Z

ESZYTY

N

AUKOWE

I

NSTYTUTU

A

DMINISTRACJI

AJD

W

C

Z

ĉSTOCHOWIE

Gubernaculum et Administratio

1(5)/2012

Zbigniew OFIARSKI

Uniwersytet Szczeci

Ĕski

W

áadztwo daninowe oraz administrowanie

podatkowymi

Ĩródáami dochodów wáasnych gmin –

czy podzia

á kompetencji jest jeszcze potrzebny?

1. Uwagi wprowadzaj

ące

Stan obowi

ązującego ustawodawstwa podatkowego w zakresie Ĩródeá do-

chodów w

áasnych jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.), zarówno w zakre-

sie katalogu tych

Ĩródeá, ich repartycji pomiĊdzy poszczególne stopnie samorzą-

du terytorialnego w Polsce, jak i mo

ĪliwoĞci wykonywania wáadztwa podatko-

wego oraz administrowania takimi

Ĩródáami trudno uznaü za wáaĞciwy z per-

spektywy ostatnich 10 lat. W 1999 r. rozpocz

Ċto proces wdraĪania II etapu re-

formy samorz

ądu terytorialnego, którego najbardziej charakterystycznym ele-

mentem sk

áadowym jest prawna instytucja samorządu terytorialnego na stopniu

powiatowym oraz województwa.

Normatywne granice wprowadzania II etapu reformy samorz

ądu terytorial-

nego w Polsce – w aspekcie ustrojowym – zosta

áy wyznaczone przepisami:

Konstytucji RP

1

, Europejskiej Karty Samorz

ądu Lokalnego

2

, ustawy z dnia 24

lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podzia

áu terytorial-

nego pa

Ĕstwa

3

, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz

ądzie powiatowym

4

,

1

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483

z pó

Ĩn. zm.).

2

Europejska Karta Samorz

ądu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 paĨdziernika 1985

r. (Dz. U. 1994, nr 124, poz. 607), dalej EKSL.

3

Dz. U. 1997, nr 96, poz. 603 z pó

Ĩn. zm.

4

Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1592 z pó

Ĩn. zm.

138

Zbigniew OFIARSKI

ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz

ądzie województwa

5

, istotnie znoweli-

zowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz

ądzie gminnym

6

. Zagadnienia

finansowoprawne zosta

áy natomiast rozstrzygniĊte w tym okresie przepisami

ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych

7

oraz ustawy z dnia

26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorz

ądu terytorialnego w latach

1999–2003

8

.

Najwi

Ċksza dynamika normatywnych zmian w funkcjonowaniu samorządu

terytorialnego dotyczy

áa jego gospodarki finansowej, bowiem gáosząc hasáa ra-

dykalnej reformy, zarówno podsektora samorz

ądowego finansów publicznych,

jak i ca

áego sektora finansów publicznych, po kilku latach od wprowadzenia sa-

morz

ądu terytorialnego na stopniu powiatowym i województwa uchwalono no-

we ustawy: o dochodach jednostek samorz

ądu terytorialnego

9

oraz o finansach

publicznych

10

.

Dokonuj

ąc okresowych podsumowaĔ efektów reform samorządu terytorial-

nego w Polsce, najcz

ĊĞciej analizuje siĊ: zakres decentralizacji w wykonywaniu

ró

Īnych zadaĔ publicznych, rozwiązania ustrojowe stosowane w samorządzie te-

rytorialnym, kategorie i liczb

Ċ funkcjonujących j.s.t., formy wspóádziaáania miĊ-

dzy j.s.t. oraz mi

Ċdzy takimi jednostkami a organami administracji rządowej,

struktur

Ċ Ĩródeá dochodów j.s.t. i zachodzące relacje miĊdzy dochodami wáa-

snymi a dochodami zasilaj

ącymi (zewnĊtrznymi). Na tym tle formuáowane są

oceny odnosz

ące siĊ do zakresu samodzielnoĞci prawnej i finansowej samorządu

terytorialnego.

Szczególnie istotny jest aspekt finansowy w ocenie samodzielno

Ğci j.s.t.

Z jednakow

ą uwagą naleĪy traktowaü zarówno problem samodzielnoĞci w za-

kresie gromadzenia dochodów, jak i dokonywania wydatków. Jednak formy,
sposoby i przede wszystkim rozmiary wydatków uzale

Īnione są od poziomu,

struktury oraz sposobu pozyskiwania dochodów przez poszczególne j.s.t. Cz

Ċsto

formu

áowane w tym zakresie oceny mają charakter globalny, tj. odnoszący siĊ

do samorz

ądu terytorialnego w ogólnoĞci lub co najwyĪej do zbiorczych katego-

rii j.s.t., np. do wszystkich gmin albo do wszystkich powiatów.

Wyst

Ċpują natomiast istotne róĪnice pomiĊdzy j.s.t. wynikające np. z wiel-

ko

Ğci zajmowanego obszaru, liczby ludnoĞci, wyposaĪenia w infrastrukturĊ, do-

st

Ċpu do Ĩródeá surowców, itp. Nie bez przyczyny wyodrĊbniono podtypy j.s.t.,

5

Ibidem, poz. 1590 z pó

Ĩn. zm.

6

Ibidem, poz. 1591 z pó

Ĩn. zm.

7

Tekst jedn.: Dz. U. 2003, nr 15, poz. 148 z pó

Ĩn. zm.

8

Dz. U. 2005, nr 150, poz. 983 z pó

Ĩn. zm. Niniejsza ustawa miaáa obowiązywaü tylko w krót-

kim okresie przej

Ğciowym, tzn. w latach 1999–2000, ale trzykrotnie przedáuĪano jej okres

obowi

ązywania – aĪ do dnia 31 grudnia 2003 r.

9

Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz

ądu terytorialnego (tekst

jedn.: Dz. U. 2008, nr 88, poz. 539 z pó

Ĩn. zm.).

10

Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2005, nr 249, poz. 2104

z pó

Ĩn. zm.).

W

áadztwo daninowe…

139

np. gminy wiejskie, gminy miejskie, gminy miejsko-wiejskie, powiaty ziemskie,
miasta na prawach powiatu. W zasadzie tylko sporadycznie prawodawca do-
strzega

á obiektywne zróĪnicowanie w potencjale dochodowym takich podtypów

j.s.t. i wprowadza

á wobec nich szczególne rozwiązania finansowoprawne doty-

cz

ące Ĩródeá dochodów wáasnych

11

. Cz

ĊĞciej są stosowane szczególne rozwiąza-

nia w pozosta

áych obszarach gospodarki finansowej j.s.t., np. dotyczące nalicza-

nia i przekazywania poszczególnych cz

ĊĞci lub kwot w ramach danej czĊĞci

subwencji ogólnej, nak

áadające obowiązkowe obciąĪenia na j.s.t. o wiĊkszym od

przeci

Ċtnego potencjale dochodowym. Nie sprzyja to jednak poszarzaniu granic

samodzielno

Ğci finansowej j.s.t.

2. W

áadztwo daninowe jako atrybut samodzielnoĞci finansowej

j.s.t.

Zakres samodzielno

Ğci finansowej j.s.t. moĪe byü analizowany w róĪnych

p

áaszczyznach, w tym m.in. poprzez wyposaĪenie tych jednostek w Ĩródáa do-

chodów w

áasnych, wykonywanie wobec nich elementów wáadztwa i związanego

z nim administrowania

Ĩródáami. WĞród Ĩródeá dochodów wáasnych j.s.t. po-

winny znajdowa

ü siĊ równieĪ podatki i opáaty lokalne. Wniosek taki wynika

z sumarycznej analizy art. 167 i art. 168 Konstytucji RP oraz art. 9 pkt 1 i 3
EKSL. S

ą to szczególnego rodzaju standardy wyznaczające istotĊ oraz granice

samodzielno

Ğci finansowej j.s.t., których uszczegóáowienie nastĊpuje w ustawo-

dawstwie zwyk

áym.

W

Ğwietle postanowieĔ art. 167 Konstytucji RP oddane do dyspozycji j.s.t.

dochody publiczne powinny by

ü odpowiednie (adekwatne) do przypadających

im zada

Ĕ, a wszelkie zmiany w zakresie zadaĔ oraz kompetencji j.s.t. powinny

nast

Ċpowaü wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

Zasada odpowiednio

Ğci zostaáa zatem sformuáowana w cytowanym przepisie

konstytucyjnym w sposób zarówno statyczny, jak i dynamiczny. Odpowiedni
udzia

á j.s.t. w dochodach publicznych powinien zapewniaü nie tylko wáaĞciwą

wydajno

Ğü finansową danego Ĩródáa, z którego dochody publiczne wpáywają, ale

tak

Īe stosownoĞü formy prawnej, jaką te dochody przybierają w nawiązaniu do

charakteru zada

Ĕ powierzonych samorządowi terytorialnemu. Zadania wáasne

powinny by

ü finansowane samodzielnie i kreatywnie, tzn. organy j.s.t. muszą

mie

ü zagwarantowane prawo decydowania w jakiejĞ mierze o zakresie i sposo-

11

Np. do 31 grudnia 2002 r. udzia

á we wpáywach z podatku dochodowego od osób fizycznych

gmin górniczych wynosi

á 32,6%, podczas gdy dla wszystkich pozostaáych gmin byá ustalony na

poziomie 27%.

140

Zbigniew OFIARSKI

bie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego lub co najmniej o sposobie jego
realizacji i finansowaniu

12

.

Odpowiedni (proporcjonalny) podzia

á Ğrodków publicznych oraz zadaĔ wy-

maga dok

áadnej analizy przepisów prawa rozdzielających miĊdzy samorząd te-

rytorialny i administracj

Ċ rządową zadania publiczne i związanych z nimi kom-

petencji, tak aby prawid

áowo odczytaü zamiar ustawodawcy przekazania realiza-

cji danego zadania do kompetencji administracji rz

ądowej bądĨ samorządowej.

Z zasady tej wynika tak

Īe koniecznoĞü uwzglĊdniania ustrojowego i – przede

wszystkim – finansowego kontekstu podzia

áu odpowiedzialnoĞci za wykonywa-

nie okre

Ğlonych zadaĔ miĊdzy organy administracji rządowej a j.s.t.

13

W art. 167 Konstytucji RP wymieniono kilka

Ĩródeá dochodów j.s.t. zróĪni-

cowanych pod wzgl

Ċdem formy prawnej (dochody wáasne oraz subwencje ogól-

ne i dotacje celowe z bud

Īetu paĔstwa). KolejnoĞü, w której wymieniono po-

szczególne

Ĩródáa dochodów j.s.t., nie jest przypadkowa i powinna stanowiü od-

powiedni

ą wytyczną dla ustawodawcy zwykáego. Jako pierwsze wymieniono

dochody w

áasne j.s.t., a wiĊc w ich gospodarce finansowej powinny one mieü

najistotniejsze znaczenie, bowiem tylko wtedy mo

Īliwe jest zapewnienie realne-

go wymiaru samodzielno

Ğci finansowej j.s.t. Jednak nie naleĪy sprowadzaü pro-

blemu samodzielno

Ğci finansowej j.s.t. tylko do sfery dochodowej, ale analizo-

wa

ü go w szerszym kontekĞcie, tzn. badaü takĪe zakres swobody w dokonywa-

niu wydatków oraz w planowaniu i finansowaniu deficytu

14

.

Z postanowie

Ĕ art. 168 Konstytucji RP wynika, Īe istotne miejsce wĞród do-

chodów w

áasnych j.s.t. powinny zajmowaü podatkowe Ĩródáa dochodów. W od-

niesieniu do tych

Ĩródeá j.s.t. przysáuguje prawo ustalania wysokoĞci podatków

i op

áat lokalnych w zakresie okreĞlonym w ustawie. Konstytucyjnie zagwaran-

towano zatem j.s.t. mo

ĪliwoĞü wykonywania wáadztwa daninowego (tj. podat-

kowego oraz op

áatowego), z tym Īe jest to tzw. ograniczone wáadztwo, ponie-

wa

Ī j.s.t. mają prawo ustalania wysokoĞci podatków i opáat lokalnych w zakresie

okre

Ğlonym w ustawie

15

. Granice tego w

áadztwa wyznacza wiĊc ustawa, co

znajduje uzasadnienie w tre

Ğci art. 217 Konstytucji RP, który zastrzega formĊ

ustawy do nak

áadania podatków, innych danin publicznych, okreĞlania podmio-

tów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a tak

Īe zasad przy-

znawania ulg i umorze

Ĕ oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków.

Wy

áącznie w drodze ustawy dopuszczalne jest uregulowanie wszystkich pod-

12

Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2001 r., U 8/00, OTK 2001, z. 5, poz. 123.

13

A. Niezgoda, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 maja 2006 r., II Fw 2/06, „Orzecznictwo

S

ądów Polskich” 2007, z. 3, poz. 27.

14

A. Werwi

Ĕska, Proces decentralizacji a samodzielnoĞü finansowa gmin w zakresie pozyskiwa-

nia dochodów, [w:] System finansów samorz

ądu terytorialnego, red. L. Patrzaáek, PoznaĔ –

Wroc

áaw 2003, s. 129.

15

M. Kotulski, Samodzielno

Ğü samorządu terytorialnego w aspekcie decentralizacji finansów pu-

blicznych, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2004, nr 1, s. 123 i nn.

W

áadztwo daninowe…

141

stawowych elementów konstrukcyjnych podatku, tak aby unormowanie usta-
wowe zyska

áo cechy kompletnoĞci, precyzji i jednoznacznoĞci

16

. Realizuj

ąc

swoje uprawnienia w ramach w

áadztwa daninowego, j.s.t. muszą przestrzegaü

postanowie

Ĕ ustaw, np. mogą okreĞlaü wysokoĞü stawek podatkowych ale tylko

w przedzia

áach wyznaczonych ustawą (w taki sposób wyznaczono minimalne

i maksymalne stawki opodatkowania niektórych rodzajów

Ğrodków transporto-

wych). Cz

ĊĞciej jednak ustawodawca ogranicza siĊ tylko do wyznaczenia mak-

symalnej stawki podatkowej lub stawki op

áaty.

Wykonywanie nawet ograniczonego w

áadztwa daninowego umoĪliwia j.s.t.

oddzia

áywanie na wysokoĞü ich wpáywów budĪetowych. Jest wyrazem decentra-

lizacji w

áadzy publicznej w drodze decentralizacji finansów

17

. Cho

ü wedáug art.

168 Konstytucji RP wszystkim j.s.t. przyznano w

áadztwo daninowe jako atrybut

ich samodzielno

Ğci finansowej, to jednak uwzglĊdniając obowiązujące regulacje

podatkowoprawne, mo

Īna stwierdziü, Īe aktualnie jest realizowane tylko przez

gminy i obejmuje jedynie niektóre elementy konstrukcyjne w niektórych tylko
podatkach

18

.

W odniesieniu do j.s.t. tworz

ących lokalny samorząd terytorialny (gminny

oraz powiatowy) nie s

ą zatem zachowane standardy wyznaczone przepisami

EKSL, wed

áug której przynajmniej czĊĞü zasobów finansowych spoáecznoĞci lo-

kalnych powinna pochodzi

ü z opáat i podatków lokalnych, których wysokoĞü

spo

áecznoĞci te mają prawo ustalaü, w zakresie okreĞlonym ustawą (art. 9 pkt 3

EKSL). Wielokrotnie problem ten by

á poruszany przez przedstawicieli doktryny

19

.

Gminom przys

áugują okreĞlone formy wáadztwa daninowego w ramach nie-

których podatków i op

áat lokalnych (np. w podatku od nieruchomoĞci, w podat-

ku od

Ğrodków transportowych, w opáacie targowej, w opáacie miejscowej),

z których wp

áywy w caáoĞci zasilają ich budĪety, natomiast powiatom w ogóle

nie przys

áugują takie kompetencje, co wynika z przyjĊtego katalogu podatko-

wych

Ĩródeá dochodów wáasnych. Gminy nie wykonują Īadnych kompetencji

w

áadczych w odniesieniu do elementów konstrukcyjnych podatku od spadków

i darowizn, podatku od czynno

Ğci cywilnoprawnych oraz zryczaátowanego po-

datku dochodowego, tzw. karty podatkowej. Mo

Īna zatem stwierdziü, Īe w Pol-

16

M. Bartoszewicz, J. Zakolska, Glosa do wyroku s

ądu okrĊgowego z dnia 20 maja 2003 r., IV

Ka 893/02, „Przegl

ąd Legislacyjny” 2003, nr 5, s. 115; B. Draniewicz, Problem konstytucyjno-

Ğci opáat za korzystanie ze Ğrodowiska, „PaĔstwo i Prawo” 2007, nr 7, s. 70.

17

E. Ru

Ğkowski, Autonomia podatkowa jednostek samorządu terytorialnego a decentralizacja

w

áadzy publicznej, [w:] Regulacje prawno-podatkowe i rozwiązania finansowe, Pro publico bo-

no, Toru

Ĕ 2002, s. 232.

18

A. Borodo, W

áadztwo finansowe samorządu terytorialnego – zagadnienia ogólne, [w:] KsiĊga

jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa
konstytucyjnego i ochrony

Ğrodowiska, Wrocáaw 2001, s. 140.

19

Por. np. E. Ru

Ğkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Warszawa 2004, s. 240; J. GlumiĔska-

-Pawlic, Dochody jednostek samorz

ądu terytorialnego de lege lata i de lege ferenda, [w:] Sys-

tem finansów samorz

ądu terytorialnego, s. 58.

142

Zbigniew OFIARSKI

sce ograniczone w

áadztwo daninowe de facto odnoszone jest tylko do gmin,

a jego szczegó

áowy zakres okreĞlają ustawy podatkowe regulujące zasady na-

k

áadania i wymiaru podatków i opáat lokalnych

20

.

3. Podatkowe

Ĩródáa dochodów wáasnych j.s.t. –

próba retrospekcji

Formalnie przynajmniej zró

Īnicowano formy dochodów wáasnych, zarówno

w przepisach ustawy o dochodach j.s.t. z 1998 r., jak i ustawy o dochodach j.s.t.
z 2003 r. Z perspektywy standardów sformu

áowanych w Konstytucji RP oraz

w EKSL mo

Īna jednak stwierdziü, Īe przyjmując zaáoĪenia konstrukcyjne

dwóch wy

Īej wymienionych ustaw, popeániono takie same báĊdy w odniesieniu

do podatkowych

Ĩródeá dochodów wáasnych j.s.t. W takie Ĩródáa wyposaĪono

tylko gminy, a ró

Īnice w tym zakresie pomiĊdzy dwoma katalogami podatków

i op

áat lokalnych – sformuáowanymi w przepisach tych ustaw – są nieznaczne.

Zmianie uleg

áa forma prawna daniny z tytuáu posiadania psa (w miejsce dotych-

czasowego podatku wprowadzono op

áatĊ). Zniesiono opáatĊ administracyjną

w zwi

ązku z innym ujĊciem przedmiotu opáaty skarbowej. Wprowadzono opáatĊ

uzdrowiskow

ą. PodwyĪszono aktualnie wysokoĞü udziaáów we wpáywach z po-

datku dochodowego od osób fizycznych (z 27,6% do 39,34%) oraz z podatku
dochodowego od osób prawnych (z 5% do 6,71%).

W pozosta

áym zakresie formalnie nie nastąpiáy zmiany w katalogu podatko-

wych

Ĩródeá dochodów wáasnych gmin (pozostają nimi podatki: od nieruchomo-

Ğci, rolny, leĞny, od Ğrodków transportowych, od dziaáalnoĞci gospodarczej osób
fizycznych – op

áacany w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od

czynno

Ğci cywilnoprawnych, a takĪe nastĊpujące opáaty: skarbowa, targowa,

miejscowa, eksploatacyjna i inne nale

Īne gminom na mocy odrĊbnych przepi-

sów). Nast

Ċpowaáy natomiast istotne zmiany merytoryczne mające duĪy wpáyw

na wydajno

Ğü fiskalną poszczególnych Ĩródeá, polegające przede wszystkim na

innym uj

Ċciu przedmiotowego zakresu okreĞlonej daniny (np. opáaty skarbowej,

podatku od

Ğrodków transportowych) albo wprowadzaniu przez ustawodawcĊ

nowych ulg i zwolnie

Ĕ z opodatkowania (np. w podatku od spadków i darowizn,

od czynno

Ğci cywilnoprawnych, od nieruchomoĞci). Szczególnie istotne byáy

zmiany wprowadzane od dnia 1 stycznia 2007 r., bowiem ich skutkiem mog

áo

20

K. Sawicka, Samodzielno

Ğü finansowa samorządu terytorialnego w Ğwietle orzecznictwa Try-

buna

áu Konstytucyjnego, [w:] Ex iniuria non oriturius. KsiĊga ku czci Profesora Wojciecha

àączkowskiego, red. A. Gomuáowicz i J. Maáecki, PoznaĔ 2003, s. 117.

W

áadztwo daninowe…

143

by

ü zmniejszenie wydajnoĞci fiskalnej poszczególnych Ĩródeá dochodów, przy

czym nie wprowadzono mechanizmów refundacji zmniejszaj

ących siĊ wpáywów

21

.

Powiatów nie wyposa

Īono w typowe podatkowe Ĩródáa dochodów wáa-

snych, zarówno moc

ą przepisów ustawy o dochodach j.s.t. z 1998 r., jak i usta-

wy o dochodach j.s.t. z 2003 r. Rol

Ċ taką przypisano natomiast udziaáom we

wp

áywach z podatku dochodowego od osób fizycznych (początkowo byá to

udzia

á w wysokoĞci 1% wpáywów, podwyĪszony nastĊpnie do poziomu 10,25%)

oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (wyst

Ċpujący dopiero od

1 stycznia 2004 r., w wysoko

Ğci 1,40%).

Podobny sposób regulacji zastosowano wobec województw, których rów-

nie

Ī nie wyposaĪono we wáasne podatkowe Ĩródáa dochodów. RolĊ taką mają

bowiem spe

ániaü udziaáy we wpáywach z podatku dochodowego od osób fizycz-

nych (pocz

ątkowo ustalony w wysokoĞci 1,5%, od 1 stycznia 2004 r. wynosi

1,60%) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (w okresie od 1 stycznia
1999 r. do 31 grudnia 2003 r. wynosi

á 0,5% wpáywów, a od 1 stycznia 2004 r. do

31 grudnia 2007 r. – 15,90%, natomiast od 1 stycznia 2008 r. zosta

á zmniejszony

do 14% w zwi

ązku ze zmianą zasad naliczania kwoty podstawowej czĊĞci wy-

równawczej subwencji ogólnej dla województw).

Porównanie wysoko

Ğci udziaáów we wpáywach z wyĪej wymienionych po-

datków dochodowych wskazuje na wzrost wska

Ĩników procentowych w porów-

naniu do stanu sprzed 1 stycznia 2004 r. Charakterystyczne jest to,

Īe dopiero

w ustawie o dochodach j.s.t. z 2003 r. udzia

áy we wpáywach z podatków docho-

dowych wprost okre

Ğlono jako Ĩródáa dochodów wáasnych j.s.t.

22

W poprzednio

obowi

ązującej w tym zakresie ustawie uĪywano stwierdzeĔ bardziej ogólnych

(wr

Ċcz ostroĪnych), tzn. udziaáy w podatkach stanowiących dochód budĪetu

pa

Ĕstwa, i naleĪy oceniü, Īe byáo to okreĞlenie poprawniejsze z uwagi na brak

elementów w

áadztwa daninowego j.s.t. wobec takiego Ĩródáa dochodów i brak

jakichkolwiek uprawnie

Ĕ do administrowania tym Ĩródáem.

Zwi

Ċkszając udziaáy j.s.t. we wpáywach z podatków dochodowych – od

1 stycznia 2004 r. – przyjmowano,

Īe bĊdą one stanowiáy tylko uzupeániającą

cz

ĊĞü dochodów wáasnych j.s.t., ale z drugiej strony zakáadano, Īe nowe rozwią-

zania prowadzi

ü bĊdą do jakoĞciowej zmiany struktury dochodów samorządów:

zwi

Ċkszy siĊ udziaá dochodów wáasnych, a zmniejszy udziaá dotacji i subwencji.

Istotne jest tak

Īe to, Īe w ówczesnym projekcie ustawy o dochodach j.s.t. pla-

nowano przyj

Ċcie jeszcze wyĪszych wskaĨników procentowych udziaáów we

wp

áywach z podatku dochodowego od osób fizycznych (dla gmin 41,40%, na-

21

Por. Z. Ofiarski, Ocena zmian w konstrukcji podatków i op

áat stanowiących Ĩródáa dochodów

w

áasnych gminy, [w:] Wybrane problemy finansów samorządu terytorialnego, red. L. Patrzaáek,

Pozna

Ĕ 2008, s. 153–168.

22

B. Dolnicki, E. Ru

Ğkowski, Wáadza i finanse lokalne w Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Wáadza

i finanse lokalne w Polsce i krajach o

Ğciennych, red. E. RuĞkowski, B. Dolnicki, Bydgoszcz –

Bia

áystok – Katowice 2007, s. 64.

144

Zbigniew OFIARSKI

tomiast dla powiatów 10,63%) oraz we wp

áywach z podatku dochodowego od

osób prawnych (dla samorz

ądu województwa 18,40%). UwaĪano, Īe podwyĪ-

szenie udzia

áu j.s.t. we wpáywach z podatków dochodowych powinno zwiĊkszyü

motywacj

Ċ samorządu do wspierania rozwoju gospodarczego poprzez pozyski-

wanie inwestorów, wspieranie tworzenia nowych miejsc pracy, usprawnianie
procedur administracyjnych obs

áugi przedsiĊbiorców. W ten sposób samorządy

aktywne zwi

Ċkszaáyby swoje dochody w stopniu wiĊkszym, niĪ samorządy bier-

ne. Wykorzystuj

ąc prawną instytucjĊ udziaáów we wpáywach z podatku docho-

dowego od osób fizycznych, zamierzano równie

Ī wspieraü procesy áączenia siĊ

j.s.t. (przys

áugiwaáby nowej j.s.t. dodatkowy dochód w postaci wyĪszego o 1%

udzia

áu we wpáywach z tego podatku)

23

.

Ostatecznie jednak przyj

Ċto, Īe dla gminy powstaáej w wyniku poáączenia

dwóch lub wi

Ċcej gmin, w drodze zgodnych uchwaá, wskaĨnik udziaáu we

wp

áywach z podatku dochodowego od osób fizycznych, w okresie 5 lat, począw-

szy od dnia 1 stycznia roku nast

Ċpującego po roku, w którym podjĊto decyzjĊ

o po

áączeniu, jest zwiĊkszony o piĊü punktów procentowych. Podobnie dla po-

wiatu powsta

áego w wyniku poáączenia dwóch lub wiĊcej powiatów, w drodze

zgodnych uchwa

á, wskaĨnik udziaáu we wpáywach z podatku dochodowego od

osób fizycznych, w okresie 5 lat, pocz

ąwszy od dnia 1 stycznia roku nastĊpują-

cego po roku, w którym podj

Ċto decyzjĊ o poáączeniu, jest zwiĊkszony o piĊü

punktów procentowych. Dochodów z tytu

áu zwiĊkszonych udziaáów nie zalicza

si

Ċ do dochodów podatkowych w rozumieniu ustawy o dochodach j.s.t., a wiĊc

nie oddzia

áuje to negatywnie na tryb obliczania kwot subwencji ogólnej.

Generalnie s

áuszne zaáoĪenia, polegające na zwiĊkszeniu wysokoĞci udzia-

áów w podatkach dochodowych, nie zostaáy jednak w peáni zrealizowane w wy-
niku kolejnych nowelizacji prawnej konstrukcji tych podatków prowadz

ących

do zmniejszenia globalnych kwot wp

áywów z tych Ĩródeá (np. wprowadzenie

ulgi prorodzinnej, poszerzenie katalogu zwolnie

Ĕ i spáaszczenie skali podatko-

wej w podatku dochodowym od osób fizycznych; przyj

Ċcie odmiennej, bardziej

liberalnej formu

áy ustalania kosztów uzyskania przychodów w przypadku pro-

wadzenia dzia

áalnoĞci gospodarczej; wyodrĊbnienie z podatków dochodowych

nowego podatku tona

Īowego, z którego wpáywy w caáoĞci zasilają budĪet paĔ-

stwa). By

áy to zmiany korzystne dla podatników, ale jednoczeĞnie prowadziáy

do zmniejszenia wydajno

Ğci fiskalnej tego Ĩródáa dochodów, a wiĊc niekorzyst-

ne dla j.s.t.

Nale

Īy równieĪ podkreĞliü, Īe wprowadzając w jednakowej wysokoĞci

udzia

áy we wpáywach z podatków dochodowych, nie dostrzegano oczywistych

ró

Īnic pomiĊdzy j.s.t. kwalifikowanymi do tej samej kategorii. Wpáywy z podat-

ków dochodowych s

ą charakterystyczne dla gmin miejskich oraz miast na pra-

23

Uzasadnienie projektu ustawy o dochodach jednostek samorz

ądu terytorialnego – druk nr 1732

Sejmu RP IV kadencji.

W

áadztwo daninowe…

145

wach powiatu, natomiast w gminach wiejskich i powiatach ziemskich takie

Ĩró-

d

áa dochodów mają zdecydowanie mniejsze znaczenie (w ich miejsce pojawiają

si

Ċ maáo wydajne Ĩródáa w postaci podatku rolnego oraz podatku leĞnego).

Do podobnych wniosków prowadzi kompleksowa analiza

Ĩródeá dochodów

w

áasnych j.s.t., a w szczególnoĞci podatkowych Ĩródeá dochodów. PrzyjĊto uni-

wersalne katalogi

Ĩródeá dochodów, tzn. jednakowe dla poszczególnych katego-

rii j.s.t. (gmin, powiatów, województw), nie zauwa

Īając, Īe w obrĊbie tych kate-

gorii wyst

Ċpują istotne róĪnice miĊdzy tzw. podtypami j.s.t. (np. miĊdzy gmina-

mi miejskimi a wiejskimi). W sposób chyba niezamierzony doprowadzono do
dalszego pog

áĊbiania siĊ róĪnic w potencjale dochodowym poszczególnych j.s.t.

Wymusi

áo to stosowanie coraz bardziej skomplikowanych systemów wyrówny-

wania potencja

áu dochodowego, gáównie poprzez mechanizm subwencjonowania.

W art. 164 ust. 1 Konstytucji RP wprost okre

Ğlono, Īe podstawową j.s.t. jest

gmina, a wi

Ċc zasadnicza czĊĞü zadaĔ publicznych realizowanych przez samo-

rz

ąd terytorialny powinna byü przekazana gminom

24

. Jednocze

Ğnie w art. 164

ust. 3 Konstytucji RP przyj

Ċto, Īe gmina wykonuje wszystkie zadania samorzą-

du terytorialnego niezastrze

Īone dla innych j.s.t., tzn. Īe jeĪeli okreĞlone zadanie

nie zosta

áo zastrzeĪone dla powiatów lub samorządu województwa, to naleĪy

ono do zakresu kompetencji gminy. Przyj

Ċcie takich zaáoĪeĔ w Konstytucji RP

mia

áo bezpoĞredni wpáyw na sposób konstruowania katalogu Ĩródeá dochodów

w

áasnych poszczególnych kategorii j.s.t.

Katalog

Ĩródeá dochodów wáasnych gmin jest obszerny oraz wewnĊtrznie

istotnie zró

Īnicowany i jednoczeĞnie zawiera Ĩródáa, których eksploatacja umoĪ-

liwia gminom prowadzenie samodzielnej gospodarki finansowej. Niektóre z tych

Ĩródeá są bardzo wydajne pod wzglĊdem fiskalnym (np. podatek od nieruchomo-

Ğci, podatek od Ğrodków transportowych, opáata targowa, opáata miejscowa). Po-
przez oddzia

áywanie na niektóre elementy konstrukcyjne wybranych podatków

i op

áat lokalnych gminy mogą równieĪ tworzyü i wykonywaü lokalną politykĊ

podatkow

ą ukierunkowaną na osiąganie zaáoĪonych celów dáugookresowych.

Mo

ĪliwoĞü wykonywania wáadztwa podatkowego i analizowana w tym kon-

tek

Ğcie samodzielnoĞü finansowa powiatów jest zdecydowanie mniejsza. Od

momentu reaktywowania samorz

ądu powiatowego w 1999 r. Ĩródáa dochodów

powiatów s

ą nieadekwatne do zakresu ich zadaĔ i kompetencji. Powiatów nie

wyposa

Īono we wáasne podatki lokalne, a nieliczne Ĩródáa tzw. opáat lokalnych

nie rekompensuj

ą im braku wpáywów z podatków lokalnych. Udziaáy we wpáy-

wach z podatków dochodowych s

ą zdecydowanie niĪsze – w porównaniu do

udzia

áów gmin.

Podobnie krytyczna ocena mo

Īe byü odnoszona do katalogu Ĩródeá docho-

dów samorz

ądu województwa, którego nie wyposaĪono we wáasne Ĩródáa po-

24

P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku,

Warszawa 2008, s. 328.

146

Zbigniew OFIARSKI

datkowe, a trudno za takie uzna

ü udziaáy we wpáywach z podatku dochodowego

od osób fizycznych (1,60%) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych
(14%), co do których nie ma on

Īadnych atrybutów wáadztwa podatkowego.

4. Administrowanie podatkowymi

Ĩródáami dochodów

w

áasnych j.s.t.

Administrowa

ü (áac. administro) to zarządzaü, kierowaü czymĞ

25

. Admini-

strowanie to dzia

áalnoĞü sáuĪebna, wykonywana przez dáuĪszy czas albo trwale,

polegaj

ąca na zawiadywaniu pewnymi dobrami, wartoĞciami, majątkiem, przy

ewentualnym organizowaniu pracy lub innego dzia

áania zespoáów ludzkich

26

.

Tylko gminy administruj

ą samodzielnie kilkoma Ĩródáami podatków i opáat,

które stanowi

ą ich dochody wáasne. W zasadzie moĪna przyjąü, Īe wystĊpuje

w tym zakresie istotna niespójno

Ğü z postanowieniami art. 168 Konstytucji RP

oraz art. 9 pkt 3 EKSL. Niniejsze przepisy odnosz

ą siĊ wprawdzie do instytucji

w

áadztwa daninowego, ale w zakresie takiego wáadztwa zawiera siĊ równieĪ

prawo do administrowania

Ĩródáem dochodów.

Charakterystycznym zjawiskiem jest to,

Īe w odniesieniu do niektórych Ĩró-

de

á podatkowych dochodów wáasnych gminom nie tylko nie przysáugują Īadne

atrybuty w

áadztwa podatkowego (podatek od spadków i darowizn, podatek od

czynno

Ğci cywilnoprawnych oraz zryczaátowany podatek dochodowy w formie

karty podatkowej, op

áata eksploatacyjna), ale równieĪ nie pobierają one bezpo-

Ğrednio dochodów z wymienionych wyĪej Ĩródeá, pomimo Īe są ich beneficjen-
tami (w odniesieniu do op

áaty eksploatacyjnej jedynie w 60%), a zatem nie ad-

ministruj

ą takimi Ĩródáami dochodów. Ów stan nie ulega zmianie od 1 stycznia

2001 r., kiedy do w

áaĞciwoĞci wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przekazano

sprawy z zakresu op

áaty skarbowej (po wyodrĊbnieniu dwóch danin publicz-

nych, tj. op

áaty skarbowej oraz podatku od czynnoĞci cywilnoprawnych). Przed

rozdzieleniem op

áaty skarbowej na dwie odrĊbne daniny wpáywy z tego tytuáu

by

áy odprowadzane na rachunek urzĊdu skarbowego przez páatnika (od umów

sprzeda

Īy oraz zamiany nieruchomoĞci), a nastĊpnie przekazywane na rachunek

bud

Īetu gminy, na obszarze której poáoĪona byáa nieruchomoĞü. Z kolei wpáywy

z punktów sprzeda

Īy znaków opáaty skarbowej i urzĊdowych blankietów we-

kslowych by

áy przekazywane na rachunek budĪetu gminy, na obszarze której

znajdowa

á siĊ ten punkt

27

. Podobne rozwi

ązania stosowano w okresie od

25

Por. S

áownik wyrazów obcych, red. E. Sobol, Warszawa 1999, s. 9.

26

J. Filipek, Prawo administracyjne – instytucje ogólne, Kraków 1995, s. 13.

27

Por. art. 7b ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz. U. 1998, nr 30, poz.

164 z pó

Ĩn. zm.).

W

áadztwo daninowe…

147

1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2000 r.

28

i dopiero z dniem 1 stycznia 2001 r.

dokonano nowelizacji tego przepisu

29

, dostosowuj

ąc go do postanowieĔ wpro-

wadzanej w

Īycie w tym okresie ustawy z dnia 9 wrzeĞnia 2000 r. o opáacie

skarbowej

30

. By

áa to ostatnia ze zmian, dotycząca administrowania podatkowy-

mi

Ĩródáami dochodów wáasnych gminy, polegająca na przekazaniu kompetencji

w tym zakresie samorz

ądowym organom podatkowym, a wykonywanych do-

tychczas przez pa

Ĕstwowe organy podatkowe (w art. 13 ustawy o opáacie skar-

bowej wprost okre

Ğlono, Īe organem podatkowym wáaĞciwym w sprawach opáa-

ty skarbowej zosta

á wójt, burmistrz lub prezydent miasta).

Pa

Ĕstwowe organy podatkowe w związku z administrowaniem trzema wyĪej

wymienionymi

Ĩródáami podatkowymi (podatek od spadków i darowizn, poda-

tek od czynno

Ğci cywilnoprawnych, karta podatkowa) zaáatwiają sprawy podat-

kowe dotycz

ące tych podatków lokalnych (eksploatują niniejsze Ĩródáa, tj. po-

bieraj

ą przede wszystkim wpáywy i przekazują je nastĊpnie do budĪetów wáa-

Ğciwych gmin). PaĔstwowe organy podatkowe peánią zatem okreĞlone funkcje
i zadania s

áuĪebne wobec gmin. W związku z tym stworzono okreĞlone procedu-

ry wspó

ádziaáania i wymiany informacji miĊdzy paĔstwowymi a gminnymi or-

ganami podatkowymi

31

.

Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach j.s.t.,

w przypadku pobieranych przez urz

ąd skarbowy podatków i opáat stanowiących

w ca

áoĞci dochody j.s.t. naczelnik tego urzĊdu moĪe umarzaü, odraczaü termin

zap

áaty lub rozkáadaü na raty naleĪnoĞci oraz zwalniaü páatnika z obowiązku po-

brania b

ądĨ ograniczaü pobór naleĪnoĞci wyáącznie za zgodą organu wyko-

nawczego gminy. Ze sformu

áowania „wyáącznie na wniosek lub za zgodą”, uĪy-

tego w cytowanym przepisie, jednoznacznie wynika,

Īe naczelnik urzĊdu skar-

bowego mo

Īe zrealizowaü przyznaną mu kompetencjĊ odnoĞnie do podatków

i op

áat stanowiących w caáoĞci dochody j.s.t., tylko (wyáącznie) zgodnie ze sta-

nowiskiem organu reprezentuj

ącego j.s.t. Organ ten ma bowiem peáną wierzy-

cielsk

ą kompetencjĊ w zakresie takich dyspozycji, jak udzielanie ulg podatko-

wych, umarzanie, rozk

áadanie na raty i odraczanie terminów páatnoĞci naleĪno-

Ğci. Natomiast naczelnik urzĊdu skarbowego, do którego naleĪy pobieranie po-
datków przypadaj

ących samorządowi terytorialnemu, zostaá wyposaĪony

28

Por. pierwotny tekst art. 16 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorz

ą-

du terytorialnego w latach 1999 – 2003.

29

Ustawa z dnia 13 pa

Ĩdziernika 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu te-

rytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2000, nr 95, poz.
1041).

30

Tekst jedn. Dz. U. 2004, nr 253, poz. 2532 z pó

Ĩn. zm.

31

Z. Ofiarski, M. Ofiarska, Principles of managing sources of local taxes by revenue offices in

Poland (Zasady administrowania

Ĩródáami podatków lokalnych przez naczelników urzĊdów

skarbowych w Polsce), [w:] The problems of the financial law evolution in central and eastern
Europe within the integration processes, ed. A. Miskinis, E. Ru

Ğkowski, Vilnius – Biaáystok

2004, s. 62.

148

Zbigniew OFIARSKI

w kompetencj

Ċ do wyraĪania wobec zainteresowanych podatników rozstrzy-

gni

Ċü m.in. co do umarzania podatków stanowiących dochód jednostek samo-

rz

ądu terytorialnego. Jest to jednak kompetencja subsydiarna w stosunku do tej,

która przys

áuguje organowi samorządowemu

32

.

Na postanowienie organu wykonawczego j.s.t. w przedmiocie takich ulg nie

przys

áuguje zaĪalenie. W przypadku zmiany istotnych okolicznoĞci sprawy

zwi

ązanych z zastosowaniem ulgi w spáacie zalegáych podatków stanowiących

dochody jednostek samorz

ądowych lub zmiany záoĪonego w tym zakresie Īąda-

nia za konieczne nale

Īy uznaü ponowne wyraĪenie zgody przez uprawniony or-

gan samorz

ądowy na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o dochodach j.s.t.

33

W wy

Īej wymienionych przypadkach naczelnik urzĊdu skarbowego przeka-

zuje j.s.t. informacje o wydanych decyzjach, w terminie 10 dni po up

áywie kaĪ-

dego kwarta

áu.

5. Uwagi ko

Ĕcowe

Brak mo

ĪliwoĞci wykonywania wáadztwa podatkowego przez gminy w od-

niesieniu do trzech wy

Īej wymienionych tzw. podatków lokalnych oznacza, Īe

nie mo

Īna tworzyü miejscowego (lokalnego) prawa podatkowego, przez które

nale

Īy rozumieü wydane przez organy lokalne i obowiązujące jedynie na obsza-

rze ich dzia

áania akty prawotwórcze, których przedmiotem są sprawy podatko-

we

34

. Efektem ubocznym jest tak

Īe pozbawienie gmin moĪliwoĞci realizacji

d

áugookresowej polityki podatkowej. Pozostawiono gminom uprawnienie do re-

alizowania dora

Ĩnej polityki podatkowej związanej z procedurą stosowania ulg

w zap

áacie (np. rozkáadanie na raty, odraczanie terminów zapáaty, umarzanie za-

leg

áoĞci). Są to tylko dziaáania o charakterze indywidualnym i nie moĪna ich

traktowa

ü jako rozwiązaĔ systemowych

35

.

Administrowanie przez naczelników urz

Ċdów skarbowych wymienionymi

wy

Īej Ĩródáami podatków lokalnych oznacza takĪe, Īe dáuĪszy jest obieg stru-

mieni pieni

ĊĪnych z tych tytuáów, zanim w ostatecznym rozrachunku znajdą siĊ

one w dyspozycji gmin. Zgodnie z art. 10 ust. 3a ustawy o podatku od czynno

Ğci

cywilnoprawnych, p

áatnicy wpáacają pobrany podatek na rachunek organu po-

datkowego w

áaĞciwego ze wzglĊdu na siedzibĊ páatnika w terminie do 7 dnia

miesi

ąca nastĊpującego po miesiącu, w którym pobrano podatek.

32

Wyrok WSA w Gda

Ĕsku z dnia 13 stycznia 2009 r., I SA/Gd 592/08, Lex nr 485895; wyrok

WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., III SA/Wa 2160/04, Lex nr 198053.

33

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 wrze

Ğnia 2007 r., III SA/Wa 750/07, Lex nr 456705; wy-

rok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2004 r., III SA 1118/03, „Przegl

ąd Orzecznictwa Podat-

kowego” 2005, z. 4, poz. 92.

34

L. Etel, Uchwa

áy podatkowe samorządu terytorialnego, Biaáystok 2004, s. 25.

35

L. J

Ċdrzejewski, Polityka finansowa jednostek samorządu terytorialnego, GdaĔsk 2004, s. 77.

W

áadztwo daninowe…

149

Podobny obieg strumienia pieni

ĊĪnego wystĊpuje w zakresie podatku od

spadków i darowizn. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy podatkowej, je

Īeli

pobór podatku nast

Ċpuje za poĞrednictwem páatnika (notariusza), to jest on obo-

wi

ązany do wpáacania pobranego podatku na rachunek urzĊdu skarbowego wáa-

Ğciwego ze wzglĊdu na siedzibĊ páatnika w terminie do 7 dnia miesiąca nastĊpu-
j

ącego po miesiącu, w którym pobrano podatek.

Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zrycza

átowanym

podatku dochodowym od niektórych przychodów osi

ąganych przez osoby fi-

zyczne

36

, podatnicy p

áacą podatek dochodowy w formie karty podatkowej, po-

mniejszony o zap

áaconą skáadkĊ na ubezpieczenie zdrowotne, bez wezwania

w terminie do dnia 7 ka

Īdego miesiąca za miesiąc ubiegáy, a za grudzieĔ – w ter-

minie do dnia 28 grudnia roku podatkowego, na rachunek urz

Ċdu skarbowego.

Zap

áata podatków, których Ĩródáami administrują paĔstwowe organy podat-

kowe, nast

Ċpuje wiĊc na rachunek wáaĞciwego urzĊdu skarbowego. Oznacza to,

Īe wpáywy ze Ĩródeá dochodów wáasnych gmin są przez okreĞlony czas prze-
chowywane na rachunkach urz

Ċdów skarbowych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy

o dochodach j.s.t.,

Ğrodki stanowiące dochody j.s.t., które na podstawie odrĊb-

nych przepisów pobieraj

ą urzĊdy skarbowe, są odprowadzane na rachunek bu-

d

Īetu wáaĞciwej j.s.t. (gminy) w terminie 14 dni od dnia, w którym wpáynĊáy na

rachunek urz

Ċdu skarbowego.

ĝrodki stanowiące dochody j.s.t. z tytuáu udziaáu we wpáywach z podatku

dochodowego od osób fizycznych, które w

Ğwietle ustawy o dochodach j.s.t.

traktowane s

ą jako Ĩródáa dochodów wáasnych j.s.t., podlegają przekazaniu

z centralnego rachunku bie

Īącego budĪetu paĔstwa na rachunki budĪetów wáa-

Ğciwych j.s.t. w terminie do 10 dnia miesiąca nastĊpującego po miesiącu, w któ-
rym podatek wp

áynąá na rachunek urzĊdu skarbowego, z tym Īe za miesiąc gru-

dzie

Ĕ podlegają przekazaniu z centralnego rachunku bieĪącego budĪetu paĔstwa

na rachunki bud

Īetów wáaĞciwych j.s.t. w nastĊpujący sposób:

1) w terminie do dnia 20 grudnia roku bud

Īetowego przekazuje siĊ zaliczkĊ

w wysoko

Ğci 80% kwoty przekazanej za miesiąc listopad roku budĪetowego,

2) w terminie do dnia 10 stycznia roku nast

Ċpnego przekazuje siĊ kwotĊ stano-

wi

ącą róĪnicĊ miĊdzy kwotą z tytuáu udziaáu we wpáywach z podatku do-

chodowego od osób fizycznych, który wp

áynąá na rachunek urzĊdu skarbo-

wego w miesi

ącu grudniu, a kwotą zaliczki przekazanej zgodnie z pkt. 1.

W zwi

ązku z takim sposobem rozliczania wpáywów ze Ĩródeá administrowa-

nych przez pa

Ĕstwowe organy podatkowe zaistniaáa potrzeba sformuáowania

gwarancji zabezpieczaj

ących j.s.t. terminowe przekazywanie tych Ğrodków.

Zgodnie z art. 13 ustawy o dochodach j.s.t., je

Īeli dochody pobrane przez urzĊdy

skarbowe na rzecz j.s.t. nie zostan

ą przekazane w ustalonym terminie, to j.s.t.

przys

áugują odsetki w wysokoĞci ustalonej jak dla zalegáoĞci podatkowych.

36

Dz. U. 1996, nr 144, poz. 930 z pó

Ĩn. zm.

150

Zbigniew OFIARSKI

Przepis ten stanowi podstaw

Ċ roszczenia gminy o zapáatĊ naleĪnej kwoty odse-

tek za zw

áokĊ

37

.

Ponadto, stosownie do postanowie

Ĕ art. 17 ustawy o dochodach j.s.t., paĔ-

stwowy organ podatkowy potr

ąca z bieĪących wpáywów naleĪnych gminie kwo-

ty przekazanego jej podatku od spadków i darowizn lub podatku od czynno

Ğci

cywilnoprawnych, wyp

áacone podatnikom tytuáem zwrotu nadpáaty lub tytuáem

zwrotu podatku. Je

Īeli w okresie 2 lat, licząc od koĔca roku kalendarzowego,

w którym dokonano zwrotu nadp

áaty lub zwrotu podatku, nie nastąpiáo potrące-

nie ca

áej kwoty wypáaconej podatnikowi, gmina jest zobowiązana do jednora-

zowego zwrotu nienale

Īnie otrzymanej kwoty organowi podatkowemu.

Powierzenie naczelnikom urz

Ċdów skarbowych obowiązków w zakresie ad-

ministrowania niektórymi

Ĩródáami podatkowych dochodów wáasnych gmin

wymaga równie

Ī stosowania procedury przekazywania do gmin stosownych in-

formacji. Zgodnie z art. 12 ustawy o dochodach j.s.t. naczelnik urz

Ċdu skarbo-

wego przekazuje j.s.t., na wniosek organu wykonawczego gminy, kwartalne in-
formacje o stanie i terminach realizacji takich dochodów. Cytowany przepis na-
k

áada na naczelnika urzĊdu skarbowego obowiązek przekazania stosownych in-

formacji, ale dopiero po z

áoĪeniu odpowiedniego wniosku przez wójta (burmi-

strza, prezydenta miasta).

Odpowied

Ĩ na pytanie zamieszczone w tytule, w Ğwietle powyĪszych usta-

le

Ĕ, moĪe byü tylko jedna, a mianowicie dalsze pozostawianie w zakresie kom-

petencji naczelników urz

Ċdów skarbowych spraw związanych z administrowa-

niem niektórymi

Ĩródáami dochodów wáasnych gmin prowadzi do zbytniego

skomplikowania procedur (konsultacje w trybie udzielania ulg w zap

áacie, obo-

wi

ązki informacyjne) oraz wzrostu liczby operacji pieniĊĪnych z tym związa-

nych (przekazywanie

Ğrodków z rachunków na rachunki, rozliczanie zwrotów

podatku, pozbawianie gmin cz

ĊĞci wpáywów bowiem nie uzyskują one odsetek

od

Ğrodków za okres ich przechowywania na rachunkach urzĊdów skarbowych).

Gminy mog

ą takimi wpáywami dysponowaü dopiero od momentu ich przekaza-

nia na rachunki bud

Īetowe gmin. Do czasu ich otrzymania gminy nie tylko nie

uzyskuj

ą dochodów z tytuáu oprocentowania Ğrodków na rachunkach, ale rów-

nie

Ī w inny sposób nie mogą ich zainwestowaü.

Nie istniej

ą Īadne racjonalne przesáanki dalszego utrzymywania podziaáu

kompetencji, pomi

Ċdzy paĔstwowe oraz samorządowe organy podatkowe, w za-

kresie administrowania podatkowymi

Ĩródáami dochodów wáasnych gmin. Ko-

nieczne jest, dla wprowadzenia pe

ánej spójnoĞci miĊdzy wáadztwem daninowym

gminy oraz administrowaniem podatkami lokalnymi, jak najszybsze przekazanie
wszystkich spraw z zakresu omawianych trzech podatków do kompetencji orga-
nów podatkowych gminy. Reforma w tym zakresie nie zosta

áa jeszcze dokoĔ-

37

E. Ru

Ğkowski, J. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach

1999–2003. Komentarz, Warszawa 2003, s. 92.

W

áadztwo daninowe…

151

czona. Uproszczenie procedur mog

áoby przyczyniü siĊ do okreĞlonych oszczĊd-

no

Ğci w tym zakresie. JednoczeĞnie niezbĊdne jest dokonanie takich zmian

w prawnej konstrukcji tych podatków, aby gminy rzeczywi

Ğcie mogáy wykony-

wa

ü okreĞlone atrybuty wáadztwa podatkowego (np. okreĞlaü wysokoĞü stawek

podatkowych, wprowadza

ü zwolnienia przedmiotowe). Dopiero wtedy bĊdzie

w pe

áni uzasadnione twierdzenie, Īe są to faktycznie podatki lokalne.

Powinny równie

Ī byü przeprowadzone okreĞlone zmiany w katalogu Ĩródeá

dochodów w

áasnych powiatów w celu doprowadzenia do spójnoĞci stosowanych

w tym zakresie rozwi

ązaĔ ze standardami wyznaczonymi art. 168 Konstytucji

RP oraz art. 9 EKSL. W pierwszym etapie mo

Īna zaproponowaü przekazanie

powiatom, jako ich

Ĩródeá dochodów wáasnych, dwóch form zryczaátowanych

podatków dochodowych, tj. rycza

átu od przychodów ewidencjonowanych oraz

od przychodów osób duchownych, które dotychczas stanowi

ą Ĩródáa dochodów

bud

Īetu paĔstwa

38

. Równolegle powinny by

ü dokonane zmiany w prawnej kon-

strukcji tych zrycza

átowanych podatków w taki sposób, aby moĪliwe byáo wy-

konywanie okre

Ğlonych atrybutów wáadztwa przez radĊ powiatu, np. okreĞlanie

wysoko

Ğci stawek (w granicach wyznaczonych przepisami ustawy podatkowej).

38

Ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zrycza

átowanym podatku dochodowym od niektórych

przychodów osi

ąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. 1998, nr 144, poz. 930 z póĨn. zm.).