Podręczniki Prawnicze P o d r ę c z n i k i P r a w n i c z e Samorząd Samor ząd terytorialny w RP t er yt orialn y w RP Zbigniew Leoński Z b i g n i e w L e o ń s k i 5. wydanie 5. wydanie C. H. Beck C . H . B e c k C" H" BECK Podręczniki Prawnicze Leoński " Samorząd terytorialny w RP 5. wyd. PODRĘCZNIKI PRAWNICZE Zbigniew Leoński " Samorząd terytorialny w RP W sprzedaży: Z. Leoński MATERIALNE PRAWO ADMINISTRACYJNE, wyd. 7 Podręczniki Prawnicze Z. Leoński NAUKA ADMINISTRACJI, wyd. 5 Podręczniki Prawnicze T. Maciejewski HISTORIA ADMINISTRACJI Skrypty Becka G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE OGÓLNE Studia Prawnicze M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska, M. Szubiakowski POSTĘPOWANIE OGÓLNE, PODATKOWE, EGZEKUCYJNE I PRZED SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI, wyd. 9 Podręczniki Prawnicze R. Kędziora KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO. EDYCJA DRUGA KodeksSystem KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 17 Teksty Ustaw Becka KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 16 Twoje Prawo www.sklep.beck.pl Samorząd terytorialny wRP Zbigniew Leoński profesor zw. dr hab. nauk prawnych Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu 5. wydanie rozszerzone i zaktualizowane Redakcja: Izabela Dorf Wydawnictwo C. H. Beck 2006 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Gen. Zajączka 9, 01-518 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. Druk i oprawa: P.W.P. INTERDRUK, Warszawa ISBN 83-7483-132-4 Przedmowa Samorząd terytorialny jest trwałym i ważnym elementem zdecentralizowa- nej administracji publicznej. Jego zasadniczy kształt normuje Konstytucja RP. Niemniej ustawodawstwo zwykłe, wypełniające ramy postanowień ustawy za- sadniczej, ulega ciągłym zmianom. Od poprzedniej edycji podręcznika minęły już 3 lata, co wymaga na skutek zmian ustawowych jego aktualizacji. Od cza- su wydania podręcznika w 2002 r. ukazały się również nowe opracowania do- tyczące samorządowego prawa ustrojowego. Skłoniło to Autora do przygotowa- nia nowej edycji podręcznika. W podręczniku uwzględniono stan prawny na koniec marca 2006 r. Poznań, kwiecień 2006 r. Prof. zw. dr hab. Zbigniew Leoński Spis treSci s. Nb. Przedmowa ....................................................................................................... V Wykaz skrótów................................................................................................. XI Wykaz literatury .............................................................................................. XIII Rozdział I. Geneza, istota i znaczenie samorządu terytorialnego ................... 1 1 ż 1. Tradycje samorządu terytorialnego w Polsce.......................................... 1 1 ż 2. Istota samorządu terytorialnego ............................................................... 5 4 ż 3. Znaczenie samorządu terytorialnego........................................................ 9 6 Rozdział II. Ustrojowe prawo samorządu terytorialnego ................................ 12 8 ż 4. Pojęcie ustrojowego prawa samorządowego (prawo komunalne) .................................................................................. 12 8 ż 5. Charakterystyka ustrojowego prawa samorządu terytorialnego w Polsce ................................................................................................... 14 10 I. Regulacje centralne.......................................................................... 14 10 1. ródła prawa z pierwszego etapu reformy.................................. 15 11 2. ródła prawa samorządowego stanowione w drugim etapie reformy ........................................................................................ 18 12 II. Regulacje statutowe ......................................................................... 20 13 ż 6. Regulacja Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego ...................... 26 19 Rozdział III. Zadania i kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji ................................................................. 29 21 ż 7. Wyodrębnienie zadań i kompetencji........................................................ 29 21 ż 8. Typologia zadań samorządu terytorialnego ............................................. 33 25 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 34 25 II. Zadania własne................................................................................. 35 26 III. Zadania zlecone ............................................................................... 41 30 ż 9. Formy prawne wykonywania zadań (kompetencje)................................ 43 33 I. Podział.............................................................................................. 43 33 II. Akty normatywne powszechnie obowiązujące................................ 44 34 III. Przepisy wewnętrzne ....................................................................... 49 39 IV. Tryb uchwalania i ogłaszania przepisów miejscowych ................... 50 40 V. Akty planowania .............................................................................. 52 41 1. Uwagi ogólne, podział................................................................. 52 41 2. Programy gospodarcze ................................................................ 54 42 3. Budżet.......................................................................................... 55 43 VIII Spis treSci s. Nb. 4. Plany zagospodarowania przestrzennego.................................... 58 44 VI. Akty indywidualne........................................................................... 62 46 VII. Porozumienia ................................................................................... 66 48 VIII. Formy prawa cywilnego .................................................................. 69 49 IX. Inne formy prawne........................................................................... 70 50 ż 10. Spory kompetencyjne i inne .................................................................. 71 51 Rozdział IV. Zasady zarządzania mieniem samorządowym ............................ 75 54 ż 11. Pojęcie, znaczenie i powstawanie mienia samorządowego .................. 75 54 I. Pojęcie.............................................................................................. 75 54 II. Podmioty.......................................................................................... 77 58 1. Nabycie mienia............................................................................ 78 59 2. Przejęcie mienia .......................................................................... 79 60 3. Inne sposoby nabycia mienia ...................................................... 81 61 ż 12. Zasady zarządzania mieniem samorządowym....................................... 81 62 I. Zasada samodzielnego decydowania ............................................... 82 62 II. Składanie oSwiadczeń woli .............................................................. 85 66 III. Zasada szczególnej starannoSci........................................................ 86 68 IV. Podmioty prowadzące działalnoSć gospodarczą.............................. 88 70 Rozdział V. Wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego, referendum lokalne i konsultacje, dostęp do informacji jako formy realizacji władzy lokalnej ............................................................................. 91 73 ż 13. Zagadnienia ogólne................................................................................. 91 73 ż 14. Wybory do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw...... 94 75 ż 15. Referendum lokalne................................................................................ 99 79 ż 16. Konsultacje lokalne................................................................................. 103 82 Rozdział VI. Struktura gminy ............................................................................ 106 83 ż 17. Gmina w strukturze samorządu terytorialnego RP............................... 106 83 ż 18. Gmina jako jednostka podziału terytorialnego...................................... 108 86 ż 19. Rada gminy............................................................................................. 113 90 I. Status prawny radnego..................................................................... 113 90 II. Funkcje rady gminy ......................................................................... 119 97 ż 20. Organy wykonawcze gminy, urząd gminy, inne jednostki organizacyjne............................................................................................ 124 103 I. Organy wykonawcze gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ............................................................................. 125 103 II. Zadania i kompetencje wójta, burmistrza i prezydenta miasta ........ 128 106 III. Sekretarz i skarbnik gminy .............................................................. 130 111 IV. Urząd gminy..................................................................................... 131 112 V. Pracownicy zawodowi ..................................................................... 132 114 VI. Inne jednostki organizacyjne ........................................................... 133 115 VII. Funkcje gospodarcze........................................................................ 135 116 VIII. Gminy o szczególnym charakterze .................................................. 136 117 ż 21. Organy w jednostkach pomocniczych gmin ......................................... 137 118 Spis treSci IX s. Nb. Rozdział VII. Struktura samorządu na szczeblu powiatu i województwa ..... 144 127 ż 22. Zagadnienia ogólne................................................................................. 144 127 ż 23. Struktura organizacyjna samorządu powiatowego ................................ 146 130 ż 24. Struktura organizacyjna samorządu wojewódzkiego ............................ 155 140 Rozdział VIII. Samorządowe kolegia odwoławcze formy współdziałania w samorządzie krajowe reprezentacje samorządu terytorialnego ........ 163 148 ż 25. Samorządowe kolegia odwoławcze ....................................................... 163 148 ż 26. Formy współdziałania na szczeblu ponadgminnym związki i porozumienia samorządowe .................................................................. 165 151 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 166 151 II. Stowarzyszenia gmin, powiatów i województw.............................. 171 158 III. Porozumienia gmin, powiatów i województw................................. 172 159 IV. Związki gmin i powiatów ................................................................ 173 160 V. Współpraca województwa samorządowego z regionami innych państw formy współpracy zagranicznej na niższych szczeblach samorządu .................................................. 176 164 ż 27. Krajowe reprezentacje samorządu ......................................................... 178 165 Rozdział IX. Nadzór nad samorządem terytorialnym...................................... 181 171 ż 28. Istota i zakres nadzoru ........................................................................... 181 171 I. Pojęcie.............................................................................................. 181 171 II. Zakres przedmiotowy....................................................................... 184 177 III. Zakres podmiotowy ......................................................................... 186 180 ż 29. Rrodki nadzoru........................................................................................ 190 183 ż 30. Rrodki ochrony sądowej ......................................................................... 197 191 Rozdział X. Ustrój samorządu terytorialnego miasta stołecznego Warszawy ....................................................................................................... 206 199 ż 31. Problem wyodrębnienia samorządu stołecznego................................... 206 199 ż 32. OdrębnoSci rozwiązań organizacyjnych w Swietle ustawy z 15.3.2002 r. .............................................................................. 209 203 Indeks rzeczowy ................................................................................................... 213 Wykaz skrótów 1. Akty normatywne AdmWojU......................... ustawa z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie BezWybU.......................... ustawa z 20.6.2002 r. o bezpoSrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta GminWybOU.................... ustawa z 16.7.1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad po- wiatów i sejmików województw GospKomU...................... ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej KC..................................... Kodeks cywilny Konstytucja....................... Konstytucja RP z 2.4.1997 r. KPA.................................. Kodeks postępowania administracyjnego PWSamTerU .................... ustawa z 10.5.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samo- rządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych PrPostSAdm...................... ustawa z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ReferLokU ....................... ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym SamGminU ...................... ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym SamKolU .......................... ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych SamPowiatU ..................... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym SamWojewU .................... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa UstrW-wyU ...................... ustawa z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ZagospPrzestrzU ............. ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze- strzennym 2. PiSmiennictwo AUWr .............................. Acta Universitatis Wratislaviensis GiAT ............................... Gospodarka i Administracja Terenowa OMT ............................... Organizacja Metody Technika ONSA .............................. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSN ................................ Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego (do 1962 r.) OSNAPU ........................ Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (zbiór wydawany do 1.7.1994 r.) OSNCP ........................... Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, Pracy i Ubez- pieczeń Społecznych (od 1963 r.) OSP ................................. Orzecznictwo Sądów Polskich XII Wykaz skrótów OSPiKA .......................... Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych Pal. .................................. Palestra PiP ................................... Państwo i Prawo RPEiS .............................. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST .................................... Samorząd Terytorialny ZNCKPAP ........................ Zeszyty Naukowe Centrum Podyplomowego Kształcenia Pra- cowników Administracji Państwowej w Warszawie ZNUAM............................ Zeszyty Naukowe Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poz- naniu 3. Inne skróty Dz.U. ............................... Dziennik Ustaw M.P. ................................. Monitor Polski n. ...................................... następne post. .................................. postanowienie tekst jedn. ......................... tekst jednolity uchw. ................................ uchwała wyr. .................................. wyrok Wykaz literatury Komentarze: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warsza- wa 1997 P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004 P. Czechowski, A. Jaroszyński, S. Piątek, Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym, Warszawa 1992 B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Kraków 2005 A. Jaroszyński, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, Warszawa 1993 M. Kasiński, Z. Kmieciak, C. Kosikowski, R. P. Krawczyk, Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z komentarzem oraz teksty innych aktów prawnych, Warszawa 1994 Z. Kmieciak, Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych z komentarzem oraz akty wykonawcze, Warszawa 1995 C. Kosikowski, Komentarz do ustawy o gospodarce komunalnej oraz wzory aktów gminy do- tyczące przekształceń przedsiębiorstw komunalnych, Łódx Zielona Góra 1997 Z. Niewiadomski (red.), Kompetencje po reformie administracji publicznej. Komentarz do ustawy o zmianie niektórych ustaw, okreSlających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, Warszawa 2000 Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, War- szawa 1990 K. Podgórski, Cz. Martysz, Samorząd powiatowy. Praktyczny komentarz do ustawy z 5 czerw- ca 1998, Katowice Zielona Góra 1988 Inne opracowania: A. Agopszowicz, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1994 A. BłaS (red.), Studia nad samorządem terytorialnym, Wrocław 2002 J. Boć, Gmina w Belgii, Wrocław 1993 J. Boć (red.), Powiat, Wrocław 2001 E. Bojanowski, T. Langer (red.), Samorząd terytorialny, Gdańsk 1992 M. Brunka, B. Kumorek, E. Łuczak-Kumorek, Słownik samorządu terytorialnego, Zielona Góra 2003 P. Buczkowski, R. Sowiński (red.), Samorząd terytorialny drogą do demokracji, Poznań 1994 W. ChróScielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnoScią komu- nalną, Warszawa 1995 W. ChróScielewski, J. P. Tarno, Organy samorządu terytorialnego w postępowaniu admini- stracyjnym i sądowoadministracyjnym, Łódx 1994 D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz Kraków 2003 XIV Wykaz literatury B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2002 S. Dudzik, DziałalnoSć gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Kra- ków 1998 E. Feret, Rola organów samorządu terytorialnego w procesie budżetowym, PrzemySl 2004 Z. Gilowska, L. Kieres, R. Sowiński, Samorząd terytorialny w Polsce a standardy europej- skie,Warszawa 1993 J. Jeżewski (red.), Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, Wrocław 1995 A. Jędraszko, Samorząd terytorialny w Niemczech na przykładzie Stuttgartu, Warszawa 1994 W. Kisiel, Polskie ustawy samorządowe. Ujęcie porównawcze i historyczne, Kraków 2003 W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003 B. Kumorek, Komisja rewizyjna i kontrola wewnętrzna w gminie, Poznań Zielona Góra 1996 Z. Leoński, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań 1994 Z. Leoński, Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa Zie- lona Góra 1994 E. Malisz, Przepisy gminne. Zasady i praktyka tworzenia prawa miejscowego, Zielona Góra 1994 Cz. Martysz, WłaSciwoSć organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administra- cyjnym, Katowice 2000 A. Młynarczyk, Gospodarka finansowa samorządów lokalnych, Poznań 1993 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitali- stycznego, Warszawa 1988 Z. Niewiadomski, Gmina w Szwajcarii, Warszawa 1993 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne w systemie zadań samorządu terytorialnego, War- szawa 1994 E. Nowacka, Samorząd terytorialny w systemie władzy publicznej w Polsce, Wrocław 1994 E. Nowacka, Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Warszawa 1997 E. Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003 M. Ofiarski, J. Ciapała (red.), Zarys samorządu terytorialnego, Poznań 2001 E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle usta- wodawstwa polskiego, Łódx 2002 A. Piekara (red.), Funkcje samorządu terytorialnego a lokalna jakoSć życia, Warszawa 1995 A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1996 Praca zbiorowa: W poszukiwaniu modelu powiatu. Materiały z seminarium polsko-nie- mieckiego 11 13.6.1992 r., Warszawa 1992 M. Stahl, E. Olejniczak-Szłowska, Samorząd terytorialny. Podstawowe zagadnienia, War- szawa 1994 R. Stasikowski, Gwarancje samorządnoSci gminnej w systemie prawnym Republiki Federal- nej Niemiec i Rzeczypospolitej Polskiej, Bydgoszcz Katowice 2005 Z. Sypniewski, Służba pracownicza u pracodawcy samorządowego, Zielona Góra 2000 Z. Sypniewski, M. Szewczyk, Status prawny radnego, Zielona Góra 1999 J. P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002 A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielnoSci gminy. Zagadnienia administracyjno- prawne, Warszawa 2002 L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Kato- wice 2000 M. Zdyb, Samorząd a państwo. Nadzór nad samorządem, Lublin 1993 Rozdział I. Geneza, istota i znaczenie samorządu terytorialnego ż 1. Tradycje samorządu terytorialnego w Polsce Literatura: W. Brzeziński, Terytorialna organizacja gminy wiejskiej w Polsce, Warszawa 1932; H. Izdebski, Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej, ST Nr 5 i 6/1991; H. Izdeb- ski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004; Z. Leoński, Przekształcenia terenowego aparatu administracji państwowej, [w:] System prawa admini- stracyjnego, t. II, rozdz. II, Ossolineum 1977. Mówiąc o genezie samorządu terytorialnego w Polsce, należy na wstępie 1 odpowiedzieć na pytanie, czy instytucje prawnoustrojowe z ubiegłych okresów możemy oceniać według kryteriów współczesnych. Pozostawiając rozstrzyg- nięcie tego metodologicznego dylematu historykom ustroju państwowego, przyjmujemy, że punktem wyjScia powinien być samorząd nowoczesny . W przeciwnym wypadku, ustalając genezę samorządu terytorialnego w Polsce, musielibySmy sięgać do ustroju feudalnego i np. w samorządzie dawnych miast doszukiwać się genezy współczesnego samorządu terytorialnego w Polsce. Dla naszych celówGeneza, samorządu terytorialnego wterytorialnego po- Rozdział 1. Tradycjeistota, i znaczenie samorządu Polsce ż I. przyjmujemy że nowoczesny samorząd terytorialny wstał pod wpływem idei Rewolucji Francuskiej1, a zatem w okresie, gdy Polska znajdowała się pod zaborami. Kształtujące się w każdym zaborze odmienne in- stytucje samorządowe były w zasadzie wytworem ustawodawstwa obcego. Nie- mniej należy tu odnotować tworzenie się własnych, polskich rozwiązań nowo- czesnego samorządu, tj. posiadającego charakter publicznoprawny. Można się go doszukiwać już w ordynacji miejskiej z 18.4.1791 r., włączonej następnie do Konstytucji 3 Maja z 1791 r. w rozdziale: Prawo o miastach. Sformułowano tu prawo miast do wolnoSci , czyli własnego zakresu spraw samorządu (choć w jego zakres włączono również sądownictwo). W tzw. miastach królewskich mogły one wybierać swe organy: magistraty, burmistrzów, wójtów i innych urzędników. Wprowadzono tu też sui generis nadzór państwa (nadzór komisji 1 Por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapita- listycznego, Warszawa 1988, s. 13 i n. Nb. 1 2 Rozdział I. Geneza, istota i znaczenie samorządu terytorialnego policji), co wskazywało na powiązania z administracją państwową. Nie zmienio- no jeszcze szlacheckiego samorządu ziemskiego i patrymonialnych układów w gminach wiejskich, tj. reliktów ustroju feudalnego1. Elementy polskich rozwiązań samorządowych można by znalexć w gminie wiejskiej na obszarze Rzeczypospolitej Krakowskiej (utworzonej w 1816 r.), która dzieliła się na gminy wiejskie z wybieranymi wójtami jako organami ad- ministracji. Przede wszystkim jednak polskiej mySli samorządowej można się doszukiwać w dyskusjach naukowych i przygotowanych projektach rozwiązań prawnych o samorządzie w Galicji. Tu właSnie wprowadzenie autonomii w 1871 r. dawało możliwoSć dojScia do głosu polskiej mySli prawniczej do- tyczącej ustroju samorządu terytorialnego2. Wszakże dopiero odzyskanie nie- podległoSci po I wojnie Swiatowej pozwoliło na ukształtowanie własnych insty- tucji samorządowych. 2 Bardzo ważną sprawą odrodzonego państwa polskiego było stworzenie tego samorządu na ziemiach, na których on nie istniał lub istniał w szcząt- kowym zakresie (tereny byłego zaboru rosyjskiego; por. np. A. Wrzyszcz, Sa- morząd gminny a zmiana granic administracyjnych w Królestwie Polskim, ST Nr 4/1991, s. 41 i n.), a przede wszystkim oparcie go na jednolitych zasadach w skali całego państwa i usunięcie mozaiki przepisów zaborczych3. Napotkało to różnorodne trudnoSci: brak było gotowej koncepcji budowy administracji te- renowej, działał tu wpływ tradycji i przyzwyczajeń do rozwiązań dotychczas istniejących w okresie zaborów, przeszkodą było także stopniowe kształtowa- nie się granic odrodzonego państwa w miarę przyłączania nowych terenów itp. Ustrój administracji terenowej w okresie dwudziestolecia międzywojennego oparto na tzw. dualistycznym4 modelu, który wykształcił się na kontynencie eu- ropejskim. W różnych okresach czasu rozmaicie go pojmowano, istota jego sprowadzała się do wprowadzenia dwóch pionów organów administracji pu- blicznej: scentralizowanego pionu administracji rządowej (państwowej) oraz administracji samorządu terytorialnego, opartego na idei decentralizacji. W po- szczególnych okresach wzajemne relacje i rola obu pionów administracji 1 J. Staryszak, Prawo nadzoru nad administracją samorządową w Polsce, Warszawa 1931, s. 7 12. 2 Por. W. Brzeziński, Terytorialna organizacja gminy wiejskiej w Polsce, Warszawa 1932, s. 8i n. 3 Omawiają je m.in. K. W. Kumaniecki, W. Wasiutyński, J. Panejko, Polskie prawo admi- nistracyjne w zarysie, Kraków 1929, s. 1075 i n. 4 Co się tyczy pojmowania tego modelu, por. m.in. Z. Leoński, Z. Janku, M. Szewczyk, M. Wali- górski, O tzw. dualistycznym modelu administracji terenowej, [w:] Podmioty administracji publicz- nej i prawne formy ich działania, Toruń 2005, s. 339 i n. Nb. 2 ż 1. Tradycje samorządu terytorialnego w Polsce 3 publicznej były odmienne. O roli samorządu terytorialnego w tym modelu trak- towały już ustawy zasadnicze. Konstytucja marcowa z 1921 r. deklarowała wprawdzie szerokie prawa do samorządu terytorialnego w gminie, powiecie i województwie, wypełnienie jej treSci jednolitymi przepisami samorządowymi w skali całego państwa trwało jednak aż do 1933 r., tj. do wejScia w życie ustawy z 23.3.1933 r. o częSciowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, zwanej ustawą scaleniową ( sca- lała ona mozaikę różnych rozwiązań form samorządu na poszczególnych tere- nach). Można odnotować, iż przepisy te były wynikiem wieloletnich prac studialnych rządowych , projektów prywatnych , polemik w prasie i burzli- wych obrad Sejmu i Senatu. Zwłaszcza dyskusyjna była koncepcja gminy wiej- skiej (gmina jednostkowa czy zbiorowa). Jednak owo ujednolicenie nie objęło całoSci państwa. Proklamowany przez Konstytucję marcową samorząd wojewódzki istniał na tym szczeblu jedynie w byłym zaborze pruskim. Na pozostałych terenach na szczeblu wojewódzkim na podstawie regulacji prawnej z 1928 r. istniała jedynie namiastka samorządu w formie opiniodawczych organów wojewody, składa- jących się z członków wyłonionych przez rady powiatowe i rady miejskie miast powiatowych. Mimo to należy wysoko ocenić wysiłek odrodzonego państwa w budowaniu i ujednolicaniu kształtu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Odnotować należy żywe zainteresowanie się nim przez przedstawicieli nauki prawa administracyjnego (wartoSciowe monografie naukowe, posiadające i dziS swój walor użyteczny), tworzenie specjalistycznych czasopism samorządowych (w szczególnoSci Samorząd Miejski czy Samorząd Terytorialny ) itp. Gdy chodzi o ocenę samorządu w okresie dwudziestolecia, por. np. A. Ajnenkiel, Admini- stracja w Polsce. Rys historyczny, Warszawa 1975, s. 54 i n., a zwłaszcza s. 10 i n.; S. Kaszni- ca, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 58 59 lub Z. Leoński, Przekształcenia te- renowego aparatu administracji państwowej, [w:] System prawa administracyjnego, t. II, Ossolineum 1977, s. 100 103, a przede wszystkim H. Izdebski, Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej, ST Nr 5/1991, s. 34 i n. oraz Nr 6/1991, s. 46 i n. Okres rozpoczynający się po II wojnie Swiatowej trudno oceniać. Reak- 3 tywowany dekretem z 23.11.1944 r. samorząd terytorialny formalnie został zniesiony dopiero w 1950 r. Niemniej i w tym okresie przechodził różne koleje. Samorząd ten był odmiennie oceniany zaraz po II wojnie Swiatowej i w okresie po jego zniesieniu. Zapewne dzisiejsza doktryna politycznoustrojowa oceni go jeszcze inaczej. TrudnoSci wypływają stąd, iż ocena zależy od tego, jakie zasto- sujemy tu kryteria badanie tylko obowiązujących przepisów czy też obiek- tywnie istniejącej rzeczywistoSci. Ta druga metoda wymaga dostępu do odpo- wiedniej dokumentacji i powinna należeć do historyków ustroju. Nb. 3 4 Rozdział I. Geneza, istota i znaczenie samorządu terytorialnego Reaktywowanie samorządu terytorialnego i dualistycznego modelu admi- nistracji terenowej (podział na administrację samorządową i rządową) tłu- maczyć można różnymi przyczynami. Gdy chodzi o przyczyny formalno- prawne, należy wskazać, iż nawet oficjalne dokumenty z 1944 r. uznawały, iż Konstytucja marcowa, która właSnie deklarowała szerokie prawo do samo- rządu, jest legalnie obowiązującą konstytucją. Po wtóre, nawiązanie do wzor- ców z dwudziestolecia międzywojennego było podyktowane względami taktycznymi , łatwiej było przebudować ustrój, nawiązując do znanych społeczeństwu rozwiązań, niż wprowadzać zmiany radykalne, tym bardziej iż oceniono by je jednoznacznie jako sowietyzację Polski. Regulacja z 1944 r. o samorządzie terytorialnym miała wszakże swoje mi- nusy i plusy . Gdy chodzi o te ostatnie, to wprowadzono samorząd w skali województwa na terenie całego państwa (przypomnijmy, że w dwudziestoleciu działał on na szczeblu gminy i powiatu z wyjątkiem byłego zaboru pruskiego) oraz okreSlono szeroko jego kompetencje na zasadzie klauzuli generalnej. Do ujemnych rozwiązań należy głównie to, iż wyeliminowano istotną cechę sa- morządu terytorialnego, tj. demokratyczny wybór organów przedstawicielskich przez społeczeństwo. W składach rad narodowych organów uchwałodaw- czych samorządu, pierwotnie były reprezentowane również tzw. partie opozy- cyjne, ale zwłaszcza po 1948 r. zmierzano do zapewnienia dominacji zwolenni- ków ustroju socjalistycznego. Ustawa z 20.3.1950 r. o jednolitych organach władzy państwowej znosi formalnie samorząd terytorialny i wprowadza w pełnym zakresie model radziecki (samorząd terytorialny tego okresu oma- wia przede wszystkim Cz. Ura, Samorząd terytorialny w Polsce Ludowej 1944 1950, Warszawa 1972). Ponadto model tego samorządu odbiegał od ujęć klasycznych. Poddano go doSć Scisłej centralizacji poprzez wmontowa- nie go na swoistych zasadach do systemu rad narodowych, ale też wprowa- dzono nieznaną w państwach kapitalistycznych zasadę, że rady narodowe (organ uchwałodawczy) sprawowały kontrolę społeczną nad różnymi postacia- mi administracji rządowej. Dopiero dyskusje1 z lat 80. XX w. i liberalizacja ustroju torują drogę po- wrotu do koncepcji samorządu terytorialnego. Ustawa z 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, zwłaszcza po noweli z 1988 r., zawie- rała już wprawdzie pewne elementy rozwiązań samorządowych, pozostawała 1 Por. zwłaszcza A. Antoszewski, Władza i samorząd a zagadnienia kompetencji rad naro- dowych, PiP z. 4/1983; W. Dawidowicz, Jeszcze jedna reforma rad narodowych czy przywrócenie samorządu terytorialnego, PiP z. 3 4/1982; M. Kulesza, Władza lokalna w systemie reformy, PiP z. 3/1983; M. Stahl, Poszukiwania modelu władzy i administracji lokalnej, Łódx 1989. Nb. 3 ż 2. Istota samorządu terytorialnego 5 jednak przy okreSlonych wzorcach systemu radzieckiego (rad jako organów władzy państwowej)1. Można by powiedzieć, iż w miarę liberalizowania sto- sunków politycznoustrojowych w Polsce coraz częSciej łączono ideę zarządu lokalnego z problematyką samorządu terytorialnego2. Natomiast w burzliwych dyskusjach z lat 80. XX w. w ramach szerokiej decentralizacji (rozumianej też niekiedy jako postulat stworzenia Rzeczypospolitej samorządnej ) wysuwano żądanie oparcia zarządu lokalnego na formach samorządu terytorialnego. Przy tym zróżnicowanie poglądów sprowadzało się do tego, czy dotychczasowe rady narodowe przekształcić w ogniwa samorządu terytorialnego, czy też nale- ży powrócić do wzorców z okresu dwudziestolecia międzywojennego, wpro- wadzając dualizm administracji lokalnej terenowe organy administracji rządowej i samorządowej. Jak wiadomo, ustawodawstwo z 1990 r. powróciło do koncepcji dualistycznego modelu administracji terenowej, w której tylko jednym z jej filarów jest samorząd terytorialny i to na szczeblu gminy. Nato- miast na szczeblu wyższym działał wówczas kierownik rejonu oraz wojewoda oba organy administracji rządowej. Działał też w tym czasie sejmik na szcze- blu województwa, składający się z delegatów wybranych przez rady gminy, kompetencje jego wskazywały na to, że jest to organ pomocniczy bez upraw- nień władczych (wyjątek stanowiły kompetencje w zakresie nadzoru nad gmi- nami)3. Dopiero ustawodawstwo z 1998 r., w drugim etapie reformy sa- morządowej inaczej kształtuje dualizm administracji terenowej. Samorząd terytorialny działa na trzech szczeblach podziału terytorialnego: w gminie, po- wiecie i województwie, a organy administracji rządowej o kompetencji gene- ralnej tylko w województwie. ż 2. Istota samorządu terytorialnego Literatura: M. Jaroszyński, Istota samorządu terytorialnego Z. Niewiadomski, Sa- ż 2.Zagadnienia samorządu, Londyn 1942; morząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988. Na wstępie należy zaznaczyć, iż w naszej literaturze, podobnie jak w prze- 4 pisach prawnych, spotykamy się z różnym ujmowaniem samorządu. Otóż 1 Por. Z. Leoński, System organizacji i funkcjonowania terenowych organów przedstawi- cielskich i organów administracji państwowej w PRL, Warszawa Poznań 1989. 2 W okresie PRL bodaj pierwszy w naszej literaturze akcentował to J. StaroSciak, Decentrali- zacja administracji, Warszawa 1960; tenże, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław Warszawa Kraków 1967, s. 137 i n. 3 Por. też Z. Leoński, Ustrój samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1991, s. 99 i n. Nb. 4