Pola przetargów o kształt budżetu

• przetarg w przestrzeni gospodarczej, który dotyczy

struktury dochodów i wydatków,

• przetarg w czasie – dotyczy tego, jak rozkładać bieżące

ciężary między obecne i przyszłe pokolenia,

• przetarg instytucjonalny – dotyczy tego, jaki jest zakres

kompetencji różnych organów państwa – parlamentu, rządu,
władz samorządowych, wydzielonych instytucji i agend
rządowych itp. – w rozstrzyganiu sprzecznych interesów
występujących na pierwszych dwóch polach.

Prof.. Jerzy Osiatynski
Finanse publiczne, 1.1

Przedmiot finansów publicznych

Przedmiotem finansów publicznych są zjawiska, procesy i

instytucje publiczne i prawne związane z powstawaniem i

rozdysponowaniem pieniężnych środków publicznych

zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego oraz

normy prawne, które regulują te operacje i sposób działania

instytucji.

Podstawowymi częściami finansów publicznych są finanse

państwa oraz finanse jednostek samorządu terytorialnego,

ale zakres sektora finansów publicznych jest znacznie szerszy.

W odróżnieniu od finansów publicznych, o gromadzeniu i

rozdysponowaniu finansów prywatnych decydują osoby

fizyczne, inne osoby prawne niż osoby publicznoprawne

oraz jednostki organizacyjne nie mające osobowości

prawnej.

Pozostaje sprawą otwartą, gdzie w tym podziale znajdują się

finanse tzw. trzeciego sektora – instytucji działających nie

dla zysku (fundacji, stowarzyszeń, itp.).

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse
publiczne, 1.2

Definicja finansów publicznych

Finanse publiczne obejmują procesy i instytucje
publicznoprawne związane z procesami gromadzenia
środków publicznych oraz z ich rozdysponowaniem i
kontrolowaniem wydatkowania, a w szczególności:

•z pobieraniem i gromadzeniem dochodów i
przychodów publicznych,

•z wydatkowaniem środków publicznych,

•z finansowaniem pożyczkowych potrzeb państwa,
budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz
sektora finansów publicznych jako całości,

•z zaciąganiem zobowiązań angażujących środki
publiczne,

•z zarządzaniem środkami publicznymi,

•z zarządzaniem długiem publicznym,

•z rozliczeniami z budżetem Unii Europejskiej.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne,
1.3

Podstawy prawne finansów publicznych

• Konstytucja RP

• Ustawa o finansach publicznych,

• uchwalane rok rocznie ustawy budżetowe (lub ustawy o prowizorium

budżetowym),

• ustawy kompetencyjne,

• ustawy powołujące państwowe fundusze celowe i agencje Skarbu

Państwa,

• ustawa o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb

Państwa,

• ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,

• ustawa o działach administracji rządowej (i rozporządzenie o

utworzeniu Ministerstwa Finansów, a także rozp. O szczegółowym

zakresie działania Ministra Finansów),

• ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze

budżetowej,

• rozporządzenie (wydane na podstawie ufp): o szczegółowych

zasadach finansowania inwestycji z budżetu państwa,

• ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy

publicznej dla przedsiębiorców,

• ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli,

• inne (np. ustawa o zamówieniach publicznych, o zasadach wspierania

rozwoju regionalnego, ustawy restrukturyzacyjne mówiące o

zwolnieniach i umorzeniach podatków i innych opłat).

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse
publiczne, 1.4

Dochody publiczne

Rozróżniamy następujące kategorie dochodów publicznych:

• Daniny publiczne, do których zalicza się podatki, składki, cła oraz inne

świadczenia pieniężne.

• Inne dochody należne budżetowi państwa, jednostkom samorządu

terytorialnego i innym jednostkom sektora finansów publicznych na

podstawie odrębnych ustaw.

• Wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług wytwarzanych lub świadczonych

przez jednostki sektora finansów publicznych

• Wpływy z mienia , w tym z tytułu najmu, dzierżawy i innych umów o

podobnym charakterze (np. dochody z wynajmu sal przez szkoły), odsetki od

środków na rachunkach bankowych, od udzielonych pożyczek i posiadanych

papierów wartościowych oraz dywidendy z tytułu posiadanych praw

majątkowych.

• Spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej,

• Odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych,

• Kwoty uzyskane z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji,

• Dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw nie stanowiące przychodów z

tytułu sprzedaży papierów wartościowych czy z innych operacji finansowych

ani z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa lub majątku jednostek samorządu

• Inne dochody uzyskane na podstawie odrębnych przepisów lub umów

międzynarodowych

• Nie podlegające zwrotowi środki pochodzące ze źródeł zagranicznych

(głównie z budżetu UE), .przeznaczone na finansowanie programów

realizowanych przez administrację rządową i samorządową.

Dochody sektora finansów publicznych w 2007 r. wyniosły 486,2 mld zł, tj. 41,6%

PKB, w 2008 r. mają wynieść 525,9 mld zł, tj. 41,1% PKB, a w 2009 r. 585,3

mld zł, tj. 42,4% PKB.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne,
1.5

Przychody publiczne

Przychodami budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu

terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do sektora
finansów publicznych są środki pochodzące:
a) ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych
operacji finansowych,
b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku
jednostek samorządu terytorialnego,
c) ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych,
d) z otrzymanych pożyczek i kredytów,
e) z przychodów jednostek zaliczanych do sektora finansów
publicznych, uzyskiwanych w związku z prowadzoną przez
nie działalnością oraz pochodzących z innych źródeł.

Przychody budżetu państwa w 2007 r. wyniosły 148,3 mld zł, w

2008 r. – miały wynieść 239,0 mld zł, w projekcie ustawy

budżetowej na 2009 r. ustalono je w wysokości 250,6 mld zł.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne,
1.6

Wydatki i rozchody publiczne

Wydatki publiczne są przeznaczone na bieżące utrzymanie

państwa, samorządów oraz innych instytucji zaliczanych do

sektora finansów publicznych.

W 2007 r. wydatki budżetu państwa wyniosły 252,3 mld zł; w 2008 r.

szacuje się je na 309,0 mld zł, a w 2009 r. mają wynieść 321,7

mld zł.

Rozchody publiczne (tj. budżetu państwa i budżetów jednostek

samorządu terytorialnego) są przeznaczone na:

•

spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów,

•

wykup papierów wartościowych oraz inne operacje finansowe

związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością

budżetu państwa,

•

udzielone pożyczki,

•

płatności, których źródłem finansowania są przychody z

prywatyzacji majątku Skarbu Państwa i-lub majątku jednostek

samorządu terytorialnego,

•

pożyczki udzielane na przejściowe finansowanie

(“prefinansowanie”) zadań realizowanych z udziałem środków

pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

W 2007 r. rozchody budżetu państwa wyniosły 132,3 mld zł, w 2008

r. miały wynieść 211,9 mld zł, a w budżecie na 2009 r.

zaplanowane je na 232,4 mld zł.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse
publiczne,1.7

Zakres sektora finansów publicznych

1.

Organy władzy publicznej, administracji rządowej, kontroli

państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały,

2.

jednostki samorządu terytorialnego i ich związki,

3.

formy organizacyjno-prawne sektora finansów publicznych, tj.

jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa

pomocnicze jednostek budżetowych,

4.

państwowe i samorządowe fundusze celowe,

5.

państwowe szkoły wyższe,

6.

jednostki badawczo-rozwojowe,

7.

samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,

8.

państwowe lub samorządowe instytucje kultury,

9.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia

Społecznego i zarządzane przez nie fundusze,

10.

Narodowy Fundusz Ochrony Zdrowia,

11.

Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,

12.

inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na

podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych,

z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse
publiczne,1.8

Formy organizacyjno-prawne jednostek

sektora finansów publicznych

Jednostki sektora finansów publicznych

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.9

Jednostki
budżetow
e

Zakłady
budżetowe

Byłe środki specjalne,
obecnie
rachunki dochodów
własnych i funduszy
motywacyjnych

Gospodarst
wa
pomocnicz
e

Fundus
ze
celowe

Jednostki budżetowe

Jednostki budżetowe są to jednostki organizacyjne

sektora finansów publicznych, które

• pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu,
• pobrane dochody odprowadzają na rachunek

odpowiednio dochodów budżetu państwa albo
budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Podstawą gospodarki finansowej jednostek

budżetowych jest ich plan dochodów i wydatków.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.10

Zakłady budżetowe

Zakłady budżetowe są to jednostki organizacyjne

sektora finansów publicznych, które
a) odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania,
b) pokrywają koszty swojej działalności z przychodów

własnych, z tym zastrzeżeniem, że zakład budżetowy

może otrzymywać z budżetu dotację przedmiotową

oraz w zakresie określonym w odrębnych przepisach

może otrzymywać dotację podmiotową lub dotację

celową na dofinansowanie kosztów realizacji

inwestycji.

Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego

jest roczny plan finansowy.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.11

Gospodarstwa pomocnicze

Gospodarstwo pomocnicze jest wyodrębnioną z

jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym
i finansowym częścią jej podstawowej działalności
lub działalności ubocznej, która
pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych
przychodów własnych, z zastrzeżeniem, że
gospodarstwo pomocnicze może otrzymywać z
budżetu dotacje przedmiotowe.

Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa

pomocniczego jest jego roczny plan finansowy.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.12

Rachunki dochodów własnych i funduszy

motywacyjnych

Podobnie jak wcześniej środki specjalne, r

achunki dochodów własnych i

funduszy motywacyjnych

Fundusze celowe są to środki finansowe

gromadzone przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych

rachunkach bankowych i tworzone:

a) za udostępnianie dokumentacji przetargowej,
b) z tytułu spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz

jednostki budżetowej,

c) z tytułu odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie

oddane jednostce budżetowej w zarząd bądź w użytkowanie,

d) ponadto państwowe jednostki budżetowe mogą na tych rachunkach

dochodów własnych gromadzić dochody uzyskiwane z kilkunastu

innych tytułów .

Rachunki dochodów własnych i funduszy motywacyjnych są

przeznaczane na:

(i) finansowanie bieżących i inwestycyjnych wydatków związanych z

pozyskaniem tych dochodów,

(ii) cele wskazane przez darczyńcę lub spadkodawcę, na remont lub

odtworzenie mienia, o którym mowa w ufp,

(iii)a także na wypłaty dodatkowych wynagrodzeń dla Policji oraz

pracownikom urzędów skarbowych

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.13

Fundusze celowe

Fundusze celowe są to fundusze ustawowo powołane przed dniem

wejścia w życie ufp z czerwca 2005 r., których przychody

pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na

realizację wyodrębnionych zadań z budżetu państwa.

Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić

wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ

wskazany w ustawie tworzącej fundusz.

Fundusz celowy, który realizuje zadania wyodrębnione z budżetu:

a) państwa - jest państwowym funduszem celowym,
b) gminy, powiatu lub województwa - jest gminnym, powiatowym

lub wojewódzkim funduszem celowym.

Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest jego roczny

plan finansowy.

Wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane tylko w ramach

posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące

przychody, w tym dotacje z budżetu państwa lub budżetów

jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków z

okresów poprzednich.

Fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile ustawa

tworząca fundusz tak stanowi.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.14

Skarb Państwa

• Instytucja Skarbu Państwa łączy się z rolą państwa w

gospodarce. Z jednej strony państwo pełni funkcje

regulacyjne – ustala reguły funkcjonowania podmiotów

gospodarczych, bez względu na to, czy ich właścicielami są

osoby cywilno- czy publicznoprawne, stanowi i egzekwuje

prawo oraz reguluje działanie instytucji nadzoru

gospodarczego. Te funkcje państwa są nazywane

funkcjami imperium.

• Z drugiej strony państwo jako właściciel wykonuje funkcje

dominium w stosunku do swojego majątku, to znaczy,

wykorzystując swoje uprawnienia właścicielskie i

pokrewne, zarządza sektorem publicznym i własnością

państwową.

• Te prawa własności i pokrewne w stosunku do majątku

państwa oraz instytucje wykonujące te prawa określamy

terminem Skarb Państwa.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.15

Prokuratoria Generalna

W odróżnieniu od podmiotów prawa cywilnego Skarb Państwa może

potrzebować specjalnej instytucji, która reprezentowałaby go celem

obrony interesów cywilno prawnych lub publicznych. Taką instytucją

w Polsce międzywojennej była powołana w 1919 r. Prokuratoria

Generalna.

• Zakres działania

- zastępstwo sądowe w sprawach dotyczących interesu i praw

majątkowych państwa, w tym zastępstwo przed sądami i władzami

administracyjnymi,
- wydawanie opinii prawnych w sprawach dotyczących majątkowych i

publicznych interesów państwa.

• Prokuratoria Generalna była organem niezależnym od innych organów

administracji państwowej, podporządkowanym bezpośrednio

prezesowi Rady Ministrów, sprawującemu nadzór nad jej

działalnością. Nie był to organ prokuratorski czy o podobnym,

dochodzeniowym charakterze, ale typowa instytucja zastępstwa

prawnego. W praktyce zastępstwo to dotyczyło głównie funduszy i

przedsiębiorstw państwowych, zwłaszcza wtedy, gdy za ich

rentowność Skarb Państwa przyjął gwarancje lub też gdy były

finansowane i dotowane przez Skarb Państwa w całości lub części i za

których niedobory Skarb Państwa odpowiadał.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.16

Gospodarcze funkcje państwa jako

imperium

• Wytyczanie ogólnych zasad gospodarowania, praw i obowiązków stron

oraz zapewnienie ich przestrzegania przez wszystkie podmioty

gospodarcze, bez względu na ich charakter własności.

• Wytyczanie i realizacja polityki gospodarczej rządu i jego działań

interwencyjnych w takich dziedzinach, jak cła, specjalne uregulowania

podatkowe (głównie ulgi i odroczenia, i w takiej mierze, w jakiej

dopuszczają to przepisy Unii Europejskiej), subwencje do inwestycji,

gwarancje kredytowe, specjalne regulacje promocyjne (np. w ramach

polityki regionalnej), gospodarcze programy rozwoju regionalnego czy

sektorowego.

• Państwo odpowiada także za infrastrukturę - drogi, połączenia

kolejowe, łączność, ale także za nie mniej złożoną infrastrukturę

sieciową (energetyka, gaz, woda).

W dziedzinie infrastruktury (jak wszędzie tam, gdzie występuje

monopol naturalny, a gdzie zarazem konieczne są złożone działania

regulacyjne, jak np. w energetyce, telekomunikacji, czy budowie i

eksploatacji autostrad), zanim zostaną przyjęte odpowiednio

precyzyjne przepisy i powstaną silne organy nadzoru państwa, zdolne

zapewnić skuteczną ochronę interesów konsumenta i państwa przed

naturalnym monopolem, państwo musi wykorzystywać uprawnienia

właścicielskie lub zbliżone.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.17

Gospodarcze funkcje państwa jako

dominium

• Do gospodarczych funkcji państwa jako dominium należy zarząd

majątkiem Skarbu Państwa, tj. przeznaczonym do działalności

gospodarczej majątkiem komercyjnym innym niż majątek jednostek

budżetowych (które nim same zarządzają). Funkcje te obejmują:

• Podejmowanie decyzji o losie przedsiębiorstw państwowych -

przekształceniach ich form organizacyjnych i własnościowych (łącznie

z prywatyzacją) w takim zakresie, w jakim decyzje te są

zastrzeżone dla właścicieli i dopóty, dopóki nie nastąpi sytuacja

przymusowa, tj. utrata płynności firmy lub jej upadłość.

• Rozporządzanie znacznymi częściami majątku przedsiębiorstwa

(leżące poza kompetencjami zarządu i rady nadzorczej) w taki sposób,

aby nie podważać sytuacji rynkowej tego przedsiębiorstwa i nie

działać na jego szkodę.

• Ustalanie wymagań dla zarządów tych przedsiębiorstw co do

oczekiwanej efektywności ekonomicznej (stopy zysku od aktywów

i podobnych wyników finansowych), ich systematyczna ocena;

obrona ich decyzji podejmowanych w granicach prawa i zgodnie

z zasadami należytego zarządzania firmą, a zarazem

wymuszenie lojalności członków zarządu wobec właściciela.

• Przeznaczanie części zysku na cele rozwojowe i modernizacyjne

(dywidenda nie jest podatkiem i powinna być traktowana przede

wszystkim jako źródło funduszy rozwojowych przedsiębiorstwa.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.18

Sprzeczności funkcji imperium i dominium

1. Naciski ze strony „liniowych” ministerstw na tworzenie przez państwo takich regulacji w

ramach funkcji imperium, które zapewniałyby korzystniejsze warunki zarządzanym przez nie

przedsiębiorstwom państwowym niż innym

2. Kierownictwo przedsiębiorstwa państwowego na ogół jest mniej agresywne we

wprowadzaniu innowacji i postępu technicznego, co jest istotą przedsiębiorczości. Z drugiej

strony, wobec braku twardego ograniczenia budżetowego mniej zważa na koszty. Tu leżą

źródła paradoksu: ponieważ kierownicy przedsiębiorstw państwowych. inwestują „nie swoje”

pieniądze i ponoszą niewielkie ryzyko w przypadku niepowodzenia, ich skłonność do

inwestowania jest wysoka, ale z tego samego powodu efektywność ich inwestycji jest niższa

niż w prywatnych.

3. Znaczny sektor przedsiębiorstw państwowych rodzi naturalną pokusę doboru kadry

kierowniczej w oparciu o kryteria polityczne lub inne niż merytoryczne kwalifikacje

kandydatów.

4. W logice firmy państwowej tkwi walka o środki z budżetu, ulgi, zwolnienia i inne formy

preferencyjnego traktowania oraz związane z tym „układy” z administracją państwową lub

samorządową, na co odpowiedzią jest kontrola.

5. W przypadku trwałej utraty zdolności do pokrywania co najmniej swoich kosztów bieżących

przedsiębiorstwa państwowe trudniej się zamyka niż firmy prywatne, a przeznaczana na nie

pomoc jest często marnowana.

6. Istnieje duży obszar konfliktowych interesów Skarbu Państwa jako właściciela i Skarbu

Państwa w rozumieniu skarbca, otrzymującego dochody budżetowe i finansującego wydatki

państwa. Dynamika prywatyzacji nie powinna być podporządkowana bieżącym potrzebom

sfinansowania deficytu budżetowego, bez względu na jakość i finansowe efekty

prywatyzacji.

7. W sytuacji, gdy możliwości budżetowe (lub przepisy prawa) uniemożliwiają udzielenie

państwowemu przedsiębiorstwu bezpośredniej pomocy finansowej, Skarb Państwa stosuje

szczególnie niebezpieczną metodę dysponowania swoim majątkiem. Mianowicie część lub

całość wydzielonych części swojego majątku, w postaci akcji lub udziałów, przekazuje

innemu państwowemu podmiotowi gospodarczemu albo w celu podniesienia wartości

kapitałowej tego ostatniego, albo celem umożliwienia mu następnie sprzedaży tak

przekazanego majątku i zaspokojenia bieżących roszczeń.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.19

Zasady budżetowe

1.

Zasada jednoroczności oznacza, ze dochody i wydatki budżetu państwa i

pozostałych segmentów sektora finansów publicznych są planowane na jeden

rok.

2.

Zasada jedności formalnej nakłada na rząd obowiązek przedstawienia

zbiorczego planu finansowego sektora finansów publicznych, a w szczególności

budżetu państwa, w jednym akcie prawnym.

3.

Zasada jedności materialnej oznacza zakaz wiązania określonych dochodów

publicznych z konkretnymi wydatkami.

4.

Zasada zupełności (powszechności) wymaga ujęcia w budżetach i planach

finansowych wszystkich dochodów i wszystkich wydatków każdej jednostki

sektora finansów publicznych

5.

Zasada realności ma charakter prakseologiczny: realizm planów finansowych

pozwala uniknąć napięć w ich realizacji a także tworzenia kosztownych rezerw

ubezpieczających przed takimi napięciami.

6.

Zasada szczegółowości wymaga, aby budżet był uchwalany z dostateczną

szczegółowością po stronie dochodów i wydatków, a zwłaszcza aby dochody były

szacowane według źródeł ich powstawania a wydatki według celów ich

przeznaczenia.

7.

Zasada jawności i przejrzystości sprowadza się do zagwarantowania

publicznej odpowiedzialności za politykę finansową państwa i wobec tego do

ujawniania wszystkich informacji nie objętych tajemnicą państwową (lub jeżeli

wynika to z umów międzynarodowych) oraz do podawania tych informacji w

formie ułatwiającej ich zrozumienie.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
1.20