79. Zmiany w prawie konstytucyjnym w okresie tranzycji ustrojowej
W wyniku sześciu nowelizacji Konstytucji z 22 lipca 1952r., przeprowadzonych w latach 1989-1992 (do uchwalenia tzw. Małej Konstytucji 17 X 1992r.), zostały ukształtowane nowe zasady ustrojowe i nowe mechanizmy sprawowania władzy w państwie. Wśród tych zmian zasadnicze znaczenie miały nowelizacje z: 7 kwietnia 1989r., 29 grudnia 1989r., 8 marca 1990r. i 27 września 1990r., konstruujące zarys demokratycznych podstaw ustroju politycznego, ustrojowego i gospodarczego państwa dotyczyły:
kształtowania konstytucyjnych zasad demokratycznego ustroju politycznego;
budowy pluralistycznego systemu politycznego;
kształtowanie demokracji parlamentarnej;
decentralizacji administracji państwowej i budowy administracji samorządowej;
gruntownej reformy ustroju gospodarczego;
Proces kształtowania ustroju politycznego państwa okresu przejściowego, określony w porozumieniach „okrągłego stołu”, trwały kilkanaście miesięcy, a został zamknięty w 1991r. pierwszymi po 1944r. demokratycznymi wyborami do Sejmu. Okres obejmujący lata 1989-1992 wyznacza pierwszą fazę transformacji ustrojowej, polegającą na adaptowaniu nowych instytucji i rozwiązań ustrojowych do systemu ustrojowego państwa w ramach formalnie obowiązującej Konstytucji z 22 lipca 1952r.
Nowelizacja Konstytucji PRL z 7 kwietnia 1989r.
Kwietniowa nowelizacja Konstytucji z 1952r. uchwalona w dwa dni po podpisaniu umów społecznych, stanowiła w istocie konstytucyjną ratyfikację uzgodnionych przy „okrągłym stole” postanowień w zakresie gruntownej reformy ustroju „realnego socjalizmu” w Polsce.
Zakres zmian ustrojowych wprowadzonych nowelą kwietniową zamierzał przede wszystkim do demokratyzacji systemu politycznego.
Nowelizacja konstytucji dotyczyła następujących zmian;
- zasad organizacji i funkcjonowania systemu naczelnych organów państwa;
- zasad prawa wyborczego
- ustroju sądów
Zasadnicza grupa zmian dotyczyła konstytucyjnego systemu naczelnych organów państwa - pozycji ustrojowej Sejmu i Senatu oraz urzędu Prezydenta PRL.
Prawo wyborcze uległo zmianom w kierunku zwiększenia wpływu wyborców na skład personalny izby poselskiej. Uzyskali oni w liczbie 3 tyś. prawo zgłaszania kandydatów na kandydatów na posłów, a także możliwość, dość, jeszcze ograniczoną, wyboru między kilkoma kandydatami.
Konstytucyjna regulacja określała pozycję ustrojową Sejmu, jego rangę jako najwyższego organu władzy państwowej i najwyższej reprezentacji narodu. Jednocześnie rozszerzała zakres kompetencji i jego samodzielność ustrojową. W strukturze dwuizbowego parlamentu Sejm uzyskał nadrzędną pozycję względem Senatu, dla którego Konstytucja przewidziała tylko rolę kontrolera ustawodawstwa Sejmu. Natomiast do wyłącznych kompetencji Sejmu należało uchwalanie ustaw i kontrola rządu. Sejm uzyskał większa samodzielność w zakresie organizacji trybu jego prac. Nowela przyjęła w miejsce sesyjnego trybu prac Sejmu zasadę permanencji. Utrzymano instytucję zwoływania Sejmu przez Prezydenta PRL - pierwsze posiedzenie Sejmu nowej kadencji. Zniesiono instytucję dekretów z mocą ustawy wydawanych przez organ pozaparlamentarny.
W Konstytucji wprowadzona została możliwość rozwiązania Sejmu (i Senatu) przez Prezydenta w ściśle określonych przypadkach, gdy Sejm: przez 3 miesiące nie powoła rządu; jeśli w takim okresie też nie uchwali budżety i planu społeczno-gospodarczego, albo gdy podejmie ustawę lub uchwałę uniemożliwiającą Prezydentowi wykonywania jego kompetencji. Sejm mógł też rozwiązać się mocą własnej uchwały, podjętej kwalifikowaną większością 2/3 głosów ustawowej liczby posłów.
Nowela kwietniowa powołała drugą izbę parlamentu - Senat, pochodzący z wyborów wolnych i w pełni demokratycznych. Senat miał charakter przedstawicielskiej reprezentacji politycznej suwerena. Wprowadzenie Senatu do konstytucyjnego systemu naczelnych organów państwa oznaczało zmianę struktury parlamentu - powrót do zasady dwuizbowości. Senat uczestniczył w realizacji funkcji ustawodawczej, a także miał udział w powoływaniu ważnych organów państwa - wyrażał zgodę na wybór Prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz Rzecznika praw Obywatelskich.
W systemie organów powstał nowy organ - Zgromadzenie Narodowe, jako forma obrad połączonych izb Sejmu i Senatu, które dokonywało wyboru Prezydenta PRL i sprawowało kontrole jego funkcjonowania.
Kluczową instytucją ustroju politycznego państwa był urząd Prezydenta PRL. Art. 32 Noweli kwietniowej: „Prezydent czuwał: nad przestrzeganiem Konstytucji, stał na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności jego terytorium oraz przestrzegania międzynarodowych sojuszy politycznych i wojskowych. Prezydent PRL pełnił funkcję najwyższej reprezentacji Państwa w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych”. Prezydent dysponował również tradycyjnymi uprawnieniami głowy państwa o charakterze reprezentacyjnym. Posiadał ograniczone uprawnienia do powoływania rządu (desygnowanie kandydata na prezydenta), a także do jego odwołania (przedkładanie Sejmowi wniosku o odwołanie premiera i rządu).
Prezydent za swoje działania nie ponosi odpowiedzialności politycznej, a przy tym jego akty prawne wymagały teoretycznie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
Nowela kwietniowa wprowadziła zespół zmian w systemie naczelnych organów państwa które prowadziły do zmiany podstawowej zasady ustrojowej - zasady jedności i jednolitości władzy. Wprowadzone zmiany oznaczały w rezultacie stopniowe wprowadzanie mechanizmów sprawowania władzy, właściwych dla zasady jej podziału.
Nowela kwietniowa wprowadziła gruntowną reformę ustroju sądów. Ustrój i rolę ustrojową sągów wyznaczyły nowe zasady konstytucyjne - zasad niezawisłości i nieusuwalności sędziów oraz zasada niezależności sędziów. Została powołana Krajowa Rada Sądownictwa. Wprowadzono nowy tryb powoływania sędziów, gwarantujących także niezawisłość. Sędziów powoływał Prezydent na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa.
Nowelizacja Konstytucji z 29 grudnia 1989r.
Nowela grudniowa sprowadzała się do przebudowy podstaw ustrojowych państwa i określenia nowej treści Ustawy zasadniczej. Obejmowała ona:
przywrócenie zlikwidowanej w 1952r. historycznej nazwy państwa „Rzeczypospolita Polska”, a także zmianę Godła Państwa w postaci przywrócenia wizerunkowi orła tradycyjnej korony.
zmianę konstytucyjnego określenia suwerena, w miejsce zasady suwerenności „ludu pracującego miast i wsi” podmiotem suwerennej władzy państwowej zostaje „naród”
wprowadzenie nowej definicji konstytucyjnej państwa w formule państwa prawa.
wprowadzenie zasady pluralizmu politycznego, fundamentalnej zasady systemu politycznego i mechanizmów politycznych funkcjonowania państwa demotycznego.
rewizję dotychczasowego ustroju gospodarczego, kształtowanie nowych stosunków społecznych i gospodarczych na zasadzie swobody działalności gospodarczej wszystkich podmiotów oraz na zasadzie równouprawnienia wszystkich form własności.
W rezultacie wprowadzonych w nowelizacji zmian konstytucyjnych została wykreślona ideologiczna preambuła oraz Rozdział 2 (Ustrój społeczno-gospodarczy). Treść nowych zasad ustroju państwa została ujęta w Rozdziale 1 „Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego”.
Nowelizacja Konstytucji z 8 marca 1990r.
Wprowadzała ona ustrojowe instytucje samorządu terytorialnego. Konstytucja uznała instytucję samorządu terytorialnego za podstawową formę organizacji życia publicznego w strukturach lokalnych (gminnych). W wyniku nowelizacji został wprowadzony nowy w swej treści Rozdział 6 „Samorząd terytorialny”.
Reforma samorządowa określiła gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, powołaną do organizacji życia publicznego i zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej. Gmina uzyskała szeroki zakres kompetencji, wykonawczych w zakresie zadań własnych i zleconych przez administrację rządową (państwo). Gmina posiada pełną samodzielność organizacyjną i finansową oraz osobowość prawną. Tym aktem została zapoczątkowana istotna reforma państwa w kierunku decentralizacji administracji publicznej.
Nowelizacja Konstytucji z 27 września 1990
Reforma ustrojowa wprowadzająca zasady bezpośrednich, powszechnych, wyborów prezydenckich.
Została zmieniona konstytucyjna zasada wyborów Prezydenta oraz została uchwalona nowa ordynacja dla wyborów prezydenckich. Nowelizacją Konstytucji zostały wprowadzone po raz pierwszy w historii ustroju Polski wybory Prezydenta oparte na zasadzie powszechności, równości, bezpośredniości i tajności głosowania. W wyborach Prezydenta RP obowiązuje zasada bezwzględnej większości głosów. Jeśli w pierwszej turze żaden z kandydatów nie uzyska takiej większości, przeprowadza się drugą turę (wybory ponowne). Zgłoszenie kandydatury w wyborach prezydenckich wymaga poparcia 100 tyś. wyborców.
Mała Konstytucja z 17 października 1992r.
Zasadniczy etap procesów transformacji ustrojowej zamyka uchwalenie w dniu 17 października 1992r. Ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz samorządzie terytorialnym. Ustaw ta faktycznie zwieńczyła proces przebudowy podstaw konstytucyjnych ustroju politycznego i gospodarczego na drodze przechodzenia od państwa autorytarnego do liberalno-demokratycznego.
Mała Konstytucja składała się z 78 artykułów, usystematyzowanych w 6 rozdziałach: 1. Zasady ogólne (art. 1-2); 2. Sejm i Senat (art.3-27); 3. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (art. 28-50); 4. Rada Ministrów Rzeczpospolitej Polskiej (art.51-69); 5. Samorząd terytorialny (art.70-75); 6. Przepisy przejściowe i końcowe (art. 76-78). Brakuje postanowień określających sytuację prawną jednostki w państwie, regulujących prawa, wolności i obowiązki obywatelskie.
Była ona aktem niepełnym i zawierała rozwiązania tymczasowe, które miały obowiązywać do czasu uchwalenia nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Polityczno-ustrojowe przesłanki uchwalenia Małej Konstytucji łączyły się z kwestią określenia jej stosunku do dotychczas obowiązującej, wielokrotnie nowelizowanej. Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992r. na podstawie art.77 uchyliła moc obowiązującą Konstytucji z 22 lipca 1952r. pozostawiając jednocześnie w mocy przepisy rozdziałów: 1 (Podstawy ustroju politycznego o gospodarczego),4 (trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich),7 (Sąd i prokuratura z wyjątkiem art. 60 ust.1), rozdziałów 8 (Podstawowe prawa i obowiązki obywateli), 9 ( Zasady wyboru do Sejmu i Senatu) oraz ( z wyjątkiem art.94) rozdziałów: 10 (Godło, barwy, hymn, i stolica Rzeczypospolitej Polskiej) i 11 (Zmiana konstytucji). Z woli parlamentu wybranego w demokratycznych wyborach utrzymane w mocy przepisy Konstytucji z 1952r. stały się integralną częścią konstytucyjnego
porządku prawnego państwa demokratycznego.
Ukształtowany w ten sposób porządek prawny z woli parlamentu nie miał trwałego charakteru, posiadał jednak cech ustroju konstytucyjnego w sensie materialnym, na który się składały: Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992r., Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992r., oraz przepisy utrzymane w mocy Konstytucji z 1952r.
Ustawa konstytucyjna w rozwiązaniach ustrojowych recypowała instytucje i procedury wprowadzone wcześniej do porządku konstytucyjnego. Mała Konstytucja wprowadzała nowe zasady ustrojowe i instytucje ustrojowe m. in.: zasadę podziału władzy, zasadę systemu parlamentarnego, wolnego mandatu przedstawicielskiego, zasadę incompatibilitas. Wprowadzenie nowych zasad ustrojowych spowodowało konieczność zmian procedur parlamentarnych w ramach systemu parlamentarnego.
Mała Konstytucja formułuje w art.1 zasadę podziału władzy, czyniąc ją podstawą ustroju organizacji i stosunków wzajemnych między naczelnymi organami państwa.
Ustrój polityczny ukształtowany na gruncie Małej Konstytucji z 1992r. balansował bardziej między elementami z różnych modeli ustrojowych, zaś w mniejszym stopniu wynikał z jednolitej koncepcji ustroju politycznego.