dr hab. Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Governance

Governance

B. Guy Peters
John Pierre:

Dyskusja
nad governance
pozwala wyróżnić
w tej koncepcji
cztery
podstawowe cechy
charakterystyczne.

Governance

 Dominacja sieci
W governance
dominują nie formalne
instytucje, lecz
amorficzny zbiór
aktorów posiadających
wpływ na to, jakie i jak
publiczne dobra i usługi
będą świadczone.

Governance

 Malejąca zdolność
państwa do sprawowania
bezpośredniej kontroli

Rząd nie kontroluje już
polityki społecznej w
scentralizowany sposób,
chociaż nadal dysponuje
władzą pozwalającą mu na
nią wpływać. Ale władza ta
jest dzisiaj powiązana z
rządowymi umiejętnościami
prowadzenia negocjacji i
zawierania umów
z uczestnikami sieci. Przy
czym uczestnicy ci są w coraz
wyższym stopniu traktowani
jako równoprawni partnerzy
politycznych procesów.

Governance

 Łączenie zasobów
publicznych i prywatnych

Współpraca aktorów
publicznych
i prywatnych pozwala im
uzyskać zasoby, do których
indywidualnie nie mają
dostępu. Na przykład
włączenie prywatnych spółek
do realizacji programów
społecznych pozwala rządowi
ominąć niektóre drogie czy
czasochłonne procedury. Z
kolei prywatne spółki mogą
nakłonić rząd do
sfinansowania programów
promujących interes
publiczny,
w które raczej nie będzie
inwestował sektor prywatny.

Governance

 Korzystanie
z różnorodnych
instrumentów

Governance
charakteryzuje rosnąca
gotowość
wykorzystywania nowych
metod przygotowywania
i realizacji polityki
społecznej. Dość często
są to instrumenty
pośrednie, takie jak
wpływanie na decyzje
i działania przez
korzystanie
z zachęt podatkowych,
a nie władcze nakazy
i zakazy.

Governance

Jeżeli powyższe cechy
charakteryzują
governance, to można
zauważyć,
co zresztą czynią
B. Guy Peters i J. Pierre,
że
governance ma wiele
wspólnego z koncepcją
nowego publicznego
zarządzania (New
Public Management –
NPM).

Governance

 Governance i NPM zalecają
przesunięcie władzy z
biurokratycznych struktur do sieci z
ich przedsiębiorczymi działaniami.
Nota bene to charakterystyczne dla
governance i NPM przesunięcie
władzy rodzi wspólny dla obu
koncepcji problem
odpowiedzialności. Mianowicie,
jeżeli rząd (i administracja)
dysponuje mniejszą władzą i
mniejszymi możliwościami, to czy
jest rzeczą słuszną obciążanie go
odpowiedzialnością za politykę
społeczną?
W przypadku odpowiedzi
negatywnej pojawia się pytanie, kto
powinien być odpowiedzialny za
politykę społeczną? (NPM wskazuje
tutaj na prawo podaży
i popytu oraz konkurencję między
podmiotami świadczącymi usługi
publiczne).

Governance

dr hab. Jerzy Supernat

 Governance i NPM
wyrażają niepokój, że rząd jest
zbyt odległy od obywateli i
społeczeństwa,
a jego organy i pracownicy
nieefektywni i nieodpowiednio
zachowujący się.
Dla obydwu koncepcji
nieefektywność jest wrodzona
tradycyjnemu modelowi
biurokratycznemu i obydwie
starają się ją zwalczyć przez
wprowadzenie konkurencji
i wymuszenie większej
odpowiedzialności wobec
obywateli od podmiotów
świadczących im usługi
publiczne.

Governance

dr hab. Jerzy Supernat

 Governance i NPM
są zorientowane na wyniki:
w przeciwieństwie do
tradycyjnych modeli
administracji publicznej są
one – mówiąc językiem
teorii systemów czy teorii
komunikacji –
zorientowane raczej na
kontrolę wyjść
(efektywność i
zadowolenie obywateli-
klientów) niż na wejścia
(zasoby w dyspozycji
organów
administracyjnych).

Governance

 Governance i NPM
akceptują ideę sterowania,
zgodnie z którą rząd
powinien „raczej sterować
niż wiosłować” (steer rather
than row)*,
czyli powinien raczej ustalać
ogólne cele polityczne niż
angażować się w
bezpośrednie działania
służące ich realizacji.

* Za Autorów tej słynnej frazy uważa się D.
Osborne’a i T. Gaeblera, Reinventing
Government. How the Entrepreneurial Spirit
Is Transforming the Public Sector, Addison-
Wesley, Reading 1992.

Governance

Pomimo podobieństw,
governance i NPM
dzielą fundamentalne
różnice,
które nakazują – jak uważają
B. Guy Peters i J. Pierre
– traktować je jako różne
i odrębne intelektualne
koncepcje.

Autorzy wskazują na pięć
różnic, które nie pozwalają
postawić znaku równości
pomiędzy governance i NPM.

Governance

dr hab. Jerzy Supernat

≠ Governance, dotycząc relacji pomiędzy rządem
i społeczeństwem, jest koncepcją, która zawsze była
nieodłączną częścią polityki demokratycznej.
Zachodnie demokracje na przykład zawsze
angażowały się
w partnerstwo z sektorem prywatnym.
NPM w porównaniu z governance jest bardziej
ideologiczne: stanowi szczególny normatywny
pogląd odnośnie do tego, jak powinny zostać
ukształtowane relacje pomiędzy rządem
i resztą społeczeństwa. W swej istocie jest próbą
zaszczepienia sektorowi publicznemu wartości
korporacyjnych, jako że NPM nie widzi w sektorze
publicznym żadnych uświęconych wartości
kulturowych czy społecznych i odróżnia go od
sektora prywatnego tylko na podstawie kryterium
oferowanych produktów.
Z kolei governance widzi fundamentalne różnice
pomiędzy sektorami publicznym i prywatnym i
uznaje, że sektor publiczny pełni wyjątkową rolę w
zagwarantowaniu dobru wspólnemu właściwego
miejsca w polityce demokratycznej.

Governance

dr hab. Jerzy Supernat

≠ Governance i NPM przyjmują różne
punkty widzenia.
Governance interesują procesy, podczas
gdy NPM dotyczy wyników. Governance
wyjaśnia proces kształtowania i realizacji
polityki społecznej. Celem jest tutaj
zidentyfikowanie najważniejszych aktorów i
ich roli w tym procesie oraz wskazanie, jak
ich zachowania i wzajemne kontakty
kształtują świadczenie usług publicznych.
NPM jest znacznie mniej zainteresowane
procesami. W koncepcji tej nie chodzi o to,
jak polityka jest kształtowana, tylko, jak
dużo jest polityki. Jej celem jest
efektywność i zadowolenie obywateli, to
znaczy dąży do wskazania, jak dobra i
usługi publiczne, które są cenione przez
obywateli, mogą być świadczone przy
minimalnych nakładach. Realizując swoją
eksplanacyjną misję, NPM widzi oczywiście
i procesy, ale tylko jako środek do celu,
którym jest efektywność.

Governance

dr hab. Jerzy Supernat

≠ Governance i NPM mają różne naukowe czy nawet
filozoficzne podstawy.
NPM jest w istocie teorią organizacji. Korzysta z
dorobku teorii instytucjonalnej, w której znajduje
dobrze rozwinięty zestaw intelektualnych narzędzi,
będących kompleksową alternatywą do innego, niż
proponowanego w modelu Weberowskim,
organizowania świadczenia usług publicznych.
Korzystając z tych narzędzi zwolennicy NPM
skonstruowali koncepcję, która zorientowana jest na
reformę instytucjonalną i organizacyjną.
Governance jest z kolei koncepcją, którą mniej
interesują instytucje, a bardziej relacje pomiędzy
rządem
i społeczeństwem. W takiej orientacji jest oczywiście
miejsce na składnik instytucjonalny, ale governance
jest znacznie mniej wroga wobec modelu
Weberowskiego i nie ma nic przeciwko niemu w
sytuacjach, w których uznaje go za właściwy.
Governance jest w istocie teorią polityki,
a przynajmniej polityczną teorią in statu nascendi.
Jako swój ostateczny cel widzi autorytatywną
alokację wartości, dążąc do wyjaśnienia, dlaczego
rząd robi to, co robi,
i ustalenia, jak może robić to lepiej.

Governance

≠ Governance, będąc koncepcją, która obejmuje
rząd
i społeczeństwo, akceptuje unikalną kulturową
i polityczną rolę dóbr publicznych i sektora
publicznego. Stąd przedstawiciele governance są
zainteresowani zachowaniem świadczenia usług
publicznych pod kontrolą rządową. I chociaż
dopuszczają zmianę formy tej kontroli, aby rząd
znalazł się bliżej społeczeństwa, co może
oznaczać przyznanie większej roli
w kształtowaniu polityki społecznej sektorowi
prywatnemu, to jednak w ostateczności starają
się utrzymać znaczne i jasne kompetencje rządu
w odniesieniu do usług publicznych.
NPM z kolei dąży do zasadniczej zmiany sektora
publicznego. Mówiąc najkrócej, przedstawiciele
NPM interesują się nowymi modelami
publicznego zarządzania nie po to, aby
zachować rządowe możliwości kontrolowania
zasobów sektora publicznego, ale po to, aby
zastąpić nimi Weberowską organizacyjną
ortodoksję tradycyjnej administracji publicznej.

Governance

≠ Governance nie ma ideologicznego bagażu
NPM. W szczególności governance nie ma
jako swojej podstawy tego ideału czy
motywacji, która właściwa jest NPM, to
znaczy nie dąży do dokonania kulturalnej
rynkowej rewolucji
w sektorze publicznym.
Natomiast NPM stanowi próbę
jednostronnego narzucenia systemowi
świadczenia usług publicznych
korporacyjnych wartości, celów
i praktyk.
Takich ideologicznych celów governance nie
podziela. Governance stawia ważne pytania
dotyczące tego, co rząd powinien robić, i jak
może to robić lepiej, ale odpowiedzi na nie
niekoniecznie wskazują na konieczność
wprowadzenia instytucjonalnej reformy
rynkowej. Governance może nawet bardziej
forsować przyznanie większych uprawnień
organom administracyjnym
i doprowadzenie do ich bliższej współpracy
z sektorem prywatnym aniżeli do
pozbawienia ich uprawnień władczych i
utworzenia konkurencyjnego rynku
publicznych dóbr i usług.

Governance

dr hab. Jerzy Supernat

 Argumentacja, jaką przedstawili B. Guy
Peters
i J. Pierre na rzecz rozdzielenia i odrębnego
traktowania governance i NPM, jest
niewątpliwie przekonująca, ale
jednocześnie nie ulega żadnej wątpliwości,
że obydwie koncepcje mają liczne punkty
styczne i stąd w dyskusji o jednej właściwie
nie można pominąć drugiej.

Nie zajmując dzisiaj stanowczego
stanowiska
w odniesieniu do statusu obu koncepcji i
ich wzajemnych związków (chociaż
wyraźnie widać, że koncepcja governance
jest zamierzona szerzej aniżeli koncepcja
NPM i przez to mniej konkretna), można
wyrazić przekonanie, że dalsze badania
nad teorią administracji publicznej
przyniosą w przyszłości wyjaśnienie
związków pomiędzy governance i NPM.

Myśl końcowa

dr hab. Jerzy Supernat

The government is merely a servant – merely a
tempora-ry servant; it cannot be its prerogative to
determine what is right and what is wrong, and
decide who is a patriot and who isn't. Its function
is to obey orders, not originate them.

Mark Twain