1. Pojęcie nauki administracji.
Nauka administracji:
nauka o związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania
zajmuje się organizacją i funkcjonowaniem administracji państwowej
stanowi dyscyplinę dotyczącą badań prawidłowości występujących w dziedzinie zjawisk administracyjnych
nauka społeczna opierająca się na metodach empirycznych, której przedmiotem jest wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej.
2. Podział „wiedzy administracji” na trzy części składowe: nauka prawa administracyjnego, nauka administracji, polityka administracyjna.
Między w/w zachodzą ścisłe związki, ale również zasadnicze różnice:
przedmiotem prawa administracyjnego (nauki prawnej) jest świat norm i ich wykładni, a także stosunków prawnych
nauka administracji i nauka polityki administracji zajmuje się administracją rzeczywistą, jaka jest, a więc „światem realnym” (światem faktów społ. i odnośnych ocen).
Nauka prawa administracyjnego – interesują ją normy prawne dotyczące administracji publicznej, a nie administracja jako całość. Stosuje metodę analityczno-prawną, czyli badanie związków między poszczególnymi instytucjami określonymi przez normy.
Nauka administracji – bada administrację rzeczywistą i różnorakie mechanizmy jej funkcjonowania. Opiera się na metodach empirycznych. Poprzez badanie instytucji administracyjnych dostarcza materiału do oceny istniejących rozwiązań prawnych, wskazuje na konieczność przeprowadzenia zmian (reform), co może stanowić podstawę do zmian w obowiązującym dotychczas prawie administracyjnym.
3. Przedmiot nauki administracji.
otoczenie, czyli środowisko, w którym działa administracja oraz wzajemne związki, jakie zachodzą między nimi
sprawy struktur organów administracji i wzajemnego powiązania aparatu administracyjnego
problem kadr w administracji
funkcjonowanie aparatu administracyjnego
problematyka kontroli funkcjonowania administracji
sprawy techniki w administracji
4. Znaczenie dorobku L. Von Steina oraz twórców naukowego zarządzania: F.W. Taylora, K. Adamieckiego, H. Fayola, E. Mayo dla nauk administracji.
Lorenz Von Stein – łączył opis rzeczywistej administracji z polityką i ekonomia państwa-nauka administracji z wyższej koncepcji państwa. Administracja obejmuje prawie całą działalność państwa poza ustawodawstwem. Reprezentuje to, co jest wspólne dla wszystkich działów administracji oraz poszczególnych działów administracji rzeczywistej.
Friedrich Winslow Taylor – twórca jednego z pierwszych systemów nauk organizacji pracy, tzw. tayloryzmu. Problematyka naukowej organizacji pracy; nauka administracji związana z nauką o zarządzaniu. Opracował zbiór reguł odnoszący się do podnoszenia wydajności pracy poprzez dobór odpowiednich ludzi, właściwe warunki organizacyjne i techniczne pracy.
Karol Adamiecki – twórca nauki organizacji i kierownictwa. Sformułował trzy prawa:
Prawo harmonii doboru.
Prawo harmonii działania organów pracy zbiorowej.
Optymalna produkcja.
Henry Fayol – jeden z twórców naukowych podstaw organizacji pracy i zarządzania. Funkcja administracji w organizacji przemysłowej:
przewidywanie
organizowanie
rozkazywanie
koordynowanie
kontrola
Podział ten znalazł zastosowanie w pracach nad administracją publiczną, które miały na celu usprawnienie technik administrowania. Doświadczenia poczynione w przedsiębiorstwie zostały przeniesione na teren aparatu państwowego.
Elton Mayo – zajmował się socjologią przemysłową. Twórca teorii Human Relations. Kierunek tzw. stosunków międzyludzkich miał pewne znaczenie dla naukowego poznania administracji, a badania w tym zakresie obejmowały głównie prywatne organizacje przemysłowe.
5. Czynniki kształtujące administrację publiczną:
Ustrój państwa
Rys administracji publicznych, które w rozwoju ustroju państwowego wykształciły współczesny obraz administracji:
model administracji państwa absolutnego
Powstanie aparatu administracyjnego związane z tworzeniem się władzy absolutnej, czyli wzrostem władzy panującego oraz upadkiem znaczenia stanów. Działanie aparatu administracji przebiegało sprężyście i jednolicie, a sam aparat podlegał i zależał od panującego. Sam aparat charakteryzował się hierarchiczną organizacją, zależnością od panującego (in. płatnością), a także zawodową kadrą urzędniczą. Prawo administracyjne było wiążące dla obywatela, ale nie dla organu administracji. Władze administracji są niezależne od sądu, a działają w oparciu o „prawo administracyjne”. Administracja tworzy prawo sama dla siebie. Natomiast władza panującego i jego aparatu wkraczała we wszystkie dziedziny życia podwładnych, dla których było to uciążliwe; nie mogli się odwołać do sądu, a jedynie złożyć skargę (tzw. rekurs hierarchiczny) na niższy organ do organu wyższego rzędu, który danej skargi nie miał obowiązku rozpatrzyć.
model liberalnego państwa prawnego
1.Wniosek o ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym. 2.Ochrona porządku prawnego.
W związku z powstaniem takiego modelu państwa, które gwarantuje jednostce jej naturalne prawa, działanie administracji zostało związane ustawą. Wykonuje ona prawa, jest podporządkowana parlamentowi, który to prawo stanowi i zarazem kontroluje on również działalność administracji. Parlament reprezentuje społeczeństwo. Administracja podporządkowuje się prawu powszechnie obowiązującemu i stanowionemu przez parlament. Administracja wkracza w sferę praw i obowiązków obywatela wyłącznie wtedy, kiedy ustawa na to wskazuje. Wytworzenie się instytucji aktu, postępowania administracyjnego, sądownictwa administracyjnego, przez co gwarantuje się realizację uprawnień obywateli wobec władz administracyjnych.
Współcześnie administracja jest organizatorem działań na rzecz dobra powszechnego, wzrasta jej aktywność. Wykonuje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb jednostki w dziedzinach: socjalnej, oświatowej, kultury (tzw. administracja świadcząca). Również w zakresie administracji władczej zakres jej aktywności ulega stałemu poszerzeniu.
Ogólne poglądy na świat
Oddziałują na administrację dwukierunkowo: 1.Podstawa kształtowania poglądów na ustrój państwa i administracji. 2.Motyw świadomego działania administracji w rozstrzyganiu różnych spraw.
Doktryna ustrojowa
Doktryny polityczne i prawne odgrywają większą rolę tylko wtedy, gdy są uznawane i akceptowane przez społeczeństwo lub jeśli są doktryną panującą. Wyrazem ich jest panujący porządek jako zespół norm prawnych regulujących urządzenia państwowe, a w tym i aparatu administracyjnego. Wpływ ten wyrażać się może także w zespole norm i dyrektyw nie mających charakteru normy prawnej, jednak takich, którymi kieruje się administracja państwowa w swym działaniu.
Czynniki aksjologiczne
Założenia wynikające z ustroju danego państwa (założenia aksjologiczne) dotyczą: przestrzegania praw jednostki i obywatela, ich swobód politycznych, uznania szczególnej roli własności prywatnej, liberalizmu w systemie gospodarczym (gospodarki rynkowej), przestrzegania przez administrację praw i zapewnienia jednostce „prawa do sądu”. Założenia te są wyprowadzone z zasad demokratycznego państwa prawa oraz paktów międzynarodowych.
Prawo
Jest czynnikiem kształtującym administrację publiczną, której działalność musi być uregulowana przepisami prawa. Prawo stanowi istotny element ustroju państwa. Wraz ze zmianą ustroju ulega ono przekształceniu, dostosowując istniejące instytucje prawne do potrzeb nowego ustroju społeczno-politycznego i ekonomicznego. Istotnym elementem ustroju państwa prawa jest nakaz działania administracji publicznej na podstawie prawa, które określa: zadania administracji, organizację aparatu administracji, formy czynności podejmowanych przez aparat administracyjny. Sama administracja nie tylko stosuje, ale i tworzy prawo. Zazwyczaj jest to prawo typu wykonawczego. Znajomość norm jak i terminów w nich stosowanych nabiera we współczesnej administracji szczególnego znaczenia. Powodem tego obywatel bierze udział w realizacji zadań administracji i styka się z normą prawną. W administracji publicznej osoby stosujące prawo nie zawsze mają prawnicze przygotowanie. Czynnikiem, który ułatwia stosowanie prawa jest jego upowszechnienie poprzez szkolenie.
Normy moralne, obyczajowe i techniczne
Przepisy prawne nakazują organowi administracji lub pracownikowi aparatu administracyjnego przestrzeganie norm moralnych lub obyczajowych. Chodzi tu m.in. o obowiązek zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikami, podwładnymi, petentami, a także o zachowywanie się z godnością zarówno w miejscu pracy, jak i poza nim. Stosowanie przez administrację norm moralnych, czy też obyczajowych łączy się z problematyką określaną mianem kultury administrowania bądź też etyki administracji. Normy techniczne natomiast regulują stosunek człowieka do przyrody, procesy korzystania z maszyn i urządzeń, i racjonalne wykorzystanie poziomu wiedzy i techniki w tym zakresie. Normy te mają również za zadanie ustalenie organizacji pracy w urzędzie, dotyczyć będą pomieszczeń biurowych i wymogów, jakim winne one odpowiadać z punktu widzenia bezpieczeństwa i higieny pracy.
Racjonalizacja działań
Administracja państwowa winna być oparta na zasadach racjonalnej organizacji pracy, które zapewniają jej sprawne działanie. Sprawność pracy administracji publicznej to sprężyste i elastyczne działanie odznaczające się dużą wydajnością pracy. Wymogi racjonalnej organizacji pracy w znacznym stopniu kształtują strukturę, zdania i sposób działania administracji publicznej.
Postęp techniczny
Wprowadzenie udogodnień technicznych w administracji publicznej jest możliwe i pożyteczne. Postęp techniczny ma na celu zwiększenie intensywności pracy i jej efektów, a także zmianę profilu kształcenia pracowników administracji. Niesie on za sobą również możliwość przesunięcia centrów obliczeniowych na wyższe szczeble. Stosowanie urządzeń technicznych wpływa również na sposób wydawania decyzji administracyjnych, a zwłaszcza tych, które są wydawane masowo. Wdrażanie postępu technicznego może spowodować ograniczenie roli czynnika społecznego. Z kolei natomiast wzrastać będzie rola wykwalifikowanego pracownika, eksperta i specjalisty. Powodować to może wzrost znaczenia organów administracji wyspecjalizowanej oraz jednostek organizacyjnych typu „sztabowego”. Wzrastająca rola ekspertów i specjalistów w administracji może spowodować zmniejszenie roli ciał (organów) administracji, a zatem naruszenie zasad demokratyzacji.
6. Rodzaje reform administracji – kryterium zasięgu i charakteru zmian:
Reformy administracji mogą mieć różny zasięg i charakter.
Ze względu na zasięg dzielimy je na:
1.Makroreformy – obejmują cały system administracji
2.Mediareformy – dotyczą wybranych jednostek lub działań
3.Mikroreformy – dotyczą np. poszczególnych stanowisk w urzędach administracji
Ze względu na charakter, zmiany dzielimy na:
1.Reformy strukturalne – dotyczą reorganizacji ustroju jakiejś jednostki
2.Reformy proceduralne – obejmują zmiany w postępowaniu, procedurze
3.Reformy techniczne – dotyczą wprowadzania nowych technik bądź urządzeń do administrowania
4.Reformy personalne – dotyczą zmian osobowych, personalnych w administracji
7. Zasady makroreformy administracji publicznej w Polsce w 1998 r.:
Podstawowymi zasadami makroreformy dotyczącej przekształcenia administracji lokalnej w 1998 r. zostały przyjęte:
zasada unitarności państwa i nadrzędności interesów państwa
zasada domniemania kompetencji i przysługiwania samorządowi ważnej części zadań państwowych
zasada pomocniczości
zasada solidarności społecznej
8. Ogólne cele reformy administracji publicznej w Polsce w 1998 r.:
wzmocnienie władzy „ogólnej” w administracji publicznej
wyeliminowanie prymatu zarządzania branżowego nad zarządzaniem terytorialnym
odejście od sytuacji „zaśmiecania” administracji centralnej drobnymi zadaniami, które mogą być wykonywane na niższym szczeblu
określenie wyraźnej „misji” poszczególnych podmiotów administracji publicznej ze względu na bardzo częste pomieszanie kompetencyjne.
Konstrukcja zespolona – zasada ta określa typ układu organizacyjnego opartego na idei przyznania jednemu pionowi uprawnień koordynacyjnych w stosunku do wielu różnych resortów organów. Administracja zespolona - oparta na zasadach zespolenia i zwierzchnictwa wojewody, warunkującego skuteczne wykonywanie zadań tej administracji. Kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działają pod zwierzchnictwem wojewody. Wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej. Organy administracji zespolonej pozostają równocześnie w układzie podporządkowania wobec organów stopnia wyższego w ramach postępowania administracyjnego.
Administracja rządowa – organami administracji rządowej w Polsce są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i jej wiceprezesi ministrowie oraz obecnie także przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i Komitetu Integracji Europejskiej, a ponadto centralne organy administracji rządowej podległe premierowi i Radzie Ministrów.
Administracja samorządowa (terenowa) – występuje na szczeblu lokalnym i regionalnym (wojewódzkim), składa się z kolegialnych i jednoosobowych organów wykonawczych powoływanych przez radę gminy (powiatu). Ciałem kolegialnym jest zarząd, organem jednoosobowym natomiast wójt (w gminach wiejskich), burmistrz (w gminach z siedzibą w miastach), prezydent miasta (w miastach wojewódzkich i w gminach miejskich liczących 100 tys. mieszkańców) lub starosta (w powiatach). Na poziomie regionalnym organem wykonawczym sejmiku samorządowego jest zarząd, którym kieruje marszałek wojewódzki.
Administracja specjalna (niezespolona) – są terenowymi organami administracji rządowej o wąskim zakresie działania, podporządkowanymi właściwemu ministrowi. Organy te nie są podporządkowane wojewodom. Organami administracji niezespolonej są m.in. izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspektorzy kontroli skarbowej oraz dyrektorzy urzędów celnych i urzędów statystycznych.
9. Charakterystyka czynników towarzyszących wprowadzaniu reformy administracyjnej:
Administracja publiczna powinna się cechować elastycznością, dostosowywać do warunków, w jakich się znajduje,
przyjmować nowe zadania. Powinna wychodzić naprzeciw potrzebom w danym okresie, ustroju. Jeśli będzie „oporna” na jakiekolwiek zmiany nastąpi jej „skostnienie”, rutyna.
Reformy winny być przeprowadzone rozważnie, po dokonaniu analizy aspektów strat i korzyści. Zmiany muszą być
wprowadzane bezpiecznie, nie prowadzić do destabilizacji państwa. Metodą przeprowadzania zasadniczych reform powinien być selektywny radykalizm. Przebudowa administracji powinna być radykalna w sferze koncepcji, a także wybiórcza i pragmatyczna w realizacji. Reformy ustrojowe muszą być rozpatrywane w kategoriach społecznych, a ich cele i programy powszechnie znane i akceptowane. Dla powodzenia reform istnieć tez powinien korzystny klimat polityczny.
Naturalną cechą wszystkich struktur i zachowań administracyjnych jest daleko posunięty konserwatyzm, czyli niechęć do zmian i bezwład, potężny opór administracji, formalizm i biurokracja, zwalczanie nowych inicjatyw.
10. Usprawnienia dokonywane w aparacie administracji:
Służby organizatorskie – tworzone w danych jednostkach organizacyjnych. Są to komisje, ciała kolegialne do spraw usprawnień. Mogą funkcjonować pod inną nazwą. Mają na celu bieżące informowanie o możliwości stosowania nowych technik w administracji.
Wskazania na naukową organizację pracy oraz wskazania płynące z naukowej organizacji pracy.
Brak swobody eksperymentowania ze względu na normy prawne, które wyznaczają reorganizację i usprawnienia administracji publicznej.
Hasła reform:
„mniej prawa” – deregulacja, pozostawienie większych niż dotąd obszarów swobody działań ludzi, większa elastyczność przepisów prawnych.
„mniej urzędów” – spłaszczanie systemów i struktur administracji
„decentralizacja” i „samorządność” – pozostawienie określonych sfer uspołecznionych organizacjom i społecznym środkom działania
„prywatyzacja” – gospodarowanie i usługi, stopniowe wycofywanie się państwa z pewnych obszarów życia społecznego
11. Charakterystyka reform administracyjnych w Polsce od czasu odzyskania niepodległości do czasów współczesnych:
Nastąpiło ujednolicenie administracji publicznej, zarówno centralnej, jak i lokalnej. Likwidacja różnorodności, wybór konkretnego modelu administracji centralnej. Kształtowanie poprzez konstytucje: marcową, kwietniową. Zniesienie niektórych resortów. 1928r. – rozporządzenie dotyczące administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Kodyfikacja w ramach 3 rozporządzeń na mocy ustawy określających procedurę administracyjną, o egzekucji administracyjnej, postępowaniu karno-administracyjnym (1928r.). Komisje rządowe – ujednolicenie administracji. Po II wojnie światowej nastąpiła zmiana ustroju państwa. Momentem przełomowym był 1950r., w którym przyjęto działania radzieckie. Kolejne lata to ciągłe przeobrażenia administracji publicznej. 1989r. – przebudowa ustroju administracji terenowej. Doniosłym jest znaczenie ustaw o samorządzie terytorialnym (8 III 1990r.), o terenowej rządowej administracji
(22 III 1990r.) oraz towarzyszące im normy prawne. 28 VII 1998r. – trójstopniowy podział terytorialny państwa. 7 VIII 1998r. – rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie powstania powiatów. 17 X 1992r. – przebudowa organów na szczeblu centralnym, o wzajemnych stosunkach władzy ustawodawczej i wykonawczej, o samorządzie terytorialnym. Konstytucja RP z 1997r. określa zakres prawa materialnego w administracji publicznej.
12. Reorganizacja – rodzaj reform w administracji:
Jeżeli przedmiotem reformy jest struktura jednostki organizacyjnej, jej część lub zespół takich jednostek to mówimy o reorganizacji. Najprostsze reorganizacje polegają na łączeniu lub dzieleniu instytucji administracyjnych, względnie wydzielaniu nowych instytucji z dotychczas działających. Reorganizacja może łączyć się ze zmianą statusu publicznoprawnego danej instytucji, bądź tyczyć się tylko jej organizacji wewnętrznej. Zmieniając status publicznoprawny następuje redefinicja celu jej powołania i posiadanej formy ustrojowej.
Szczególnym rodzajem reformowania struktur są te, które dotyczą terytorialnego zasięgu działania lub przestrzennego rozmieszczenia instytucji.
Rzadko kiedy poważniejsza reorganizacja struktur może obyć się bez zmian trybu działania (postępowania) administracji – jej jednostek organizacyjnych lub stanowisk pracy. Bywa i tak, że przedmiotem reformy jest, sama w sobie, zmiana trybu działania (postępowania) administracji. Wtedy reorganizacja instytucji następuje jako konieczna konsekwencja zmian proceduralnych.
Reformy proceduralne zachodzą:
na poziomie normatywnym (w sferze obowiązującego prawa),
jako wynik oceny funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej lub jako wynik analizy konkretnej procedury stosowanej w danej dziedzinie
jako rezultat postępu technologicznego i technicznego (kształtowanie się e-administracji)
Oddzielną kategorią reform administracyjnych są te, które dotyczą personelu administracyjnego.
Reformy administracyjne różnią się również pod względem skali przedsięwzięcia.
13. Charakterystyka reformy o charakterze systemowym (zmiana systemowa):
Kiedy powstaje zupełnie nowa instytucja administracyjna mamy do czynienia z reformami o charakterze systemowym (przemiany dokonane po 1980r.). Jednakże zmiana systemowa łączy się nie tylko z powstaniem nowych instytucji, ale i z reorganizacją w postaci likwidacji starych (okres po 1944r.).
14. Kodeks Dobrej Administracji:
Kodeks wprowadza ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej pomiędzy urzędem a jednostką. A więc każdy urzędnik, również w organach samorządu, ma obowiązek działać zgodnie z zasadą praworządności, stosować uregulowania i procedury ujęte w przepisach. Zwraca się szczególną uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów poszczególnych osób posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującymi przepisami. Kodeks wprowadza zasadę niedyskryminowania i równego traktowania. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, aby przyjęte działania pozostawały współmierne do obranego celu. W toku podejmowanych decyzji urzędnik zwraca uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. Zgodnie z kodeksem urzędnik ma działać bezstronnie i niezależnie. Ma się powstrzymywać od wszelkich arbitralnych działań, mogących mieć wpływ na sytuację pojedynczych osób. Na postępowanie urzędników nie może mieć wpływu interes osobisty, rodzinny lub narodowy, a na jego decyzje nie może wpływać presja polityczna. Kodeks podkreśla zasadę uprzejmości. Stwierdza, że urzędnik pozostaje usługodawcą, powinien zachowywać się właściwie, uprzejmie i pozostać dostępny. Powinien być pomocny i udzielać odpowiedzi na zadane pytania jak najbardziej szczegółowo i dokładnie.
Partycypacja – prawo urzędników do współdecydowania przez swoich przedstawicieli o warunkach pracy i płacy. Jest charakterystyczna dla wszelkiego rodzaju stowarzyszeń.
15. Kultura i władza:
Funkcją kultury jest definicja władzy jednego człowieka nad drugim z uwzględnieniem poziomu przyzwolenia na jej sprawowanie. Max Weber przedstawił klasyczną teorię władzy w społeczeństwie. Ma ona również zastosowanie dla władzy sprawowanej w organizacjach. Teoria ta mówi, że władza może się wywodzić z 3 źródeł:
1.z tradycji;
Władza polityczna i organów prywatnych organizacji jest funkcją jednostki uświęconej tradycją hierarchii społeczeństwa.
2.z osobistej charyzmy;
Opiera się na sile osobowości. Może ulec przekształceniu.
3.z racjonalnie ustanowionych przepisów;
Posłuszeństwo ze strony podwładnych, przyjmujących polecenia przełożonych. Powstrzymywanie się od wydawania własnych opinii.
Rozbieżność między strukturą kompetencji a formalną strukturą władzy. Władza skupia się na szczycie hierarchii, a na samym jej dole znajdują się wiedza i umiejętności. Wiedza specjalistyczna, umiejętności to nie jedyne kompetencje władzy. Trzeba znać klienta i jego problemy. Ludzie identyfikują się z organizacjami, miejscem pracy, o ile mają zaufanie do swoich zwierzchników.
16. Techniki motywowania podwładnych (kultura i motywacje):
zastosowanie przymusu (fizycznego)
groźba (słowna)
pozbawienie dóbr, na których zależy danemu pracownikowi
pozbawienie stanowiska bądź przeniesienie pracownika na niższy szczebel (mobbing)
posługiwanie się doktryną religijną bądź ideologiczną
odwoływanie się do nagród finansowych
17. Kultura polityczna:
Kultura polityczna – wiedza oraz systemy wartości i wzorce zachowań leżących u podstaw działania różnych podmiotów (rządzących, rządzonych, przywódców, członków partii). Uczestniczenie w różnym stopniu i w różnych rolach w wykonywaniu władzy państwowej. Stanowi część świadomości społeczeństwa. Kształtują ją ideologie: narodowa, polityczna i historyczna. Reguluje życie społeczne i polityczne w społeczeństwie, należy do kultury symbolicznej. System społeczny i gospodarczy, kultura polityczna to czynniki, które wpływają na granice interwencji państwa. Chodzi tu o działanie administracji publicznej.
Kultura polityczna wskazuje pewne działanie bądź zakazuje, nakazuje powstrzymywanie się od innych działań. Styl działań – składnik kultury politycznej. Państwo interweniuje w życie społeczne wykorzystując pewne dobre sposoby działania. Wybór stylu, sposobu działań publicznych jest ważny dla urzędników. Wartości kulturowe wprowadzają ciągłe zmiany pod wpływem realiów politycznych, a tym samym definiują nasze oczekiwania wobec państwa.
Kultura polityczna – zmienna, którą trudno jest wyizolować i poddać precyzyjnemu pomiarowi. Jednocześnie jest to pojęcie, którego nie można ignorować i porzucić jako pozbawione istotnych treści.
KULTURA POLITYCZNA = KULTURA OKREŚLONEGO SPOŁECZEŃSTWA + KULTURA POLITYCZNA TEGO SPOŁECZEŃSTWA + SZCZEGÓLNA KULTURA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Kultura polityczna wpływa na stosunki pomiędzy elitami politycznymi a elitami biurokratycznymi, a także między obywatelami a administracją publiczną.
18. Powszechne zachowania nieetyczne w administracji publicznej:
załatwienie posad dla rodziny i znajomych
organizowanie zamówień publicznych pod „podstawionego” wykonawcę w zamian za korzyści osobiste lub korzyści dla ugrupowania, z którym dany urzędnik jest związany
pochlebstwa, czyli działanie na emocje urzędnika
Etyka – ogół zasad i norm przyjętych w danej epoce i w danym środowisku.
19. Mechanizmy zapobiegające korupcji urzędników:
administracja przyjazna dla obywateli
ustawiczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych i świadomości etycznej urzędników
właściwy system wynagradzania urzędników
20. Sytuacje, w których urzędnicy naruszają wartości moralne:
Władza traktowana jest jak okazja do zapewnienia sobie korzyści, a nie jako służba innym czy dążenie do wspólnego dobra. Urzędnik ma władzę nad obywatelem poprzez wydawanie decyzji, a także przez dostęp do dóbr rzadkich a pożądanych (np. koncesje, zasiłki). Kondycja etyczna urzędników uzależniona jest od uwarunkowań historycznych. Reguła zależności politycznych sprzyja zachowaniom korupcyjnym, czyli wykorzystywaniem władzy publicznej dla korzyści osobistych bądź grupowych. Korupcja to wada struktur społeczeństwa.
21. Źródła władzy organizacyjnej (uwzględnienie poglądów):
Weber wyróżnia 3 typy władzy:
1.charyzmatyczna (emocjonalna); oparta na osobowości przywódcy
2.typu tradycyjnego; oparta na przyjętych w danym społeczeństwie tradycjach i zwyczajach
3.racjonalną; oparta na bezosobowej hierarchii pozycji, tj. na poleceniach wydawanych z pozycji hierarchicznie niższych
Koncepcje Croziera i Friedberga:
Uważali oni, iż władza niezależnie od jej typu zawiera w sobie zawsze możliwość oddziaływania pewnych jednostek lub grup społecznych na inne jednostki lub grupy społeczne. Struktura organizacyjna jest czynnikiem wyznaczającym obszary, na których mogą między uczestnikami organizacji nawiązywać się stosunki władzy. Stanowi ona zespół ograniczeń narzuconych wszystkim uczestnikom organizacji. I tak:
organizacja umożliwia rozwój stosunków władzy
organizacja reguluje rozwój stosunków władzy za pomocą schematów organizacyjnych i wewnętrznych reglamentacji, wprowadzając tym samym konieczne minimum przewidywalności zachowań każdego ze swoich uczestników
struktura organizacyjna i obowiązujące przepisy ograniczają obszary organizacji, na których stosunki władzy mogą się rozwijać
Według Croziera i Friedberga istnieją 4 główne typy władzy
1.władza wynikająca z opanowania specyficznych umiejętności (władza eksperta)
2.władza wynikająca z kontroli powiązań organizacji z jej otoczeniem
3.władza wynikająca z dostępu do kanałów komunikacyjnych oraz do określonych typów informacji
4.władza wynikająca z ogólnie obowiązujących reguł organizacyjnych.
Z kolei Ritz pisze o władzy organizacyjnej wynikającej z 5 źródeł:
1.możliwości nagradzania
2.stosowania przymusu
3.stosowania przepisów prawnych
4.reprezentowania pociągającego wzoru osobowego
5.pozycji eksperta
Podsumowując problem władzy organizacyjnej należy przytoczyć wypowiedź Zieleniewskiego, który źródła władzy upatruje w:
1.legalnym przymusie
2.nielegalnym przymusie (szantażu)
3.egzekwowaniu roszczeń
4.posiadaniu narzędzi roszczeń
22. Kierowanie – w rozumieniu teorii organizacji i zarządzania:
W języku polskim „kierownictwo” posiada następujące znaczenia:
1.rzeczowe, czyli zespół ludzi stojących na czele jakiejś instytucji (dyrekcja, zarząd)
2.czynnościowe, czyli zespół procesów oddziaływania a ludzi i elementy bazy technicznej, realizowanych w zakresie obowiązującego modelu instytucji dla osiągnięcia ustalonej wiązki celów.
Kierowanie – działanie zmierzające do spowodowania działania innych ludzi zgodnie z celami tego, kto nimi kieruje.
Na kierowanie składa się regulowanie splotu działań (kierowanie zespołem jako całością) oraz regulowanie poszczególnych pasm działania członków zespołu ze względu na ich splatanie się w całość, organizowanie i koordynowanie wewnętrznych stosunków w zespole.
Kierownicy winni wpływać na postępowanie innych, aby kierowanie całością (zespołu) było możliwe.
Czynności kierownicze polegają na wykonywaniu typowych funkcji kierowniczych. Są to przewidywanie, organizowanie, rozkazywanie, koordynowanie i kontrolowanie.
Nadrzędność w sprawowaniu funkcji kierowniczych to stan, w którym dysponuje się określoną możliwością stosowania środków władczych.
Kierowanie ma na celu zapewnienie sprawnego działania administracji jako systemu.
23. Pojęcie rozpiętości kierowania i jej rodzaje:
Rozpiętość kierowania – oznaczenie liczby pracowników podporządkowanych jednemu kierownikowi
1.Potencjalna rozpiętość kierowania – liczba osób, jaką w danym momencie jest w stanie kierować jeden człowiek
2.Formalna rozpiętość kierowania – liczba osób, jaka formalnie jest podporządkowana jednemu kierownikowi
3.Rzeczywista rozpiętość kierowania – liczba osób rzeczywiście podporządkowanych jednemu kierownikowi
24. Pojęcia:
Zasięg kierowania – liczba osób bezpośrednio i pośrednio podporządkowanych jednemu kierownikowi
Stopień spiętrzenia kierowania – mierzony liczbą szczebli
Więź służbowa – uprawnienie przełożonego do decydowania, co podwładny ma robić w czasie pracy i do określenia zadań. Powinna być dostosowana do konkretnych warunków, a form i treści służbowych winno być tyle, ile jest relacji między podwładnym a przełożonym.
25. Metody określenia potencjalnej rozpiętości kierowania:
1.Metoda analogii – przyjęcie systemu dziesiętnego dla ustalenia liczby osób podporządkowanych jednemu kierownikowi
2.Metoda intuicyjna – określenie optymalnej liczby podwładnych jednemu kierownikowi za pomocą intuicji
3.Metoda matematyczna – im więcej osób podlega kierownikowi tym więcej musi mieć on z nimi kontaktów
4.Metoda czynnikowa – uzależniona od licznych i różnorodnych czynników (autorytet kierownika, kwalifikacje kierowników i podwładnych)
26. Charakterystyka stylów kierowania:
Wg White’ a i Lippitt’a:
autokratyczny
Kierownik precyzyjnie określa zadania i obowiązki, sposoby ich wykonania bez zasięgania opinii podwładnych
demokratyczny
Inaczej partycypacyjny, kolegialny. Podejmowanie kolegialnych decyzji, inicjatywa podwładnych. Przejęcie przez podwładnych zadań zespołowych za własne.
bierny
Brak jakiejkolwiek ingerencji w prace zespołu.
Wg McGregor’a:
Przyjął on tezę, iż każdy kierownik opiera swoje postępowanie na pewnych nieświadomie przyjętych założeniach, iż pewne jego określone zachowanie wywoła ze strony podwładnych dające się przewidzieć reakcje.
teoria „X”
Przeciętny człowiek ma wrodzoną niechęć do pracy i stara się jej uniknąć. Kierownik ma nakłonić pracownika do podjęcia tej pracy, niejako do niej przymusić(karanie, groźba). Wg tej teorii człowiek lubi być kierowany. Konieczne jest ścisłe formalizowanie struktur, zdecentralizowanie decyzji, szczególny nadzór w zakresie przestrzegania zarządzeń i instrukcji.
teoria „Y”
Praca wrodzoną potrzebą człowieka. Człowiek dobrze traktowany pracuje chętnie, jest pomysłowy, wykazuje inicjatywę, jest odpowiedzialny. Apelowanie o samodzielność wykonawców, nacisk na nagrody, mniej formalizmu.
Styl kierowania – wyrabiany nieświadomie przez kierowników metodą prób i błędów. Często jest odzwierciedleniem osobowości kierowników.
Strategia kierowania – wypracowana i stosowana metoda, świadoma i celowa, a jej podstawą jest usystematyzowana wiedza i krytyczna refleksja.
Siatka stylów kierowania:
W działalności kierowniczej ścierają się 2 podstawowe orientacje: zadania i ludzie. Style:
kompromisowy
przywódczy
bierny
demokratyczny
autokratyczny
Skrzynka stylów kierowania:
Została dodana orientacja na efektywność(oprócz zadań i ludzi). Style:
bierny
biurokratyczny(efektywność)
altruistyczny(ludzie)
promocyjny(efektywność i ludzie)
autokratyczny(zadania)
autokratyczno-życzliwy(ludzie, zadania i efektywność)
Teoria Evansa:
Tzw. ścieżka celów. Kierownik(menedżer) wskazuje ludziom ścieżki celów w sposób precyzyjny i jasny, przez co umożliwia pracownikom wykorzystanie swoich kwalifikacji. Menedżer służy życzliwą krytyką wobec pracowników, nagradza ich.
1.Koncepcja zarządzania przez animację – jest zaprzeczeniem koncepcji silnego kierownictwa. Animator ma być otwarty na ludzi i zarażać ich własnym entuzjazmem.
2.Zarządzanie wędrujące – stały kontakt kierownika z podwładnymi. Menedżer ma budować przyjazną atmosferę w pracy.
Błędy menedżera:
jest lubiany, a nie poważany
nie zwraca się do podwładnych o pomoc i radę
nie zwraca uwagi na skargi ludzi i ich problemy
nie wyrabia u podwładnych poczucia odpowiedzialności
zbyt dużą wagę przywiązuje do przepisów
nie stosuje krytyki
Teoria Lebela:
Tzw. trójkąt zarządzania. Oryginalne określenie podstawowych stylów kierowania w związku z podstawowymi stylami wykonawstwa. Bazą są strefy zainteresowań. Style kierowania:
absolutystyczny
narcystyczny
paternalistyczny
koncentracyjny
partycypacyjny
technokratyczny
zarządzający
Nie ma jednego idealnego stylu. Jeżeli chodzi o style wykonawstwa, to są to:
pracuś (tylko i wyłącznie praca)
zbuntowany (nie potrafi pracować z zespołem)
posłuszny (całkowicie podporządkowany kierownikowi)
współpracujący
uległy (utrata osobowości w zespole)
niezależny (ceni sobie niezależność)
partner (świadomy swoich ograniczeń, nie jest liderem)
Lebel sporządził tablicę krzyżową dla stylów kierowania i wykonawstwa.
27. Nieprawidłowości występujące w kontaktach interpersonalnych (elementy patologii kierowniczych):
1.Obawy przed popełnieniem przez podwładnego błędu. Brak zaufania ze strony kierownika w stosunku do podwładnego, który może popełnić błąd. Typ pracownika – pracoholika.
2.Brak jasności własnej polityki. Kierownik musi wnikać w pracę zespołu pracowniczego.
3.Nieumiejętność prawidłowej kontroli. Zbyt dużo czasu kierownik poświęca na kontrolę pracownika.
4.Kierownicy uciekają przed trudnościami. Wolą wykonywać mniej odpowiedzialne zadania pracownicze.
5.Niepełna orientacja kierownika, który często robi rzeczy nie należące do niego.
6.Obawa przed utratą prestiżu.
7.Atrakcyjne decyzje. Budowanie własnego autorytetu.
8.Brak obiektywnego sądu o sobie. Brak samokrytycyzmu.
9.Konformizm. Dobry kierownik jest przepracowany, zaganiany, jest pracoholikiem. Ogólnie przyjęty stereotyp.
10.Fikcje organizacyjne. Osoba A decyduje, nie ponosi żadnej odpowiedzialności. Natomiast osoba B, która nie miała nic wspólnego z tą decyzją, ponosi konsekwencje.
11.Konserwatyzm. Skleroza administracji, tradycyjne rozwiązania, zaniechanie poszukiwania nowych możliwości.
12.Stereotyp. Na bieżąco koryguje własne zachowanie.
13. Kierownik – niszczyciel. Dba o własny interes, odtrąca osoby zdolne i ambitne, otacza się miernotami, które są dla niego tłem.
Dobry kierownik to fachowiec w danej dziedzinie, zna psychologię, zna zasady kierowania (zarządzania).
28. Zasady zarządzania przyszłościowego (nowa jakość kierowania):
Określił je G.Weigle, odpowiadając na pytanie, jak pracować skutecznie.
1.Po pierwsze służyć swoją pracą drugiemu, dopiero później panować. Oznacza to mądre równoważenie tego, co się daje i bierze, czyli służenie i osiąganie dzięki temu korzyści. Droga do tego prowadzi poprzez nową jakość zarządzania. Jakość ta ma związek ze strukturami, a także z ludźmi i ich postawami. Jakość ta to również inny stosunek do popełnianych błędów, które należy wykazać i przyznać się do nich, a także starać się usunąć ich przyczyny.
2.Kontrola jest dobra, zaufanie lepsze. Kierowanie zespołem bez zaufania jest niemożliwe. Kierownik winien ograniczyć się do symbolicznych kontroli.
3.„Skoncentruj swoje siły w bogatym w skutki miejscu” – zasada minimum. Jeżeli ze skomplikowanego problemu udałoby się np. odizolować jeden – to rozwiązanie tego problemu spowoduje rozwiązanie innych.
4.Zarządzanie oznacza żeglowanie. Zgodnie z ta zasadą, należy dokładnie obserwować, zmieniając kierunek działalności tylko nieznacznymi sygnałami, należy koncentrować siły na sprawach istotnych.
5.Lepiej zdecydować prawie dobrze niż zupełnie źle. Decydowanie zaczyna się tam, gdzie kończy się liczenie. Lepiej podjąć decyzję mniej dokładną, ale prawidłową, trafną, niż decyzję dokładną, ale niewłaściwą. W decydowaniu istotną rolę odgrywa intuicja, odwaga, świadomość odpowiedzialności, wyczucie sprawy oraz dalekowzroczność.
6.Zakonna reguła zarządzania, ściśle związana z procesem podejmowania decyzji. Ostateczną decyzję podejmuje zawsze tylko jedna osoba i musi być za nią odpowiedzialna. Szczególnie ważna jest możliwość podejmowania decyzji po wcześniejszym uczestniczeniu w tym innych osób.
7.Kierownik powinien świadomie oddziaływać na innych, być dla nich wzorem. Kto oczekuje od swoich współpracowników pracy wysokiej jakości, a sam jest niedoskonały, niezorganizowany – działa niewiarygodnie. Ten kto dba o poziom swojej pracy, stwarza świadomość znaczenia jakości u swoich współpracowników.
29. Formy doboru kadr na stanowiska w administracji:
Elekcja – osoby wybierane są przez wyborców; kraje anglosaskie
Nominacja dyskrecjonalna – dyskrecjonalne powołanie, patronaż. Stosowanie kryteriów politycznych, powoływanie urzędników politycznych. Metoda stosowana w wąskim zakresie, dotycząca wyłącznie stanowisk urzędniczych wysokiego szczebla (w ramach kompetencji rządu)
Powoływanie w oparciu o ściśle określone kryteria – czyli konkurs. Powszechnie stosowana metoda doboru kadr w administracji (Francja, Wlk. Brytania). Ustawy o pracownikach rządowych z 1990r. oraz o pracownikach państwowych z 1982r. w Polsce nie przewidują obsadzania stanowisk urzędniczych w administracji w drodze konkursu. Procedura konkursowa składa się z wyboru kandydata i dokonania nominacji przez jury konkursu.
Rekrutacja bezpośrednia – dotyczy urzędników najniższego szczebla, pełniących funkcje najniższego szczebla.
30. Charakterystyka wybranych uczelni:
1.Krajowa Szkoła Administracji we Francji (ENA) – stanowi odzwierciedlenie specyficznego życia administracyjnego, społecznego i edukacyjnego we Francji. Jest to połączenie wyższej uczelni z urzędem państwowym. Do jej zadań należy dokonywanie naboru i selekcji kandydatów na określone stanowiska w administracji. Szkoła nie prowadzi badań naukowych, brak tradycyjnych wykładów, brak zatrudnionej kadry naukowej (dydaktycznej). Studenci otrzymują status urzędników państwowych, a także wynagrodzenie z tego tytułu. Są 2 kategorie uczniów: pochodzący z konkursu dla funkcjonariuszy, uczniowie pochodzący z konkursu dla studentów. Studenci odbywają staże w prefekturach, merostwach, a następnie przedsiębiorstwach handlowych i instytucjach bankowych. Ostatnim etapem nauki w szkole jest indywidualna praca badawcza.
2.Wyższa Szkoła Nauk Administracyjnych w Speyer – jest to szkoła elitarna, która prowadzi nabór i selekcję na określone stanowiska urzędnicze. Założenia podobne jak w ENA we Francji. Kandydaci muszą mieć ukończone studia uniwersyteckie. Należy zdać egzamin konkursowy. Warunkiem jest również odbycie 5-letniej służby w administracji publicznej. Co do kierunków kształcenia to nauki administracyjne, edukacja podyplomowa, szkolenie kadr i badania naukowe. Kadrą dydaktyczną jest około 50 wykładowców. Odbywają się 3-miesięczne kursy w dziedzinie nauk administracyjnych, a także jednoroczny kurs podyplomowy w programie Master’s, który skierowany jest do starszej kadry urzędników. Student owej szkoły ma większe szanse w służbie publicznej. Szkoła dostarcza wiedzy i umiejętności pomocnych urzędnikowi zawodowemu w podejmowaniu działań w nowoczesnej administracji. Szkoła może nadawać stopień doktora nauk administracyjnych.
3.Szkoła Administracji Państwowej w Wielkiej Brytanii (CCSC) – zadaniami szkoły są m.in. prowadzenie prac naukowo-badawczych, udzielanie pomocy metodycznej resortowym ośrodkom kształcenia kadr, podnoszenie kwalifikacji urzędników. Odbywają się kursy: z dziedziny ogólnego zarządzania dla urzędników zatrudnionych w administracji (np. architekci, lekarze) oraz skierowany do urzędników ogólno administracyjnych, którzy chcieliby posiadać wiedzę ściśle specjalistyczną (np. prawo finansowe). Kształcenie kadr jest kompleksowe i cechuje je elastyczność. Obejmuje zagadnienia: organizacja i zarządzanie, prawo, techniki kierownicze. Brak stałej kadry dydaktycznej.
4.Krajowa Szkoła Administracji Publicznej w Warszawie (KSAP) – zarówno szkoła, jak i dyrektor podlegają Prezesowi Rady Ministrów. Szkoła posiada osobowość prawną, jest państwową jednostką organizacyjną. Szkoła współpracuje z instytucjami, które prowadzą działalność w zakresie kształcenia pracowników administracji publicznej. Szkoła organizuje seminaria, wykłady, konserwatoria, a także praktyki i staże zawodowe (w kraju i zagranicą). Organami są dyrektor i rada szkoły. Dyrektor jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów i odpowiedzialny za funkcjonowanie szkoły, realizację programu dydaktycznego, reprezentuje szkołę na zewnątrz. Ponadto jest przełożonym pracowników, przełożonym i opiekunem słuchaczy. Rada szkoły jest organem inicjującym, doradczym, opiniodawczym. Członków rady powołuje Prezes Rady Ministrów na 5-letnią kadencję. Jednostkami organizacyjnymi szkoły są działy, ośrodki i biura. Szkoła kładzie nacisk na języki obce.
31. Związek nauki administracji z innymi dziedzinami wiedzy:
socjologia (badanie administracji jako pewnego faktu społecznego; wyniki badań socjologicznych mogą być narzędziem wspomagającym administrację w oddziaływaniu na różne grupy społeczne)
nauka prawa administracyjnego (m.in. badanie instytucji prawa administracyjnego łączone z ich uwarunkowaniami politycznymi, ekonomicznymi, itp.)
polityka administracyjna (odpowiada na pytanie, jak należy administrację zmieniać, ulepszać, usprawniać; przenikanie do danego działu administracyjnego w formie ustaw)
ale również:
statystyka (wykorzystanie metod statystycznych dla badania zjawisk administracyjnych)
prakseologia (nauka o sprawnym działaniu; opis i analiza działania, formułowanie zasad postępowania jednostki bądź instytucji)
psychologia
ekonomia
informatyka
teoria zarządzania
32. Metody i techniki badawcze stosowane przez naukę administracji:
Metoda badawcza – pewien świadomy sposób postępowania dla osiągnięcia zamierzonego celu
***opis metod i technik badawczych poniżej
33. Postępowanie badawcze – charakterystyka:
Etap I. Zbieranie materiałów:
dobór próby
metoda obserwacji migawkowych
Przeprowadzając postępowanie badawcze bierzemy pod uwagę 2 rozwiązania (właściwie dobieramy próbę, technikę przeprowadzania postępowania):
1.Technikę analizy konkretnych przypadków, w której bada się konkretnie, na podstawie dokumentów, danych urzędowych tylko wybrane i wyselekcjonowane sprawy. Następuje analiza czynności dokonywanych w toku sprawy. Wyciągane zostają wnioski, dokonana ocena działań, pracochłonności, a także eliminowanie niepotrzebnych czynności.
2.Technikę dodatkowej kopii, w której gromadzi się kopie pism związanych z określoną komórką w określonym czasie. Następuje analiza pracy komórki w różnych aspektach.
Warto korzystać z technik socjologicznych: obserwacji, wywiadu, ankiety, eksperymentu, pamiętników osób zatrudnionych w organach administracji publicznej lub osób korzystających z „usług” administracji, a także metody biograficznej.
Etap II. Analiza:
Polega na ocenie zebranego materiału, sprawdzeniu jego prawdopodobieństwa, klasyfikacji, itd. Etap prowadzony jest przy zastosowaniu:
metody statystycznej
metody historycznej
metody porównawczej
metody normatywnej
Elementem oceny mogą być normy prawne, moralne bądź techniczne, a także podstawy ustrojowe państwa oraz pewne założenia ideologiczne.
Etap III. Formułowanie twierdzeń:
Jest to efekt analizy zebranego materiału. Twierdzenia mogą mieć charakter wyłącznie opisowy lub też mogą wskazywać drogi i sposoby prowadzące do usunięcia stanów niepożądanych (charakter praktyczny bądź teoretyczny).
34. Problem rozdziału polityki i administracji (administracja a polityka):
Administracja jest aparatem wykonawczym decyzji politycznych; aparatem aktywnym, na którym spoczywa obowiązek inicjowania określonych decyzji administracyjnych (ze sfery polityki publicznej realizowane przez władze publiczne). Czynnik administracyjny powinien być czynnikiem stabilnym, w odróżnieniu do czynnika politycznego, który jest zmiennym. Istnieje potrzeba funkcjonalnego oddzielenia od siebie sfery rządzenia i sfery administracji wykonawczej (zarządzającej), a także aparatu obsługującego funkcje zarządzania politycznego (rządzenia) i aparatu obsługującego funkcje o charakterze administracyjnym (administracji wykonawczej).
Model szwedzki administracji – rozdział między ministerstwami a urzędami centralnymi (kolegiami);
Kolegia posiadają jasno określone kompetencje, nie podlegają członkom organu rządowego, są obsadzane przez stałych urzędników (niezależnie od zmian politycznych). Model szwedzki niesie ze sobą szczupłość aparatu ministerstw oraz skupianie się ich w pracy na legislatywie (projektach ustaw, aktach wykonawczych). Ministerstwa zajmują się sprawami politycznymi, a urzędy centralne wykonywaniem funkcji administracyjnych.
Model szwedzki próbowano wcielić w Polsce w latach 1992-2001, poprzez wydzielenie kompetencji i aparatu urzędów centralnych administracji. Przekształcenia dokonane przez rząd Leszka Millera w 2001r. to nic innego jak likwidacja ok. 20 urzędów centralnych, które włączono ponownie do ministerstw. Oznacza to ponowne poddanie ich zwierzchnictwu czynnika politycznego.
Zarządzanie sprawami życia zbiorowego jest bezpośrednio związane z ponoszeniem odpowiedzialności osób, które czynnie w tym procesie uczestniczą. Inna jest odpowiedzialność rządu (czy władz samorządowych), które są ciałami politycznymi, a zupełnie inna odpowiedzialność organu bądź funkcjonariusza administracyjnego. Policja, służby czy też organy administracyjne, wykonujące różne funkcje lub zadania publiczne, ponoszą odpowiedzialność cząstkową wynikającą z kompetencji organu. Za stan spraw publicznych odpowiadają rządy centralne lub władze samorządowe, a więc politycy demokratycznie wybrani do sprawowania władzy na danym terytorium. Za stan spraw publicznych odpowiada również szczególna grupa urzędników, których odpowiedzialność ma także charakter ogólny (za stan rzeczy, odpowiedzialność polityczna administracji). Władza terytorialna ponosi odpowiedzialność polityczną w szczególności w sferze porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, i to niezależnie od tego czy uprawnienia policyjne przysługują tej władzy, czy też należą do wyodrębnionych służb czy inspekcji. Rząd i władze samorządowe ponoszą odpowiedzialność również za rozwój gospodarczy danego terytorium i dobrobyt jego mieszkańców.
35. Podstawowe sfery zadań w administracji publicznej:
I. Zadania z zakresu klasycznej administracji porządkowo-reglamentacyjnej(tzw. policyjnej)
Klasyczna funkcja polityczna państwa;
Jest nią ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, czyli funkcja ponadczasowa i ponadpaństwowa, będąca przymiotem każdego państwa. Dziś mieści się w niej stosowanie instrumentów władczych, czyli zakazów i nakazów policyjnych oraz zezwoleń administracyjnych i koncesji upoważniających zainteresowane podmioty do prowadzenia określonej działalności.
Reglamentacja – prawne wyłączenie pewnych dóbr ze sfery wolnych stosunków gospodarczych w zakresie np. produkcji, wymiany, posiadania, przechowywania. Wykonywanie tych czynności wymaga zezwolenia organów władzy. Dobra objęte reglamentacją są nazywane dobrami reglamentowanymi.
Nakazy i zakazy policyjne;
indywidualne
ogólne (erga omnes)
Ich zdaniem jest utrzymanie porządku publicznego. Nakazy i zakazy erga omnes to inaczej zarządzenia administracyjne. Jednostka ma przestrzegać obowiązującego prawa. Władza może użyć pewnego rodzaju przymusu wobec jednostki. Niekiedy to, co w danej sytuacji jest właściwe może zarządzić sam organ administracyjny.
Zezwolenia administracyjne – służą ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Formę zezwoleń przyjmują najczęściej kompetencje reglamentacyjne administracji. Zezwolenie to potwierdzenie spełnienia wymagań i dopuszczenie zainteresowanego do prowadzenia działalności.
Warunkiem prowadzenia działalności lub postępowania nie tylko jest spełnienie przez zainteresowanego konkretnych wymogów prawnych. Pozwolenie może mieć również charakter przywileju. Jest to rodzaj szczególnego uprawnienia dla wybranych osób. Zachodzi to zawsze w warunkach monopolu prawnego, kiedy państwo udziela przywileju dostępu do rynku reglamentowanego w postaci kontyngentu lub koncesji.
Koncesja – zezwolenie, akt administracyjny uprawniający do wykonywania działalności (zwykle gospodarczej) Rodzaje udzielanych koncesji:
o charakterze publicznoprawnym; udzielane każdemu i bez ograniczeń
o charakterze prawa specjalnego
o charakterze prawa wyłącznego
Kontyngent – limit, określona ilość, kwota (maksymalna bądź minimalna), norma
Przywilej gospodarczy zazwyczaj nie przysługuje aparatowi administracyjnemu, tylko władzy państwowej oraz ustawie. Kompetencje do przyznania przywileju znajdują się również poza sferą zadań samorządu terytorialnego.
Bezpieczeństwo zbiorowe dotyczy zarówno sfery stosunków życia społecznego, jak i gospodarki. Ma to związek z szerokim pojęciem gospodarki globalnej, a co za tym idzie ochroną przed nadużyciami monopolistów oraz załamaniem koniunktury. Powstają tzw. organy regulacyjne.
Istota funkcji regulacyjnej nie sprowadza się tylko do ustalania standardów zachowania na danym rynku. Dotyczy ona również niezależnego, fachowego rozstrzygania sytuacji konfliktowych w danym segmencie rynku. Organy regulacyjne winny być niezależne i wolne od władzy politycznej.
Administracja porządkowa i reglamentacyjna powinna być prowadzona jak najbliżej podmiotu prawa bądź miejsca, którego dotyczy. Decyzja powinna być podejmowana w miarę możliwości „jak najniżej”.
Administracja reglamentacyjna musi odpowiednio zbudować rządowy aparat administracyjny w terenie bądź też wykorzystać w tym celu inne struktury.
Dekoncentracja zadań państwowych: wewnętrzna – w ramach własnego aparatu administracyjnego oraz zewnętrzna czyli zlecenie ich do wykonania samorządowi lub innym podmiotom.
Decentralizacja zadań publicznych – przekazanie ich samorządom różnego rodzaju jako zadań własnych
Instrumenty koordynacyjne w zakresie ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego:
administracja zespolona
administracja niezespolona (specjalna)
władze samorządu terytorialnego
Działalność reglamentacyjna ma najwięcej wspólnego z działalnością orzeczniczą sądów – polega na wydawaniu aktów stosowania przepisów prawa..
II. Zadania z zakresu administracji świadczącej (usługi publiczne)
Usługi typu społecznego – np. oświata, ochrona zdrowia,, opieka społeczna, kultura
Usługi o charakterze technicznym –np. komunikacja zbiorowa, wodociągi i kanalizacja, światło i energetyka cieplna, oczyszczanie miast
Rozwój różnego rodzaju świadczeń społecznych – np. ubezpieczenia społeczne
Obywatele stają się coraz bardziej nie tylko wyborcami, ile destynatariuszami czy nawet wprost klientami usług administracji.
Rola administracja świadczącej (usługi publiczne) co najmniej polega na odpowiedzialności władzy publicznej za standard usług świadczonych przez sektor prywatny. Może polegać również na bezpośrednim organizowaniu świadczenia usług publicznych różnego rodzaju, a może obejmować nawet samo ich świadczenie za pośrednictwem instytucji świadczących.
Podstawowym problemem administracji świadczącej jest wielka liczba odbiorców usług, a co za tym idzie potrzeba dysponowania ogromnym potencjałem rzeczowym i kadrowym.
Koniecznością jest kontrola obywatelska nad działalnością administracji świadczącej, która winna być prowadzona przez samorząd różnych szczebli.
Administracja świadcząca zarządza rozbudowaną infrastrukturą oraz zatrudnia wielką liczbę pracowników. Jest także odbiorcą kredytów budżetowych.
III. Zadania z zakresu administracji wykonującej uprawnienia właścicielskie (zarząd majątkiem publicznym)
W każdych warunkach ustrojowych administracja wykonuje uprawnienia właścicielskie (w imieniu państwa, gminy czy innej jednostki samorządu terytorialnego) w odniesieniu tak do rzeczy publicznych, służących wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych, jak i majątku gospodarczego (akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe, majątki leśne i rolne, itp.). Środki na zapewnienie funkcjonowania życia społecznego głównie pochodzą z danin publicznych, ale również z dochodów z majątku publicznego, przede wszystkim z majątku gospodarczego.
Administracja jest też wielkim nabywcą pracy ludzkiej oraz towarów i usług.
Majątek użyteczności publicznej (państwowy, samorządowy) służy wykonywaniu zadań z zakresu administracji świadczącej, czyli bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb zbiorowych ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zazwyczaj tworzone są jednostki organizacyjne niosące pomoc w zarządzaniu konkretnymi składnikami mienia
IV. Zarządzanie rozwojem, co stanowi stosunkowo nowy obszar działalności władzy publicznej, obecnie jednak coraz istotniejszy, zwłaszcza wobec wyzwań globalizacji.