Centrum Stosunków Międzynarodowych
Center for International Relations
Raporty i Analizy 2/ 05
Klaus Bachmann
Co zmienia Traktat Konstytucyjny UE
Raport powstał w ramach Programu Transatlantyckiego Centrum Stosunków
Międzynarodowych, sponsorowanego przez German Marshall Fund of the
United States.
CENTRUM STOSUNKÓW MI
DZYNARODOWYCH
ul. Emilii Plater 25, 00-688 Warszawa
TEL.: [phone], FAX: [phone]
www.csm.org.pl, [e-mail]
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
Co zmienia Traktat Konstytucyjny UE
Nowe zasady ważenia głosów, ich wpływ na pozycję państw członkowskich, na rolę
Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej
Przy rozpatrywaniu zmian Traktatu Konstytucyjnego nie podobna ograniczać się jedynie do
zmian dotyczących ważenia głosów  istotne jest bowiem nie tylko to, ile dane państwo lub
koalicja państw mają głosów, lecz także to, jakich obszarów dotyczy głosowanie i jaki jest
wpływ pozostałych instytucji unijnych na proces podejmowania decyzji. Konwent oraz
Konferencja Międzyrządowa dokonały tu wielu głębokich zmian, które wpływają na zdolność
UE do podejmowania decyzji i na wagę poszczególnych państw w tym procesie. Jedna z
najważniejszych zmian polega na zniesieniu konstrukcji trzech filarów, na jakich opiera się
dotąd UE, dzięki czemu prawie cały proces legislacyjny podlega teraz procedurze
współdecydowania przez Parlament Europejski i Radę UE (głosującą większością
kwalifikowanÄ…).
Filary Unii Europejskiej w świetle Traktatu z Nicei
Drugi filar Trzeci filar
Pierwszy filar
ograniczona jurysdykcja
Charakterystyki jurysdykcja ETS; brak jurysdykcji
ETS;
kompetencje PE; ETS;
Komisja i państwa
wyłączna bez
członkowskie
inicjatywa współdecydowan
dzielÄ…ce siÄ™ prawem
Komisji; ia;
inicjatywy;
Rada decydujÄ…ca Komisja bez
Rada głosująca
przeważnie prawa
przeważnie
kwalifikowanÄ… inicjatywy;
jednomyślnie;
większością; Rada decydująca
 metoda
 metoda przeważnie
międzyrządowa ;
wspólnotowa jednomyślnie;
bez
 współdecydowanie
 metoda
 współdecydowania
 (z wyjÄ…tkami)
międzyrządowa

Polityki Jednolity Rynek Wspólna kooperacja policji i
Schengen Polityka sądów w sprawach
Unia Zagraniczna i karnych
Gospodarczo- Bezpieczeństwa
Walutowa
Instrumenty regulacje zasady wspólne stanowiska
dyrektywy wspólne strategie decyzje ramowe
decyzje wspólne decyzje
rekomendacje stanowiska konwencje
opinie wspólne akcje
decyzje
Podstawy Traktat o Traktat o Unii Traktat o Unii
traktatowe Wspólnocie Europejskiej Europejskiej
Europejskiej
Traktat
Konstytucyjny
scala filary
1
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
Jednocześnie Parlament Europejski zyskał więcej kompetencji i prawie cały proces
legislacyjny podlega jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Od procesu legislacyjnego należy odróżnić proces decyzyjny, na przykład w dziedzinie
Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, a także w niektórych obszarach polityki
wewnętrznej i sprawiedliwości.
W tych zakresach Parlament co najwyżej może wyrazić swoją opinię i ETS nie ma
jurysdykcji. Niniejsza analiza koncentruje siÄ™ jednak na procesie legislacyjnym, bowiem w
jego ramach zmiany w systemie ważenia głosów mają największy wpływ  w WPZiB de
iure nie przewiduje się głosowania większościowego (a dopuszcza tylko tzw.  konstruktywne
wstrzymanie się od głosu ).
Traktat Konstytucyjny wprowadził bardzo daleko idące zmiany w systemie ważenia głosów.
Efekt tych zmian przedstawia tabela, w której przeliczono ważone głosy według systemu
nicejskiego i zasady głosowania TK na procentowe udziały.
Rozkład głosów w Radzie UE przed i po Traktacie Nicejskim1
Kraj procentowy udział w procentowy udział w całości
całości głosów według głosów według Traktatu
Traktatu Amsterdamskiego Nicejskiego
EU-15 EU-15 EU-27
Niemcy 11,5 11,5 8,4
Francja 11,5 11,5 8,4
WÅ‚ochy 11,5 11,5 8,4
W. Brytania 11,5 11,5 8,4
Hiszpania 9,2 9,2 7,8
Holandia 5,7 5,7 3,76
Grecja 5,7 5,7 3,5
Belgia 5,7 5,7 3,5
Portugalia 5,7 5,7 3,5
Szwecja 4,6 4,6 2,9
Austria 4,6 4,6 2,9
Dania 3,4 3,4 2,0
Finlandia 3,4 3,4 2,0
Irlandia 3,4 3,4 2,0
Luksemburg 2,3 2,3 1,2
-----------------
Polska 7,8
Rumunia 4,1
Czechy 3,5
Węgry 3,5
Bułgaria 2,9
SÅ‚owacja 2,0
Litwa 2,0
A
otwa 1,2
1
Na podstawie Traktatu Amsterdamskiego, Traktatu Nicejskiego, własnych obliczeń i: Rafał Trzaskowski:
Dlaczego bronimy Nicei? Głosowanie w Radzie Unii Europejskiej.  Międzynarodowy Przegląd Polityczny
nr 4 (2003), str. 23-24.
2
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
SÅ‚owenia 1,2
Estonia 1,2
Cypr 1,2
Malta 0,9
Nowy podział głosów nie jest jeszcze decydujący dla zdolności do podejmowania decyzji.
Chcąc ocenić, czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu Traktat Nicejski przyczynił się do
zwiększenia legitymacji UE pod względem skuteczności, należy się przyjrzeć przede
wszystkim związkowi między podziałem głosów a progami kwalifikowanej większości, które
Traktat Nicejski wprowadził. Równie ważna dla oceny skuteczności instytucji unijnych (w
tym zarówno Parlamentu Europejskiego, jak i Komisji Europejskiej) jest kwestia, gdzie i w
jaki sposób zostały rozszerzone obszary, w których może zapaść decyzja kwalifikowaną
większością, i czy nowy sposób obsadzania poszczególnych instytucji i wyposażenia ich w
kompetencje może przyczynić się do zwiększenia sprawności ich działania.
Progi dla ustalania kwalifikowanej większości w Radzie UE przed i po Traktacie
Nicejskim
Próg w procentach w procentach
wg Traktatu wg Traktatu
Amsterdamskiego Nicejskiego*
kwalifikowana
większość 72,4 proc. 74,8 proc.
liczba państw,
która musi
poprzeć projekt
zgłoszony przez
KomisjÄ™ (w proc.
wszystkich państw
członkowskich) - 51,9 proc.
liczba państw, która
musi poprzeć projekt
zgłoszony bez udziału
Komisji 66,6 proc. 66,6 proc.
odsetek ludności, którą
muszą reprezentować
państwa opowiadające się za
takim projektem - 62 proc.
*) przy założeniu, że UE liczy 27 członków.
Traktat Nicejski wprowadził więc dodatkowy próg w postaci 62 proc. ludności, które rządy
dysponujące odpowiednią liczbą głosów musiały reprezentować. Wbrew obiegowym
opiniom, to jednak nie ten próg zadecydował o obniżeniu zdolności do podejmowania
3
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
decyzji. Obliczenia dowiodły bowiem, że tylko znikomy procent wszystkich koalicji zdolnych
do przekroczenia progu głosowego nie mógł liczyć na przekroczenie progu ludnościowego.
Innymi słowy: przeważająca większość koalicji powyżej 74,8 proc. głosów jednocześnie
reprezentowałaby więcej niż 62 proc. ludności całej UE. Elementem decydującym o
osłabieniu zdolności podejmowania decyzji był wysoki próg głosowy. W UE liczącej 27
członków możliwych koalicji jest 2,7 mln. Ale tylko 23 przekroczyłyby próg głosowy (74,8
proc.) nie mając za sobą większości państw i przynajmniej 62 proc. ludności. Cała reszta to
 skuteczne koalicje , pokonujące wszystkie progi. Innymi słowy: niemal każda koalicja
powyżej progu głosowego jest też koalicją przekraczającą pozostałe dwa progi. Decydujący
dla sprawności procesu decyzyjnego w Radzie jest więc próg głosowy. Tym, co w Traktacie
Nicejskim obniżyło sprawność Rady UE, był wysoki próg głosowy w powiązaniu z dużą
liczbą podmiotów głosujących po rozszerzeniu2.
Prawdopodobieństwo podejmowania decyzji w Radzie UE w świetle historii i Traktatu
Nicejskiego3
Liczba krajów stosunek koalicji przekraczających według Traktatu
członkowskich próg kwalifikowanej większości do z Nicei
wszystkich możliwych koalicji
(w procentach)
EWG 6 21,9
WE 9 14,7
WE 10 13,7
WE 12 9,8
EU 15 7,8 8,2
EU 27 - 2,1
Jak widać z powyższej tabeli, zdolność Rady UE do podejmowania decyzji w wyniku wejścia
w życie Traktatu Nicejskiego nie zmniejszyła się zasadniczo. Musiałaby jednak ulec zmianie
w bardzo istotny sposób  do poziomu najniższego w historii integracji europejskiej  w
wypadku rozszerzenia Unii do 27 członków.
Metody obliczenia prawdopodobieństwa podejmowania decyzji mają swoje wady. Dotyczy to
zarówno metody porównania liczby skutecznych koalicji z wszystkimi możliwymi, jak i
metody obliczenia prawdopodobieństwa, że dany kraj może uczestniczyć w koalicji
2
Richard Baldwin, Mika Widgren: Decision making and the constitutional treaty. Will the IGC discard
Giscard? CEPS-policy brief 44 (2003).
http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=1075
Richard Baldwin, Mika Widgren: Decision making and the constitutional treaty. Will the IGC discard
Giscard? W: http://www.cepr.org/content/en/nov_baldwin-widgren.htm
3
Tak zwany  passage probability , obliczony poprzez porównanie liczby koalicji przekraczających próg
kwalifikowanej większości z liczbą wszystkich możliwych koalicji w ogóle. Por. Richard Baldwin, Mika
Widgren: Decision making and the constitutional treaty. Will the IGC discard Giscard? W:
http://www.cepr.org/content/en/nov_baldwin-widgren.htm
4
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
blokującej. Obie metody za podstawę biorą bowiem liczbę wszystkich możliwych koalicji, w
tym całkowicie nierealistycznych, wychodząc z założenia, że Komisja Europejska (która w
większości obszarów politycznych posiada wyłączne prawo inicjatywy) mogłaby przedstawić
dowolny (random) projekt.
Jak wiadomo, są to założenia dalekie od rzeczywistości: Komisja nie przekazuje projektu
Radzie bez wcześniejszego sondażu, czy projekt ma jakiekolwiek szansę na sukces, co
automatycznie zawęża zasadniczo liczbę potencjalnych koalicji. W wielu przypadkach w ogó-
le nie dochodzi do tworzenia koalicji, ponieważ Rada UE decyduje jednomyślnie, mimo że
mogłaby głosować kwalifikowaną większością. W tych przypadkach zastrzeżenia mniejszości
zostały już usunięte przed posiedzeniem Rady. Typowym przykładem jest postępowanie Rady
UE do Spraw Rolnictwa, które najczęściej polega na zwoływaniu posiedzenia i
natychmiastowym jego zawieszaniu. Ministrowie wszystko negocjujÄ… w kuluarach lub w
małych grupach, po czym spotykają się ponownie celem podejmowania  decyzji
jednomyślnej 4. Faktyczne unikanie głosowań nie oznacza jednak, że istnienie możliwości
głosowania kwalifikowaną większością nie ma wpływu na przebieg wydarzeń  w swoich
strategicznych kalkulacjach ministrowie uwzględniają bowiem, jaka sytuacja mogłaby
powstać, gdyby doszło do głosowania. W ten sposób samo istnienie grupy przeciwników,
wystarczającej do stworzenia blokady, może prowadzić do zaniechania projektu przez jego
zwolenników, do jego zmiany lub odłożenia decyzji w czasie. Nawet jeżeli jakieś gremium
nie głosuje wedle zasady kwalifikowanej większości, to jego uczestnicy i tak zmuszeni są
zachowywać się, jakby musieli głosować. Niemniej matematyczne modele obliczenia
 dystrybucji władzy (power distribution) i zdolności  podejmowania decyzji (passage
probability) nie uwzględniają ani politycznych motywów leżących u podstaw zachowania
(potencjalnie) głosującego gremium, ani kultury politycznej danej instytucji (w jej ramach już
samo głosowanie może być uznane za ostateczność, której należy uniknąć, o ile to tylko
możliwe). W UE często tak jest, chociażby dlatego, że nie ma sensu zmuszać niechętnego
danemu projektowi państwa do uległości za pomocą głosowania, skoro państwo to musi potem
wdrożyć daną decyzję u siebie. W wielu przypadkach bowiem skuteczność danego projektu
zależy od jego równomiernej implementacji przez wszystkie państwa członkowskie. O wiele
skuteczniejsze jest więc usunięcie przeszkód znajdujących się na drodze ich wprowadzenia
przed uchwaleniem takiego projektu  wychodząc naprzeciw niechętnym  niż
przegłosowanie go  na siłę i czekanie na negatywne efekty, wynikające z w gruncie rzeczy
niechcianej implementacji, aby potem uruchomić czasochłonny i kosztowny proces
wymuszania na danym państwie dostosowania się do przegłosowanych reguł (np. za pomocą
Komisji Europejskiej lub Trybunału Sprawiedliwości). Może to przecież niekorzystnie odbić
się na innych projektach, dla których zgoda danego państwa może się okazać niezbędna.
Usuwając przeszkody przed podjęciem decyzji, zwolennicy danego projektu chronią sami
siebie przed ponoszeniem potencjalnych politycznych kosztów związanych z pochopnym
głosowaniem5.
Nie miejsce tu na szczegółową dyskusję metodologiczną o matematycznych modelach
skutków różnych systemów podziału głosów w Radzie UE. Jak słusznie zauważył Rafał
Trzaskowski, wyniki takich obliczeń przeważnie niewiele różnią się od rezultatów, jakie
otrzymujemy, zestawiając ze sobą liczby głosów poszczególnych krajów6. Nie musi to
4
Informacje własne.
5
Ilustracją takiego postępowania mogą być targi towarzyszące uzgodnieniu ostatecznego kształtu
Europejskiego Nakazu Aresztowania w 2003 r. Jörg Monar: Die EU als Raum der Freiheit, der Sicherheit
und des Rechts und die Herausforderung des Internationalen Terrorismus.  Integration 3 / 2002, str. 171-
186.
6
Rafał Trzaskowski: Dynamika reformy instytucjonalnej w Unii Europejskiej. Praca doktorska. Instytut
Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2003, str. 97-99.
5
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
specjalnie dziwić, jeżeli pamięta się, że podział głosów jest wyrazem jednego z dwóch 
kluczowych w przekonaniu wielu badaczy i polityków  z
ródeł legitymacji UE, jakimi są
reprezentacja państw i reprezentacja obywateli (narodów) UE. Pytanie, w jakim stopniu
podział głosów w Radzie UE odzwierciedla  lub powinien odzwierciedlać  proporcje
ludnościowe poszczególnych państw, było najgoręcej dyskutowaną kwestią zarówno podczas
konferencji międzyrządowej poprzedzającej Traktat Amsterdamski, jak i podczas konferencji
międzyrządowej przed szczytem w Nicei7.
Skuteczność Rady nie zależy jednak wyłącznie od progów obliczenia większości
kwalifikowanej, lecz również od tego, w jakich obszarach ów sposób głosowania jest w ogóle
możliwy. Jeśli Traktat Nicejski miał zwiększyć sprawność podejmowania decyzji Rady, to nie
mógł ograniczać się jedynie do zmian progu, lecz musiał również powiększyć obszar, na
którym decyzje większościowe mogą zapaść. Innymi słowy: Traktat musiał zmniejszyć zakres
narodowego weta.
Na pierwszy rzut oka wynik robi wrażenie. W Traktacie Amsterdamskim istniało 91
obszarów, na których Rada UE mogła podejmować decyzje jedynie jednomyślnie. 31 z nich
zostało w Nicei przeniesionych do kwalifikowanej większości  nie licząc siedmiu obszarów,
w których Rada UE miała głosować kwalifikowaną większością po spełnieniu warunków
ściśle określonych w Traktacie (chodziło o ustalenie najpierw wspólnej polityki  w drodze
decyzji jednomyślnej  i potem głosowanie w danym obszarze wedle zasady kwalifikowanej
większości). W dwóch powiązanych ze sobą obszarach ustanowiono okres przejściowy, po
upływie którego Rada UE będzie mogła głosować kwalifikowaną większością. Dotyczy to
budżetu UE i decyzji o funduszach strukturalnych8.
Lista ta staje się natychmiast mniej imponująca, jeżeli uwzględniamy nie tylko postęp
poczyniony w stosunku do Traktatu Amsterdamskiego, ale i potrzeby reform wynikajÄ…ce z
rozszerzenia. Z perspektywy UE, składającej się z piętnastu krajów, Traktat Nicejski był
niewątpliwym postępem. Prawie w ogóle nie zmienił parametrów sprawności podejmowania
decyzji, zwiększył obszary głosowania większościowego, nie naruszył równowagi głosów
między krajami członkowskimi. Wpisał się w pewną tendencję powolnego, ewolucyjnego
odchodzenia od metody międzyrządowej w kierunku metody wspólnotowej i zniesienia weta9.
Miarą skuteczności nie może tu jednak być Unia Europejska piętnastu członków, Traktat miał
ją bowiem przygotować też do rozszerzenia. Formalnie obejmowało to trzy tzw.  pozostałości
po Amsterdamie , to znaczy te kwestie, które nie zostały rozwiązane w Traktacie
Amsterdamskim (plus powiązana z tym kwestia elastyczności, przeforsowana przede wszystkim
przez Niemcy i FrancjÄ™)10:
1. nowy podział głosów w Radzie UE,
2. przyszły skład Komisji Europejskiej po rozszerzeniu,
3. definicja obszarów, w których Rada UE może głosować kwalifikowaną większością.
Ten ostatni punkt ma przełożenie na inny aspekt, związany nie ze skutecznością instytucji
UE, lecz z demokracją jako elementem legitymacji: w debatach konferencji międzyrządowej
7
Na temat różnych konfiguracji interesów i koalicji na podstawie progów nicejskich: Wolfgang Wessels: Die
Vertragsreformen von Nizza. Zur institutionellen Erweiterungsreife. W: Mathias Jopp, Barbara Lippert,
Heinrich Schneider (red.): Das Vertragswerk von Nizza und die Zukunft der Europäischen Union, Bonn
2001, str. 36-37.
8
Andreas Maurer: Entscheidungseffizienz und Handlungsfähigkeit nach Nizza. Die neuen Anwendungsfelder
für Mehrheitsentscheidungen.  Integration 2 (2001), str. 133-140.
9
Andreas Maurer: Entscheidungseffizienz und Handlungsfähigkeit nach Nizza. In: Mathias Jopp, Barbara
Lippert, Heinrich Schneider (red.): Das Vertragswerk von Nizza und die Zukunft der Europäischen Union.
Bonn 2001, str. 86.
10
Mark Gray, Alexander Stubb: The Treaty of Nice, negotiating a poisened chalice.  Journal of Common
Market Studies 39 / 2001.
6
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
przyjęto zasadę, że wprowadzeniu do jakiegoś obszaru zasady głosowania kwalifikowaną
większością powinno towarzyszyć otwarcie dla tego obszaru ścieżki legislacyjnej znanej pod
określeniem  kodecyzja lub  ścieżki współdecydowania (codecision). Oznacza to taki tryb
uchwalania aktów prawnych, w jakim Parlament Europejski ma ostatnie słowo o danym
projekcie i może go zmienić wbrew woli Rady.
Również kwestie 1. i 3. były ze sobą powiązane: nawet najśmielsze rozszerzenie obszarów dla
głosowania większościowego nie musiało się przyczynić do faktycznego zwiększenia
sprawności decyzyjnej UE, jeśli nie szedł za tym odpowiednio niski próg ustalenia
kwalifikowanej większości. Oto skrajny przykład: nawet całkowite zniesienie weta nie
usprawniłoby mechanizmów decyzyjnych w Radzie UE, gdyby próg ustalenia większości
kwalifikowanej został podniesiony do tego stopnia, że umożliwiłby większości państw
zablokowanie dowolnego projektu w pojedynkę. Także odwrotnie: skrajnie niski pułap dla
kwalifikowanej większości nie zmieniłby zbyt wiele, gdyby państwa członkowskie nie
powiększyły (albo gdyby pośrednio zmniejszyły  co było realną groz
bÄ… debaty o
subsydiarności) obszarów, w których Rada UE mogła tak głosować. Okazuje się, niestety, że
w wielu obszarach  w tym kilku szczególnie ważnych w związku z rozszerzeniem, jak w
polityce azylowej, migracyjnej i socjalnej  państwa członkowskie pozostawiały zasadę
jednomyślności. To nie było zjawiskiem groz
nym dla integracji w gronie 15 państw, ale po
rozszerzeniu UE w tych właśnie obszarach groził UE paraliż decyzyjny. Ustawienie wysokiego
progu dla ustalenia kwalifikowanej większości plus pozostawienie możliwości zgłoszenia weta
w tak ważnych obszarach polityki daje więc obraz odmienny od tego, który wynika z prostego
porównania osiągnięć konferencji międzyrządowej z Traktatem Amsterdamskim.
Podwójna większość
Znosząc system ważenia głosów, ustalony w Traktacie Nicejskim i zastępując
skomplikowany system potrójnego progu dla ustalenia większości kwalifikowanej
stosunkowo prostą metodą podwójnej większości na podstawie liczby państw i
reprezentowanych przez państwa mieszkańców, Konwent niewątpliwie przyczynił się do
większej przejrzystości procedur Rady. Nie oznacza to jednak, że nowy system jest
krystalicznie jasny i nie może budzić kontrowersji nawet pod względem przejrzystości:
Kryterium ludnościowe będzie wymagać konsensualnego ustalenia kryteriów mierzenia
populacji każdego państwa członkowskiego, jak i ustalenia okresów rewizji.
Od momentu wejścia w życie Traktatu Konstytucyjnego do 1 listopada 2009 roku, UE będzie
funkcjonowała na zasadach Traktatu Konstytucyjnego, ale w oparciu o system ważenia
głosów i progi ustalenia większości kwalifikowanej z Traktatu Nicejskiego. W tym okresie
jego skuteczność ulegnie zmianie dzięki zmniejszeniu obszarów podlegających zasadzie
jednomyślności, dzięki wprowadzeniu  zasadniczej ścieżki legislacyjnej , za jaką uznano
prawo współdecydowania Parlamentu Europejskiego, i powiększeniu liczby państw, które
mogą wystąpić z inicjatywą w ramach unijnego Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw We-
wnętrznych. Ponieważ jednak w tej chwili nie sposób ustalić, jak długi będzie ten okres
przejściowy (i czy on w ogóle będzie), to nie uwzględniam go w niniejszej analizie,
ograniczając się do sytuacji po wejściu w życie całości traktatu konstytucyjnego11.
11
Nawet jeżeli konferencja międzyrządowa nie zmieni postanowień co do wejścia w życie odmiennego od
Traktatu Nicejskiego systemu głosowania, to istnieje możliwość  zanikania okresu przejściowego wskutek
zbyt póz
nej ratyfikacji traktatu przez państwa członkowskie. Jeśli ona się przeciągnie do 2009 r., wszystkie
przepisy traktatu wejdą w życie jednocześnie 1.11.2009, jeżeli wejście w życie traktatu nastąpi po tym
terminie, postanowienia o okresie przejściowym staną się bezprzedmiotowe.
7
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
Waga poszczególnych państw w Radzie UE w świetle systemu nicejskiego i projektu
Konwentu12
Kraj procentowy udział w procentowy udział według Projektu
całości głosów danego państwa Konwentu
według Traktatu
Nicejskiego na
podstawie kryterium
ludnościowego
EU-15 EU-27 EU  27
Niemcy 11,5 8,4 17,1
Francja 11,5 8,4 12,2
WÅ‚ochy 11,5 8,4 12,1
W. Brytania 11,5 8,4 12,0
Hiszpania 9,2 7,8 8,3
Holandia 5,7 3,76 3,2
Grecja 5,7 3,5 2,2
Belgia 5,7 3,5 2,1
Portugalia 5,7 3,5 2,1
Szwecja 4,6 2,9 1,8
Austria 4,6 2,9 1,7
Dania 3,4 2,0 1,1
Finlandia 3,4 2,0 1,1
Irlandia 3,4 2,0 0,7
Luksemburg 2,3 1,2 0,1
-----------------
Polska 7,8 8,0
Rumunia 4,1 4,8
Czechy 3,5 2,2
Węgry 3,5 2,1
Bułgaria 2,9 1,8
SÅ‚owacja 2,0 1,1
Litwa 2,0 1,1
A
otwa 1,2 0,5
SÅ‚owenia 1,2 0,4
Estonia 1,2 0,3
Cypr 1,2 0,2
Malta 0,9 0,1
Nowy system jest proporcjonalny i odpowiada wymogom demokratycznej reprezentacji, co
jednak nie musi oznaczać, że ma on więcej legitymacji niż system nicejski. Debata w
Konwencie i podczas konferencji międzyrządowej pokazała, że zwłaszcza w krajach, dla
12
Na podstawie danych o ludności zacytowanych w: Trzaskowski, dlaczego bronimy Nicei, str. 25-26.
Proporcje mogą ulec zmianie przy zastosowaniu innych statystyk ludnościowych.
8
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
których nowy system jest niekorzystny w wymiarze jednostkowym, jego legitymacja jest
poddawana w wątpliwość.
U podstaw tworzenia systemu podziału głosów w Radzie od początku legło przekonanie, że
UE jest związkiem państw i obywateli. Nigdy nie rozstrzygnięto, jak to miałoby się przełożyć
na instytucje UE.
Dlatego ani system ważenia głosów, ani system podziału mandatów w Parlamencie
Europejskim nie były jednoznacznie proporcjonalne, lecz każdy oddzielnie zawierał elementy
reprezentacji państw i obywateli, to znaczy kryterium ludnościowe i kryterium odwołującego
się do legitymacji przez państwa. Z tego powodu system nicejski de facto ustanowił dolną
granicę dla państw najmniejszych i górną granicę dla państwa największego, dzięki której
została zachowana zasada równości między Niemcami i Francją.
Również podział mandatów w Parlamencie nie był wprost proporcjonalny, choć po Nicei
górnej granicy dla mandatów jednego państwa tam nie było. System zawarty w projekcie
Konwentu zbliża ten stan rzeczy do sytuacji, kiedy zasada reprezentacji obywateli będzie
wcielona w życie w Parlamencie Europejskim, a zasada reprezentacji państw będzie wynikać
z podziału głosów w Radzie. Taki stan rzeczy można jednak uważać za w pełni uzasadniony
dopiero wtedy, kiedy zakresy praw i kompetencji Parlamentu Europejskiego i Rady
Ministrów będą stałe i niezmienne. Wprowadzenie pełnej proporcjonalności w Parlamencie
Europejskim w sytuacji, kiedy to Rada może decydować w wielu sprawach bez udziału
Parlamentu, byłoby bardzo problematyczne dla państw, których siła w unijnym systemie
władzy bardziej zależy od czynnika państwowego niż od czynnika ludnościowego. To samo
odnosi się do państw, dla których czynnik ludnościowy (reprezentacja obywateli) jest
ważniejszy: Podawałyby one zapewne w wątpliwość legitymację UE opartej na Radzie
działającej na zasadzie prostej większości, ustalonej jedynie na podstawie liczby państw.
Przeciwnicy wprowadzenia prostej proporcjonalności do Rady lub do Parlamentu
Europejskiego mogą też wskazywać, że cały system UE opiera się na demokracji
konsensualnej, co mniejszościom (w tym mniejszym państwom) gwarantuje obszerne prawa
do konsultacji, kontroli i blokowania na niemal każdym szczeblu systemu. Za jego wyraz
można uznać istnienie górnych i dolnych pułapów i w konsekwencji zachwiania
proporcjonalności. Dlatego system bardziej prosty, przejrzysty i proporcjonalny nawet wtedy
nie musi posiadać większej legitymacji od systemu nicejskiego, jeżeli w pełni będzie
odpowiadać zasadom reprezentacji demokratycznej.
Nie przesÄ…dza to jednak jeszcze o tym, czy nowy system, wprowadzony przez Konwent,
sprzyja lub nie zwiększeniu skuteczności Rady i całego systemu instytucjonalnego UE. O tym
bowiem decyduje związek między systemem ważenia i podziału głosów i wysokością progu
ustalającego większość kwalifikowaną, jak i związek między skutecznością Rady w
uchwaleniu prawa i póz
niejszym przebiegiem procesu legislacyjnego.
9
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
Progi ustalenia większości kwalifikowanej według Traktatu Nicejskiego i projektu
Konwentu
(na podstawie UE-27 i przeliczajÄ…c proporcje na odsetki)13
kryterium według Traktatu Nicejskiego według Konwentu
liczba ważnych głosów
wymaganych, aby podjąć
decyzjÄ™ 74,8 odpada
liczba państw, która
musi poprzeć projekt
zgłoszony przez
KomisjÄ™ 51,9 51,9
liczba państw, która
musi poprzeć projekt
zgłoszony bez udziału
Komisji 66,6 66,6
udział w ogólnej ludności
UE, który grupa państw
przekraczająca próg kwalifi-
kowanej większości musi
reprezentować 62,0 60,0
Przed Radą niższy próg
Konwent usunął największą przeszkodę w podejmowaniu decyzji przez Radę, jaką był
wysoki próg mierzony na podstawie ważonych głosów, jednocześnie obniżając nieco próg
mierzony na podstawie liczby mieszkańców (z 62 na 60 proc.). Musi to zwiększyć
 przepustowość Rady, ponieważ udział koalicji przekraczających progi kwalifikowanej
większości w ogólnej liczbie wszystkich możliwych koalicji jest teraz większy niż przedtem.
Tym większe jest prawdopodobieństwo, że dowolna decyzja znajdzie wymaganą większość w
Radzie.
13
W Traktacie Nicejskim próg dla decyzji z udziałem Komisji został zdefiniowany jako  większość państw ,
co oznacza 14 z 27, co z kolej odpowiada 51,9 procent. Tak samo jest w projekcie Konwentu. 66,6 proc.
odpowiada definicji dwóch trzecich. 62 proc. zostały dosłownie tak zapisane w Traktacie Nicejskim, 60 proc.
w tabeli odpowiada trzem piÄ…tym zapisanym w projekcie Konwentu.
10
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
Prawdopodobieństwo podejmowania decyzji w Radzie na podstawie Traktatu
Nicejskiego i projektu Konwentu14
(Udział liczby koalicji zdolnych
do przekroczenia progu kwalifi-
kowanej większości w liczbie
wszystkich możliwych koalicji)
według Traktatu Nicejskiego dla UE-15 8,2 proc.
według Traktatu z Nicei dla UE-27 2,1 proc.
według Konwentu 21,9 proc.
Historyczne porównanie prawdopodobieństwa podejmowania decyzji w Radzie
Okres
stosunek koalicji przekraczających według Konwent
Nicei
próg kwalifikowanej większości do
wszystkich możliwych koalicji
(w procentach)
EWG 6 21,9
WE 9 14,7
WE 10 13,7
WE 12 9,8
EU 15 7,8 8,2
EU 27 - 2,1 21,9
Projekt Konwentu zwiększa w sposób nader istotny zdolność Rady do podejmowania decyzji,
ustawiając ją na poziomie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej z sześcioma członkami i
całkowicie odwracając tendencję potwierdzoną przez każde kolejne rozszerzenie. Abstrahując
od maleńkiej różnicy między  passage probability na podstawie Traktatu Nicejskiego dla 15
i dla 27 członków można skonstatować, że każde rozszerzenie doprowadziło do zmniejszenia
zdolności podejmowania decyzji. Stało się tak, bo nie każdemu rozszerzeniu towarzyszyła
reforma systemu podejmowania decyzji. Każde powiększenie liczby uczestników w takim
samym systemie głosowania większościowego musi siłą rzeczy utrudnić proces decyzyjny.
Ale wpływ projektu konstytucji na sprawność decyzyjną Rady jest jeszcze większy niż
wynika z tych obliczeń. Projekt ten poszerza bowiem również obszary, w których Rada może
głosować kwalifikowaną większością.
14
Na podstawie: Richard Baldwin, Mika Widgren: Decision making and the constitutional treaty. Will the IGC
discard Giscard? In: http://www.cepr.org/content/en/nov_baldwin-widgren.htm i: Richard Baldwin, Mika
Widgren: The Draft Constitutinel Treaty s Voting Reform Dilemma.  Ceps Policy Briefs , Brussels 2003.
http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=1075
11
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
Według Traktatu z Nicei, Rada mogła tak decydować w 60,66 proc. wszystkich możliwych
decyzji z jej udziałem przewidzianych w TWE i w 20,93 proc. wszystkich możliwych decyzji
z jej udziałem na podstawie TUE. W projekcie Konwentu nie ma już podziału na TWE i
TUE, ponieważ traktaty zostały scalone w jeden traktat konstytucyjny. W nim 65,31 proc.
wszystkich decyzji Rady może być podejmowanych kwalifikowaną większością. Te
proporcje stają się bardziej imponujące, jeżeli wyraża się je w liczbach absolutnych. Według
Traktatu z Nicei (TUE + TWE) Rada mogła w 137 przypadkach głosować kwalifikowaną
większością. Na podstawie projektu Konwentu byłoby to możliwe w 175 przypadkach!15
Podejmowanie decyzji w Radzie na podstawie Traktatu Nicejskiego i projektu
Konwentu
(w liczbach absolutnych)
Sposób podejmowania Traktat Nicejski Konwent
decyzji (TUE i TWE)
jednomyślność 82 78
kwalifikowana większość 137 175
prosta większość 12 10
szczególna większość 23 2
(nie ujęta jako kwalifikowana
ani prosta, np. przy głosowaniu
na podstawie art. 58 projektu
Konwentu lub art. 7 TUE w
wersji nicejskiej)
Wraz ze zmianą przez Konwent i IGC systemu ważenia głosów i rozszerzeniem obszarów, gdzie Rada Ministrów decyduje
kwalifikowaną większością, rozszerzono jednak również prerogatywy Parlamentu.
Absolutny wzrost udziału współdecydowania Parlamentu Europejskiego w unijnym
procesie decyzyjnym16
Podstawa traktatowa przypadki współdecydowania przewidziane traktatami
TUE i TWE (1993) 15
 Maastricht
TUE i TWE (1999)
 Amsterdam 38
15
Andreas Maurer: Schließt sich der Kreis? Der Konvent, nationale Vorbehalte und die Regierungskonferenz.
Teil II  Datenbasis und Detailanalyse. SWP-Conveu, Berlin 2003, str. 2. www.swp-berlin.org
Liczba 177 przypadków nie obejmuje artykułów, gdzie głosowanie większościowe wprowadzono dopiero po
kilkuletnich okresach przejściowych.
16
Andreas Maurer: Schließt sich der Kreis? Der Konvent, nationale Vorbehalte und die Regierungskonferenz,
Teil II, Datenbasis und Detailanalyse. SWP, Berlin 2003, str. 2-4.
12
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
TUE i TWE (2003)
 Nicea 45
Projekt Konstytucji
 Konwent 84
Dzięki temu posłowie państwa  przegłosowanego w Radzie Ministrów mogą teraz łatwiej zmienić dany projekt i usunąć z
niego  nieprzyjemne dla  przegłosowanego państwa elementy. Nowy podział mandatów w Parlamencie nie jest czysto
proporcjonalny, tak samo jak podział głosów w Radzie Ministrów odzwierciedla on zasady reprezentacji obywateli i państw
oraz wielopoziomową ochronę mniejszości, ustalając górne i dolne progi. Wzrost znaczenia współdziałania Rady Ministrów
z Parlamentem odzwierciedlają następujące tabele:
Ścieżki decyzyjne między Radą Ministrów i Parlamentem Europejskim na podstawie
Projektu Konwentu17
Podejmowanie decyzji w Radzie:
jednomyśln. kwal. większ. prosta większ. szczególn. większ.
uczestnictwo Parlamentu:
współdecydowanie 0 84 0 0
wyrażenie zgody 12 9 1 2
konsultacja 25 22 3 0
informowanie 6 10 0 0
bez udziału 33 49 6 0
Porównanie uprawnień Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym UE  Traktat
Nicejski i Projekt Konwentu
według Traktatu Nicejskiego według projektu konstytucji
jednomyślność większość jednomyślność większość18
ścieżka legislacji
współdecydowanie 4 41 0 84
współpraca 0 4 - -
wyrażanie zgody 6 4 12 12
konsultacja 42 30 25 25
informowanie 0 9 6 10
17
Aby porównanie z Traktatem Nicejskim było łatwiejsze, pominięto dwa przypadki, w których prezydent
Rady Europejskiej informuje Parlament Europejski. Na podstawie Andreas Maurer: Orientierungen im
Verfahrensdickicht? Die neue Normenhierarchie der Europäischen Union.  Integration 4 / 2003, str. 447.
18
Dot. zarówno większości kwalifikowanej,  superkwalifikowanej , jak i prostej większości.
Na podstawie: Maurer, Entscheidungseffizienz, str. 85 i Maurer, Orientierungen, str. 447.
13
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
Wzmocniona rola Parlamentu Europejskiego
Projekt Traktatu daje silny impuls do nadawania coraz większego znaczenia Parlamentowi
Europejskiemu, zbliżając tę organizację do tak często postulowanej sytuacji, w której każda
decyzja Rady, podjęta kwalifikowaną większością, będzie podlegała współdecydowaniu
Parlamentu Europejskiego. Ale projekt Konwentu nie tylko wpisuje siÄ™ w tendencjÄ™
zmniejszenia zakresu spraw podlegających jednomyślności i współdecydowaniu Parlamentu 
to robiła każda tradycyjna reforma traktatowa od 1993 roku, kiedy zasada współdecydowania
została wprowadzona. Konwent znacznie umocnił rolę Parlamentu, zwiększając w ten sposób
legitymacjÄ™ demokratycznÄ… UE.
Często spotykanym poglądem w debatach jest przekonanie, że zmiany Konwentu i IGC
przyczyniły się do wzmocnienia Rady Ministrów i Parlamentu kosztem Komisji. Drastycznie
większa zdolność Rady Ministrów do podejmowania decyzji podnosi jednocześnie też rangę
Komisji i Parlamentu. Wobec większego prawdopodobieństwa, że Rada podejmie decyzję,
Komisja może teraz zgłosić więcej inicjatyw, w tym i takie, które na mocy systemu
nicejskiego były skazane na porażkę. Dlatego też argument, że wady i zalety systemu
nicejskiego ujawniÄ… siÄ™ w praktyce, jest mieczem obosiecznym  samo przekonanie o
nieudolności systemu nicejskiego może paraliżować instytucje. Jeśli zaś Komisja korzysta z
zalet (lub z przekonania o zaletach) systemu TK i zgłasza odpowiednio dużo inicjatyw
ustawodawczych, to i Parlament na tym zyska, mając więcej do  współdecydowania .
Największe uprawnienia Parlamentu niczego nie dadzą, jeśli Komisja nie podejmie
inicjatywy.
Przy wszystkich analizach trzeba jednak koniecznie uwzględnić taki czynnik, że UE w
dalszym ciągu będzie się rozszerzać  o Bułgarię, Rumunię i Chorwację, ale być może w
dalszej perspektywie też o Turcję i Ukrainę. Zwłaszcza rozszerzenie o te ostatnie kraje będzie
miało olbrzymie znaczenie dla unijnego układu sił w Radzie Ministrów, ale i skuteczności
podejmowania decyzji, dla procesu legislacyjnego UE i stosunków między instytucjami. Jaki
to będzie dokładny wpływ, zależy też od tego, czy kolejne rozszerzenia odbędą się w oparciu
o Traktat Nicejski czy też o Traktat Konstytucyjny19.
Klaus Bachmann
19
Richard Baldwin, Mika Wildgren: The Impact of Turkeys Membership on EU-voting. www.ceps.be
14
Centrum Stosunków MiÄ™dzynarodowych©
Czym jest Centrum Stosunków Międzynarodowych?
Centrum jest niezależnym, pozarządowym ośrodkiem zajmującym się polską polityką
zagraniczną i najważniejszymi dla Polski problemami polityki międzynarodowej.
Podstawowym zadaniem Centrum jest doradztwo polityczne, stałe monitorowanie działań
rządu w polityce zagranicznej oraz opisywanie aktualnej sytuacji międzynarodowej Polski. W
tym celu przygotowujemy raporty i analizy, organizujemy konferencje i seminaria,
publikujemy artykuły i książki, prowadzimy projekty badawcze i grupy robocze. W ciągu
naszej wieloletniej działalności udało nam się stworzyć grono stałych współpracowników
oraz zbudować forum dyskusji o polityce zagranicznej dla polityków, parlamentarzystów,
urzędników państwowych i lokalnych, dziennikarzy, naukowców, studentów i przedstawicieli
innych organizacji pozarządowych. Uważamy, że wobec wyzwań, przed którymi stoi polska
polityka zagraniczna, powinniśmy wspierać tego typu publiczną debatę w Polsce o polityce
międzynarodowej.
Założycielem i prezesem Centrum Stosunków Międzynarodowych jest Janusz Reiter.
Nasz adres:
UL . EMILII PLATER 25, 00-688 WARSZAWA
tel. [phone]
fax.[phone]
e-mail: [e-mail]
Zachęcamy do korzystania z naszej strony internetowej
www.csm.org.pl
Główni sponsorzy CSM:
" Fundacja Forda
" Fundacja im. Stefana Batorego
" Fundacja Konrada Adenauera w Polsce
" German Marshall Fund of the United States
" Fundacja im. Roberta Boscha
" Fundacja Współpracy Polsko-Niemieckiej
" PAUCI
Projekty realizowane przez Centrum były wielokrotnie wspierane finansowo także przez
Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz Ministerstwo Obrony RP.
Wszystkie  Raporty i Analizy dostępne są w wersji on-line na stronie internetowej Centrum
Stosunków Międzynarodowych
www.csm.org.pl
Osoby zainteresowane regularnym otrzymywaniem  Raportów i Analiz pocztą elektroniczną
prosimy o przesłanie swoich danych na adres [e-mail] lub faks [phone].
 Raporty i Analizy są dostępne bezpłatnie.
15