji,
– trasę południową: przez Morze Śródziemne z Turcji lub krajów Bliskiego

Wschodu do Grecji i Włoch oraz z Maroka do Hiszpanii.

Uzyskanie szczegółowych danych liczbowych na temat skali zjawiska niele-

galnej imigracji w krajach Unii Europejskiej nie jest możliwe, co wynika z sa-
mego charakteru tego zjawiska (jego nielegalności). Można jednak pokusić się
o pewną szacunkową analizę opartą na danych pośrednich. W niniejszej pracy
przyjęto, że szacunki te zostaną oparte na następujących wskaźnikach:

1) liczba osób, którym odmówiono wjazdu na teren danego kraju członkow-

skiego Unii w danym roku (refusals) – tabela 3.1,

2) liczba osób zatrzymanych na terenie danego kraju członkowskiego Unii

w danym roku w związku z nielegalnym pobytem (apprehended) – tabela 3.2,

3) liczba osób wydalonych poza teren danego kraju członkowskiego Unii

w danym roku w związku z nielegalnym pobytem (removed) – tabela 3.3,

4) liczba (łączna) złożonych wniosków o azyl w danym kraju członkowskim

w danym roku – tabela 3.4,

5) liczba odrzuconych wniosków o azyl (decyzje odmowne) w danym kraju

członkowskim w danym roku – tabela 3.5.

W 2005 r. krajem, na granicy którego zatrzymano największą spośród kra-

jów UE liczbę obcokrajowców (odmowa wjazdu), była Hiszpania – ponad
600 tys. osób (tabela 3.1). Na kolejnych miejscach znalazły się: Polska (ponad
40 tys.), Francja (prawie 36 tys.), Słowenia (32 tys.) oraz Wielka Brytania
(30 tys.)

11

. Dane te wydają się potwierdzać tezę Europolu, zgodnie z którą głów-

nymi kierunkami napływu imigrantów na teren Unii są kierunki wschodni oraz
południowy (duża liczba osób cofniętych na granicy Słowenii, która jest nie-
wielkim krajem zarówno z punktu widzenia liczby ludności, jak i długości gra-
nicy zewnętrznej).

Jeżeli chodzi o liczbę osób zatrzymanych na terenie danego kraju człon-

kowskiego UE w związku z nielegalnym pobytem, to w 2005 r. była ona naj-
wyższa we Włoszech: ponad 100 tys. osób (tabela 3.2). Na kolejnych miej-
scach znalazły się: Francja i Hiszpania (ponad 60 tys.), Grecja (ponad 40 tys.)
oraz Austria (prawie 38 tys.). Również w wypadku tych danych potwierdziły
się opinie odnośnie do głównych kierunków imigracji na teren Unii. Fakt, że
w czołówce tej listy znalazły się inne kraje niż w przypadku poprzedniego
wskaźnika (Włochy, Grecja i Austria), może świadczyć o problemach z ochro-
ną swojej granicy zewnętrznej (Włochy) lub byciu ważnym krajem transfero-
wym (Grecja, Austria).

11

Rumunia nie została wzięta pod uwagę w analizie jako kraj kandydujący do członkostwa

w UE (odmienność przepisów).

68

Tabela 3.1. Liczba osób, którym odmówiono wjazdu na teren danego kraju
członkowskiego Unii Europejskiej w danym roku*

Kraj

2004

2005

Kraj

2004

2005

Austria

24803

23295

Łotwa

2024

783

Belgia

2030

1661

Malta

607

262

Bułgaria

6395

6561

Niemcy

30155

15012

Cypr

2540

2018

Polska

65403

41296

Dania

367

333

Portugalia

4327

4146

Estonia

2308

1924

Republika Czeska

23872

5553

Finlandia

1533

951

Rumunia

61818

51082

Francja

33232

35921

Słowacja

19896

7203

Grecja

14584

11399

Słowenia

34714

32521

Hiszpania

599040

628463

Szwecja

1293

846

Holandia

4929

5901

Węgry

24600

20197

Irlandia

4763

4807

Wielka Brytania

39020

30490

Litwa

4690

3886

Włochy

24528

23878

* brak danych dla Luksemburga; Bułgarię i Rumunię włączono mimo statusu krajów kandydackich
w badanych latach

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report on Asylum and Migration Statistics 2004
and 2005, European Migration Network, 2008, http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.
do?directoryID=2, data dostępu 5.12.2008.

Tabela 3.2. Liczba osób zatrzymanych na terenie danego kraju członkowskiego
Unii Europejskiej w danym roku w związku z nielegalnym pobytem*

Kraj

2004

2005

Kraj

2004

2005

Austria

36879

37934

Łotwa

399

307

Belgia

20606

18400

Malta

1723

2416

Bułgaria

877

1190

Niemcy

22558

20270

Cypr

2535

1281

Polska

8191

7045

Dania

1414

1064

Portugalia

16020

17223

Estonia

1549

2703

Republika Czeska

17655

10789

Finlandia

2949

2757

Rumunia

4981

4940

Francja

44545

63681

Słowacja

8571

4916

Grecja

44985

40649

Słowenia

5646

5890

Hiszpania

77017

62812

Szwecja

20003

14528

Holandia

11576

10803

Węgry

5651

9780

Litwa

406

863

Włochy

81134

100277

* brak danych dla Irlandii, Luksemburga oraz Wielkiej Brytanii; Bułgarię i Rumunię włączono mimo
statusu krajów kandydackich w badanych latach

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report…

69

Tabela 3.3. Liczba osób wydalonych poza teren danego kraju członkowskiego
Unii Europejskiej w danym roku w związku z nielegalnym pobytem*

Kraj

2004

2005

Kraj

2004

2005

Austria

9408

5239

Łotwa

244

190

Belgia

9647

10302

Malta

680

962

Bułgaria

7271

1608

Niemcy

26807

19988

Cypr

2982

3015

Polska

6042

5141

Dania

3093

2225

Portugalia

3507

6162

Estonia

101

60

Republika Czeska

2157

2479

Finlandia

2775

1900

Rumunia

650

616

Francja

16850

19841

Słowacja

2528

2569

Grecja

39842

21238

Słowenia

2632

3133

Hiszpania

26432

25370

Szwecja

12489

8599

Holandia

15373

12658

Węgry

619

720

Irlandia

599

396

Wielka Brytania

61160

58215

Litwa

306

752

Włochy

35437

30428

* brak danych dla Luksemburga; Bułgarię i Rumunię włączono mimo statusu krajów kandydackich
w badanych latach

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report…

Tabela 3.4. Liczba wniosków o azyl składanych w danym roku w danym kraju
członkowskim Unii Europejskiej*

Kraj

2006

2007

Kraj

2006

2007

Austria

13350

11920

Łotwa

10

35

Belgia

8870

11575

Malta

1270

1380

Bułgaria

500

815

Niemcy

21030

19165

Cypr

4540

6780

Polska

4225

7205

Dania

1960

2225

Portugalia

130

225

Estonia

5

15

Republika Czeska

2730

1585

Finlandia

2275

1405

Rumunia

380

660

Francja

30750

29160

Słowacja

2850

2640

Grecja

12265

25115

Słowenia

500

370

Hiszpania

5295

7195

Szwecja

24320

36205

Holandia

14465

7100

Węgry

2115

3420

Irlandia

4240

3935

Wielka Brytania

28320

27905

Litwa

145

125

Włochy

10350

–

Luksemburg

525

425

* z uwagi na różne metody gromadzenia tych danych w krajach członkowskich mogą one być słabo
porównywalne

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Eurostat – Population and social conditions,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu, data dostępu 5.12.2008.

70

Tabela 3.5. Liczba wniosków o azyl odrzucanych w danym roku w danym kraju
członkowskim Unii Europejskiej (osoba składająca wniosek nie otrzymuje azylu lub innej
tego typu ochrony, jak również pozwolenia na pobyt)*

Kraj

2006

2007

Kraj

2006

2007

Austria

5865

6645

Łotwa

0

10

Belgia

5905

–

Malta

635

330

Bułgaria

215

245

Niemcy

17780

12750

Cypr

1780

2315

Polska

935

1835

Dania

755

375

Portugalia

75

85

Estonia

5

10

Republika Czeska

2195

1570

Finlandia

1540

1045

Rumunia

270

340

Francja

34640

25800

Słowacja

860

1180

Grecja

9600

20685

Słowenia

570

270

Hiszpania

3860

5155

Szwecja

12680

12185

Holandia

7520

–

Węgry

1215

1375

Irlandia

3845

3430

Wielka Brytania

20430

19485

Litwa

25

50

Włochy

3680

–

Luksemburg

495

430

* z uwagi na różne metody gromadzenia tych danych w krajach członkowskich mogą one być słabo
porównywalne

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Eurostat…

Podobne wnioski można wyciągnąć, analizując liczbę osób wydalonych po-

za obszar danego kraju członkowskiego UE w danym roku (tabela 3.3). W 2005 r.
największą liczbę tego typu osób odnotowano w Wielkiej Brytanii (prawie
60 tys. osób). Na kolejnych miejscach znalazły się: Włochy (ponad 30 tys.),
Hiszpania i Grecja (ponad 20 tys.) oraz Niemcy (prawie 20 tys.). Inny niż w wy-
padku wcześniejszych wskaźników skład czołówki listy może świadczyć o od-
miennym (bardziej restrykcyjnym) podejściu do przebywania nielegalnych imi-
grantów na terenie tych krajów (kraje bardziej skłonne do usuwania nielegalnych
imigrantów ze swojego terytorium). Ten fakt może z kolei wynikać z tego, że
zazwyczaj są to kraje docelowe dla nielegalnych imigrantów, a nie transferowe.

Jeżeli chodzi o wskaźnik łącznej liczby złożonych w danym roku wniosków

azylowych, to w 2007 r. w czołówce krajów UE pod tym względem znalazły się:
Szwecja (36 tys. wniosków), Francja (29 tys.), Wielka Brytania (27 tys.), Grecja
(25 tys.) oraz Niemcy (prawie 20 tys.), a więc kraje o wysokim poziomie życia,
będące krajami docelowymi imigrantów spoza terenu Unii (tabela 3.4). Pierwsze
miejsce Szwecji wynikać może zarówno z wysokiego poziomu życia w tym kra-
ju, jak i ogólnie przyjętej opinii o Szwecji jako kraju przychylnego uchodźcom
i azylantom. Dziwić może natomiast wysokie miejsce Grecji.

71

Jeżeli chodzi o wskaźnik liczby wniosków azylowych odrzuconych w da-

nym kraju UE w danym roku, czołówka przedstawia się następująco: Francja
(prawie 26 tys.), Grecja (ponad 20 tys.), Wielka Brytania (prawie 20 tys.),
Niemcy i Szwecja (ponad 12 tys.) – tabela 3.5. Jak widać, lista ta w dużej mierze
pokrywa się z poprzednią, przy nieco innej kolejności krajów.

3.4. D

ZIAŁANIA PRAWNE

U

NII

E

UROPEJSKIEJ

W DZIEDZINIE ZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI

3.4.1. D

ZIAŁANIA PRAWNE W OKRESIE

1999–2005

Problem nielegalnej imigracji to jeden z głównych obszarów wspólnej poli-

tyki imigracyjnej Unii Europejskiej od momentu jej powstania w 1999 r. Kom-
petencje wspólnotowe w tej dziedzinie wprowadził traktat amsterdamski w tytule
IV, określając art. 62 TUE jako podstawę prawną przyszłych regulacji związa-
nych z kontrolą granic i polityką wizową oraz art. 63 TUE jako bezpośrednie
źródło dla aktów dotyczących nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, z re-
patriacją nielegalnych imigrantów włącznie

12

.

Unia Europejska opiera swoje działania wobec zjawiska nielegalnej imigra-

cji na ogólnej zasadzie, zgodnie z którą wszelkie inicjatywy mające na celu prze-
ciwdziałanie nielegalnym przepływom migracyjnym powinny być realizowane
jak najbliżej miejsc, w których przepływy te mają swój początek. Z powyższej
zasady wynika fakt, że Unia wspiera działania na terenie krajów pochodzenia
oraz tranzytu, zwłaszcza prowadzone przez władze tych krajów. Kraje człon-
kowskie UE intensyfikują współpracę w dziedzinie ochrony granic z myślą
o stworzeniu w przyszłości europejskiej służby granicznej. Ponadto tworzone są
akty prawne dotyczące zwalczania przemytu ludzi oraz handlu ludźmi.

Podczas spotkania Rady Europejskiej, które odbyło się w dniach 14–15

grudnia 2001 r. w Laeken, ustalono, że niezbędne będzie przygotowanie planu
działania w sprawie nielegalnej imigracji. W trakcie spotkania w Sewilli (21–22
czerwca 2002 r.) członkowie Rady wezwali do przyspieszenia implementacji
wszystkich aspektów programu przyjętego podczas wcześniejszego spotkania
Rady w Tampere, które odbyło się w październiku 1999 r. Program ten dotyczył
stworzenia na terenie krajów członkowskich UE obszaru wolności, sprawiedli-

12

European Commission – Justice and Home Affairs – Illegal immigration, http://ec.europa.

eu/justice_home/fsj/immigration/illegal/fsj_immigration_illegal_en.htm, data dostępu 5.12.2008.

72

wości i bezpieczeństwa, ze szczególnym naciskiem na zagadnienia wspólnej po-
lityki dotyczącej migracji oraz uchodźców. W programie podkreślono, że efek-
tywne zwalczanie nielegalnej imigracji jest jednym z podstawowych elementów
niezbędnych do skutecznego prowadzenia tej polityki.

Na podstawie Komunikatu Komisji Europejskiej z dnia 15 listopada 2001 r.

odnośnie do wspólnej polityki wobec nielegalnej imigracji (COM (2001) 672
Final) Rada Ministrów UE przyjęła 28 lutego 2002 r. „Plan zwalczania nielegal-
nej imigracji oraz handlu ludźmi na obszarze Unii Europejskiej”. Plan ten
wprowadza metody zwalczania nielegalnej imigracji uznane przez Komisję Eu-
ropejską za niezbędne. Identyfikuje także sześć głównych obszarów działania,
w których zdaniem Rady powinny się koncentrować wysiłki krajów członkow-
skich na rzecz przeciwdziałania oraz zwalczania nielegalnej imigracji:

1. Polityka wizowa

W dniu 8 czerwca 2004 r. Rada Europejska przyjęła Decyzję 2004/512/EC

w sprawie ustanowienia Wizowego Systemu Informacyjnego (Visa Information
System – VIS), która stworzyła podstawę do utworzenia tego systemu zarówno
na szczeblu Wspólnot (wzorując się na Systemie Informacyjnym Schengen II
przy tworzeniu rozwiązań technicznych), jak i krajów członkowskich (wykorzy-
stanie już istniejącej infrastruktury tych krajów w tym obszarze). Rozpoczęcie
tworzenia systemu w praktyce wymagało dalszego poszerzenia odpowiednich
ram prawnych. W tym celu Komisja przygotowała w grudniu 2004 r. propozy-
cję

13

regulacji Parlamentu Europejskiego i Rady, definiującej cel, cechy i obszar

działania VIS, przekazującej Komisji kompetencje co do utworzenia systemu
i zarządzania nim oraz tworzącej procedury i warunki wymiany informacji doty-
czących wniosków o wizy krótkoterminowe między krajami członkowskimi,
celem ich łatwiejszej oceny oraz podejmowania decyzji ich dotyczących.

2. Infrastruktura umożliwiająca wymianę informacji, współpracę
i koordynację działań krajów członkowskich

Kraje członkowskie Unii Europejskiej oraz organy wspólnotowe były zain-

teresowane wzmocnieniem współpracy oraz większą koordynacją działań
podmiotów zajmujących się wymiarem sprawiedliwości w krajach członkow-
skich. Realizacji tego celu najlepiej służyłoby utworzenie instytucji zajmującej
się wsparciem technicznym procesu gromadzenia informacji, ich analizą oraz
publikacją, a także koordynacją współpracy na szczeblu operacyjnym oraz za-
rządzaniem bazami danych dotyczących ruchów migracyjnych. Instytucja taka
powstała mocą Decyzji Rady z dnia 16 marca 2005 r. w sprawie ustanowienia

13

COM (2004) 835 final.

73

informatycznej sieci wymiany informacji oraz koordynacji działań krajów człon-
kowskich w dziedzinie zarządzania migracjami ICONet.

3. Ochrona granic

Głównym celem działań Wspólnot w tym obszarze jest stworzenie europej-

skiej straży granicznej. Ma temu służyć tworzenie programów pilotażowych do-
tyczących ścisłej współpracy na szczeblu operacyjnym straży granicznych kra-
jów członkowskich. 13 czerwca 2002 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła „Plan
zarządzania granicami zewnętrznymi krajów członkowskich Unii Europej-
skiej”

14

. Dokument ten był następstwem wcześniejszego Komunikatu Komisji

Europejskiej z dnia 7 maja 2002 r. na temat wspólnego zarządzania granicami
zewnętrznymi krajów członkowskich UE (COM (2002) 233 Final). Efektem obu
tych dokumentów było utworzenie na mocy regulacji Rady (EC) 2007/2004
z 26 października 2004 r. Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Opera-
cyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej
(European Agency for the Management of Operational Cooperation at the Exter-
nal Borders of the Member States of the European Union) z siedzibą w Warsza-
wie. Agencja ta, zwana obecnie często Europejską Agencją Graniczną (Frontex),
rozpoczęła działalność w 2005 r.

4. Współpraca służb policyjnych

Głównym celem działań w tym zakresie powinno być wzmocnienie współ-

pracy służb policyjnych krajów członkowskich Unii Europejskiej, zwłaszcza
w ramach Europolu.

5. Prawo kryminalne a obcokrajowcy

Inicjatywy w tym obszarze mają przede wszystkim na celu wzmocnienie

koncepcji odpowiednich i porównywalnych sankcji dla podmiotów wspierają-
cych nielegalną imigrację. Chodzi tutaj przede wszystkim o ściganie i karanie
działań kryminalnych w tym zakresie. Za ważną kwestię uznano również przej-
mowanie nielegalnie pozyskanych w tym obszarze środków finansowych. W tym
celu Rada Unii Europejskiej przyjęła dyrektywę 2002/90/EC definiującą prze-
stępstwo wspomagania nielegalnego wjazdu, tranzytu oraz pozostania na obsza-
rze wspólnotowym oraz decyzję ramową 2002/946/JHA w sprawie wzmacniania
ram prawnych w dziedzinie prawa karnego dotyczących zapobiegania i zwal-
czania wyżej wymienionych przestępstw.

14

Council Doc 10019/02 Limite FRONT 58 COMIX 398, 14 June 2002, http://www.state-

watch.org/news/2002/jun/10009.pdf.

74

6. Polityka powrotu oraz readmisji

Polityka w tym zakresie powinna być dalej rozwijana, ze zwróceniem szcze-

gólnej uwagi na kwestie koordynacji międzynarodowej w dziedzinie wspólnych
standardów oraz środków. W tym celu Komisja Europejska przygotowała zielo-
ną księgę oraz komunikat dotyczące wspólnotowej polityki readmisji oraz niele-
galnych rezydentów (odpowiednio COM (2002) 175 Final z 10 kwietnia 2002 r.
oraz COM (2002) 564 Final z 14 października 2002 r.). Efektem pojawienia się
obu tych dokumentów było przyjęcie przez Radę „Planu działania w sprawie
readmisji” w dniu 28 listopada 2002 r.

Osią większości wspomnianych wyżej dokumentów była zasada, że obywa-

tele krajów trzecich pozostający na terenie krajów członkowskich UE nieposia-
dający statusu prawnego uprawniającego ich do tego pobytu (zarówno czasowe-
go, jak i stałego), wobec których państwo członkowskie nie jest prawnie
zobowiązane do tolerowania ich pobytu, powinni opuścić obszar Unii Europej-
skiej. Zasada ta jest zdaniem instytucji unijnych konieczna, aby zapewnić sku-
teczną politykę migracyjną Unii oraz efektywne funkcjonowanie obszaru wolno-
ści, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Jeżeli chodzi o formę powrotu imigrantów do krajów pochodzenia, to w wy-

żej wymienionych dokumentach podkreśla się, że pierwszeństwo w tej dziedzi-
nie winien mieć powrót dobrowolny (voluntary return), zarówno ze względów
humanitarnych, jak i ekonomicznych (koszty odsyłania). Jednak w przypadku
gdy powrót dobrowolny nie będzie miał miejsca, niezbędne jest zastosowanie
powrotu przymusowego (forced return). Wiarygodna groźba powrotu przymu-
sowego oraz jej bezwzględne egzekwowanie winno przekonać osoby nielegalnie
przebywające na ternie Unii oraz potencjalnych nielegalnych imigrantów w kra-
jach trzecich, że nielegalne dostanie się na teren Wspólnot oraz nielegalny pobyt
nie są sposobem na pozostanie na obszarze UE na stałe.

Komisja zarysowała również w komunikacie dotyczącym wspólnotowej po-

lityki readmisji wobec nielegalnych imigrantów z 14 października 2002 r. kroki
niezbędne do praktycznego wprowadzenia tej polityki:

1. Wzmocnienie współpracy służb krajów członkowskich na szczeblu opera-

cyjnym. Szczególny nacisk należy położyć na kwestie zacieśniania wzajemnych
kontaktów oraz współpracy w zakresie wymiany informacji w takich obszarach,
jak: identyfikacja i klasyfikacja osób zatrzymanych, koordynacja operacji odsy-
łania nielegalnych imigrantów do krajów pochodzenia, a także gromadzenie ko-
niecznych środków.

2. Stworzenie odpowiednich ram prawnych do dalszej współpracy. Pierw-

szym celem działań w tej dziedzinie powinno być przyjęcie wspólnych standar-
dów dotyczących służb zajmujących się procedurami readmisji w krajach człon-

75

kowskich. Podstawowe znaczenia miałoby tutaj zapewnienie pełnej wzajemnej
uznawalności nakazów readmisji (return decisions), czego dotyczyła już Dyrek-
tywa 2001/40/EC w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydaleniu oby-
wateli państw trzecich. Ważnym dokumentem w tym obszarze jest również sfor-
mułowana w 2005 r. propozycja dyrektywy w sprawie wspólnych standardów
dotyczących readmisji (SEC (2005) 1057).

3. Wykorzystanie doświadczeń krajów członkowskich oraz organizacji mię-

dzynarodowych do stworzenia wspólnych programów o charakterze ramowym.
Ważną kwestią w tym wypadku jest przeznaczenie odpowiednich środków fi-
nansowych na przygotowanie tego typu programów. Wstępne kroki na rzecz fi-
nansowania działań dotyczących readmisji zostały przez Komisję Europejską
podjęte w 2005 r. W późniejszym okresie zaproponowano ponadto stworzenie
Funduszu Readmisji, mającego być jednym z czterech funduszy wchodzących
w skład „Programu ramowego na rzecz solidarności oraz zarządzania ruchami
migracyjnymi” (COM (2005) 123 Final), przewidzianego na lata 2007–2013.

4. Zacieśnienie współpracy z krajami trzecimi. Bliższą współpracę z krajami

pochodzenia oraz krajami transferowymi dla nielegalnych imigrantów uznano za
warunek wstępny jakichkolwiek działań Wspólnot w tej dziedzinie. Za główne
obszary tej współpracy uznano: wymianę dokumentacji na temat osób zatrzyma-
nych w krajach UE, opracowanie procedur dotyczących przyjmowania osób za-
trzymanych w tych krajach, a także tranzytu przez kraje trzecie do innych kra-
jów trzecich. Zasady współpracy dotyczące wyżej wymienionych zagadnień
powinny zostać uregulowane w drodze podpisywania przez Unię z krajami trze-
cimi porozumień w sprawie readmisji. Unia powinna również podejmować wy-
siłki na rzecz zapewnienia korzystnych zasad i warunków powrotu zarówno dla
osoby odsyłanej, jak i obszaru, na który ta osoba powraca.

3.4.2. D

ZIAŁANIA PRAWNE W OKRESIE

2005–2007

K

OMUNIKAT

K

OMISJI

E

UROPEJSKIEJ DOTYCZĄCY PRIORYTETÓW POLITYKI

ZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI OBYWATELI KRAJÓW TRZECICH

Komunikat Komisji Europejskiej odnośnie do priorytetów polityki zwalcza-

nia nielegalnej imigracji obywateli krajów trzecich (COM (2006) 402) został
przyjęty 19 lipca 2006 r. Dokument ten miał być ważną częścią całościowego
podejścia Komisji Europejskiej do kwestii efektywnego zarządzania migracjami.
Zawierał on ocenę planu działań w tym obszarze przyjętego przez Komisję
w grudniu 2005 r., w którym to dokumencie Komisja przedstawiła działania,
które miała zamiar podjąć w dziedzinie imigracji legalnej. W planie działań
stwierdzono, że legalny napływ migrantów ekonomicznych na teren Unii Euro-

76

pejskiej jest zjawiskiem jak najbardziej pożądanym, a przejrzyste zasady w tym
zakresie są niezbędnym elementem strategii zwalczania imigracji nielegalnej.
Na jednolitą i efektywną politykę w sprawie imigracji powinny się tym sa-
mym składać działania dotyczące zarówno nielegalnej, jak i legalnej imigra-
cji. Działania te powinny zachowywać równowagę pomiędzy dążeniem do
zapewnienia bezpieczeństwa społecznego a przestrzeganiem indywidualnych
praw człowieka.

W komunikacie z 2006 r. Komisja dokonała analizy ośmiu najważniejszych

jej zdaniem obszarów związanych z kwestią nielegalnej imigracji:

1. Współpraca z krajami trzecimi

Komisja uznaje dialog i współpracę z krajami pochodzenia oraz krajami

tranzytowymi za podstawową kwestię. Do przykładowych efektów tego typu
działań można zaliczyć wspólne patrole graniczne, nadzór elektroniczny oraz
wspólne działanie w sytuacjach nadzwyczajnych (nagłe kryzysy).

2. Dalsze wzmacnianie zewnętrznych granic Unii Europejskiej

Jako instrumenty służące przyszłemu wzmocnieniu zewnętrznych granic

Unii Europejskiej Komisja wymienia tzw. kod graniczny Schengen (Schengen
Borders Code) oraz Europejską Agencję Graniczną (Frontex)

15

. Wśród techno-

logii możliwych do zastosowania w przyszłości na zewnętrznych granicach Unii
Komisja Europejska wymienia zwłaszcza technologie biometryczne, takie jak
bazy odcisków palców czy fotografii cyfrowych. Dane pobrane w ten sposób
trafiałyby do ogólnoeuropejskiej bazy danych biometrycznych obywateli krajów
trzecich przyjeżdżających lub opuszczających terytorium krajów członkowskich
Unii. Dzięki istnieniu takiej bazy każdy kraj członkowski mógłby sprawdzić
m.in., czy dany obywatel kraju trzeciego nie przedłużył już w przeszłości pobytu
na terenie UE ponad okres przewidziany w dokumencie wizowym. System tego
typu znalazłby również zastosowanie w zarządzaniu imigracją legalną, np. jako
baza danych pracowników sezonowych. Dane z systemu byłyby także wykorzy-
stywane do tworzenia analiz zjawiska nastawionych na przyszłość (ewentualne
kierunki zagrożeń, ryzyko wzrostu skali migracji).

Komisja zdaje sobie sprawę z tego, jak dużym wyzwaniem byłoby stworze-

nie takiego systemu od strony technicznej, finansowej oraz z uwagi na problem
ochrony danych osobowych. Ze względu na te kwestie zaleca ona przeprowa-
dzenie na etapie planowania systemu jak największej liczby analiz dotyczących
sposobu jego przyszłego działania.

15

http://www.frontex.europa.eu.

77

3. Zwalczanie handlu ludźmi

Za podstawę aktywności Unii Europejskiej w tym obszarze Komisja uznaje

„Plan działania w dziedzinie dobrych praktyk, standardów i procedur dotyczą-
cych zwalczania i zapobiegania handlu ludźmi”, przyjęty przez Radę Unii Euro-
pejskiej 1 grudnia 2005 r.

16

Plan dotyczy m.in. takich proponowanych działań,

jak: informowanie społeczeństw o skali i specyfice tego zjawiska, utrudnianie
przerzutu przez granicę, zmniejszenie popytu w krajach UE, zwiększanie efek-
tywności na etapie dochodzenia, oskarżenia, pomocy ofiarom, bezpiecznego
powrotu do kraju pochodzenia oraz reintegracji, a także wspieranie tego typu
działań w krajach trzecich.

4. Zwalczanie nielegalnego zatrudnienia

Komisja Europejska przyznaje, że możliwość znalezienia zatrudnienia na te-

renie krajów członkowskich Unii jest jednym z ważnych czynników przyciąga-
jących nielegalnych imigrantów. Jako główne sektory zainteresowane zatrudnia-
niem nielegalnych imigrantów Komisja wymienia sektor budowlany, tekstylny
oraz usług związanych z żywieniem. Wyżej wymienione sektory dają również
pracodawcom zatrudniającym nielegalnych imigrantów szczególne możliwości
ich wykorzystywania. Komisja zaleca krajom członkowskim wprowadzenie sank-
cji prawnych dla pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów, zwłasz-
cza w przypadku wykrycia ich wykorzystywania. W dalszym okresie zaleca
harmonizowanie działań tego typu między krajami członkowskimi oraz wymia-
nę dobrych praktyk.

5. Legalizacja pobytu nielegalnych imigrantów

Problem ten dotyczy szczególnie tych nielegalnych imigrantów przebywają-

cych w krajach Unii Europejskiej, którzy z różnych powodów z dużym prawdo-
podobieństwem nie powrócą do krajów swojego pochodzenia. Osoby takie nie
są objęte działaniami na rzecz integracji ze społeczeństwem kraju pobytu, po-
nieważ posiadają status nielegalnego imigranta (tzn. nie mają uregulowanego
statusu prawnego). Z uwagi na ten problem oraz niejednokrotnie dużą liczbę ta-
kich osób przebywających w danym kraju członkowskim, niektóre kraje UE
podjęły decyzję o legalizacji pewnej liczby tego typu imigrantów. Takie działa-
nia spotkały się z kolei z niepokojem pozostałych krajów członkowskich z uwa-
gi na brak kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen. Ze względu na
powyższe zjawiska Komisja Europejska zaleca przeprowadzenie jak największej
liczby badań w zakresie skuteczności tego typu działań oraz ich wpływu na ska-

16

2005/C 311/01.

78

lę nielegalnej imigracji, których wyniki mogłyby stać się podstawą przyszłej
dyskusji na temat działań legalizacyjnych na szczeblu wspólnotowym.

6. Działania na rzecz powrotu nielegalnych imigrantów do krajów
pochodzenia (readmisji)

Komisja Europejska podkreśla, że powrót do kraju pochodzenia jest i winien

pozostać podstawą polityki Unii Europejskiej wobec nielegalnych imigrantów.
Efektywna polityka w tej dziedzinie jest zdaniem Komisji niezbędna do zapew-
nienia społecznego poparcia dla kwestii imigracji legalnej oraz problemu przyj-
mowania uchodźców (polityka azylowa). Priorytety proponowane w komunika-
cie przez Komisję dotyczą m.in.:

– zawierania kolejnych umów o readmisji,
– dalszej pracy nad dyrektywą w sprawie readmisji, negocjowanej w Radzie

Unii Europejskiej i Parlamencie Europejskim,

– częstszego wykorzystywania przez kraje członkowskie łączonych lotów

powrotnych (joint return flights),

– lepszej współpracy krajów członkowskich w zakresie odsyłania obywateli

krajów trzecich nieposiadających dokumentów podróży,

– stworzenia wspólnych kursów szkoleniowych dla urzędników z krajów

członkowskich zajmujących się readmisją.

7. Poprawa w dziedzinie wymiany informacji

Komisja Europejska podkreśla, że prawidłowa współpraca między krajami

członkowskimi w dziedzinie zwalczania nielegalnej imigracji nie jest możliwa bez
bieżącej i szerokiej wymiany informacji. W komunikacie zaleca się więc krajom
członkowskim lepsze wykorzystanie istniejących kanałów wymiany informacji
w tej dziedzinie, takich jak sieć ICONet

17

, imigracyjni urzędnicy łącznikowi z kra-

jów członkowskich UE stacjonujący w krajach pochodzenia, a także Europol.

8. Ocena prowadzonej polityki

Pełna implementacja w krajach członkowskich przepisów dotyczących walki

z nielegalną imigracją już przyjętych na szczeblu wspólnotowym ma zdaniem
Komisji Europejskiej bardzo duże znaczenie. Komisja zaleca ocenę prawodaw-
stwa krajów członkowskich w takich obszarach, jak:

– obowiązki prywatnych przewoźników w zakresie przeciwdziałania niele-

galnej imigracji,

– przeciwdziałanie wspieraniu nielegalnego napływy, tranzytu i pozostawa-

nia na obszarze krajów UE.

17

Internetowa sieć wymiany informacji między krajami członkowskimi Unii Europejskiej,

dotyczących nielegalnych ruchów migracyjnych (www.iconet-eu.net).

79

Wynikiem powyższej oceny winno być stworzenie zaleceń umożliwiających

zlikwidowanie istniejących luk prawnych. Ocena taka powinna być przepro-
wadzona z udziałem zarówno zainteresowanych krajów członkowskich, jak
i przedstawicieli strefy prywatnej i publicznej (przedstawiciele przemysłu, orga-
nizacje humanitarne itp.).

P

ROJEKT DYREKTYWY DOTYCZĄCEJ WSPÓLNYCH STANDARDÓW

W SPRAWIE READMISJI

Dążąc do pełnej implementacji uzgodnionego w 2002 r. „Planu działania

w sprawie readmisji”

18

, Komisja Europejska przyjęła we wrześniu 2005 r. pro-

jekt Dyrektywy odnośnie do wspólnych standardów oraz procedur dotyczących
obywateli krajów trzecich pozostających nielegalnie na terenie krajów człon-
kowskich UE (SEC (2005) 1057). Przyjęcie tego dokumentu wynikało z chęci
pełnej implementacji planu oraz wypełnienia jednego z założeń programu ha-
skiego, przyjętego przez Radę Unii Europejskiej w dniach 4–5 listopada 2004 r.
W jednym z punktów tego programu Rada zobowiązała Komisję Europejską do
przygotowania wspólnych standardów w odniesieniu do osób objętych readmi-
sją, tak aby proces ten odbywał się w sposób humanitarny oraz z pełnym posza-
nowaniem praw człowieka oraz godności ludzkiej.

Celem projektu wyżej wymienionej dyrektywy było zapewnienie jasnych,

przejrzystych i sprawiedliwych zasad dotyczących readmisji, usunięcia z obszaru
Unii, użycia środków przymusu, aresztu tymczasowego oraz ponownego dostępu
do obszaru UE. Szczegółowe zapisy projektu dyrektywy przewidywały m.in.:

– wprowadzenie zasady, że nielegalny pobyt powinien zostać zakończony

w drodze sprawiedliwej i przejrzystej procedury,

– promowanie reguły dobrowolnego powrotu poprzez wprowadzenie zasa-

dy, że każdej osobie objętej readmisją winien przysługiwać tzw. okres samo-
dzielnego wyjazdu (period of departure),

– wprowadzenie ujednoliconej dwuetapowej procedury readmisji; pierw-

szym etapem jest przedstawienie nielegalnemu imigrantowi nakazu readmisji
(return decision); jeżeli osoba taka nie zdecyduje się na samodzielny wyjazd,
objęta zostanie drugim etapem procedury, przewidującym ogłoszenie polecenia
usunięcia jej poza obszar Wspólnot (removal order),

– uregulowanie sytuacji nielegalnych imigrantów, którzy nie mogą podlegać

readmisji,

– zapewnienie minimalnego zestawu procedur zabezpieczających (procedu-

ral safeguards),

18

Council Doc 13515/1/02 Limite MIGR 104 FRONT 12 VISA 160, 4 November 2002,

http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/02/st13/13515-r1en2.pdf.

80

– ograniczenie zakresu wykorzystania środków przymusu, powiązanie uży-

cia tych środków z zasadą proporcjonalności, a także wprowadzenie procedur
zabezpieczających w sytuacji readmisji przymusowej (forced return),

– dodanie wymiaru europejskiego do efektów procedur readmisji stosowa-

nych w krajach członkowskich Unii, poprzez wprowadzenie zakazu ponownego
wjazdu dla osób nimi objętych, obowiązującego na całym obszarze UE,

– nagradzanie nielegalnych imigrantów w przypadku przestrzegania przez

nich decyzji w sprawie readmisji (good compliance), przykładowo poprzez wy-
cofanie wyżej wymienionego paneuropejskiego zakazu wjazdu, oraz karanie
tych osób w przypadku łamania takich decyzji (non-compliance), np. poprzez
przedłużenie zakazu wjazdu,

– ograniczenie stosowania aresztu tymczasowego, powiązanie jego stoso-

wania z zasadą proporcjonalności, a także wprowadzenie procedur zabezpiecza-
jących odnośnie do jego stosowania,

– ustalenie procedur stosowanych wobec obywatela kraju trzeciego objęte-

go poleceniem usunięcia lub nakazem readmisji wydanym przez dany kraj
członkowski, zatrzymanego w innym kraju członkowskim.

Dyrektywa ta została ostatecznie przyjęta przez Parlament Europejski

18 czerwca 2008 r. (zob. podrozdział 3.5.1).

P

ROPOZYCJA USTANOWIENIA NOWEGO INSTRUMENTU FINANSOWEGO

W 2005 r. Komisja Europejska zaproponowała stworzenie Funduszu Granic

Zewnętrznych (External Borders Fund) oraz Funduszu Readmisji (Return Fund)
w obrębie programu ramowego „Solidarność” oraz „Zarządzanie przepływem
migracji” na okres 2007–2013 (COM (2005) 123 Final). Propozycja powyższa
została przyjęta 2 maja 2005 r. Wysokość środków przeznaczonych na Fundusz
Granic Zewnętrznych ma zgodnie z perspektywą finansową na ten okres wy-
nieść 2152 mln euro, natomiast na Fundusz Readmisji – 759 mln euro (na lata
2008–2013)

19

.

P

RZEPISY OKREŚLAJĄCE KARY DLA PRACODAWCÓW ZATRUDNIAJĄCYCH

NIELEGALNYCH IMIGRANTÓW

W maju 2007 r. Komisja Europejska przedstawiła propozycję przepisów

dotyczących pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów

20

. Środki

służące ograniczeniu nielegalnej imigracji miałyby w tym przypadku głównie

19

http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/illegal/fsj_immigration_illegal_en.htm,

data dostępu 5.12.2008.

20

http://www.euractiv.com/en/security/eu-toughens-stance-illegal-immigrant-employers/article-

163851, data dostępu 5.12.2008.

81

postać kar finansowych, ale w niektórych przypadkach również kar pozba-
wienia wolności (zwłaszcza w wypadku recydywy oraz gdyby pracodawcy
udowodniono wyzyskiwanie pracowników lub osiąganie zysków z handlu
ludźmi)

21

.

Propozycje aktów prawnych przewidują m.in. obciążenie pracodawców

kosztami deportacji zatrudnionych przez nich nielegalnych imigrantów do kra-
jów pochodzenia, a także wyegzekwowanie od pracodawcy przyłapanego na
zatrudnianiu takich pracowników wszystkich niezapłaconych przez niego podat-
ków oraz opłat na rzecz skarbu państwa, które zmuszony byłby zapłacić, gdyby
zatrudnił tych pracowników legalnie. Po wprowadzeniu tego typu przepisów
obowiązek sprawdzenia, czy potencjalny pracownik przebywa na terenie Unii
Europejskiej legalnie (np. potwierdzenie prawdziwości dokumentów), spadałaby
na pracodawcę, jako odpowiedzialnego za ewentualne przyjęcie do pracy niele-
galnego imigranta. Ponadto władze publikowałyby cyklicznie listy pracodaw-
ców, którzy naruszyli wyżej przedstawione reguły. Pracodawcy indywidualni
(osoby prywatne) byliby łagodniej traktowani niż przedsiębiorstwa. Proponuje
się także wprowadzenie przepisów, które czyniłyby przedsiębiorstwa zlecające
wykonanie pewnych robót innym firmom odpowiedzialnymi za działania swoich
zleceniobiorców.

Proponowana dyrektywa wprowadzałaby wspólne kary minimalne na po-

ziomie unijnym wobec pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów.
Kary te obejmowałyby następujące sankcje

22

:

– kary finansowe,
– wypłatę niezapłaconych (należnych) wynagrodzeń (według stawek legal-

nych) i innych wymaganych przez prawo kraju opłat (składki ubezpieczeniowe,
zdrowotne itp.),

– w przypadku niespełnienia powyższych – uniemożliwienie takim firmom

na okres do 5 lat ubiegania się o udział w zamówieniach publicznych oraz ko-
rzystania z jakiekolwiek formy pomocy publicznej o charakterze zarówno kra-
jowym, jak i wspólnotowym.

21

http://www.euractiv.com/en/mobility/eu-split-punishing-employers-illegal-migrants/article-

174516, data dostępu 5.12.2008.

22

http://www.neurope.eu/articles/90497.php, data dostępu 5.12.2008.

82

3.5. A

KTUALNE INICJATYWY

U

NII

E

UROPEJSKIEJ

NA RZECZ ZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI

3.5.1. D

YREKTYWA W SPRAWIE READMISJI OBYWATELI KRAJÓW TRZECICH

PRZEBYWAJĄCYCH NIELEGALNIE NA TERENIE

W

SPÓLNOT

Program haski, zaakceptowany przez uczestników szczytu europejskiego

w listopadzie 2004 r., przewidywał stworzenie wspólnej polityki migracyjnej
i azylowej Unii Europejskiej, która pół roku wcześniej została poszerzona
o 10 nowych państw członkowskich. W grudniu 2005 r. Komisja Europejska
opublikowała „Plan działania w sprawie legalnej imigracji” (SEC (2005) 1680),
w którym zdefiniowała obszar realizacji programu haskiego. Powyższy plan
działania przewidywał podjęcie przez UE do 2009 r. następujących kroków:

– przyjęcie horyzontalnej dyrektywy wprowadzającej wspólną i jednolitą

procedurę oraz dokument dla imigrantów poszukujących pracy na terenie Unii,

– wdrożenie czterech inicjatyw sektorowych dotyczących: zawodów specja-

listycznych, pracowników sezonowych, wynagradzania praktykantów i staży-
stów, a także transferów pracowników w ramach korporacji transnarodowych.

Oprócz wprowadzenia przepisów dotyczących legalnej imigracji program

haski przewidywał podjęcie działań legislacyjnych w obszarze imigracji niele-
galnej. Wynikiem podjęcia tych działań było m.in. uzgodnienie przez Parlament
Europejski 18 czerwca 2008 r. wspólnego stanowiska na temat Dyrektywy
w sprawie readmisji obywateli krajów trzecich przebywających nielegalnie na
terenie Wspólnot (P6_TC1-COD (2005) 0167).

Celem dyrektywy jest standaryzacja procedur regulujących usuwanie nie-

legalnych imigrantów z obszaru krajów członkowskich oraz likwidacja luk ist-
niejących w krajowym prawodawstwie. Dyrektywa reguluje kwestie okresów
zatrzymania, zasad stosowania zakazów ponownego wjazdu na teren kraju
członkowskiego, a także zawiera wiele zabezpieczeń prawnych mających służyć
ochronie praw nielegalnych imigrantów. Zgodnie z głównym założeniem dyrek-
tywy żaden kraj członkowski nie może wprowadzić w obszarze, który obejmuje
dyrektywa, zasad bardziej restrykcyjnych niż w niej zapisanie. Kraje członkow-
skie będą jednak miały prawo utrzymać już istniejące przepisy (lub wprowadzić
nowe), jeśli są lub będą one mniej restrykcyjne niż zapisane w dyrektywie. Dy-
rektywa wprowadza również wspólne zobowiązanie dla wszystkich krajów
członkowskich dotyczące usunięcia wszystkich osób przebywających nielegal-
nie na ich terenie lub przyznania im jasnego statusu prawnego.

Jeżeli władze kraju podejmą decyzję o deportacji osoby, która nie może żą-

dać azylu ani starać się o status uchodźcy, rozpoczyna się w stosunku do niej

83

tzw. okres dobrowolnego wyjazdu (voluntary departure period) trwający od 7 do
30 dni. Jeśli po upływie tego okresu osoba ta nie opuści obszaru kraju człon-
kowskiego, władze krajowe zastosują wobec niej polecenie usunięcia (removal
order), które może się wiązać z zakazem ponownego wjazdu na teren kraju
(entry ban) na okres do 5 lat.

Jeżeli władza sądownicza wydająca polecenie usunięcia ma poważne pod-

stawy do założenia, że osoba nim objęta może zacząć się ukrywać, osoba ta mo-
że zostać zatrzymana. Przed wejściem w życie dyrektywy w 9 krajach człon-
kowskich UE osoby objęte procedurą deportacji mogły być przetrzymywane
bezterminowo. W pozostałych krajach obowiązywały mniej restrykcyjne zasady.
Artykuł 15 dyrektywy wprowadza natomiast maksymalny okres zatrzymania
wynoszący 6 miesięcy, który można przedłużyć nie więcej niż o 12 kolejnych
miesięcy (model 6+12). Tym samym maksymalny okres, na jaki będzie można
zatrzymać osobę objętą procedurą deportacji, wyniesie w krajach członkowskich
Unii 18 miesięcy. W dyrektywie wyraźnie się jednak podkreśla, że czasowe za-
trzymanie (temporary custody) powinno być stosowane jako środek ostateczny,
a środki nieprzymusowe (non-coercive measures) powinny być stosowane tak
często, jak jest to możliwe. Decyzja o zatrzymaniu danej osoby powinna być
zatwierdzona przez organy sądowe tak szybko, jak to możliwe, a proces ten po-
winien być regularnie nadzorowany przez podmioty kontrolne.

W dyrektywie podkreśla się ponadto, że zatrzymanie członków rodzin oraz

dzieci nielegalnych imigrantów może być jedynie środkiem ostatecznym, stoso-
wanym przez jak najkrótszy okres. Nieletni podróżujący bez opiekunów mogą
być deportowani jedynie pod warunkiem powrotu do własnej rodziny lub odpo-
wiednich ośrodków (adequate reception facilities).

Warto zaznaczyć, że w trakcie trwania negocjacji dotyczących dyrektywy

kraje członkowskie naciskały na swoich przedstawicieli w sprawie uzyskania
prawa do jak największej elastyczności w zakresie definiowania sytuacji nad-
zwyczajnych (emergency situations), w przypadku wystąpienia których kraj ma
prawo przedłużyć wyżej przedstawione procedury.

Nielegalni imigranci otrzymali ponadto prawo do pomocy prawnej, w przy-

padku gdy nie są w stanie sami sobie jej zapewnić m.in. z uwagi na brak środ-
ków finansowych. Wspomniany wcześniej Fundusz Readmisji, ustanowiony
przez Komisję Europejską w 2005 r. i dofinansowany kwotą 676 mln euro na
okres 2008–2013, może być również wykorzystany jako źródło środków służą-
cych do pokrycia kosztów pomocy prawnej dla nielegalnych imigrantów

23

.

Kraje członkowskie Unii Europejskiej przy podejmowaniu decyzji w spra-

wie readmisji są również zobowiązane do wzięcia pod uwagę sytuacji politycz-
nej w krajach pochodzenia imigrantów. Lista krajów niepewnych (unsafe coun-

23

P6_TC1-COD (2005) 0167.

84

tries) jest przygotowywana wspólnie przez Radę Ministrów UE oraz Parlament
Europejski. Obywatele z tych krajów podlegają procedurom dotyczącym osób
poszukujących azylu (asylum seekers).

3.5.2. E

UROPEJSKI PAKT W SPRAWIE IMIGRACJI I AZYLU

15 października 2008 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Brukseli przy-

jęto Europejski pakt w sprawie imigracji i azylu

24

. Z uwagi na narastający pro-

blem międzynarodowego kryzysu finansowego kwestie związane z migracją
znalazły się na dalszym planie, jeśli chodzi o zainteresowanie członków Rady.
Podstawą paktu, będącego efektem prac prezydencji francuskiej, a zwłaszcza
szefa francuskiego Ministerstwa ds. Imigracji B. Hortefeux’a było założenie, że
kraje członkowskie Unii Europejskiej mają pełne prawo decydować o tym, ja-
kich imigrantów przyjmować, a jakich nie, kierując się swoimi wewnętrznymi
potrzebami, zwłaszcza w zakresie rynku pracy. Założenie to wynikało z kwestii
ujętej we wstępie tego dokumentu, a mianowicie że Unia Europejska nie posiada
zasobów pozwalających jej na zapewnienie odpowiednich warunków egzysten-
cji wszystkim imigrantom, którzy napływają na jej teren w poszukiwaniu lep-
szych warunków życia.

W pakcie postuluje się, aby Komisja Europejska przygotowała nowe propo-

zycje legislacyjne w obszarach: imigracji legalnej, imigracji nielegalnej, kontroli
granicznych, polityki azylowej oraz współpracy z krajami trzecimi. W obszarze
nielegalnej imigracji największe emocje zarówno w krajach Unii, jak i w krajach
trzecich budzi nowo przyjęta dyrektywa w sprawie readmisji, a zwłaszcza jeden
z jej zapisów, umożliwiający krajom członkowskim przetrzymywanie nielegal-
nych imigrantów zatrzymanych na ich terenie przez okres maksymalnie 18 mie-
sięcy bez wyroku sądowego. Dyrektywa powyższa opiera się na ogólnej zasa-
dzie, że każdy kraj członkowski powinien albo usunąć wszystkich obywateli
krajów trzecich pozostających na jego obszarze nielegalnie, albo przyznać im
prawo legalnego pobytu. Chodzi tutaj przede wszystkim o likwidację szarej stre-
fy, w której znajdowały się osoby de facto nieobjęte żadną polityką ze strony
państwa. Stan docelowy, którego osiągnięciem są zainteresowani autorzy paktu,
jest widoczny w sformułowanym w tym dokumencie wyraźnym wymogu wobec
krajów członkowskich, że „wszyscy nielegalni imigranci (illegal aliens) prze-
bywający na terytorium krajów członkowskich UE muszą ten teren opuścić”.

Podkreśleniu, że w działaniach Unii Europejskiej nie chodzi jedynie o sto-

sowanie przymusu, służy wprowadzona w dyrektywie zasada, iż imigrant objęty

24

Council Doc 13440/08 Limite ASIM 72, 24 September 2008, http://www.euractiv.com/

docad/pacteEN.doc.

85

nakazem readmisji ma prawo do dobrowolnego wyjazdu (voluntary departure)
w okresie od 7 do 30 dni od daty wystawienia tego dokumentu.

Niezależnie od wyżej wspomnianych kontrowersji, podstawowym celem

działań UE w obszarze nielegalnej imigracji winna być zdaniem autorów paktu
selektywna repatriacja nielegalnych imigrantów. Od strony praktycznej zalecają
oni m.in. intensyfikację działań w zakresie organizowania przez kraje członkow-
skie wspólnych lotów powrotnych, podpisywania umów o readmisji z krajami
pochodzenia i transferu, a także zwalczanie handlu ludźmi.

Dokumentem, który przygotował grunt pod przyjęcie paktu, był komunikat

Komisji Europejskiej z 17 czerwca 2008 r. „Wspólna polityka migracyjna dla
Unii Europejskiej: zasady, działania i narzędzia” (COM (2008) 359 final). W do-
kumencie tym Komisja Europejska przedstawiła m.in. zarys nowych instrumen-
tów w dziedzinie monitoringu, oceny oraz wzmocnienia różnych rodzajów poli-
tyki migracyjnej w krajach członkowskich, których wprowadzenie jest zdaniem
Komisji wskazane.

3.6. P

ODSUMOWANIE

Rosnąca skala zjawiska napływu imigrantów (w tym nielegalnych) na obszar

Unii Europejskiej oraz zlikwidowanie w ramach tego ugrupowania kontroli gra-
nicznych na granicach wewnętrznych (między krajami członkowskimi) spowo-
dowały wzrost zainteresowania instytucji unijnych oraz krajów członkowskich
problemem zwalczania nielegalnej imigracji. We wprowadzanych na szczeblu
unijnym w ostatnim okresie przepisach dotyczących tego zagadnienia podkreśla
się, że efektywne zwalczanie tego zjawiska nie jest już możliwe wyłącznie na
szczeblu krajów członkowskich. Bez rozwijania współpracy tych krajów opartej
na pewnych wspólnych przepisach i standardach niemożliwe będzie ogranicze-
nie skali tego zjawiska na obszarze pozbawionym kontroli granicznych na grani-
cach wewnętrznych. Warta odnotowania i widoczna w wyżej wymienionych do-
kumentach jest kwestia, że sukces w walce z nielegalną imigracją nie będzie
również możliwy bez efektywnej współpracy Unii Europejskiej z krajami trze-
cimi (pochodzenia oraz tranzytu), a także bez skutecznej polityki zwalczania
zorganizowanej przestępczości.