Gospodarcze funkcje państwa

• Z jednej strony państwo pełni funkcje regulacyjne –

ustala reguły funkcjonowania podmiotów

gospodarczych bez względu na to czy ich właścicielami

są osoby cywilno-, czy publicznoprawne, stanowi i

egzekwuje prawo oraz reguluje działanie instytucji

nadzoru gospodarczego.
Te regulacyjne funkcje państwa są nazywane

funkcjami imperium.

• Z drugiej strony państwo jako właściciel wykonuje

funkcje dominium w stosunku do swojego majątku,

to znaczy, wykorzystując swoje uprawnienia

właścicielskie i pokrewne, zarządza sektorem

publicznym i własnością państwową.
Ten majątek państwa, związane z nim prawa

własności i pokrewne oraz instytucje wykonujące te

prawa określamy terminem Skarb Państwa.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Polityka fiskalna
1.1

Gospodarcze funkcje państwa jako

imperium

• Wytyczanie ogólnych zasad gospodarowania, praw i obowiązków stron

oraz zapewnienie ich przestrzegania przez wszystkie podmioty

gospodarcze. Państwo stanowi więc prawo oraz przepisy handlowe,

standaryzacyjne, techniczne i inne, przestrzega ich wykonywania,

sprawuje nadzór nad standaryzacją, atestacją wyrobów i usług,

akredytuje instytucje odpowiedzialne za te działania (tj. różne „policje”

– gospodarcze i podobne agencje regulacyjne) oraz czuwa nad ich

funkcjonowaniem.

• Wytyczanie i realizacja polityki gospodarczej rządu i jego działań

interwencyjnych w takich dziedzinach, jak cła, specjalne uregulowania

podatkowe (głównie ulgi i odroczenia, subwencje dla inwestycji,

gwarancje kredytowe czy specjalne regulacje promocyjne w ramach

polityki regionalnej).

• Państwo odpowiada także za infrastrukturę - drogi, połączenia

kolejowe, łączność, ale także za nie mniej złożoną infrastrukturę

energetyczną (prąd, gaz, ropa, ciepło).
Jednak w dziedzinie infrastruktury (jak wszędzie tam, gdzie występuje

monopol naturalny, a gdzie zarazem konieczne są złożone działania

regulacyjne, jak np. w energetyce, telekomunikacji, czy budowie i

eksploatacji autostrad), zanim powstaną silne organy państwowe

zdolne zapewnić skuteczną ochronę interesów konsumenta i państwa

przed naturalnym monopolem, państwo musi wykorzystywać

uprawnienia właścicielskie lub zbliżone

.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Polityka fiskalna
1.2

Gospodarcze funkcje państwa jako

dominium

Zarząd majątkiem Skarbu Państwa, tj. przeznaczonym do działalności

gospodarczej majątkiem komercyjnym innym niż majątek jednostek

budżetowych (które nim same zarządzają), w tym:

• Podejmowanie decyzji o losie przedsiębiorstw państwowych -

przekształceniach ich form organizacyjnych i własnościowych

(łącznie z prywatyzacją i-lub z ich upadłością).

• Rozporządzanie znacznymi częściami majątku przedsiębiorstwa

(leżące poza kompetencjami zarządu i rady nadzorczej) w taki

sposób, aby nie podważać sytuacji rynkowej tego przedsiębiorstwa i

nie działać na jego szkodę.

• Ustalanie wymagań dla zarządów tych przedsiębiorstw co do

oczekiwanej efektywności ekonomicznej, ich systematyczna ocena

przy zachowaniu autonomii działań zarządu analogicznej jak w

podobnych przedsiębiorstwach prywatnych; ocenianie członków

zarządu niezależnie od zmian politycznych; obrona ich decyzji

podejmowanych w granicach prawa i zgodnie z zasadami należytego

zarządzania firmą, a z drugiej strony wymuszenie lojalności

członków zarządu wobec właściciela.

• Przeznaczanie części zysku na cele rozwojowe i modernizacyjne;

pamiętanie, że dywidenda nie jest podatkiem i powinna być

traktowana nie jako zasilenie bieżących dochodów budżetu państwa,

lecz jako źródło funduszy rozwojowych przedsiębiorstwa.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Polityka fiskalna
1.3

Sprzeczności interesów przy rozdzieleniu

funkcji imperium od dominium (1)

1.

W wykonywaniu funkcji dominium z reguły pojawiają się naciski

ze strony „liniowych” ministerstw (rolnictwa, infrastruktury,

gospodarki itd.) na tworzenie takich regulacji w ramach funkcji

imperium, które zapewniałyby korzystniejsze warunki

zarządzanym przez nie przedsiębiorstwom państwowym niż

innym.

2.

W takim stopniu, w jakim istotą przedsiębiorczości jest

innowacyjność i związane z nią ryzyko finansowe, kierownictwo

przedsiębiorstwa państwowego na ogół zachowuje się w sposób

ostrożniejszy niż przedsiębiorca prywatny i woli nie przyjmować

ryzyka, a ponadto – wobec braku twardego ograniczenia

budżetowego – mniej zważa na koszty.
Tu leżą źródła paradoksu charakterystycznego dla

postępowania kadry kierowniczej przedsiębiorstw

państwowych. Ponieważ inwestują nie swoje pieniądze i ponoszą

niewielkie ryzyko w przypadku niepowodzenia, ich skłonność do

inwestowania jest stosunkowo wysoka. Ale z tego samego

powodu efektywność inwestycji w przedsiębiorstwach

państwowych jest niższa niż w prywatnych.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Polityka fiskalna
1.4

Sprzeczności interesów przy rozdzieleniu

funkcji imperium od dominium (2)

3.

Znaczny sektor przedsiębiorstw państwowych rodzi naturalną

pokusę doboru kadry kierowniczej w oparciu o kryteria

polityczne lub inne niż merytoryczne kwalifikacje kandydatów.

4.

W logice firmy państwowej tkwi walka o środki z budżetu,

ulgi, zwolnienia i inne formy preferencyjnego traktowania

oraz związane z tym „układy” z administracją państwową lub

samorządową, na co odpowiedzią jest kontrola.

5.

Ponadto w przypadku trwałej utraty zdolności do pokrywania

co najmniej swoich kosztów bieżących przedsiębiorstwa

państwowe trudniej stawia się w stan likwidacji i zamyka niż

firmy prywatne, a przeznaczana na nie pomoc jest często

marnowana.
Wszystko to prowadzi do niższej efektywności własności

państwowej i do dążenia do redukcji sektora publicznego

poprzez jego prywatyzację. Jednak prywatyzacja oznacza dla

państwa, zmniejszenie zakresu jego dominium, a więc zakresu

jego władzy. Dlatego struktura instytucjonalna i kompetencje

organów zarządzania sektorem publicznym i własnością

państwową nie powinny przekreślać prywatyzacji ani jej

hamować.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Polityka fiskalna
1.5

Sprzeczności interesów przy rozdzieleniu

funkcji imperium od dominium (3)

6. Ponadto istnieje duży obszar konfliktowych

interesów Skarbu Państwa jako właściciela z

jednej strony i Skarbu Państwa w dawnym

rozumieniu jako skarbca, otrzymującego dochody

budżetowe i finansującego wydatki państwa.

Chociaż prywatyzacja jest ważnym warunkiem

poprawy efektywności gospodarowania (ale

daleko nie jedynym), to bez względu na stale

niezaspokojone potrzeby wydatkowe państwa

dynamika prywatyzacji nie powinna być

podporządkowana bieżącym potrzebom

sfinansowania deficytu budżetowego, bez

względu na jakość i finansowe efekty

prywatyzacji.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Polityka fiskalna
1.6

Sprzeczności interesów przy rozdzieleniu

funkcji imperium od dominium (4)

7.

W sytuacji, gdy możliwości budżetowe (lub przepisy prawa)

uniemożliwiają udzielenie państwowemu przedsiębiorstwu

bezpośredniej pomocy finansowej, Skarb Państwa stosuje

szczególnie niebezpieczną metodę dysponowania swoim

majątkiem. Mianowicie część lub całość wydzielonych części

swojego majątku, w postaci akcji lub udziałów, przekazuje

innemu państwowemu podmiotowi gospodarczemu w celu

podniesienia wartości kapitałowej tego ostatniego albo celem

umożliwienia mu następnie sprzedaży tak przekazanego

majątku i zaspokojenia bieżących roszczeń.
Ta forma ukrytego subsydiowania firm państwowych nie „znad”

ale „spod kreski”, to znaczy nie z bieżących dochodów

budżetowych lub z deficytu budżetowego, ale przez operacje na

majątku państwa, godzi w zasadę przejrzystości i jawności

finansów publicznych, narusza zasadę równego traktowania

podmiotów gospodarczych oraz co najmniej ducha, jeśli nie

literę ustawy regulującej dopuszczalne formy i zakres pomocy

dla sektora przedsiębiorstw. Może być także wykorzystywana

do wyprowadzania majątku i pieniędzy poza firmę, w ręce

powiązanych politycznie, personalnie lub inaczej, firm

prywatnych.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Polityka fiskalna
1.7