2010 U Finanse samorządowe Dla realizacji celów, jakie stawia się przed samorządem muszą wystąpić odpowiednie przesłanki prawne, ale i faktyczne. Przede wszystkim są to czynniki ekonomiczne, a zwłaszcza zapewnienie odpowiednich środków finansowych na realizację zadań własnych samorządu. Zbigniew Leoński, Samorząd terytorialny w RP Robert Gawłowski Stowarzyszenie Młodzi Demokraci 2010-02-25 Spis treści Podstawy prawne i ogólne zasady finansów samorządowych 2 Dochody jednostek samorządu terytorialnego 4 Budżet jednostek samorządu terytorialnego 8 Nadzór i kontrola nad finansami samorządowymi 9 Uwagi końcowe 10 Bibliografia 11 1 Podstawy prawne i ogólne zasady finansów samorządowych Problematyka finansów samorządowych jest poruszana Europejska Karta Samorządu we wszystkich najważniejszych zródłach prawa. Można znalezć Lokalnego do niej odwołanie poczynając od aktów prawa międzynarodowego, poprzez ustawę zasadniczą, a kończąc na ustawach. Szczególne miejsce zagadnienie podstawy ekonomicznych jednostek samorządu terytorialnego można znalezć w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, która została sporządzona w Strasburgu 15 pazdziernika 1985 roku1. Kluczowe znaczenie z punktu analizowanej problematyki ma artykuł 9 Zasady finansowe społeczności lokalnych. Określa on standardy finansowe funkcjonowania samorządu terytorialnego w krajach europejskich, którymi są zasady samodzielności, adekwatności oraz decentralizacji finansowej. Nadrzędne znaczenie w stosunku do pozostałych zasad ma zasada samodzielności, z której wynika prawo posiadania własnych zasobów finansowych, swobodne kształtowanie i dokonywanie wydatków, swoboda organizacji budżetu, prowadzenie własnej gospodarki finansowej. Pozostałe z kolei oznaczają odpowiednio: prawo wspólnot lokalnych do dochodów odpowiednich do przydzielonych zadań oraz przekazanie wspólnotom lokalnym prawa do samodzielnego pozyskiwania dochodów publicznych i prowadzenia samodzielnej polityki finansowej2. Podobne przepisy można odnalezć w Europejskiej Karcie Europejska Karta Samorządu Samorządu Regionalnego3, w której kluczowe z punktu widzenia Regionalnego finansów są artykuły 14 i 15. Określają one jako standard w europejskim samorządzie na poziomie regionalnym realizację zasady adekwatności, elastyczne zródła finansowania, udział w podatkach ogólnych, posiadanie własnych zasobów finansowych, a także transfery i granty przeznaczone na cele ogólne. W związku z ratyfikowaniem przez Rzeczpospolitą Polskę obu Konstytucja RP ww. dokumentów można odnalezć w rodzimych zródłach prawa nawiązanie do wskazanych standardów. W Konstytucji RP kluczowe znaczenie mają artykuły 167 i 168 znajdujące się w rozdziale VII Samorząd terytorialny. W pierwszym z nich zapewniony jest jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (zasada adekwatności). Zmiany w zakresie zadań i kompetencji następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów. Ponadto wskazany artykuł określa trzy najważniejsze zródła dochodów samorządowych. Są to: dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe. Artykuł 168 z 1 Polska ratyfikowała ten dokument w 1994 roku (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607. 2 Więcej zob. T. Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta. Bydgoszcz-Katowice 2006. 3 2 kolei uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości podatków i opłat kolei uprawnia jednostki samorz ści podatków i opłat lokalnych. Zakres władztwa podatkowego został pozostawiony jednak rozwi lokalnych. Zakres władztwa podatkowego został pozostawiony jednak rozwi lokalnych. Zakres władztwa podatkowego został pozostawiony jednak rozwiązaniom ustawowym. wowym. Najważniejszymi regulacjami ustawowymi dotyczącymi finansów żniejszymi regulacjami ustawowymi dotycz niejszymi regulacjami ustawowymi dotycz Regulacje ustawowe samorządowych s samorządowych są: " Ustawa o finansach publicznych " Ustawa o dochodach jednostek samorządowych Ustawa o dochodach jednostek samorzą " Ustawa ordynacja podatkowa " Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju " Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych " Samorządowe ustawy ustrojowe Ogólne zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego zostały określone Ogólne zasady gospodarki finansowej jednostek samorz du terytorialnego zostały okre w ustawie o finansach publicznych. Sankcjonuje ona ogólne reguły dotycz w ustawie o finansach publicznych. Sankcjonuje ona ogólne reguły dotycz w ustawie o finansach publicznych. Sankcjonuje ona ogólne reguły dotyczące gospodarowania środkami publicznymi i przez ró ne podmioty, w tym jednostki samorz rodkami publicznymi i przez różne podmioty, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Najważniejszymi zasadami s niejszymi zasadami są: Jawności finansowej - realizowaną poprzez jawność debat budżetowych Jawności finansowej realizowaną poprzez jawność debat budżetowych oraz publikację uchwał oraz publikację uchwał Przejrzystości finansów publicznych - ustanowienie jednolitej klasyfikacji Przejrzystości finansów publicznych ustanowienie jednolitej klasyfikacji dochodów i wydatków dochodów i wydatków Kontroli finansów Kontroli finansów Ewidencjonowania operacji finansowych Ewidencjonowania operacji finansowych Równowagi finansów publicznych - tempo wydawania środków publicznych Równowagi finansów publicznych tempo wydawania środków publicznych powinno być podporządkowane możliwościom ich gromadzenia powinno być podporządkowane możliwościom ich gromadzenia Sprawozdawczości finansowej Sprawozdawczości finansowej Kluczowe znaczenie z punktu widzenia samorz du terytorialnego ma ustawa o Kluczowe znaczenie z punktu widzenia samorządu terytorialnego ma ustawa o dochodach jednostek samorzą cie ustawy w listopadzie 2003 roku dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęcie ustawy w listopadzie 2003 roku miało na celu umocnienie ustrojowej pozycji samorz stwie i wprowadzenie miało na celu umocnienie ustrojowej pozycji samorządu w państwie i wprowadzenie przejrzystych zasad ustalania i przekazywania subwencji ogólnej i dotacji celowej z budżetu przejrzystych zasad ustalania i przekazywania subwencji ogólnej i dotacji celowej z bud przejrzystych zasad ustalania i przekazywania subwencji ogólnej i dotacji celowej z bud państwa. 3 Dochody jednostek samorządu terytorialnego Podstawowym zródłem dochodów jednostek samorządu Podatki i opłaty terytorialnego na podstawie standardów aktów prawa lokalne międzynarodowego powinny być podatki i opłaty lokalne, nad którymi władztwo powinny posiadać społeczności lokalne i regionalne. W przeciwnym wypadku, uzależnienie od transferów z budżetu krajowego powoduje ograniczenie samodzielności finansowej jednostek samorządowych i zasady decentralizacji finansów. Samorząd terytorialny, uzależniony od celów na które przeznaczone są pieniądze krajowe w rzeczywistości, w znacznej mierze realizuje zadania administracji rządowej. W Polsce podatki i opłaty lokalne występują w rzeczywistości wyłącznie na poziomie samorządu gminnego. Podatkami gminnym w myśl art. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego są podatki od: " Nieruchomości " Rolny " Leśny " Od środków transportowych " Dochodowy od osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej " Od spadków i darowizn " Od czynności cywilno prawnych Z kolei opłatami lokalnymi występującymi na poziomie gminnym są: " Skarbowa " Targowa " Miejscowa " Eksploatacyjna " Inne, uiszczane na podstawie odrębnych przepisów Kolejnym szczególnym dochodem, z którego może korzystać wyłącznie gmina jest samoopodatkowanie. Jego istota polega na dobrowolnym nałożeniu przez wspólnotę lokalną obowiązku uiszczania dodatkowej opłaty na wskazany cel. Decyzja podejmowana jest w drodze referendum, które może się odbyć na wniosek rady gminy lub 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców. Wynik jest wiążący w przypadku oddania 2/3 ważnie oddanych głosów za samoopodatkowaniem. Może ono mieć charakter jednorazowy lub być świadczeniem składanym przez mieszkańców w sposób okresowy. Pytanie w czasie referendum musi określać dokładnie cel przeznaczenia podatku oraz jego wysokość. Pozostałymi dochodami własnymi występującymi już wspólnie na poziomie gmin, powiatów oraz regionów są: dochody z majątku, spadki, zapiski i darowizny, dochody z kar 4 pieniężnych, odsetki od udzielanych pożyczek, odsetki od środków gromadzonych na kontach bankowych, dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz inne należne jednostce dochody. Oddzielnym zródłem dochodów są udziały w podatkach dochodowych od osób fizycznych oraz prawnych. W tym przypadku ustawa o dochodach jst określa udziały dla poszczególnych szczebli samorządowych. W przypadku podatku CIT decydującym kryterium jest posiadanie siedziby na terenie określonego samorządu, a w przypadku podatku PIT decydujące jest kryterium zamieszkania. TAB. 1 Udziały jednostek samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych Jednostka samorządu Wysokość udziału terytorialnego Podatek dochodowy od osób Podatek dochodowy od osób fizycznych prawnych Gmina 39,4% 6,71% Powiat 10,25% 1,40% Województwo 1,60% 15,90% yródło: Wykonanie własne Sprawą otwartą i pozostającą cały czas do rozstrzygnięcia jest udział samorządów terytorialnych w podatku VAT, który obecnie w ogóle nie występuje. Z pewnością takie wsparcie zwiększyłoby samodzielność finansową jednostek samorządowych i wzmocniło realizację zasady decentralizacji finansowej. Jednakże oznaczałoby to jednoczesne zmniejszenie wpływów do budżetu państwa. W związku z pracami nad tzw. ustawą metropolitalną istnieją także pomysły, aby to właśnie przyszłe metropolie czerpały dochody własne z udziału w podatku VAT, które przeznaczone byłyby na realizację zadań publicznych. Bez względu na to, czy udział w podatku obrotowym zostanie w jakiś sposób rozdysponowany pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, to z pewnością należy rozważyć jakie zródła dochodów powinny posiadać przyszłe metropolie. Drugą ważną grupą dochodów jednostek samorządu Subwencje ogólne terytorialnego są transfery z budżetu państwa, które przekazywane są i dotacje celowe samorządom terytorialnym w drodze subwencji ogólnej lub dotacji celowej. Subwencja ogólna jest formą uzupełnienia dochodów przez jednostki finansowe. Składa się w przypadku gmin i powiatów z części oświatowej, wyrównawczej oraz 5 równoważącej. Samorząd województwa z kolei zamiast części wyrównawczej otrzymuje część regionalną. Cechą charakterystyczną subwencji ogólnej jest to, że o jej przeznaczeniu decydują organy uchwałodawcze. Z kolei przeznaczenie dotacji celowych jest uzależnione wyłącznie od woli podmiotu przyznającego dotację. Co więcej, dotacje celowe nie są obowiązkiem prawnym dotującego. TAB. 2 Subwencja ogólna Część subwencji ogólnej Jednostka Charakterystyka otrzymująca dochód Oświatowa Wszystkie Przyznawana jest w zależności od świadczonych zadań oświatowych uwzględniając typy szkół i placówek oświatowych Wyrównawcza Wszystkie Składa się z kwoty podstawowej i uzupełniającej, które wysokość jest uzależniona od dochodów podatkowych na jednego mieszkańca Równoważąca Gmina i Powiat Otrzymują jednostki w celu równania ewentualnych różnic w dochodach w związku z wprowadzeniem zmian w systemie finansowym Regionalna Województwo Przysługuje województwom w zależności od zakresu realizowanych zadań oraz makroekonomicznych wskazników yródło: Opracowanie własne W ramach dotacji celowych można z kolei wyróżnić dwa ich rodzaje: dotacje obligatoryjne i fakultatywne. Obowiązkowe przekazanie dotacji wynika z trzech przypadków: " Przekazania przez administrację rządową do wykonania zadań publicznych jednostce samorządu terytorialnego na podstawie porozumienia " Przekazanie do wykonania zadań publicznych przez jedną jednostkę samorządu terytorialnego drugiej " Przekazanie przez administrację rządową do wykonania zadań publicznych w drodze ustawy 6 Znacznie częściej jednostki samorządu terytorialnego mogą liczyć za dochód w ciej jednostki samorz ą liczy ramach dotacji celowych udzielanych w drodze fakultatywnej. Przeznaczane ramach dotacji celowych udzielanych w drodze fakultatywnej. Przeznaczane ramach dotacji celowych udzielanych w drodze fakultatywnej. Przeznaczane są one zazwyczaj na: usuwaniem bezpo stwa, inwestycji szkół i zazwyczaj na: usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa, inwestycji szkół i placówek oświatowych, wdraż wiatowych, wdrażaniem określonych reform. Podsumowując rozważania dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego c rozważ ce dochodów jednostek samorzą warto zauważyć, że są one bardzo zróżnicowane. Składają się na nie bowiem transfery z one bardz bowiem transfery z budżetu państwa oraz ograniczone w zasadzie do gmin dochody wynikające z podatków i stwa oraz ograniczone w zasadzie do gmin dochody wynikaj stwa oraz ograniczone w zasadzie do gmin dochody wynikaj opłat lokalnych. Oznacza to ograniczenie samodzielności finansowej powiatów, a także lokalnych. Oznacza to ograniczenie samodzielno ci finansowej powiatów, a tak regionów do czasu wejścia do Unii Europejskiej i uzyskania możliwo w ramach ścia do Uni żliwości Regionalnych Programów Operacyjnych. Regionalnych Programów Operacyjnych. TAB. 3 Struktura dochodów jednostek samorz Struktura dochodów jednostek samorządu terytorialnego Finanse samorządowe Inne dochody Transfery Dochody (środki z budżetu (subwencje ogólne własne UE, bezzwrotne i dotacje celowe) środki zagraniczne) Inne dochody Podatki i opłaty (majątek, spadki, Udziały lokalne darowizny, grzywny) yródło: ABC samorządu terytorialnego, (red.) A. Korzeniowska, Oficyna Wyd. Branta, Bydgoszcz du terytorialnego, (red.) A. Korzeniowska, Oficyna Wyd. Branta, Bydgoszcz-Aódz 2005, s. du terytorialnego, (red.) A. Korzeniowska, Oficyna Wyd. Branta, Bydgoszcz 136. 7 Budżet jednostek samorządu terytorialnego Zgodnie z ustawą o finansach publicznych budżet jednostek samorządu terytorialnego stanowi podstawę gospodarki finansowej gminy, powiatu oraz województwa. Jest on niczym innym jak rocznym planem dochodów, wydatków, a także przychodów i rozchodów. Przyjmowany jest w ramach uchwały rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa. Budżet charakteryzuje się następującymi cechami: " Planowością jest bowiem planem finansowym, na podstawie którego gromadzi się i wydatkuje środki pieniężne " Czasowością dotyczy określonych ram czasowych " Normatywnością jest aktem prawa miejscowego " Dyrektywnością gdyż ma prognostyczny charakter w zakresie dochodów i wydatków " Zdecentralizowaniem jest zdecentralizowanym funduszem odzwierciedlającym potrzeby społeczności lokalnych4. Procedura uchwalania budżetu określona została w samorządowych ustawach ustrojowych. Podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie projektu budżetu jest zawsze organ wykonawczy, czyli w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu oraz zarząd województwa. Projekt powinien zostać przygotowany na podstawie przepisów prawa, uchwały organów uchwałodawczych (określających terminowość i obowiązki jednostek organizacyjnych) oraz szczegółowością materiałów informacyjnych. Terminem do którego należy przedstawić dokument jest 15 listopada. Projekt uchwały budżetowej wraz z informacjami przedstawiającymi stan mienia musi zostać przekazany radnym oraz regionalnej izbie obrachunkowej. Następnym krokiem jest praca nad budżetem w komisjach rad lub sejmiku. Radni mogą proponować zmiany w uchwale, jednak wszelkie propozycje dotyczące zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków wymagają zgody organu wykonawczego. Co do zasady termin uchwalenia budżetu jest koniec roku kalendarzowego. W ustawach ustrojowych ustawodawca dopuścił możliwość przyjęcia dokumentu do 31 marca roku budżetowego. Dopiero po tym terminie, jeśli budżet nie został przyjęty, regionalna izba obrachunkowa najpózniej do końca kwietnia ustala budżet w zakresie obowiązkowych zadań własnych i zadań zleconych. Do czasu uchwalenia budżetu jednostka samorządu terytorialnego funkcjonuje na podstawie projektu przygotowanego przez organ wykonawczy. 4 Gospodarka samorządu terytorialnego, (red.) A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Wydawnictwo PWN, s. 53. 8 Po etapie przygotowania projektu budżetu, pracy w ramach ciał uchwałodawczych, a następnie przyjęciu, następnym krokiem jest wykonanie uchwały budżetowej. Wykonanie budżetu następuje zgodnie z poniżej przedstawionym procesem: Przygotowanie Opracowanie Przedstawienie Stworzenie układów planów finansowych harmonogramu sprawozdań z Absolutorium wykonawczych jednostek podległych realizacji budżetu wykonania budżetu Budżet jednostek samorządu terytorialnego jako jeden z najważniejszych aktów prawa miejscowego jest jednocześnie bardzo istotnym narzędziem polityki samorządowej. Może bowiem służyć wsparciu istotnych z punktu widzenia wspólnoty inwestycji, procesów społecznych, czy po prostu realizacji potrzeb lokalnych i regionalnych. Jednakże, warto dostrzec w budżecie samorządowych instrument kreowania partycypacji społecznej. Jednym z pomysłów na wykorzystanie budżetu do zainteresowania mieszkańców problemami lokalnymi jest idea budżetu partycypacyjnego. Sprowadza się ona do stworzenia mechanizmu szerokich konsultacji społecznych w ramach których mieszkańcy dzielnic, bądz całej jednostki samorządowej decydują na co chcą przeznaczyć środki finansowe. Może to dotyczyć całego budżetu, ale w przeważającej liczbie przypadku są to tylko jego części. W ramach konsultacji, które służą przekazaniu uczestnikom informacji na temat możliwości finansowych, mieszkańcy w drodze głosowania w referendum decydują na co przeznaczyć pieniądze. Pierwszym miastem, które zdecydowało się skorzystać z tego narzędzia było miasto Porto Allegre w Brazylii. Obecnie idea ta jest realizowana w Europie, Azji i Ameryce Północnej. Nadzór i kontrola nad finansami samorządowymi Samorząd terytorialny jako zdecentralizowana forma administracji publicznej podlega kontroli i nadzorowi administracyjnemu. Standardy europejskie określone w ramach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego dopuszczają możliwość kwestionowania lub ograniczania kompetencji jednostek samorządowych na zasadzie legalności (czyli kontroli pod kątem zgodności z prawem), a także celowości działań. Warunkiem jest jednak określenie możliwości takiej kontroli w Konstytucji oraz obowiązującym prawie. Na gruncie ustaw ustrojowych organami uprawnionymi do nadzoru są: Prezes Rady Ministrów, wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa. Z punktu widzenia finansów samorządowych istotna jest szczególnie ta ostatnia instytucja. Zakres nadzoru regionalnych izb sprowadza się do obowiązkowej kompleksowej kontroli finansów jednostek samorządu terytorialnego, która odbywa się raz na cztery lata. W jej ramach inspektorzy mają prawo wglądu do dokumentów jednostek, dostępu do danych osobowych, czy kontroli odpisów oraz wyciągów z dokumentów. Kontrolę kończy kompleksowy protokół. Izby kontrolują także 9 okresowe sprawozdania z wykonania budżetu jednostek samorządowych, uchwały i zarządzenia w sprawach uchwalenia budżetu, absolutorium, zaciągania zobowiązań, podatków i opłat lokalnych, wieloletniej prognozy finansowej. W ramach czynności nadzorczych regionalna izba obrachunkowa może uznać akty prawa miejscowego za niezgodne lub częściowo niezgodne z prawem i wezwać do usunięcia wskazanych braków oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Nie zastosowanie się do wytycznych może skutkować orzeczeniu nieważności uchwały. W przypadku pozostałych instytucji środkami nadzoru są: zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie lub stwierdzenie nieważności. W związku z obowiązującymi na podstawie ustawy o finansach publicznych zasadami wykonywania zadań publicznych (efektywnością, oszczędnością i terminowością) ustawodawca zdecydował się na obligatoryjne powołanie jednostek audytu wewnętrznego. Funkcjonuje on w ramach struktury organizacyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Do ich zadań należy podejmowanie działań w celu niezależnego badania sposobu zarządzania i kontroli, a także podejmowania czynności doradczych. Ponadto warto zwrócić uwagę na fakt, że wiele samorządów chcąc umocnić swoją wiarygodność finansową decyduje się zlecenie kontroli zewnętrznej podmiotom komercyjnym. Zjawisko dotyczy to na razie głównie największych jednostek samorządowych, ale z pewnością wraz z upływem czasu przeniesie się na jednostki mniejsze. Uwagi końcowe Przedstawione powyżej podstawy prawne, zasady ogólne i pozostałem informacje stanowią przekrojową wiedzę na temat podstaw finansów samorządowych. Poza wskazanymi instrumentami należy wymienić także takie narzędzia jak: strategie rozwoju, wieloletnie plany finansowe i wieloletnie plany inwestycyjne, których znaczenie jest coraz większe w zarządzaniu finansami samorządowymi. Niebagatelne znaczenie miało wejście do Unii Europejskiej i możliwość skorzystania z funduszy strukturalnych, które stanowią obecnie bardzo duże zródło dochodów samorządowych. Są one szczególnie istotne w samorządzie województwa ze względu na możliwość zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym. 10 Bibliografia Akty normatywne Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych Ustawa z dnia 13 listopada 2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Ustawa z dnia 7 pazdziernika 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 ordynacja podatkowa Publikacje książkowe Borodo A., Samorząd terytorialny. System prawno finansowy, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2008 Dylewski M., Filipiak B., Gorzałkowska - Koczkodaj M., Finanse samorządowe. Narzędzia, decyzje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006 Miszczuk A., Miszczuk M, Żuk K, Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2007 11 Robert Gawłowski Skarbnik Stowarzyszenia Młodzi Demokraci, doktorant na Wydziale Politologii i Studiów Międzynarodowych UMK. Dysertację poświęcam ustrojom obszarów metropolitalnym w Europie Zachodniej. Z zamiłowania szachista i snowboarder 12