Finanse publiczne

1

Ćwiczenia 3

Pojęcie budżetu

Budżet to:

– ilość określonego zasobu (np. czasu, wody, energii,

roboczogodzin), która pozostaje do dyspozycji osoby albo
organizacji,

– propozycja, prognoza albo plan wyszczególniający ilość środków

potrzebnych w określonym okresie na sfinansowanie zamierzeń
wraz z propozycjami źródeł finansowania, np. plan przychodów
i wydatków na dany okres.

Budżet może dotyczyć dowolnej skali - od budżetu domowego przez
budżet przedsiębiorstwa do budżetu państwa.

2

Budżet publiczny

System budżetowy stanowi zespół podmiotów, aktów prawnych,
funduszy, instrumentów tworzenia oraz wydatkowania środków
publicznych.

Na system budżetowy w Polsce składa się przede wszystkim:

v Budżet państwa,
v Budżety jednostek samorządu terytorialnego (JST).

Budżety te są podstawą gospodarki finansowej państwa i JST

3

Budżet publiczny

(przykłady definicji)

Ø Scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków
publicznych w związku z funkcjami państwa (JST).

Ø Podstawowy plan finansowy państwa (JST), mający charakter
dyrektywny (wiążąca norma postępowania dla wykonawcy planu),

uchwalony na z góry ustalony okres, w specjalnym trybie.

Ø Plan finansowy obejmujący dochody i wydatki oraz przychody
i rozchody państwa (JST), uchwalany przez Sejm (organ stanowiący JST)

na okres roku kalendarzowego, zwanego rokiem budżetowym,

w formie ustawy (uchwały) budżetowej.

4

Budżet publiczny

• Budżet publiczny jest równocześnie:

– Aktem decyzji politycznej
– Zasobem środków pieniężnych oraz operacjami tymi środkami
– Planem (prognozą) finansowym
– Formą organizacji publicznej gospodarki finansowej
– Aktem prawnym

• Pojęcie budżetu państwa może być rozumiane zatem

w trzech aspektach:

– ekonomicznym – pewien fundusz pieniężny,
– prawnym – pewien akt normatywny,
– technicznym (konstrukcja techniczna) – wszelkie czynności

związane

z

gromadzeniem

i

wydatkowaniem

środków

budżetowych

5

Cechy budżetu państwa

1.

budżet

jest

funduszem

scentralizowanych

zasobów

pieniężnych

gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizowaniem
zadań;

2.

gromadzenie środków budżetowych odbywa się w sposób przymusowy
(atrybut władzy);

3.

budżet odgrywa szczególną rolę w funkcjonowaniu państwa;

4.

procesy gromadzenia i dzielenia dochodu za pomocą budżetu wyznaczają
zasady

ustawowo-konstytucyjne

narzucające

uregulowania

prawne

w postaci aktów prawnych najwyższej rangi czyli ustaw;

6

Cechy budżetu państwa

5.

procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodu w budżecie zawsze
mają charakter nie tylko ekonomiczny ale także społeczny

;

6.

dochody budżetowe mają charakter bezzwrotny (definitywny);

7.

budżet państwa dotyczy działalności organów i podmiotów państwa
w przyszłości (jest planem dochodów i wydatków na z góry ustalony czas);

7

Cechy budżetu państwa

8.

budżet jako fundusz musi cechować specjalizacja polegająca na nadaniu
rygorów prawnych wydatkom budżetowym;

9.

strumieniowy

charakter

budżetu

oznacza

z

reguły

konieczność

egzekwowania należnych w danym okresie dochodów jak również obliguje
do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu
budżetowego;

10. budżet państwa nie jest jedynym "narzędziem" w którym znajduje

finansowe odzwierciedlenie działalności państwa co oznacza, że nie może
być on wystarczającą podstawą oceny finansowej działalności państwa.

8

Funkcje budżetu państwa

Następuje podział ogółu funkcji na trzy grupy:

1.

funkcje ekonomiczne czyli: redystrybucyjna, stabilizacyjna, alokacyjna,
fiskalna, bodźcowa;

2.

funkcje kontrolne czyli: kontrolna, planowania, kredytowa, koordynacyjna;

3.

funkcje

polityczne

czyli:

ustrojowa,

demokratyczna,

prawna,

administracyjna.

9

Funkcje budżetu państwa (E)

redystrybucyjna - budżet jest narzędziem redystrybucji dochodu narodowego,
realizowane jest to przez regulowanie dochodów podstawowych podmiotów
a zewnętrznym wyrazem redystrybucji jest gromadzenie dochodów głównie
w formie podatków;

alokacyjna - z punktu widzenia treści ekonomicznej w pełni pokrywa się ona
z funkcją redystrybucyjną. Wyodrębnia się ją aby wyeksponować rolę budżetu
w alokacji (wytwarzaniu przez sektor publiczny) dóbr publicznych i społecznych;

stabilizacyjna - polega na wykorzystaniu budżetu jako narzędzia państwa w celu
łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienia zróżnicowanego
wzrostu gospodarki;

10

Funkcje budżetu państwa (E)

fiskalna - polega na przejmowaniu na rzecz państwa dochodu i zewnętrznym
tego

objawem

jest

gromadzenie

i

dzielenia

środków

pieniężnych

(w przeciwieństwie do funkcji redystrybucyjnej skupia się na stronie
dochodowej);

bodźcowa - jej istotę można sprowadzić do pozytywnego zachowania się
podmiotu wobec stosowanych przez państwo instrumentów budżetowych,
zwłaszcza w zakresie ciężarów podatkowych. Działalność fiskalna państwa
zachęca do prowadzenia i rozwijania działalności gospodarczej. Obciążenie
fiskalne tych podmiotów jest negatywne. Pozytywny aspekt mają ulgi
i zwolnienia oraz system udzielania gwarancji i poręczeń skarbu państwa.

11

Funkcje budżetu państwa (K)

kontrolna - polega na wykorzystaniu procesów i zjawisk pieniężnych do
obserwacji oraz analizy zjawisk i procesów rzeczowych;

planowania - jest to zestawienie dochodów i wydatków budżetowych; bez cechy
planowania nie ma budżetu;

kredytowa – sprowadza się do ustalenia czy państwo ma zdolność kredytową;

koordynacyjna – jest narzędziem koordynacji i kontroli w takim zakresie, w jakim
ujęte są w nim wydatki i dochody;

12

Funkcje budżetu państwa (P)

ustrojowa - jej istota sprowadza się do określenia zakresu uprawnień władzy
ustawodawczej i władzy wykonawczej w sprawach budżetowych (budżet jest
atrybutem władzy);

demokratyczna - istota jej polega na zainteresowaniu społeczeństwa
opracowywaniem i wykonywaniem budżetu;

administracyjna - oznaczającą, że w warunkach trudności finansowych państwa
(deficytu budżetowego) organy państwowe mogą wymuszać działania
racjonalizujące wydatki budżetu;

13

Zasady budżetowe

Zasady budżetowe są wypracowanymi przez naukę postulatami pod
adresem ustawodawstwa i praktyki, dotyczącymi prawidłowej
organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej.

Są one w istocie określonymi standardami czy też pożądanymi
cechami, jakim powinien odpowiadać budżet.

Niektóre z nich zostały ujęte w aktach prawnych dotyczących
gospodarki budżetowej i jako takie powinny być przestrzegane, co
może decydować o ważności budżetu.

14

Zasady budżetowe

Zasada równowagi budżetowej

Postuluje

wyrównanie

dochodów

z

wydatkami

budżetowymi.

Zdecydowana większość ustalanych budżetów – to z założenia budżety
deficytowe.

Nadwyżka budżetowa oznacza taki stan budżetu, w którym dochody
przewyższają wydatki.

Deficyt budżetowy występuje wtedy, gdy wydatki budżetowe są wyższe
od dochodów.

Powyższa zasada stanowi współcześnie postulat racjonalnej gospodarki
finansowej.

15

Zasady budżetowe

Zasada jedności materialnej

Oznacza, że dochody tworzące budżet mają przeznaczenie ogólne, tzn. nie są z góry
związane z określonymi wydatkami z budżetu. Zgodnie z UOFP „środki publiczne
pochodzące z różnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie
wymienionych wydatków”.

Przesłanką do stosowania tej zasady jest większa elastyczność podejmowanych
decyzji w zakresie wydatkowania środków i przez to ich bardziej efektywne
wykorzystanie.

Istnieje możliwość odstępstw od tej zasady pod warunkiem upoważnienia
ustawowego. Podstawowe wyjątki dotyczą: wydatków finansowanych z kredytów
udzielonych

przez

międzynarodowe

instytucje

finansowe,

wydatków

finansowanych ze środków europejskich, wydatków finansowanych ze środków
pochodzących ze niektórych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.

Za podstawowe odstępstwo od omawianej zasady uznaje się też różne formy
gospodarki pozabudżetowej (zakłady budżetowe, fundusze celowe).

Duża liczba wyjątków od zasady jedności materialnej usztywnia gospodarkę
budżetową, co może prowadzić do nieefektywności polegającej np. na
niedofinansowaniu jednych zadań przy jednoczesnym nadmiarze środków na inne
cele.

16

Zasady budżetowe

Zasada jedności formalnej

Jest to postulat obejmowania całości dochodów i wydatków
budżetowych w jednym akcie prawnym (w tym sektora rządowego
i samorządowego – jedność formalna).

Zasada zupełności (powszechności)

Wymaga ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków wszystkich
jednostek zarówno na szczeblu państwowym, jak i samorządowym.

Jest postulatem podyktowanym potrzebą zapewnienia pełnej kontroli
organów stanowiących (parlamentu, rad JST) nad finansami publicznymi.

Polski ustawodawca nie nadaje tej zasadzie charakteru priorytetowego,
gdyż dopuszcza tworzenie także jednostek gospodarki pozabudżetowej
(np. funduszy celowych).

17

Zasady budżetowe

Zasada szczegółowości budżetu (specjalizacji)
Postuluje aby budżet był ustalany i wykonywany ze szczegółowym podziałem
w uporządkowany szereg pozycji dochodowych i wydatkowych, a nie tylko w ujęciu
ogólnym;

odpowiednia

szczegółowość

umożliwia

precyzyjne

planowanie

i wykonywanie budżetu, a także odpowiednią kontrolę jego realizacji
i sprawozdawczość.

Środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej
w budżecie.

Środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie (do końca roku
budżetowego).

Podstawowym instrumentem urzeczywistnienia zasady szczegółowości jest
klasyfikacja budżetowa.

Klasyfikacja budżetowa to prawny system grupowania dochodów i wydatków
budżetowych, a także przychodów i rozchodów wyodrębnionych według
jednolitych kryteriów podziału.

Dochody i wydatki oraz przychody i rozchody zostały podzielone na działy i rozdziały,
określające rodzaj prowadzonej działalności oraz paragrafy, określające źródło
(rodzaj) dochodu oraz rodzaj wydatku wyodrębnianego ze względu na charakter
prawny i przeznaczenie

18

Zasady budżetowe

Zasada przejrzystości

Ø opracowanie budżetu w takim układzie, który pozwala na
rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu i łatwą
orientację w strukturze dochodów i wydatków;

Ø formalnie zasada ta niewiele się różni o zasady szczegółowości, gdyż
postuluje uporządkowanie dochodów i wydatków budżetowych
w odpowiednim systemie podziałek klasyfikacji budżetowej;

Ø merytorycznie zasada ta wymaga stosowania jasnych i jednolitych
zasad rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej oraz czytelnych
i logicznych zasad konstrukcji budżetu;

Ø odpowiednia przejrzystość budżetu jest warunkiem jego realnej
jawności.

19

Zasady budżetowe

Zasada jawności

Nakazuje konieczność prezentowania dochodów i wydatków publicznych
społeczeństwu, a szczególnie jego organom przedstawicielskim oraz różnym
organizacjom i ciałom społecznym. Za jawnością budżetu przemawia wiele
argumentów, z których najważniejsze to:
Ø

większa racjonalność gospodarki środkami publicznymi w sytuacji poddania jej

kontroli ze strony obywateli (podatników), którzy powinni być najbardziej
zainteresowani efektywnym wykorzystywaniem ich pieniędzy;
Ø

mniejsza skłonności do popełniania nadużyć finansowych przez dysponentów

środków publicznych;
Ø

szersze zaangażowanie obywateli w rozwiązywaniu spraw publicznych, dające im

poczucie wpływu na te sprawy (aspekt edukacyjny, psychologiczny i wychowawczy).

Zasada ta jest realizowana m. in. poprzez:
Ø

jawność debat budżetowych oraz jawność debat nad sprawozdaniami

z wykonania budżetów;
Ø

udostępnianie sprawozdań z wykonania budżetów;

Ø

udostępnianie

innych

sprawozdań

dotyczących

finansów

publicznych

i działalności jednostek sektora finansów publicznych.

20

• Zasada jednoroczności

– oznacza, że budżet uchwalony na okres krótszy lub dłuższy niż

rok kalendarzowy będzie nieważny z mocy prawa jako sprzeczny
z ustawami

• Zasada uprzedniości

– postuluje aby budżet był uchwalony przez rozpoczęciem okresu,

którego dotyczy;

– istnieją odstępstwa od tak rozumianej zasady polegające np. na

możliwości uchwalenia w uzasadnionych przypadkach budżetu
JST z opóźnieniem do 31 stycznia - w takim przypadku wchodzi
w życie w dniu podjęcia, ale z mocą obowiązującą od 1 stycznia

21

Ustawa budżetowa

Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku
budżetowym.

Ustawa budżetowa składa się z:

1) budżetu państwa;

2) załączników;

3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika
z UOFP lub z odrębnych ustaw.

Ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego.

Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy.

22

Ustawa budżetowa

Budżet państwa określa:

1) łączną kwotę prognozowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów
budżetu państwa;

2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu państwa;

3) kwotę planowanego deficytu budżetu państwa wraz ze źródłami jego
pokrycia;

4) łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich;

5) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich;

23

Ustawa budżetowa

Budżet państwa określa:

6) wynik budżetu środków europejskich;

7) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu państwa;

8) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa;

9) planowane saldo przychodów i rozchodów budżetu państwa;

10) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych
papierów wartościowych.

24

Ustawa budżetowa

Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej.

W wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż
rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym.

Jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły
w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi
gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy.

25

Procedura budżetowa

Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej
na rok następny wraz z uzasadnieniem.

Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki
Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej,

Trybunału

Konstytucyjnego,

Najwyższej

Izby

Kontroli,

Sądu

Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z wojewódzkimi sądami
administracyjnymi, Krajowej Rady Sądownictwa, sądownictwa powszechnego,
Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady
Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego i Państwowej Inspekcji Pracy.

art. 139 ust. 2 UOFP

26

Procedura budżetowa

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem
przedkłada go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok
budżetowy. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie
projektu.

Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium
budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego
oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje
wyłącznie Radzie Ministrów

.

Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia
przekazania jej Senatowi.

W przypadku przedstawienia Sejmowi projektu ustawy o prowizorium budżetowym,

Rada Ministrów przedstawia Sejmowi projekt ustawy budżetowej nie później niż na 3
miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania ustawy o prowizorium
budżetowym.

27

Procedura budżetowa

Dysponenci części budżetowych, w terminie do dnia 25 października, przekazują
informacje o przyjętych przez Radę Ministrów w projekcie ustawy budżetowej
kwotach jednostkom podległym, JST, zarządom województw.

W terminie do dnia 1 grudnia jednostki, o których mowa powyżej, opracowują
i przekazują właściwym dysponentom części budżetowych projekty planów
finansowych na następny rok budżetowy, zgodne z projektem ustawy
budżetowej.

Budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy publicznej, kontroli państwowej, sądom,
trybunałom i innym organom wymienionym w art. 139 ust. 2, administracji rządowej, przy czym dla poszczególnych
działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów ustala się
odpowiednio odrębne części budżetu.

Przez dysponentów części budżetowych – rozumie się kierowników jednostek oraz organy wymienione w art. 139
ust. 2, właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz kierowników państwowych
jednostek organizacyjnych, które nie są organami władzy lub administracji rządowej, dysponujących częściami
budżetu państwa.

28

Procedura budżetowa

Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu 7 dni ustawę budżetową albo
ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez Marszałka Sejmu.

W przypadku zwrócenia się Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo
ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem, Trybunał orzeka
w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku
w Trybunale.

Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy
budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do
podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie
kadencji Sejmu.

29

Procedura budżetowa

W przypadku gdy ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym
nie zostaną ogłoszone przed dniem 1 stycznia, to do czasu ogłoszenia
odpowiedniej ustawy:

1) podstawą gospodarki finansowej jest przedstawiony Sejmowi odpowiedni
projekt ustawy,

2) obowiązują stawki należności budżetowych oraz składki na państwowe
fundusze celowe w wysokości ustalonej dla roku poprzedzającego rok
budżetowy.

30

Procedura budżetowa

Dysponenci części budżetowych, w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy
budżetowej, przekazują jednostkom podległym informacje o kwotach dochodów
i wydatków, w tym wynagrodzeń.

Jednostki, o których mowa powyżej, sporządzają plany finansowe celem
zapewnienia ich zgodności z ustawą budżetową.

31