FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

1

WPROWADZENIE

Finanse publiczne – są elementem finansów, stanowią konkretyzację (uszczegółowienie) finansów.

Finanse – ogół zjawisk ekonomicznych związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem zasobów pieniężnych.

Finanse publiczne – ogół zjawisk ekonomicznych związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem publicznych
zasobów pieniężnych.
Przez słowo „publiczne” rozumie się (z łac. „służący ogółowi”) powszechny, dotyczy ogółu, ogólny, nieprywatny.


Można je rozpatrywać w następujących ujęciach:

ekonomiczne – nauka o bogactwie (ekonomia) i zachowaniu ludzi z nim związanymi, finanse publiczne to

element teorii bogactwa; finanse publiczne to dziedzina nauk ekonomicznych, badająca
bogactwo w postaci publicznych zasobów pieniężnych, związek finansów publicznych
z gospodarowaniem

o

pierwszy obszar zagadnień

– oddziaływanie finansów publicznych na zjawiska i struktury

gospodarcze, jak finanse publiczne oddziaływują na procesy gospodarcze

o

drugi obszar zagadnień – w jaki sposób zjawiska i struktury gospodarcze oddziaływują na

kształt finansów publicznych
Finanse publiczne wyrastają w oparciu o finanse prywatne, nie może być dobrych finansów

publicznych w kraju o słabej kondycji gospodarczej, w niektórych krajach połączone
ministerstwa finansów i gospodarki

prawne – ogół regulacji/przepisów prawnych stanowiących o poszczególnych instrumentach finansów

publicznych, prawo finansowe lub ogół legislacji, która dotyczy finansów publicznych,
współcześnie finanse publiczne nie istnieją bez legislacji prawnej, są uregulowane przez
przepisy prawne, istnieją tylko te stanowiące prawo, prawo finansowe względem finansów
publicznych ma charakter wtórny i jednocześnie stanowiący.

o

wtórne – finanse publiczne nie istnieją, bo są przepisy prawne, lecz jest „taka” kategoria

ekonomiczna

o

stanowiące – ponieważ o tych rozwiązaniach stanowi prawo

Z prawem finansowych ściśle związane prawo konstytucyjne oraz administracyjne

polityczne – nauki polityczne analizują/realizują finanse publiczne w kontekście możliwości ich

wykorzystania do prowadzenie polityki przez władzę publiczną; władza publiczna z pośród
różnych narzędzi dla celów gospodarczych sięga do finansów publicznych.

Miejsce finansów publicznych w finansach

Są elementem finansów (ogniwem finansów):

 Finanse publiczne
 Finanse banków
 Finanse instytucji ubezpieczeniowych
 Finanse przedsiębiorstw
 Finanse ludności / gospodarstw domowych

Wg podziału amerykańskiego (kryterium konkurencyjności):

♦ Władzy publicznej (BC, budżet, niekomercyjne ubezpieczenia)
♦ Finanse biznesu
♦ Finanse indywidualne

Wg podziału francuskiego:

♦ Finanse publiczne
♦ Finanse prywatne

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

2

Finanse publiczne

Finanse prywatne

Nakierowane na zaspokojenie potrzeb ogółu, do
realizacji zadań państwa, nie nakierowane na
zysk, wspólna kasa, środki z naszej kieszenie dla
zabezpieczenie pewnych potrzeb.

Cel

Zaspokajają potrzeby indywidualne (jednostek
lub grupy – np. rodziny), nakierowane na
zysk.

Wyposażone

w

przymus

–

mówi

się

o przymusie uświadomionym, nie ma charakteru
bezpośredniego – konstruuje się normę prawną
– taką by obywatel sam zapłacił podatek.

Etap

gromadzenie

środków

Nie wyposażone w przymus

Nie

podlegają

przymusowi

–

żadnemu

podmiotowi

nie

przysługuje

prawo

artykułowania roszczeń finansowych pod
adresem władzy publicznej, ponad te, które
władza ustaliła.

Etap

wydawania

środków

W części obciążone przymusem, w tej
w której jest relacja z finansami publicznymi,
ta część, którą trzeba dostarczyć finansom
publicznym (np. podatki).

Dużo szerszy niż prywatnych, rodzą istotne
skutki gospodarcze.

Zakres

Gospodarka

finansowa

pojedynczego

podmiotu nie ma większego znaczenia
z punktu widzenia makro, dla sytuacji
gospodarczej państwa.

Władza publiczna jest gestorem pieniądza.

Zjawiska
pieniężne

Prywatni posiadacze nie mają wpływu na
pieniądz.

Poddane są kontroli społecznej.

Kontrola

Dyscyplina

dobrowolna,

brak

procedur

kontrolnych, kontrola skarbowa związania nie
z finansami prywatnymi a publicznymi – czy
wpłacił tyle ile powinien.

Sektor publiczny, a sektor prywatny.

Władza publiczna – funkcjonuje w sferze finansowej oraz realnej:

»

finansowej

– mówimy o finansach publicznych przeciwstawionych finansom prywatnym

»

realna – rzeczowa – funkcjonuje w obszarze sektora publicznego, obok którego

wyodrębniony jest sektor prywatny.

Dla wyodrębnienia sektorów stosuje się kryterium własności.

Sektor publiczny obejmuje określony majątek:

»

majątek służący władzy publicznej i władzy terytorialnej (samorządowej)

»

służący publicznym instytucjom usługowym

»

majątek będący we władaniu publicznym (drogi, mosty itp.)

»

majątek publiczny zaangażowany w działalność gospodarczą

Mimo iż nie są nastawione na realizację zysku, nie wyklucza to włączenia się władzy politycznej w działalność
komercyjną, może się włączyć w branie najbardziej lukratywne (najbardziej dochodowe).

Relacja sektor publiczny – finanse publiczne

Finanse publiczne w zdecydowanej mierze służą funkcjonowaniu sektora publicznego, ale finanse publiczne
funkcjonują poza sektorem publicznym, np. transfery na rzecz gospodarstw domowych. Nie cały sektor publiczny
działa w oparciu o finanse publiczne, ponieważ część zasobów jest pozyskiwana trybem komercyjnym.

Relacja pomiędzy finansami publicznymi, a finansami sektora publicznego, może być rozpatrywane z punktu
widzenia:

Sektor publiczny

Środki pozyskiwane
trybem komercyjnym

Finanse

publiczne

Transfery

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

3

-

teoretycznego

o

węższe – do finansów publicznych nie włącza się finansów jednostek sektora publicznego
o charakterze komercyjnym

o

szersze – finanse publiczne obejmują jednostki sektora publicznego o charakterze komercyjnym

-

praktycznego – o ilości przesądzają regulacje prawne – w Polsce „Ustawa o finansach publicznych”;
nawiązuje się w niej do ujęcia węższego; poza finansami publicznymi przedsiębiorstwa państwowe.

Definicje finansów publicznych:

 ujęcie klasyczne – nauka o procesach gromadzenia i wydatkowania publicznych zasobów pieniężnych.

Klasycy patrzyli na finanse publiczne w ujęciu wąskim, poprzestawali na problemach związanych
z pieniądzem, poszukiwali najbardziej efektywnych form jego wydatkowania.

 ujęcie współczesne – (szersze od klasycznego) – nauka finansów publicznych zajmuje się procesami

gromadzenia i wydatkowania publicznych zasobów pieniężnych oraz związkami przyczynowo-skutkowymi
jakie zachodzą pomiędzy procesami gromadzenia i wydatkowania publicznych zasobów pieniężnych,
a zjawiskami społecznymi, gospodarczymi i politycznymi. Obejmuje zagadnienia związane
z gospodarowaniem (gospodarką finansów publicznych) oraz analizują wewnętrzną treść oraz reakcje ze
sferami: społeczną, polityczną i gospodarczą. Współcześnie odnośnie podatków trzeba się zastanowić
jeszcze nad skutkami gospodarczymi, społecznymi, jakie wywołają owe podatki.



Finanse publiczne zajmują się finansową działalnością władzy publicznej, opisują i analizują wydatki
władzy publicznej oraz techniki używane przez władzę do sfinansowania tych wydatków.

W finansach publicznych odwrotnie niż w sferze prywatnej, tutaj wydatki determinują dochody, pierwsze ustala się
na co wydać (najpierw cele, zadania etc.), a później dopiero zastanawianie się skąd to wziąć.

Metody finansów publicznych:

Na metody badawcze w zakresie finansów publicznych składają się:

1. Obserwacja zjawisk finansowych – dokonuje się w oparciu o zapisy rachunkowe i księgowe (rachunkowość

w zakresie finansów publicznych), dane do których sięgamy – zapisy księgowe, powinny być zgodne
z prawdą i obowiązującymi regulacjami prawnymi, dotyczy klasyfikowania odpowiednich danych.

2. Analiza i poszukiwanie wzajemnych związków – zależności i związki pomiędzy zgromadzonymi danymi,

w 2 płaszczyznach:

a. analiza danych i relacji w obrębie samych danych finansowych (samych zjawisk finansowych), np.

analiza struktury dochodów budżetowych

b. pomiędzy zjawiskami finansowymi, a zjawiskami niefinansowymi (społecznymi, gospodarczymi,

politycznymi) np. jak znaczny udział w dochodach podatków pośredni wpływa na konsumpcję.

3. Formułowanie praw i wniosków – najtrudniejszy z trzech etapów z powodu:

a. finanse publiczne i instrumenty z ich zakresu, są tylko jednymi z wielu czynników wpływających

na zjawiska gospodarcze

b. nauka finansów publicznych nie może posługiwać się metodą doświadczalną, sięga za to do

metody prób i błędów:

»

1 krok – podmioty odpowiedzialne za sferę finansów publicznych podejmują decyzje
dotyczące sfery finansów publicznych (np. rząd)

»

2 krok – obserwacje skutków zastosowanych instrumentów

»

3 krok – analiza obserwacji i sformułowanie postulatów co do korekty instrumentów.

W finansach publicznych do analizowania zjawisk są możliwe 2 podejścia:

♦ pozytywne – polega na badaniu zjawisk takimi jakie są, a nie takimi jakie być powinny, analizuje się

następstwa zastosowanych instrumentów z zakresu gromadzenia i wydatkowania środków publicznych,
prowadzi do tworzenia tzw. modeli pozytywnych – opisujących rzeczywistość

♦ normatywne – dążenie do określenia zjawisk takich jakie powinny być, dąży do zbudowania wzorców,

zasad, (norm), których przestrzeganie powinno zapewnić prawidłowe funkcjonowanie finansów
publicznych, zgodnie ze z góry założonym systemem wartości (czyli to co rozumiemy przez przysłówek
„dobrze”), prowadzi do budowy modeli normatywnych – podejście projektujące rzeczywistość.

Współcześnie oba mają zastosowanie i się zazębiają.

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

4

FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Mogą być rozpatrywane w 3 konwencjach/aspektach
Aspekty funkcji finansów publicznych.

 Utożsamiane z funkcjami państwa

a. Alokacyjna – rozdział zasobów pomiędzy różne cele, ograniczoność zasobów skłania do ich

efektywnej alokacji, w warunkach gospodarki rynkowej zasadniczo odbywa się o kryterium rynkowe –
cena, która wyznacza dostępność dobra, zakłada się, że finanse publiczne mogą ingerować w alokację
tam gdy rynek zawodzi; polega na wykorzystaniu dochodów i wydatków publicznych w celu
oddziaływania na alokacje zasobów w gospodarce, chodzi o: czynniki wytwórcze oraz wytworzone już
dobra, dąży się do ich optymalnego wykorzystania ingerencja odbywa się w sferach:

»

sektor publiczny, a sektor prywatny (ile przyjmuje władza publiczna)

»

w obrębie sektora publicznego

Z punktu widzenia gospodarki może być rozpatrywana: „in plus” – serwuje pewne dobra,

które mogą sprzyjać rozwojowi gospodarczemu (infrastruktura, edukacja), „in minus” – sektor
publiczny pozbawia części zasobów sferę prywatną. Rynek zawodzi tam gdzie występuje efekt
zewnętrzny, czyli powstają koszty społeczne, których podmioty gospodarcze nie muszą uwzględniać
np. tam gdzie zachodzi do zanieczyszczenia środowiska – jest to zabezpieczenie przez państwo
pewnych dóbr, których trudno by było zaspokoić w oparciu o kryterium rynkowe – np. u nas edukacja,
opieka zdrowotna.

b. Redystrybucyjna – polega na korygowaniu poziomu dochodów ukształtowanego w rezultacie

procesów rynkowych, redukcja dochodów jednych oraz podwyższanie dochodów innych, w warunkach
gospodarki rynkowej – pierwotny podział dochodów (w oparciu o pracę i kapitał), na jego etapie nie
wszystkie podmioty uczestniczą (ze względów zawinionych bądź niezawinionych); współcześnie podział
wtórny nieunikniony, następuje w oparciu o kryteria polityczne, społeczne, bądź tzw. społeczną
sprawiedliwość i ma charakter przymusowy; zasadnicza postać redystrybucji to w ramach gospodarstw
domowych oraz na płaszczyźnie terytorialnej (bogatsze regiony dają biedniejszym – poprzez finanse
publiczne); dokonuje się też ona w ograniczonym zakresie w sferze gospodarczej.

c. Stabilizacyjna – (pojawiła się najpóźniej – dopiero w latach 20-30 XXw.), związana bardzo mocno

z Keynesem, wykorzystywanie dochodów i wydatków publicznych w celu oddziaływania na sytuację
społeczno-gospodarczą kraju, oddziaływuje zarówno na procesy i struktury gospodarcze, ma służyć
w celu:

»

zapewnienia wysokiego poziomu zatrudnienia (ograniczenie bezrobocia)

»

stabilizacji cen (walka z inflacją)

»

dążenie do utrzymania równowagi w kontaktach z zagranicą

»

zapewnienie warunków stałego wzrostu gospodarczego

Zakres tych funkcji jest zakresem państwa
Finanse publiczne nie wypracowały odpowiedzi (modeli), które wskażą optymalny zakres tych

funkcji. Odzwierciedleniem zakresu funkcji finansów publicznych – w szczególności funkcje
alokacyjna i redystrybucyjna – (czyli stopnia ingerencji w alokację zasobów i podział dochodów) - jest
wielkość dochodów i wydatków publicznych; analizowane w oparciu:

Dochody / PKB – miernik funkcji redystrybucyjnej
Wydatki / PKB – miernik funkcji alokacyjnej

Oba w/w wskaźniki do przyjęcia do oceny finansów publicznych.



Utożsamiane z funkcjami finansów



Przez pryzmat funkcji instrumentów, które się na finanse publiczne składają

Na świecie duże zróżnicowanie relacji wydatków publicznych do PKB. USA ok. 30% Szwecja 54%.
W UE dużo wyższy średni niż OECD.
To co dobre w Irlandii to wcale nie musi być dobre u nas. Tendencja zrównoważona, brak dużych zmian tego
wskaźnika. W Irlandii znaczny spadek. Część krajów UE (Portugalia, Hiszpania, Grecja)  wejście do UE
wymusiło na nich większą opiekuńczość. W Polsce w/w wskaźnik się obniża.

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

5

Najwyższy – Szwecja, Dania, Austria, Norwegia, Finlandia
Najniższy – USA, Irlandia, Japonia, Korea, Australia

Optymalny zakres funkcji alokacyjnej i funkcji redystrybucynej – nie został wyznaczony.
Udowodniono tyle: wzrost o 10pkt % w/w wskaźnika to spadek PKB o 1pkt %.

Przekroje finansów publicznych

1. Przekrój podmiotowy

~

Władze stanowiące szczebla centralnego oraz terenowego/terytorialnego

~

Władze wykonawcze szczebla centralnego oraz terenowego/terytorialnego

~

Władze kontrolne, które działają w imieniu stanowiących (NIK oraz RIO – regionalne izby
obrachunkowe)

~

Władza skarbowa

~

Jednostki funkcjonujące w oparciu o środki publiczne

2. Przekrój prawny

o

Konstytucja – Polska szeroko podejmuje temat Finansów Publicznych (cały rozdział 10 )

o

Ustawa o finansach publicznych – cały czas oczekiwanie na jej zmiany

o

Coroczne ustawy budżetowe oraz uchwały budżetowe samorządów

o

Ustawy dotyczące finansów samorządowych oraz wszelkie ustawy dotyczące funkcjonowania
podmiotów finansowanych ze środków publicznych

o

Ustawy i inne regulacje dotyczące podatków – ustawy podatkowe, ordynacja podatkowa, ustawa
karno-skarbowa

3. Przekrój przedmiotowy

»

Budżet państwa

»

Budżety jednostek samorządu terytorialnego

»

Fundusz ubezpieczeń społecznych

»

Pozostałe fundusze publiczne (fundusze celowe, fundacje publiczne)

DOBRA PUBLICZNE

Potrzeba – pożądanie wartości użytkowych wynikających z osiągniętego poziomu rozwoju gospodarczego
i kulturalnego ludzkości. Zróżnicowanie w czasie i przestrzeni.

Wyróżniamy potrzeby indywidualne i zbiorowe  wg sposobu zaspokojenia danej potrzeby.

-

indywidualne – zgłaszane przez jednostkę i ich zaspokojenie może się dokonać na rzecz tej jednostki

-

zbiorowe – zgłaszane, bądź to przez jednostkę, bądź społeczność, natomiast zaspokajanie potrzeb
zbiorowych może dokonywać się tylko i wyłącznie na rzecz zbiorowości

Skoro są potrzeby, które da się zaspokoić na rzecz zbiorowości, to ta zbiorowość musi się zorganizować (wyjąć

wspólną kasę by ją realizować).

Potrzeby zbiorowe:

» wynikające z faktu istnienia społeczeństwa oraz instytucji, które są jego wytworem, podstawowym

wytworem społecznym jest państwo – musi być władza administracyjna, wymiar sprawiedliwości,
służby bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, służby dyplomatyczne

» ze względu na ich cechy naturalne nie da się zabezpieczyć inaczej niż na rzecz zbiorowości – np.

ochrona środowiska naturalnego

Konsekwencją wyodrębnienia potrzeb zbiorowych, jest wyodrębnienie dóbr, które służą zaspokojeniu tych potrzeb
(dobro o charakterze publicznym).
Istnieją dobra publiczne i dobra prywatne – zróżnicować je dość trudno ponieważ nie wynika to zróżnicowanie
z cech fizycznych tego dobra. Np. energia elektryczna może być publiczna (na AE, oświetlenie lamp) lub prywatna
(u mnie w domu).

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

6

Dobro publiczne (sensu largo):

czyste dobro publiczne - sensu stricto – te dobra które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych

dobra społeczne (usługi społeczne) – ta część dóbr publicznych, która służy zaspokojeniu potrzeb
indywidualnych ze względów: społecznych, politycznych, cywilizacyjnych, kulturowych – zgłaszana
potrzeba może być zaspokojona na rynku, lecz władza publiczna serwuje te dobra z różnych względów -
dobro społeczne (np. dlatego, że kogoś może nie stać), np. opieka zdrowotna, edukacja, kultura, kultura
fizyczna, potrzeby mieszkaniowe.

Fakt, że władza serwuje dobra społeczne nie wyklucza możliwości pozyskania tych dóbr na rynku.
Władza może serwować te dobra na różnym poziomie (np. szkolnictwo – na względnie wysokim, mieszkania na
dość niskim)
W zakresie czystych dóbr publicznych – władza je musi zabezpieczać, natomiast dobra społeczne powinna
zabezpieczyć.

Dobro publiczne (czyste) – konsumowane egalitarnie przez członków danej zbiorowości, jeżeli pewna ilość tego
dobra jest dostępna jednemu członkowi zbiorowości, inni członkowie powinni, z definicji, mieć dostęp do takiej
samej ilość tego dobra. Korzyści niepodzielnie, nie można wyodrębnić pojedynczej, indywidualnej części dobra. Np.
łódź podwodna.

Doba quasi-publiczne – też uznawane za czyste dobra publiczne, ale tutaj można znaleźć już sytuacje kiedy nie
spełnia do końca w/w warunków czystego dobra publicznego.

Porównanie dóbr publicznych z dobrami prywatnymi

Dobra publiczne

Dobra prywatne

Korzyści dla ogółu

Korzyści dla jednej osoby (lub małej grupy
osób)

Ogólna dostępność

Jeżeli korzysta dana osoba, dobro
nie jest dostępne dla innych

Brak rywalizacji w dostępie

Kryterium
Użyteczności
(społeczne)

Zjawisko

rywalizacji

pomiędzy

użytkownikami danego dobra (na etapie
pozyskania środków)

Dla odbiorcy: bezpłatne i częściowo
bezpłatne

Pełna odpłatność – cena rynkowa

Finansowane z funduszy publicznych
(częściowo

mogą

być

finansowane

z prywatnych)

Finansowane z funduszy prywatnych

Dostarcza państwo lub inne podmioty
publiczne

Kryterium
Ekonomiczne
(opłacalności)

Dostarcza rynek

Zakres dóbr/usług społecznych jest zależny od polityki władzy w danym czasie – nikt nie ustalił optymalnego
zakresu tych dóbr.
Przyrost (rozszerzenie) dóbr społecznych jest obciążony pewną wadliwością, sfera ta jest narażona na
marnotrawstwo i nadużycia; dobra te są limitowane, co powoduje, że ktoś jest gestorem tych dóbr (może finanse
publiczne przedłożyć ponad dobro publiczne).
Serwowanie usług społecznych odbywa się zawsze kosztem konsumpcji indywidualnej. Dobra, które zabezpiecza
państwo są to dobra narzucone i wiąże się to z ograniczeniem/naruszeniem wolności jednostki. Jeżeli państwo za
dużo serwuje usług to może być demotywujące do pracy.

Potrzeby ludzkie

Dobra

Źródła finansowania

Indywidualne

Prywatne

Fundusze prywatne

Zbiorowe

Publiczne

Społeczne

Sensu Stricto

Fundusze publiczne

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

7

BUDŻET PAŃSTWA

Jest podstawowym funduszem postawionym do dyspozycji państwa (najważniejszym funduszem publicznym).

Największy zasób pieniężny, w ramach tego funduszu gromadzone i rozdysponowywane są największe
zasoby pieniężne

Zasób pieniężny pozostający w dyspozycji władz centralnych, które pozostają dominującym podmiotem,
stanowiącym o polityce społecznej i gospodarczej kraju.

Transfery z budżetu państwa mają istotny wpływ na poziom środków pozostających w dyspozycji innych
funduszy publicznych (samorząd terytorialny, ZUS).

Budżet państwa ma istotne znaczenie w powiązaniach finansów międzynarodowych.

Jest uchwalany w formie ustawy, ma rangę ustawy (akt najwyższej rangi).

Budżet – zestawienie przewidywanych dochodów i wydatków jakiegokolwiek podmiotu na określony czas.

Charakterystyczny aspekt przyszłościowy (dotyczy okresu przyszłego  charakter planistyczny), zestawia się
dochody i wydatki  charakterystyczne dla każdego budżetu. O specyfice określonego budżetu przesądza podmiot,
którego dotyczy.

Definicja ekonomiczna (Owsiak) budżetu państwa – scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu
środków pieniężnych w związku z funkcjonowaniem państwa.

Definicja prawna – plan finansowy najwyższej rangi, zatwierdzany przez parlament, obejmujący zestawienie
dochodów i wydatków państwa w określonym przedziale czasowym.

Definicja ekonomiczna – nacisk położony na „fundusz” i po co on jest, w skrócie budżet to „zasób pieniężny”.
W definicji prawnej – nacisk położony na stronę formalną, na „plan” i tryb jego zatwierdzania, budżet to „akt
normatywny”.

Obie definicje zaliczane są do definicji uniwersalnych (ujęcie uniwersalne). Skonkretyzowane definicje są
w ramach danych przepisów prawnych.
Budżet państwa – złożona kategoria, która podlegała i podlega przemianom, zmiany w budżecie w sposób ścisły
wiążą się ze zmianami funkcji jakie realizuje państwo.

Występują 2 nurty rozwoju państwa (budżetu państwa) – wcześniejszy i właściwy.

Wcześniejszy:
Rozwój budżetu w aspekcie technicznym (techniczno-ekonomicznym) rozpoczął się już w starożytności.
Formy zalążkowe:

-

nie sporządzane w sposób systematyczny, np. spisy kosztowności w skarbcu charakter ewidencyjny

-

analiza kosztów różnych przedsięwzięć, np. budowa świątyni, koszty wojny, charakter analityczno-
kontrolny

W średniowieczu Wilhelm zdobywca, zarządził spis szczegółowy majątku, a Filip IV piękny, zarządził taki spis, jak
się później okazało – pretekst do podniesienia podatków.

Właściwy:
1688r. Budżet państwa jako akt prawny, parlament angielski, wtedy wywalczył sobie prawo stanowienia
o wydatkach publicznych.
Przesłanki:

-

oddzielenie środków w dyspozycji monarchy od środków publicznych

-

rozwój parlamentaryzmu

Tradycyjny budżet państwa, w krajach o charakterze federacyjnym, uległ rozdzieleniu, w związku z rozwojem
funkcji państwa: na budżet w dyspozycji władzy centralnej oraz budżety samorządów terytorialnych, które stawia do
dyspozycji władz lokalnych.

Budżet

państwa

Budżet władzy centralnej

Budżet jednostek

samorządu terytorialnego

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

8

Zasady budżetowe:

Postulaty formułowane przez naukę pod adresem ustawodawcy i praktyków, których przestrzeganie powinno
zapewnić prawidłowe funkcjonowanie budżetu państwa.



równowagi budżetowej, postulat dostosowania ogółu wydatków publicznych do ogółu dochodów;

wyklucza występowanie deficytów budżetowych (klasycy chcieli przenieść zasady z finansów
prywatnych na finanse publiczne zgodnie z zasadą „podmiot, który więcej wydaje niż ma –
umiera”). Dziś ta zasada nie przestrzegana (przez niektórych uważane jej nie przestrzeganie za
patologie). Przejawem tej zasady są też limity jakie daje się budżetowi, np. deficyt nie
większy niż 3% PKB.



powszechności – zupełności, postulat ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wszystkich wydatków

władzy państwa, można ją rozumieć w ujęciach:
o

wąskim – realizują ją tylko podmioty funkcjonujące w ramach budżetu, ujęte

w budżecie wg metody brutto – każdy wydatek podmiotu jest ujęty w budżecie jak i każdy
jego wpływ

o

szerszym – spełniają ją również podmioty ujęte w budżecie wg metody netto –

rozliczają się wynikiem, te podmioty pokrywają z własnych wpływów wydatki, jeżeli
wpływów nie wystarcza to otrzymują środki z budżetu (tak się bardzo często dzieje). Jeżeli
wpływy większe niż wydatki to nadwyżka jest odprowadzana do budżetu państwa.



jedności – rozumiana w 2 aspektach

o

formalnym – postulat sporządzenia budżetu w formie jednego aktu prawnego, co w naszej
rzeczywistości przekłada się, że mamy jedną ustawę budżetową

o

materialnym – postulat przeznaczenia ogółu wpływów na ogół wydatków – zasada
ogólności, nie funduszowania, zaprzeczeniem zasada funduszowania (fundusz na określony
cel). Zasada ta pozwala na większą elastyczność w gospodarowaniu środkami
budżetowymi, pozwala na bieżącą hierarchizację celów; związanie wpływu z wydatkiem
wprowadza trudności w gospodarowaniu i daje małą elastyczność

 szczegółowości – rozumiana w 3 aspektach:

o

rodzajowy – postulat uporządkowania w grupy rodzajowe wg przyjętych kryteriów
klasyfikacyjnych strony dochodowej i wydatkowej budżetu. Taka klasyfikacja nie może być
zbyt ogólna, ani zbyt szczegółowa, strona dochodowa wg źródeł dochodu, a wydatkowa wg
kierunków wydatkowania środków

o

ilościowy – postulat wydatkowania środków w wielkościach przewidzianych w ustawie
budżetowej

o

czasowy – by środki były wydatkowane w określonym (przewidzianym) czasie

pozostałe:


operatywności – postulat budowy budżetu ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za realizację

określonych zasad (zdań), operatywnie – wskazanie co kto ma robić



jawności – akt prawny nazywany budżetem powinien być upubliczniony (u nas publikowany w dzienniku

ustaw)



gospodarności – postulat racjonalnego, oszczędnego wydatkowania środków budżetowych



jednoroczności – sporządza się budżet na okres 1 roku (nie koniecznie kalendarzowego)

Funkcje budżetu:

☼ Ekonomiczne:

♦ Alokacyjna – rozdział zasobów pomiędzy różne cele; ograniczoność zasobów skłania do ich efektywnej

alokacji; w warunkach gospodarki rynkowej zasadniczo odbywa się o kryterium rynkowe – cena, która
wyznacza dostępność dobra; zakłada się, że budżet państwa może ingerować w alokację, gdy rynek
zawodzi; polega na wykorzystaniu dochodów i wydatków budżetowych w celu oddziaływania na alokacje
zasobów w gospodarce, chodzi o: czynniki wytwórcze oraz wytworzone już dobra, dąży się do ich
optymalnego wykorzystania ingerencja odbywa się w sferach:

o

sektor publiczny a sektor prywatny (ile przyjmuje władza publiczna)

o

w obrębie sektora publicznego

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

9

Z punktu widzenia gospodarki może być rozpatrywana: „in plus” – serwuje pewne dobra, które mogą
sprzyjać rozwojowi gospodarczemu (infrastruktura, edukacja), „in minus” – budżet państwa pozbawia
części zasobów sferę prywatną. Rynek zawodzi tam gdzie występuje efekt zewnętrzny, czyli powstają
koszty społeczne, których podmioty gospodarcze nie muszą uwzględniać np. tam gdzie zachodzi do
zanieczyszczenia środowiska – jest to zabezpieczenie przez państwo pewnych dóbr, których trudno by było
zaspokoić w oparciu o kryterium rynkowe – np. u nas edukacja, opieka zdrowotna.

♦ Redystrybucyjna – polega na korygowaniu poziomu dochodów ukształtowanego w rezultacie procesów

rynkowych, redukcja dochodów jednych oraz podwyższanie dochodów innych; w warunkach gospodarki
rynkowej – pierwotny podział dochodów (w oparciu o pracę i kapitał), na jego etapie nie wszystkie
podmioty uczestniczą (ze względów zawinionych bądź niezawinionych); współcześnie podział wtórny
nieunikniony, następuje w oparciu o kryteria polityczne, społeczne, bądź tzw. społeczną sprawiedliwość
i ma charakter przymusowy, zasadnicza postać redystrybucji to w ramach gospodarstw domowych oraz na
płaszczyźnie terytorialnej (bogatsze regiony dają biedniejszym – poprzez finanse publiczne); dokonuje się
też ona w ograniczonym zakresie w sferze gospodarczej

♦ Stabilizacyjna – (pojawiła się najpóźniej – dopiero w latach 20-30 XXw.), związana bardzo mocno

z Keynesem; wykorzystywanie dochodów i wydatków budżetowych w celu oddziaływania na sytuację
społeczno-gospodarczą kraju, oddziaływuje zarówno na procesy i struktury gospodarcze, ma służyć w celu:

o

zapewnienia wysokiego poziomu zatrudnienia (ograniczenie bezrobocia)

o

stabilizacji cen (walka z inflacją)

o

dążenie do utrzymania równowagi w kontaktach z zagranicą

zapewnienie warunków stałego wzrostu gospodarczego

☼ Polityczne:

♦ ustrojowa – wynika z niej, że budżet państwa jest narzędziem określonego ustroju politycznego, stanowi

atrybut władzy

♦ demokratyczna – polega na zainwestowaniu oraz wpływie całego społeczeństwa na budowę (poprzez

swoich przedstawicieli w sejmie) oraz realizuje wykonanie budżetu państwa.

System budżetowy

– w ujęciu prawnym jest to zespół norm prawnych i organizacyjnych, które regulują

funkcjonowanie finansów organów państwa i instytucji objętych gospodarką budżetową oraz zasady pobierania
dochodów na rzecz budżetu oraz zasady ich wydatkowania. W ramach systemu odpowiada się na pytanie kto?
i w jaki sposób zachowa się w określonej sytuacji związanej z gromadzeniem i wydatkowaniem środków
budżetowych.

Gospodarka budżetowa

– czynności takie jak:

planowanie budżetowe

gromadzenie środków budżetowych

wydatkowanie środków budżetowych

kontrola oraz analiza towarzyszące wszystkim poprzednim czynnościom

Polityka budżetowa – polityka – dążenie do realizacji określonego celu, z zachowaniem zawsze możliwości wyboru,
poprzez dobór określonych narzędzi. Nie wyodrębnienie specyficznego celu, podporządkowanie realizacji celów
społecznych i gospodarczych, jakie sobie stawia państwo i władza publiczna. Spośród innych rodzajów polityki,
politykę budżetową wyróżniają jej narzędzia – dochody oraz wydatki budżetowe. Realizowana jest poprzez
określone źródła dochodów oraz z drugiej strony wskazanie kierunku wydatkowania środków.

Środki budżetowe gromadzone i wydawane przez różne jednostki:

Wg ustawi o finansach publicznych są 4 fazy organizacyjno-prawne jednostek sektora publicznego:

Jednostki budżetowe – podmiot, który spełnia w pełni zasadę powszechności – podmiot, który rozlicza

się z budżetem wg metody brutto. Wydatki finansowane z budżetu, wpływy odprowadzane do budżetu. Działa
w oparciu o sporządzony przez siebie plan finansowy. Środki niewykorzystane w danym roku w zasadzie
przepadają, ma bardzo ograniczoną możliwość w zakresie zaciągania kredytów. Znikoma samodzielność
finansowa. Działają takie podmioty sfery budżetowej, które działają na zasadach nieodpłatnych lub odpłatność
znikoma lub sporadyczna np. administracja, sądownictwo. Logicznie planuje się środki na wyrost „bo może
nam zabraknąć”. Brak elementu motywacyjnego, środki nie wydane przepadają, a jak się uda coś na koniec
wygospodarować, to zazwyczaj się je na szybko wydatkuje bo w następnym roku „dostaniemy mniej”.

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

10

Zakłady budżetowe – taki podmiot, który jest ujęty w sferze finansów publicznych metodą netto.

Wpływy zatrzymuje i przeznacza je na finansowanie wydatków, natomiast w budżecie ujęty wynikiem (czyli na
brakujące wydatki otrzymuje środki, a nadwyżki odprowadza do budżetu). Do rzadkości należą jednak zakłady,
w których wydatki mniejsze od przychodów – jak takie są to należałoby je przekształcić w formę komercyjną.
Też konstruują plan finansowy. Środki nie wygasają z zamknięciem roku, odpłatność całkowita lub częściowa
np. ośrodki sportu, przedszkola, ośrodki szkoleniowe. Ma (choć ograniczone) możliwości zaciągania kredytów.
Gospodarności może sprzyjać fakt, że zatrzymuje wpływ, sprzyja ich pozyskiwaniu, środki niewykorzystane,
można wykorzystać w następnym roku.

Gospodarstwa pomocnicze – funkcjonują w ramach jednostek budżetowych i są wyodrębnione

finansowo-organizacyjnie. Jest ujęte w budżecie w ramach jednostki budżetowej. Tj. „zakład budżetowy w
ramach jednostki budżetowej”. Obszar odpłatności w ramach jednostki budżetowej. W ramach tej jednostki
budżetowej rozliczany zasadą netto np. hotel w ramach ministerstwa. Wpływy z jej odpłatności na wydatki
związane z tą działalnością.

Środki specjalne (kończą swoje funkcjonowanie wraz z końcem obowiązywania obecnej ustawy) –

wyodrębnione o charakterze finansowym „subkonto” w ramach jednostki budżetowej. Ma wskazany cel i źródła
pochodzenia środków. W Polsce się nie sprawdziły – była cała masa takich środków co się nie sprawdziły.

Istnieją także w sferze gospodarki środkami publicznymi podmioty, których gospodarka budżetowa jest regulowana
wg specjalnych zasad  dostosowana do ich specyfiki np. szkoły wyższe, państwowe instytucje kultury. O planie
finansowym np. uczelni stanowi jej senat, a z budżetem rozlicza się na zasadzie dotacji ustalanej wg wskaźników –
oficjalnie pokrywa się w nich (z tych środków) 80% wydatków – problemem jest też ograniczanie „rynkowości”
szkół wyższych – poprzez limity np. studentów zaocznych. Takie jednostki podlegają również kontroli co do
wydatkowanych środków. (na zasadzie „tyle dostaniecie i róbcie z tym co chcecie”).

Agencje – każda agencja jest jedna i niepowtarzalna, stały się kolejną „furtką” gdzie przepływały środki bez
kontroli.
Fundusze celowe – publiczne fundusze celowe to „małe budżety” (parabudżety). Funkcjonują poza budżetem
państwa, ale w różnym stopniu z BP związane (często w znacznym), przez nie przepływa ok. 40% zasobów
publicznych. Powstają do realizacji określonych zadań. Aktualnie jest ich kilkanaście (w MF sami nie wiedzą
dokładnie ile). Fatalnie wypadają w raportach NIKu. Przykładem takiego funduszu jest PeFRON – płaci się na
„nich” składkę, a oni robią z nią co chcą.

Fundusze celowe dostają dotacje, ale ingerencja w ich wykorzystanie bardzo znikoma. Po lewej stronie jednostki
ściśle zintegrowane z budżetem.

Poszukuje się różnych form ponieważ:

»

dążenie do wypracowania form motywujących (sprzyjających gospodarności) – Motywacyjność

»

zwiększenie płynności finansowej w ramach finansów publicznych, co sprzyja płynności finansowej –
Płynność

»

jeśli jakieś wpływy zatrzymuje się w jednostce, to ogranicza się koszty obsługi przepływów –
Ograniczanie kosztów

Budżet państwa

Dochody

Wydatki

Fundusze

celowe

Inne

Gospodarstwa

pomocnicze

Jednostki

budżetowe

Zakłady budżetowe

(P<W)

Zakłady budżetowe

(P>W)

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

11

Klasyfikacja budżetowa

– sposób grupowania dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetowych stosowany w planowaniu
oraz ewidencji wykorzystywania budżetu państwa.

W powiązaniu z zasadami budżetowymi odnosi się to do zasady szczegółowości/specjalizacji.

W Polsce wyodrębnione są następujące podziałki klasyfikacyjne:

1.

Części – wydzielone wg kryterium podmiotowo-przedmiotowego oznacza, że niektóre części są

wydzielone
i odpowiadają pewnym podmiotom – urzędom, organom władzy państwowej, kontroli i sądownictwa.
Podmiotowo: kancelaria prezydencka, sejm, senat, sąd najwyższy, trybunały, IPN. Przedmiotowo odpowiada
działom administracji rządowej: np. obrona narodowa – a odpowiednikiem podmiotowym jest MON. Inne
części odpowiadają budżetom poszczególnych województw. Każda część dzieli się na działy.

2.

Działy – wg kryterium przedmiotowego (przedmiotowo-funkcjonalnego), odpowiadają działom

klasyfikacji PKD (zaadaptowanej EKD), jest ich ok. 30. W ramach działów – rozdziały.

3.

Rozdziały – wyodrębnione, albo o podmiotowe, albo (rzadziej) przedmiotowe kryterium. Wskazuje pewne

jednostki organizacyjne, a przedmiotowo – zadania np. dział rolnictwo – rozdział  inspekcja weterynaryjna,
a przedmiotowo – postęp biologiczny w produkcji zwierzęcej. W ich ramach paragrafy.

4.

Paragraf – wg kryterium rodzajowego, po stronie dochodów wskazuje się źródła, a po stronie wydatków –

przeznaczenie środków.

Budżet obejmuje też przychody i rozchody – środki na deficyt budżetowy bądź stare zobowiązania – kwoty
wydawane jako dłużnik. Umieszczany jest kapitał pożyczkowy (+ i -). Na dochody i wydatki wchodzą odsetki.
Spłata np. obligacji to rozchód, a nie wydatek, wydatkiem są odsetki od tych obligacji. „Obsługa długu publicznego”
lub „Przychody realizowane z prywatyzacji” są rozchodem i przychodem. Przychody i rozchody dzieli się wyłącznie
wg paragrafów.

Jednostka

podziału

Kryterium wyodrębnienia

Przykład

Część

Przedmiotowo-podmiotowe

Oświata i wychowanie

Dział

Przedmiotowo-funkcjonalne

Oświata i wychowanie

Rozdział

Przedmiotowe (ewentualnie

podmiotowe)

Licea ogólnokształcące

Paragraf

rodzajowe

1. Podatek dochodowy od

osób fizycznych

2. Wynagrodzenia osobiste

pracowników

PROCEDURA BUDŻETOWA

Składa się z 4 etapów: planowanie, uchwalanie, wykonywanie i kontrola. Zaangażowanie w nią władzy
ustawodawczej (2 i 4) i wykonawczej (1 i 3).

PLANOWANIE

Oznacza opracowanie projektu ustawy budżetowej.

»

Inicjatywa ustawodawcza zgodnie z konstytucją zarezerwowana jest tylko dla rządu, z powodu dużej ilości
danych, do których dostęp ma tylko rząd.

»

Porównując budżety, które składa rząd z ustawami (które później są uchwalane) – w dalszych procedurach
zmiany nie mają już znacznego charakteru (rzędu 1,5%)

»

Jest procesem ciągłym (koniec jednego rozpoczyna następny)

»

Mogą być konflikty na linii MF – konkretne ministerstwo, ujawnia się to przez dwoistość budżetu:

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

12

a. Jest on źródłem środków do zrealizowania zadań władzy (przez ministrów resortowych)
b. Jest podstawowym instrumentem makroekonomicznym, mającym bardzo istotny wpływ na

wielkości makroekonomiczne.

MF jest strażnikiem drugiej roli budżetu.

1. MF przedkłada budżet – prace niesformalizowane – bardzo ogólna koncepcja budżetu, bierze pod uwagę
prognozy podstawowych wskaźników makroekonomicznych dla okresów, w których realizowany będzie budżet
(PKB, inflacja, bezrobocie, kursy walutowe, rentowność przedsiębiorstw, wskaźniki demograficzne). MF szuka
odpowiedzi na pytania co można zrobić. MF wydaje rozporządzenie w sprawie trybu opracowania projektu BP (nota
budżetowa). W jego ramach:

~

harmonogram prac

~

zasady planowania poszczególnych rodzajów wydatków

~

wzory formularzy, którymi inne podmioty będą się posługiwać

Corocznie nowa nota budżetowa.

Równolegle realizuje się etap 2, ponieważ MF bierze co można zrobić, a resorty co chcą zrobić, jak się to „zejdzie”
to można przystąpić do kolejnego etapu.

2. Dysponenci poszczególnych części (ministrowie resortowi) robią założenia roczne do projektu BP w oparciu
o formularze w nocie budżetowej (RżK).

3. Po porównaniu 1 i 2 przygotowuje się założenie do projektu BP, obejmują one:

~

podstawowe problemy z budżetami

~

założenia dotyczące prognoz parametrów makroekonomicznych

~

założenia dotyczące (bardzo ogólne) poszczególnych dochodów (prognozy) i wydatków (limity dla
resortów)

5. Gdy są już ustalone limity to ministrowie resortowi opracowują części budżetu, w ujęciu finansowym, na
formularzach z noty, dysponenci ograniczeni są tutaj tylko limitami MF.

6. Scalanie w MF tych wszystkich części – składanie projektu BP. Powstaje protokół rozbieżności pomiędzy MF,
a ministrami resortowymi.

7-8. Rada Ministrów ma ustalić projekty ustawy budżetowej.
9. Etap przekazania wynikający z konstytucji.

UCHWALANIE

1. I czytanie projektu BP – prezentacja przez MF – expose budżetowe rządu (I sesja jesienna) + debata

plenarna – wystąpienie przedstawicieli innych partii (w praktyce to opozycja gani zawsze budżet, a rząd
mówi jaki jest on piękny i wspaniały, i że lepszego się zrobić nie da).

1. MF – wstępna koncepcja BP

– „nota budżetowa”

2. Dysponenci części –
założenia rzeczowe BP

3. MF – założenia projektu BP

4. Debata Rady Ministrów

5. Dysponenci części – wycinkowe projekty BP

+ projekty kancelarii sejmu, komisji

parlamentarnych, IPN, NIK itd. (tzw. Święte krowy)

6. MF – projekt BP + protokół roboczy

7. Obrady rady ministrów

8. Uchwała

9. Przekazanie sejmowi do 30.09

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

13

2. Prace w komisjach sejmowych – największe prace w komisji finansów publicznych – w pozostałych

resortach tylko pod kątem przydzielonych zadań, poprawki spływają do komisji finansów publicznych –
następują pewne przesunięcia – poprawki komisji.

3. II czytanie projektu BP – po uwzględnieniu poprawek (wygłasza przedstawiciel komisji finansów

publicznych), posłowie mogą wtedy zgłaszać swoje poprawki.

4. Prace komisji finansów publicznych

5. III czytanie projektu budżetu – przez przewodniczącego komisji finansów publicznych, już nie można

wnosić poprawek.

6. Uchwalenie przez sejm BP – samo głosowanie, zarówno pojedynczych poprawek jak i na koniec całego

BP.

7. Senat – może on zgłaszać swoje poprawki.

8. Komisja finansów publicznych – rozpatrywanie poprawek senatu.

9. Sejm – przyjęcie lub odrzucenie poprawek senatu.

Później BP wędruje do prezydenta, ten ma 7 dni na jego podpisanie, nie ma prawa veta, może skierować BP do
Trybunału Konstytucyjnego (jeśli uważa, że jest sprzeczne z konstytucją). Powinna być uchwalona (upubliczniona)
przed rozpoczęciem roku budżetowego. Jeśli nie uda się tego zrealizować to:

-

tzw prowizorium budżetowe – skrócona ustawa budżetowa na okres do uchwalenie budżetu

-

jeśli nie ma prowizorium to funkcjonuje w oparciu o projekt BP na tym etapie co jest (tak się dzieje u nas)

W innych krajach wyjściem awaryjnym jest „prerogacja” – działanie w oparciu o budżet z poprzedniego okresu.

WYKONANIE

Pracami koordynuje Minister Finansów.
Jest to wdrożenie w życie uchwalonej ustawy budżetowej. Obejmuje gromadzenie dochodów, dokonywanie
wydatków oraz zarządzanie długiem publicznym. Organem naczelnym w zakresie wykonania budżetu zgodnie
z konstytucją jest Rada Ministrów, natomiast szczegółowe uprawnienia sprawuje Minister Finansów (z mocy
zapisów o ustawach finansów publicznych). Rada Ministrów sporządza wersję roboczą BP. Dysponenci części
czuwają nad wykonaniem BP. W zakresie problematyki BP wyróżniamy dysponentów.

Dysponent – jednostka upoważniona do gospodarowania środkami budżetowymi (wydatkowania). Wyodrębniamy
dysponentów 3 stopni, w hierarchicznej zależności.

Dysponenci

Przykłady

Dysponenci I stopnia – dysponent główny;
w jego gestii jest określenie części budżetu,
dokonuje wydatków w ramach części budżetu

Ministerstwo Finansów

Dysponenci

II

stopnia

–

podległy

dysponentowi I stopnia

Izby Skarbowe

Dysponenci III stopnia – dysponent ostateczny,
dokonuje faktycznego wydatkowania środków
budżetowych.

Nie

ma

uprawnień

do

przekazywania (przesuwania) środków innym
podmiotom.

Urzędy

skarbowe

Urzędy kontroli

skarbowej

Centrala

MF

Wydatkowanie może być z pominięciem dysponenta II stopnia, np. Ministerstwo może bezpośrednio przekazywać
środki do centrali MF.

Wydatkowanie środków budżetowych podlega mocnym rygorom (nadzór też sprawują dysponenci) i może mieć
miejsce ograniczenia prawa dysponowania tymi środkami określonemu podmiotowi

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

14

~

jeżeli zostanie zagrożona przewidziana w planowanej ustawie budżetowej równowaga budżetowa np. gdy
występują wpływy mniejsze niż przewidywano to wzrasta deficyt i trzeba się zastanowić czy grupy
podmiotów nie będą miały zredukowanych środków do dyspozycji

~

stwierdzenie niegospodarności i nadużyć w określonym przedmiocie

~

jeżeli stwierdzi się zagrożenie realizacji zaplanowanych zadań (np. AE ma kasę na aulę, a może nie zdążyć
z jej remontem to wtedy można ograniczyć na nią środki)

~

gdy wpływy realizowane przez dany podmiot powodują nadmiar środków to ograniczenie prawa
dysponowania środkami budżetowymi może polegać na ich zmniejszeniu, zablokowaniu (na pewien czas)
lub zamknięciu (definitywne nie przekazanie środków). Te ruchy wykonują dysponenci względem
dysponentów im podległych.

Dysponentom (I stopnia) ograniczyć ich środki może Rada Ministrów na wniosek Ministra Finansów.


Zmiany w toku wykonania budżetu (co przemawia za takimi zmianami):

-

sytuacje nieprzewidziane

-

nieudolność w konstrukcji budżetu

-

niektórych wydatków nie da się w sposób szczegółowy rozpisać budując wydatki budżetu: fundusz
przeznaczony na wpłatę premii gwarancyjnych posiadaczy książek mieszkaniowych

-

elastyczność zasobów pieniężnych np. gdyby nie wyremontowali na AE auli, byłby te środki zawieszone,
a tak można je przenieść.

Gospodarność finansami publicznymi powinna być elastyczna, są dopuszczone pewne zmiany w wykonywaniu

środków publicznych (budżetowych)

Przeniesienie zasobów (zabieg neutralny) oznacza, że środki w ramach danej przedziałki klasyfikacyjnej

zostaną przesunięte, zebrane jednemu i przekazane drugiemu podmiotowi. Przeniesienia nie mogą być
dokonywane częściami, ani w ramach działów. Można w ramach rozdziałów i paragrafów. Przeniesienia
nie mogą przekraczać 5% wydatków przewidzianych dla danej jednostki; jeżeli przeniesienie mogłoby
uszczuplić wydatki o charakterze majątkowym to musi być zgoda MF. O przeniesieniu decydują
dysponenci nadrzędni względem podrzędnych.

Dysponowanie rezerwą budżetową – uruchomienie dodatkowych wydatków, ich źródłem mogą być

nadwyżki po stronie zrealizowanych dochodów BP.

2 grupy rezerw:

o

Ogólna

– nie może przekroczyć 0,2% ogólnych wydatków budżetu; służy pokryciu tych

wydatków, które nie były przewidziane w trakcie tworzenia budżetu; dysponuje nią Rada
Ministrów; pewne uprawnienia przekazane MF, np. w przypadku klęski żywiołowej

o

Celowe – służą sfinansowaniu tych wydatków, których nie można było szczegółowo rozpisać
budując budżet – nie mogą przekraczać łącznie 5% ogółu wydatków budżetu. Dysponuje nią MF.
Szczegółowy podział nie jest możliwy na etapie prac nad BP. Np. rezerwa związana z premią –
oszczędzanie na mieszkanie.

KONTROLA

Kontrola wykonania ustawy budżetowej.
W tym etapie pojawia się władza ustawodawcza i Sejm (rozlicza wykonanie BP). Na bieżąco kontrolę sprawują
bardzo różne podmioty. Organem powołanym do kontroli jest NIK – prowadzi na bieżąco kontrolę w zakresie
dysponowania środkami publicznymi.

Sprawozdania roczne z wykonania budżetu jest sprawdzane przez MF i to sprawozdanie trafia na obrady Rady
Ministrów. RM powinna je uchwalić (uchwałą RM), a zatwierdzone sprawozdanie powinno do 31 maja roku
następnego trafić do Sejmu. To samo sprawozdanie trafia do NIK. Sprawozdanie złożone przez RM w Sejmie
najpierw jest przedmiotem obrad, a następnie skierowane do komisji sejmowych (która wypowiada się w tej
sprawie). Komisją nadzoru jest Sejmowa Komisja Finansów Publicznych. Przedkłada ona wniosek czy przyjmuje,
czy nie i zatwierdzenie sprawozdania jest równoznaczne z udzieleniem absolutorium sejmowi. Sejm ma 90 dni na
udzielenie bądź odmowę absolutorium.

Sejm jest bardziej aktywny na etapie budowy niż na etapie kontroli jego wykonania.

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

15

Najwyższa Izba Kontroli – naczelny organ kontroli państwa i jemu podlegają wszelkie podmioty dysponujące
środkami publicznymi.

Kontrola pod kątem:

-

legalności

-

celowości

-

gospodarności

Cząstkowe raporty NIK są upublicznione.

WPŁYWY PUBLICZNE

Dochód publiczny – taki wpływ, który w sposób ostateczny staje się cząstką majątku publicznego, nie wiąże się
z koniecznością zwrotu.

Wpływy publiczne (przychody) – szersze pojęcie niż dochody, dodatkowo te środki, które pozyskuje władza
publiczna, ale wiążą się z koniecznością zwrotu, nimi dysponujemy czasowo.

Klasyfikacja prawna:

Za kryterium przyjmuje się wykorzystanie przez władzę publiczną środków przymusu na etapie gromadzenia
środków:

wpływy „przymusowe” – gromadząc władza publiczna sięga po środki przymusu – wykorzystuje

atrybuty władzy: cła, opłaty o kary, grzywny

wpływy „dobrowolne” – przy gromadzeniu władza publiczna zachowuje się na wzór podmiotu

prywatnego. Nie sięga po środki przymusu, np. wpływy pochodzą ze sprzedaży elementów majątku
publicznego (zbycie przedsiębiorstw, czy zbycie przez gminy lasów, gruntów etc.) lub pochodzą
z wykorzystania majątku publicznego (dzierżawy zaangażowane w działalność gospodarczą), np.
otrzymane drogą pożyczkową w banku komercyjnym lub pożyczka publiczna (skarbowe papiery
wartościowe – np. obligacje) oraz darowizny.

Klasyfikacja finansowa:

Za kryterium bierze sobie definitywność danego wpływu publicznego:

wpływy definitywne – (bezzwrotne) w sposób definitywny staje się cząstką majątku publicznego, nie

wiążą się z koniecznością zwrotu, np. podatki, cła, opłaty, kary etc. Nie wszystkie wpływy definitywne
mają charakter przymusowy, ale wszystkie przymusowe są definitywne.

wpływy czasowe – (zwrotne) takie wpływy, które władza publiczna ma czasowo do dyspozycji oraz

wiążą się one z koniecznością zwrotu. Wpływy pochodzące z kredytów, z pożyczek publicznych.
W wykorzystaniu środków nie stosuje się określonych reguł. Zasada jedności powoduje, że ogół wydatków
pokrywa się ogółem wpływów.

Wpływy czasowe z punktu widzenia dysponowania nie różnią się od wpływów definitywnych.

Klasyfikacja ekonomiczna:

Kryterium są skutki ekonomiczne jakie wywołuje zastosowanie określonego rodzaju wpływów:

wpływy zwyczajne – gromadzenie nie wywołuje istotnych skutków gospodarczych

wpływy nadzwyczajne – uruchomione, gromadzone, żeby wywołać skutki gospodarcze

Zaklasyfikowanie do jednej z grup nie wiąże się z jego wielkością, ale systematycznością stosowania. To czy wpływ
uznany jako zwyczajny lub nadzwyczajny nie wynika z jego wielkości, lecz wiąże się z systematycznością jego
stosowania.
Jeśli jest znany, jest elementem reguł gry – to wpływ zwyczajny.
Gdy nagle wprowadzimy dodatkowy podatek – 1% (np. z powodu powodzi) to nadzwyczajny.
Standardowy budżet to 80% podatków. W „bananowych republikach” głównym dochodem uprawa określonych
roślin – dominują cła.

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

16

PODATKI

Podatek – (definicja prawna) – świadczenie pieniężne o charakterze przymusowym, bezzwrotnym, ogólnym
i nieodpłatnym pobierane przez państwo, bądź inny związek o charakterze publiczno-prawnym zgodnie z przepisami
prawa, które określają wysokość, warunki i terminy tego świadczenia.

Inną formą świadczenia na rzecz ojczyzny jest służba wojskowa.

Podatek

– (definicja ekonomiczna) – przymusowe pobranie dokonywane przez władzę publiczną w celu zasilenia kas

publicznych przy uwzględnieniu zdolności podatkowych obywateli.

Cechy podatku (świadczenie o charakterze pieniężnym, by wykazać, że w warunkach gospodarki towarowo-
pieniężnej zastąpiło inne formy świadczeń na rzecz władzy):

♦ przymusowy – typowy instrument przymusu, władza publiczna wykorzystuje swoje władcze atrybuty; gdy

próbowano wprowadzić, nieprzymusowy, to wpływy z takiego podatku równały się 0

♦ bezzwrotny – potocznie używany „zwrot podatku” to zwrot nadpłaconego podatku, to co wpłacamy to

zaliczki

♦ nieodpłatny – nieodpłatność szczegółowa tzn., że w zamian za wnoszony podatek podmiot nie otrzymuje

żadnego konkretnego świadczenia, można mówić o tzw. odpłatności ogólnej, co oznacza, że obywatel
w zamian za wnoszone podatki jako ogół państwo realizuje określone świadczenia

♦ ogólny – powszechny – zaprzeczenie indywidualnego charakteru podatku, przepisy prawne określają

zakres przedmiotowy i podmiotowy podatku i dany podmiot, jeżeli podmiot „wpada” w te zakresy to
powstanie u niego obowiązek podatkowy; podatek indywidualny był w generalnej guberni dla Żydów

♦ jednostronny – jednostronnie nałożony przez władzę publiczną (związany z przymusem).

Pobierany na rzecz władzy państwowej bądź innego podmiotu o charakterze publiczno-prawnym (np. gminy,
jednostki samorządu terytorialnego).
Podatek nie może istnieć poza regułami prawnymi.

W definicji ekonomicznej wyróżniony:

♦ obywatel – przez to rozumie się wszystkie zasoby prywatne; z definicji wynika, że opodatkowane są

zasoby pieniężne obywateli

♦ podatek jest instrumentem fiskalnym (dostarcza dochodu władzy publicznej) w celu (jest on ściśle

określony) zasilenia władzy publicznej.

Podatki mogą spełniać funkcje pozafiskalne:

funkcje o charakterze stymulacyjnym – przy wykorzystaniu ulg i zwolnień podatkowych stymuluje się

opodatkowane podmioty do zachowań pożądanych z punktu widzenia władzy publicznej (ulgi
inwestycyjne). Ulgi – jeśli np. władza uważa, że fatalne jest mieszkalnictwo to dają ulgi na rzecz
budownictwa mieszkaniowego, jako nagrodę za budowanie mieszkań – nagroda za zachowanie takie jakie
chce władza.

funkcje o charakterze protekcyjnym – wykorzystywane w celach ochronnych, poprzez ulgi i zwolnienia

względem podmiotów, które z różnych względów są w mniej korzystnej sytuacji niż pozostała część
społeczeństwa (standardowa). Nasz system dostosowuje to do osób niepełnosprawnych. Im mniej kraj
zamożny tym mniej protekcji podatkowej.

Zdolność podatkowa – możliwość ponoszenia ciężaru podatku; ustalenie tej zdolności metodą prób i błędów; władza
nie może w sposób nieograniczony nakładać podatków, nigdzie nie udało się obliczyć dokładnie (liczbowo) tej
zdolności podatkowej. W USA przed rządami Regana, najwyższy podatek 90%, w Szwecji ponad 100% od pewnej
kwoty.

Elementy techniki podatkowej

– zgodnie z nimi konstruuje się podatki.

Podmiot podatku:

 czynny – ten, który ma prawo do nakładania (stanowienia) podatku i na rzecz, którego ten podatek jest

odprowadzany; w Polsce podatki nakłada tylko władza ustawodawcza (ustawa podatkowa), w zakresie
o stanowieniu niektórych szczegółów uprawnienia mają inne podmioty (RM, MF, rady gmin), te podmioty
z zakresu administracji podatkowej mogą podejmować decyzje indywidualne np. „naczelnik US”

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

17

 bierny – względem niego stosowany jest podatek – jest zobowiązany do ponoszenia wydatku i poboru

zobowiązania, to podmiot zobowiązany podatkowo

 podatnik – to taki podmiot, który ponosi ciężar podatku, na nim ciąży obowiązek

 płatnik – to ten, który oblicza, pobiera i odprowadza podatki (zobligowany z mocy prawa)

Może być tak, że płatnik i podatnik to ta sama osoba – np. podatek od nieruchomości, a może być, że 2
całkiem inne – np. PIT w odniesieniu do pewnej grupy osób. Raz jest tak, a raz inaczej, ponieważ
władza ustawodawcza ma przede wszystkim na uwadze sprawność ściągania wpływów publicznych.

Przedmiot podatku:

To zdarzenie lub rzecz, z którym prawo wiążę powstanie obowiązku podatkowego. Osiąganie dochodu, przychodu,
konsumpcja dóbr.

»

zdarzenia

»

rzeczy

Przedmiotem opodatkowania bogactwo:

~

na etapie jego tworzenia – dochodowe

~

forma zakrzepła bogactwa – podatki od majątku

~

forma wydatkowania bogactwa – podatki konsumpcyjne, od wydatków

Podstawa opodatkowania:

Wyrażony wartościowo lub ilościowo przedmiot opodatkowania, ustala się podatek co do wartości i co do ilości
sztuk zawartych w podatku

-

ilość – np. ilość gruntów

-

wartość – np. od dochodu

Z punktu widzenia łatwości rozwiązań podatkowych, wartościowe są korzystniejsze.


Stawka podatkowa
– relacja pomiędzy wielkością podatku, a podstawą opodatkowania.

 Kwotowe – mogą być zastosowane w stosunku do podstawy określonej ilościowo oraz wartościowo,

ilościowa podstawa wyklucza za to stawkę procentową

 Procentowe – wygodniejsza i korzystniejsza dla władzy, bo nie wymaga aktualizacji (weryfikacji)

w nawiązaniu do wzrostu cen, określa jaki procent podstawy stanowi podatek

o

Stawka stała – liniowa, proporcjonalna – zmieniającej się podstawie opodatkowania nie
towarzyszy zmiana procentu pobrania podatku; zmienia się wielkość podatku, lecz nie zmienia się
jego stopa, podatek wzrasta proporcjonalnie do podstawy

o

Stawka zmienna – wraz ze zmianą podstawy opodatkowania zmienia się procentowa stopa
pobieranego podatku

 Progresywna

– im większa podstawa, tym większa stawka, wzrasta stopa pobieranego

podatku

• Globalne – nowa wyższa stawka obejmuje całą podstawę podatku, dochód

objęty jest taką stawką, jaka jest charakterystyczna dla ostatniej złotówki tej
podstawy w przedziałach

• Ciągłe – nowa wyższa stawka dochodu obejmuje tylko tą część podstawy, która

przekracza, górną graniczę poprzedniego przedziału podstawy

Np. mamy 1100zł, i stawki do 1000zł – 10% powyżej 1000zł – 50%. Przy globalnej
płacimy 550zł podatku, (50% od 1100zł), a przy ciągłej 150zł (10% od 1000zł + 50%
od 100zł).

 Regresywna

– przeciwieństwo progresywnej, wraz ze wzrostem podstawy opodatkowania

stawka maleje

 Degresywna

– połączenie regresywnej z liniową, do pewnego momentu wraz ze

wzrostem dochodu maleje stawka, po czym stawka od wybranego momentu zaczyna się
stabilizować.

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

18

Skala podatkowa:

Uporządkowanie, najczęściej w formie tabelarycznej przedziałów podstawy opodatkowania i odpowiadających im
stawek podatkowych

Ulgi i zwolnienia podatkowe, zwyżki podatkowe – elementy techniki podatkowej służące do funkcji pozafiskalnych,
mają charakter podmiotowy i przedmiotowy, np. odszkodowania, nagroda za wybitne osiągnięcia, zwyżki
podatkowe etc.

Władza publiczna ma oczekiwanie (funkcje fiskalne i pozafiskalne) związane z podatkiem. Władza publiczna szuka
źródła podatku – np. czy opodatkować jachty czy owce. Mając wyobrażenie (powyższe) to buduje podatek za
pomocą techniki podatkowej, następnie – regulacje prawne. Podatnik odczytuje podatki z określonych przepisów
prawnych.

Przyjazny podatek, zawsze charakter humorystyczny. Nikt nie chce płacić więcej niż musi – mogą być różne reakcje
na obciążenia podatkowe.

Reakcje na obciążenia podatkowe:

 Zapłacenie

– najbardziej pożądana ze strony władzy publicznej, jest to bierne zachowanie w ramach

obciążeń podatkowych; najpierw zachodzą zdarzenia rodzące określone skutki podatkowe,
a następnie określa się obowiązek i zobowiązania podatkowe np. gdy sprzedaje dom to sam
zapłacę te podatki; i w ramach tej reakcji można wyróżnić 3 typy zachowań:

»

uleganie – płacenie podatków bez przekonania o ich słuszności w obawie przed konsekwencjami

»

identyfikacja – płacenie podatków bez przekonania o ich słuszności, celem uzyskania akceptacji

określonej grupy autorytetów

»

internalizacja – podatki są akceptowane w ramach systemu wartości jednostki (przekonany, że

podatek jest instrumentem słusznie stosowanym), najbardziej pożądany podmiot przez
władze publiczne

 Ucieczka:

1. Kryterium rozmiaru ciężaru podatku:

a. Całkowita – nie ponosi się ciężaru podatkowego – nie płacimy całości
b. Częściowa – w części ponosi się ciężar podatkowy – nie płacimy części

2. Kryterium definitywności

a. Definitywny – nigdy nie poniesiemy ciężaru podatku
b. Czasowa – odraczanie, rozkładanie na raty – kiedyś jednak ten podatek zapłacimy

3. Kryterium terytorialności:

a. Wewnętrzna – dany podmiot porusza się w ramach jednego systemu podatkowego np. podatku

(w których poszczególne stany mają dość dużą autonomię, podatki – w ramach 1 stanu),
wykorzystuje niuanse w ramach systemu 1 państwa, jednego obszaru podatkowego.

b. Zewnętrzna – podmiot wykorzystuje różnice w regulacjach podatkowych różnych krajów –

obszarów podatkowych, nie zawsze charakter międzynarodowy (np. stany w USA)

U nas zjawisko ucieczki zewnętrznej ma ograniczone znaczenie – podmioty, które mają możliwości
prawne, organizacyjne, te, w które wszedł kapitał zagraniczny, w świecie (kraje o wyższej zamożności
społeczeństwa), ucieczka przesunęła się z przedsiębiorstw na gospodarstwa domowe

4. Kryterium prawne:

a. Unikanie gdy podatnik nie wchodzi w kolizję z przepisami prawnymi

» z przyzwoleniem nakładającego – tam gdzie stosuje ryczałtowe (szacunkowe) formy

opodatkowania, uproszczone formy opodatkowania, np. umowa o dzieło, umowa zlecenie

» luki w prawie podatkowym, bądź w przepisach z nimi korespondującymi

b. Uchylanie – formy postaw, zachowań gdy dochodzi do kolizji z przepisami prawa

» Ukrywanie stanu rzeczywistego – szara strefa – prowadzenie działalności gospodarczej bez

zarejestrowania, bez koncesji etc.

» Fałszywe kwalifikowanie – zachodzą pewne zdarzenia, ale są one kwalifikowane podatkowo

korzystnie – dokonywanie zakupów na firmę, podczas gdy nabyte dobra służą potrzebom

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

19

osobistym – jako koszt uzyskania przychodu w działalności gospodarczej wydatków służących
zaspokojeniu prywatnych potrzeb

»

Tworzenie fikcji prawnych, korzystnych podatkowo – niegdysiejsze darowizny

Ucieczka od podatków to zjawisko niepożądane, prowadzące do:

~

zjawiska, które negatywnie wpływają na stronę dochodową finansów publicznych; wpływa mniej środków
niż zaplanowano przy braku możliwości ograniczenia wydatków oznacza, że władza publiczna musi szukać
innych źródeł finansowania dochodu – ci którzy płacą będą płacić więcej – zakłócenia w zakresie FP,
władza nie realizuje założonych wpływów

~

zakłócenia mechanizmu gospodarczego (podmioty, które nie płacą są bardziej konkurencyjne względem
podmiotów, które są prawidłowo rozliczane)

~

jeżeli proceder się rozkręca, dochodzi do demoralizacji uczciwych podatników

Przyczyny ucieczki od podatku:

1. Moralne – w powszechnej ocenie moralnej ucieczka od podatku nie posiada jednoznacznie negatywnej

oceny. Jeśli dochodzi do kradzieży w sferze prywatnej – nastawienie jednoznacznie negatywne. Przy
podatkach jest dwoista ocena moralna – wynika to z nierówności władzy publicznej i obywateli (biedny nic
nie może), przyjazne powinny być urzędy (pani w skarbówce)(że oszukało się nie FP tylko babę w US).

a.

Moralność podatkowa

– reprezentuje jednostka

b.

Mentalność podatkowa – reprezentuje ją cała grupa społeczna (bądź grupy)

» Północna – akceptuje się podatki (niemcy, kraje skandynawskie)
» Południowa – akceptuje się ucieczkę od podatków (kraje południowe – Turcja, Grecja, Włochy...)

2. Polityczne – można sprowadzić do braku identyfikacji podatnika z władzą – czynnik moralny i polityczny;

wymaga zjawiska marnotrawstwa w ramach FP, wówczas ucieczka od podatku to forma protestu.

3. Finansowe (ekonomiczne) – najważniejsza, podatnik rozważa korzyści, jakie zrealizuje uciekając od

podatku, im korzyści większe tym bardziej podatnik skłonny podjąć ryzyko ucieczki
Prawo von Gerloffa – w miarę wzrostu ciężarów podatkowych wzrasta opór podatkowy.

4. Techniczne – wiele niejasności, niespójności, komplikacji podatkowych – wiąże się ze skomplikowaniem

systemu podatkowego, im bardziej system jest skomplikowany, niejasny tym większe niesie impulsy do
ucieczki bo:

a. daje większe możliwości opodatkowanemu – podatnikom
b. jest trudniejszy w obsłudze dla służb skarbowych
Współczesny system podatkowy nie może być prosty, jest on wtórny względem rzeczywistości –
nakładka na rzeczywistość gospodarczą.

Strategia podatkowa

– wiąże się z akceptacją podatku w systemie wartości jednostki, postawa która polega na płaceniu podatków,
oznacza ona:

~

w przypadku strategii czynnik podatkowy zostaje uwzględniony przy podejmowaniu różnego rodzaju
decyzji – niekoniecznie najważniejszy – podejmując decyzję „decyduję” się na podatek, czyli postawa ex
ante

~

czynnik podatkowy jest tylko jednym z wielu czynników, które wpływają na podjęcie decyzji –
niekoniecznie najważniejszy – podejmując decyzję „decyduję” się na podatek, czyli postawa ex ante

~

strategia podatkowa nie oznacza dążenia do minimalizacji podatku, tylko do zapłacenia kwoty optymalnej
w danej sytuacji (zawsze mam na uwadze, że zapłacę jakiś tam podatek)

~

granica między ucieczką, a strategią podatkową jest trudna do uchwycenia

Strategie podatkową stosuje każdy kto go bierze pod uwagę.
Nie wielkość podatku decyduje, lecz podejście do problemu (podatek nie jest czymś podstawowym, a tylko
elementem składowym).

Przerzucalność podatku

– podmiot, na który został nałożony podatek, przerzuca jego ciężar na inne podmioty – charakterystyczne dla
podmiotów gospodarczych.

»

w przód – podmiot w związku ze wzrostem podatków podnosi ceny dóbr i usług

»

w tył (wstecz) – gdy nie można podnieść cen to przerzuca ciężar na dostawców lub pracowników (mniej im
płaci)

Przedsiębiorca każdy ciężar podatku chce przerzucić.

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

20

System podatkowy:

-

historyczny – stosowany w praktyce

-

racjonalny – jest postulowany przez teorię

Definicje:

1. Ogół podatków obowiązujących w danym kraju
2. Ogół podatków obowiązujących w danym kraju stanowiących wewnętrzną zgodę pod względem:

a. Ekonomicznym

»

Nie powinno dochodzić do wielokrotnego opodatkowania (podwójnego etc.)

»

Nie powinno się pozostawiać obszarów nieopodatkowanych

b. Prawnym

» Poszczególne regulacje podatkowe opierają się na wspólnych ogólnych regułach, np. u nas

ordynacja podatkowa, kodeks karny skarbowy

Zasady podatkowe

– postulaty formułowane przez naukę pod adresem ustawodawstwa, których przestrzeganie powinno zapewnić
prawidłowość funkcjonowania rozwiązań podatkowych :
Podstawowy podział to na sprawiedliwości i pozostałe:
Sprawiedliwości: - stosowanie sprawiedliwych rozwiązań podatkowych. Pojęcie sprawiedliwości jest jednak bardzo
względne:

• kiedyś sprawiedliwe to było – wszyscy po równo np. po 200zł – podejście równościowe
• podejście proporcjonalne – każdy taką samą część dochodu – np. po 5% od dochodu
• wg dzisiejszej teorii sprawiedliwe to progresywny – kto ma bardzo dużo to powinien dać państwu

większą część

♦ sprawiedliwość pozioma – podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji dochodowej lub majątkowej

powinny być w takim samym stopniu obciążone podatkiem

♦ sprawiedliwość pionowa – podmioty bardziej zamożne, znajdujące się w korzystniejszej sytuacji

dochodowej, czy majątkowej powinny być w większym stopniu obciążone przy pomocy podatków

Pozostałe:

♦ wydajności fiskalnej – oznacza to postulat pobierania takich podatków, które zapewnią wpływy do

budżetu w znacznych wielkościach, od strony budżetu można mówić o stałości źródeł podatkowych
oraz ich pewności, tam gdzie będzie w sposób znaczny i pewny pozyskiwać wpływy

♦ stabilności – (z perspektywy podatnika) – władza ma mieć na uwadze podmiot opodatkowany, jest to

postulat niezbyt częstego zmieniania rozwiązań podatkowych, a wprowadzane zmiany powinny być
wprowadzane ze stosownym wyprzedzeniem (odpowiednio wcześnie należy poinformować o
zmianach podatnika) – stałość roczna

♦ dogodności – również ma na uwadze podatnika, powinien być pobierany w miejscu i czasie

najbardziej dogodnym dla podatnika, np. nie obciążać rolników przed żniwami, działa na korzyść
władzy, bo podatnik sprawniej i szybciej się rozliczy

♦ taniości – postulat stanowienia takich podatków, których pobór jest możliwie najmniej kosztowny z

punktu widzenia władzy publicznej, należy wziąć pod uwagę koszty; skrajny przypadek koszty
większe niż podatek, należy też tę zasadę rozważyć z punktu widzenia podatnika – koszty doradców,
szkoleń etc

♦ międzynarodowej harmonizacji (zasada Famulskiej ☺) – zbliżanie rozwiązań w skali

międzynarodowej, procesy globalizacji i integracji w różnicach podatkowych, prowadzą do ucieczek i
„Rajów podatkowych”, ma to charakter obiektywny.

Rozwiązania podatkowe w Polsce

System podatkowy – ogół podatków obowiązujących w danym kraju.

Dochody BP:

VAT

Akcyza

Podatek od gier (jest on formą akcyzy)

PIT

CIT

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

21

Powiaty i województwa korzystają w pewnym stopniu z podatków dochodowych.

Dochody budżetów terytorialnych:

od nieruchomości

rolny

leśny

od czynności cywilno-prawnych

od spadków i darowizn

od środków transportu

od posiadania psów

Około 90% dochodów BP to podatki.
VAT – 40%, akcyza – 22%, PIT – 17%, CIT – 10%.

Akcyza

Podatek konsumpcyjny o charakterze selektywnym

Cechy (można je uogólnić na cechy podatku selektywnego):

»

dotyczy wybranych dóbr (ograniczony zakres podmiotowy)

»

może mieć bardzo wysoką stawkę, jeżeli stawka stanowi większą część ceny dobra to mamy cenopodatek

Do obciążenia takim podatkiem, należy znaleźć odpowiednie dobra.

Przesłanki, przyczyny dla obciążeń selektywnych (do stosowania akcyzy):

Obciążenie tych dóbr, których nadmierna konsumpcja nie jest pożądana społecznie (wyroby alkoholowe,

tytoniowe, hazard – gry hazardowe)

Obciążenie tych dóbr, których konsumpcja rodzi tzw. dodatkowe koszty społeczne (efekt zewnętrzny) – np.

benzyna oraz inne wyroby ropopochodne

Dobra, które w danym miejscu i czasie są uznawane za luksusowe lub ponad standardowe, władza publiczna ma

tutaj duże pole do „uznaniowości”, pojawia się tutaj efekt uciekających możliwości, np. kamera jest do
kupienia przez średnio zamożnych, ale z powodu podatku ich nie stać na tę kamerę

Względy ekologiczne, mogą spowodować nałożenie podstawowych ciężarów (tzw. sztucznych)

Dobra które mają wysokie walory fiskalne (nadają się do zasilania FP):

a. Takie, które w danym czasie cieszą się wyjątkowym popytem (np. samochody osobowe,

w momencie wysokiego popytu)

b. Dobra, które spełniają pewne cechy:

» Niski koszt wytworzenia – umożliwiają wkomponowanie relatywnie wysokiego obciążenie

podatkowego np. jeśli cena bez podatku 60gr, a z podatkiem 90gr.

» Masowa konsumpcja
» Sztywny popyt

ww. kryteria spełniają np. sól, zapałki

VAT – przedstawiciel podatków powszechnych (również konsumpcyjny):

Cechy:

»

wszechogarniający zakres przedmiotowy (mają one charakter powszechny)

»

wyważona stawka (władza publiczna w danym kraju powinna wziąć pod uwagę podnosząc wszystkie
ceny w gospodarce), do jakiego poziomu może podnieść „sztucznie” ceny nie powodując zakłóceń
gospodarczych (ustalana metodą prób i błędów) – tak by nie zakłócić obiegu gospodarczego.

Jest to podatek od wartości dodanej, w założeniu obciąża konsumenta, natomiast w system jego poboru są włączone
wszystkie kolejne fazy obrotu gospodarczego, zakłada, że każda faza płaci podatek od wartości jaką dodaje.
W praktyce nigdzie się tej wartości dodanej nie definiuje, ani nie oblicza, natomiast podatek funkcjonuje wg tzw.
„metody uprzedniego obliczenia podatku” – metoda polega na tym, że od podatku przypadającego do zapłaty
w danej fazie obrotu gospodarczego od tzw. VAT należnego odejmuje się podatek, który zapłaciły fazy
wcześniejsze – VAT naliczony.
Celem jest obciążenie konsumenta; w system jego pobrań są włączone wszystkie kolejne fazy obrotu
gospodarczego, przy czym każda faza płaci podatek od wartości jaką dodaje względem faz wcześniejszych. Podatek

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

22

ten zastąpił tzw. piramidalny (inaczej kaskadowy), każdy płacił np. 22% od przychodu. Dopiero w ’54 roku XX
wieku, wprowadzono podatek od wartości dodanej.

Mechanizm funkcjonowania podatku VAT:

Wartość netto – wartość sprzedaży bez podatku, wartość po której dokonywano by transakcji, gdyby fiskus nie
pobierał „działki”
Wartość brutto = wartość netto – VAT należny

Założenia:

-

każdy sprzedaje wszystko następnym (II kupuje po cenie brutto I)

-

w I fazie VAT naliczony = 20.

Finalny nabywca – konsument nie ma na kogo przerzucić i ponosi ciężar podatku.

Fazy
obrotu

Wartość
netto

VAT
naliczony

VAT
należny

(DO US)
VAT
należny –
VAT
nalicz.

Wartość
brutto

I

1000

20

220

220

1220

II

3000

220

660

440

3660

III

7000

660

1540

880

8540

IV

9000

1540

1980

440

10980

Stawki VAT w pozostałych krajach UE

KRAJ

Podstawowa
stawka VAT

Stawki

zmniejszone

Austria

20%

10%, 12%

Belgia

21%

0%, 6%, 12%

Dania

25%

0%

Finlandia

22%

0%, 8%, 17%

Francja

19,6%

2,1% 5,5%

Niemcy

16%

7%

Wielka B.

17,5%

0% 5%

Grecja

18%

4%, 8%

Holandia

19%

6%

Irlandia

21%

0%, 4,5% 12%

Włochy

20%

0%, 4%, 10%

Luksemburg

15%

4%, 6%, 12%

Portugalia

19%

5%, 12%

Hiszpania

16%

4%, 7%

Szwecja

25%

6%, 12%

Polska

22%

0%, 7%, 12%

Największe preferencje związane z VAT – Wielka Brytania
Wg dyrektywy UE, podstawowa stawka VAT nie może być niższa niż15%
WG dyrektywy UE, można stosować 1 lub 2 obniżone stawki VAT, ale nie mniejsze niż 5%.

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

23

POŻYCZKA PUBLICZNA

Pożyczka publiczna – sposób zdobycia wpływów przez władzę publiczną polegający na przyrzeczeniu
subskrybentom (nabywcom), którzy dobrowolnie dostarczą środków, różnorodnych korzyści.

Jest to kontrowersyjny instrument związany z zadłużeniem państwa u społeczności. Powszechnie stosowany, ma
zwolenników i przeciwników co ma odzwierciedlenie w teorii.

Teoria klasyczna

Poszukuje ona różnic pomiędzy pożyczką publiczną, a podatkiem, w myśl tej teorii to 2 różne instrumenty.

Podatek

Pożyczka

Aspekt prawny

- przymusowy charakter
- jednostronność

- dobrowolny charakter
- umowność

Aspekt ekonomiczny

- bezzwrotność
- nieodpłatność
- natychmiastowe zubożenie

podatnika

- obciąża obecne pokolenia
- przerzucany w cenę –

inflacjogenny

- zwrotność
- odpłatność
- potencjalne (możliwe) zubożenie (tylko

gdy otrzymane wynagrodzenie będzie
niższe po uwzględnieniu inflacji)

- obciąża przyszłe pokolenia („życie na

koszt przyszłych pokoleń”)

- działanie dezinflacyjne

Podmiotowy przekrój podatników inny niż pożyczkodawców

Na podstawie analiz, pożyczka publiczna jest bardziej kosztownym sposobem

gromadzenia wpływów publicznych od podatków

- w oparciu o jeden aparat skarbowy

- koszty obsługi tej pożyczki, czyli
pośrednicy, dystrybucja, reklama etc.

Teoria asymilacji

1. Uważa, że pożyczka publiczna niczym nie różni się od podatku.
2. Pożyczka publiczna podobnie jak podatek ma charakter przymusowy, tylko tutaj jest to przymus psychologiczny

~

jest presja psychiczna na obywatela

~

powstała w krajach gdzie pożyczka nie znikła z rzeczywistości

~

w Polsce po wojnie znikła (władza publiczna nie mogła od ludzi pożyczać – wykluczone to przez idee
polityczne)

~

w innych społeczeństwach presja społeczna „dobry obywatel władzy pożycza” – typowe dla krajów: USA
i Europy Zachodniej

~

przymus psychologiczny też przymusem

W kontekście ekonomicznym, zarówno w przypadku podatków jak i pożyczek publicznych dochodzi do

natychmiastowego zubożenia podatnika, czyli pożyczkodawcy. Pojawia się efekt pustej kieszeni – czy płace, czy

pożyczam i tak obywatel nie ma tych pieniędzy.

Teoria realistyczna

Uznaje różny charakter podatku i pożyczki publicznej.

~

nie można porównywać presji psychologicznej z przymusem prawnym

~

porównuje akt wypożyczenia, z wyborem władzy (???)

~

zubożenie – w przypadku pożyczki publicznej, nie można mówić o natychmiastowym zubożeniu
obywatela, nie ma efektu pustej kieszeni, obywatel w zamian za pożyczone pieniądze otrzymuje zbywalne
papiery wartościowe, które charakteryzuje z reguły duża płynność, w każdej chwili może odzyskać swoje
środki

~

odcina się od teorii asymilacji, uznaje różnice pożyczki i podatku

FINANSE PUBLICZNE

prof. Teresa Famulska

24

~

nie akceptuje, że pożyczka publiczna to „życie na koszt przyszłych pokoleń” (tak jak to ma miejsce w teorii
klasycznej, ale oznacza wymuszenie transferów finansowych w przyszłości)

Wydatki sztywne – wymuszone, w ślad za którymi władza publiczna, poza swoistą rzetelnością, nie serwuje
niczego społeczności.

Pożyczka wewnętrzna – nie spowoduje zubożenia grupy jako całości
Pożyczka zewnętrza – oznacza zubożenie – ewidentne życie na koszt przyszłych pokoleń.

Przesłanki stosowania pożyczki publicznej:

polityczne

o

chęć związania obywatela z władzą

o

jeżeli obywatel pożycza to chce by ktoś oddał, a najlepiej żebym to oddał ten sam co pożyczył,
czyli ten sam gabinet rządzący, myślenie władzy – zostanę bo muszę oddać

o

nigdy nie występuje ta przesłanka jako jedyna

finansowe

o

występuje gdy brakuje wpływów bezzwrotnych na zadania

o

władza publiczna nie chce ograniczać wydatków – szczególnie na koniec kadencji

o

wynika z braku wystarczających środków na realizację określonych celów

gospodarcze

o

wynikają z tego, że pożyczka może być wykorzystana jako instrument oddziaływania na struktury
i zjawiska gospodarcze

o

pożyczki publiczne, przy których gromadzi się środki na inwestycje strukturalne, większa
identyfikacja z inwestycjami, które mają służyć bezpośrednio nam, np. bardziej się będę
integrował z budową drogi, którą będę jeździł, niż budową metra w Warszawie

o

inwestycja będzie służyła przyszłym pokoleniom

o

może też mieć działanie antyinflacyjne – ściągnięcie nawisu pieniężnego z rynku



środki z takiej pożyczki likwidują nawis, władza publiczna musi je wyłączyć z obiegu
gospodarczego, jeśli się nie wyłączy to może taka pożyczka stać się instrumentem
inflacjotwórczym.

Władza publiczna musi rozważyć czy pożyczka ma szanse powodzenia.

Przesłanki powodzenia pożyczki publicznej:

»

społeczeństwo musi mieć czasowo wolne środki – większe te szanse w krajach ze społeczeństwami
zamożnymi, (gdzie klasa średnia) – widać jak FP mocno związane z finansami prywatnymi

»

społeczeństwo musi chcieć władzy publicznej pożyczać

Nabywanie rządowych papierów wartościowych to forma inwestowania na rynku finansowym, podejmuje się
decyzje w oparciu o:

»

płynność instrumentu – bardzo wysoka płynność (+)

»

bezpieczeństwo (ryzyko) – bardzo bezpieczne (małe ryzyko) (+)

»

zyskowność – niezbyt wysoko zyskowne (-)

Stopa procentowa im wyższa, tym większe ryzyko, dlatego papiery rządowe charakteryzują się wysokim
bezpieczeństwem, a nie stopą zwrotu.

Gdy czynniki ekonomiczne przemawiają za nabyciem, to może przemówić dodatkowo czynnik psychologiczny.
Prawidłowość: łatwiej się pozyskuje środki, za pomocą pożyczki publicznej rządom konserwatywnym niż socjalnym
(socjalistycznym).

Owe papiery należały do najbezpieczniejszych na świecie, nie wywiązywanie się władzy było niewyobrażalne, aż do
władzy doszedł „lud” w Rosji. Dokonali wtedy REPUDIACJI (jednostronne anulowanie zobowiązania z tytułu
pożyczki publicznej przez władzę publiczną), później to samo zrobiły rządy demoludów (w tym Polska).

Pomimo, że pożyczka publiczna jest instrumentem, gdzie władza publiczna zachowuje się na wzór podmiotu
prywatnego nie zapomina, że jest władzą i może się nie wywiązywać ze zobowiązań.