EUGENIUSZ OCHENDOWSKI
Polska nauka prawa administracyjnego od końca XIX wieku do II wojny światowej
I. Okres zaborów
1. Pod koniec XIX wieku w Królestwie Polskim i w zaborze austriackim polscy uczeni
podejmują próby formułowania pojęć, definicji i konstrukcji z zakresu nauki administracji i
prawa administracyjnego, a nawet przedstawienia całości zagadnień tego przedmiotu. Były
to próby w zasadzie udane.
Wśród teoretyków prawa administracyjnego czołowe miejsca zajmowali Antoni
Okolski, Józef Bohdan Oczapowski i Franciszek Kasparek.
Antoni Okolski, doktor Uniwersytetu w Jenie, doktoryzował się po raz drugi w
Warszawie i został profesorem prawa państwowego i administracyjnego w Warszawskiej
Szkole Głównej. Po zamknięciu w 1869 r. Szkoły Głównej Okolski doktoryzował się w
Petersburgu na podstawie rozprawy doktorskiej w języku rosyjskim pt. „O stosunku
państwa do oświaty publicznej" (1872). Było to curiosum w dziejach uniwersyteckich, iż
profesora posiadającego dwa dyplomy uniwersyteckie zmuszono do doktoryzowania się po
raz trzeci. Okolski został profesorem carskiego Uniwersytetu Warszawskiego. Spośród
wielu prac naukowych Okolskiego wymienić należy prace: O sporach administracyjnych
(1867), O znaczeniu miast i instytucji miejskich (1867), a przede wszystkim trzytomowe
dzieło pt. Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego
w Królestwie Polskim (Warszawa tom 1 — 1880, tom 2 — 1882, tom 3 — 1884). Jest to
pierwsze dzieło polskiego autora przedstawiające systematycznie całość przedmiotu1.
Józef Bohdan Oczapowski, doktor Uniwersytetu w Heidelbergu, był uczniem Roberta
von Mohla, utrzymywał też kontakt z Wawrzyńcem von Steinem, publikował swoje prace
w Tybindze i we Francji oraz w Warszawie i Krakowie. Zajmował się nauką administracji,
finansów i prawa administracyjnego. Do jego ważniejszych prac zaliczyć należy: Władza i
układ państwa (Kraków 1973), Ustawodawstwo paszportowe. Studium z teorii zarządu
wewnętrznego (Warszawa 1882) i Policyści zeszłego wieku i nowożytna nauka
administracji (Warszawa 1882).
Profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego Franciszek Kasparek był autorem dwutomowej
obszernej pracy pt. Prawo polityczne ogólne z uwzględnieniem austriackiego razem ze
wstępną nauką ogólną o państwie (Kraków 1877—1881) oraz wydanego w 1888 r.
Podręcznika prawa politycznego. W obu pracach połączone zostały nauka o państwie,
prawo państwowe i prawo administracyjne. Mimo przesycenia swoich dzieł uwagami z
zakresu filozofii i moralności autor ten przedstawił w sposób systematyczny stan ówczesnej
nauki, judykatury i praktyki nie tylko w Austrii, ale i na zachodzie Europy.
Spośród innych autorów wspomnieć warto Alexandra Rembowskiego, wychowanka
Warszawskiej Szkoły Głównej i doktora filozofii Uniwersytetu w Heidelbergu. Był on
autorem prac: O gminie, jej organizacji i stosunku do państwa (Warszawa 1873) i Polnische
Agrargesetzgebung und Stadtgemeindeordnung yom Jahre 1791 (Heidelberg 1873).
1 Bliżej na ten temat por. E. Ochendowski, Pierwszy polski podręcznik prawa administracyjnego. W
stulecie wydania podręcznika Antoniego Okolskiego, Organizacja-Metody-Technika 1981, nr 1,
s. 27-28; por. też E. Ochendowski, Polen, [...] E. V. Heyen (Hrsg.),Geschichte der Verwaltungsrechts-
wissenschaft in Europa, Frankfurt am Main 1982, s. 149 i n.
Eugeniusz Ochendowskì
Pierwszym profesorem prawa administracyjnego na Uniwersytecie Krakowskim był od
1887 r. Józef Kleczyński, autor pracy Stosunki gminne w Galicji (Warszawa 1879) i
podręcznika Nauka administracji i prawo administracyjne austriackie (tom I, 1897)2.
2. Zakres tematyczny prac polskich teoretyków prawa administracyjnego końca XIX
wieku nie odbiega od powszechnie przyjętego w tym okresie w naukach administracyjnych
na zachodzie Europy. Były to zagadnienia charakterystyczne dla każdej nowopowstającej
dyscypliny naukowej, a więc takie jak określenie zakresu przedmiotu nauki prawa
administracyjnego, określenie jego stosunku do innych nauk i gałęzi prawa, znalezienie
racjonalnego schematu systematyzacji różnorodnych dziedzin życia społecznego i
gospodarczego, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, oraz
określenie jego źródeł. Do tego dochodziły dalsze problemy związane z koncepcją państwa
praworządnego, jak określenie organu administracyjnego, sytuacji prawnej urzędników,
wskazanie gwarancji poszanowania praw obywateli w ich stosunkach z organami państwa,
w tym problematyka sądownictwa administracyjnego i aktu administracyjnego. Zajmowano
się też problematykąoptymalnego systemu organizacji administracji, podejmując
zagadnienia udziału obywateli w administrowaniu, decentralizacji i samorządu.
Gdy chodzi o pojecie administracji, to na podkreślenie zasługuje określenie J. B.
Oczapowskiego, który twierdził, że administracją jest działalność podejmowana w interesie
ogólnospołecznym, wykonywana przez organy administracji państwowej, instytucje
samorządowe oraz stowarzyszenia pełniące z upoważnienia rządu funkcje zlecone
administracji i polegające m.in. na wydawaniu aktów administracyjnych ogólnie
obowiązujących oraz indywidualnych3. Była to udana próba określenia istoty działalności
administracyjnej.
Gdy zaś chodzi o pojecie prawa administracyjnego i jego stosunek do administracji, to
warto przytoczyć stanowisko A. Okolskiego, który podał określenie prawa
administracyjnego w szerokim i ścisłym znaczeniu. Zdaniem Okolskiego prawo
administracyjne w szerokim znaczeniu „stanowi część prawa publicznego, określającego w
ogóle wszystkie stosunki w państwie [...]. Prawo administracyjne, w ścisłym tego słowa
znaczeniu, będzie systematem przepisów prawnych, za pomocą których państwo tworzy
warunki wszechstronnego rozwoju społeczeństwa". Po omówieniu stosunku prawa
administracyjnego do innych gałęzi prawa oraz innych nauk Okolski podkreślił
wszechstronność prawa administracyjnego z tej przyczyny, iż „prawo to, odnoszące się do
wszystkich stosunków człowieka, musi pozostawać w mniej lub więcej ścisłym związku ze
wszystkim, co jest ludzkie"4.
Warto wspomnieć o metodach badawczych stosowanych przez polskich teoretyków
administracji i prawa administracyjnego końca XIX wieku. Otóż stosowali oni różne
metody badawcze i ich kombinacje. Poza metodą dogmatyczną, w szerokim zakresie
stosowano metodę porównawczą, a ponadto historyczną i filozoficzną.
Metodę dogmatyczną uważano za niewystarczającą z wielu powodów. Według A.
Okolskiego, w warunkach polskich, najpłodniejszą była metoda porównawcza. „Nie
możemy [...] poprzestać — pisał Okolski — na poznaniu li tylko prawodawstwa naszego,
ponieważ przez to popełnilibyśmy ten sam błąd, którego dopuszczają się Francuzi,
wyłącznie zajmujący się własnym prawem, nie zważający, jakie istnieją urządzenia
odpowiednie w innych krajach i którym wskutek tego brak sprawiedliwego kryterium do
2 M. Patkianowski, Dzieje Wydziału Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego od reformy Kol-lątajowskiej do
końca XIX stulecia, Kraków 1964, s. 422.
3 J. B. Oczapowski, Historia nauki administracji w XVIII wieku. Policyści zeszłego wieku i nowożytna
nauka administracji, Warszawa 1882, s. 16 — 17.
* A. Okolski, Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w
Królestwie Polskim, t. 1, Warszawa 1880, s. 25.
Eugeniusz Ochendowskì
oceniania własnego prawodawstwa" 5 . Okolski uważał, że tylko dzięki metodzie
porównawczej „możemy zbliżyć się przynajmniej, jeżeli nie dojść, do naukowej
działalności Europy Zachodniej"6. Czy po 125 latach stanowisko A. Okolskiego jest nadal
aktualne?
Problemy nurtujące polską naukę prawa administracyjnego końca XIX wieku można
prześledzić na podstawie trzytomowego dzieła A. Okolskiego pt. Wykład prawa
administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w Królestwie Polskim.
Jak doszło do opracowania tego dzieła? Na carskim Uniwersytecie Warszawskim
powierzono Okolskiemu „wykłady prawa policyjnego, czyli w rzeczywistości wykład nauki
prawa administracyjnego, gdyż tą przeżytą i w niemieckich uniwersytetach porzuconą
nazwą (Polizeiwissenschaft) obdarzono naukę administracyjnego prawa" 7 . W 1879 r.
Alexander Rembowski zaproponował Okolskiemu, aby dla „Biblioteki Umiejętności
Prawnych" z wieloletnich wykładów prawa administracyjnego „ułożył podręcznik
naukowy, który by był pomocą nie tylko dla uniwersyteckiej młodzieży, ale i dla licznego
grona naszych prawników8. Po długim wahaniu Okolski przyjął propozycję Rembowskiego.
Przyczyny wahania Okolski wyjaśnił we wstępie do swego dzieła. Napisał tam, że do czasu
jego opracowania nie było w nauce prawa administracyjnego dzieła, „które by usiłowało
przynajmniej przedstawić całość przedmiotu, systematycznie wyłożoną. [...] sądziłem, iż
wszelki początek jest najtrudniejszy, że wskutek tego praca moja, jakkolwiek nie bez
usterek, nie pozostanie bez korzystnego wpływu, będzie początkiem, po którym zdolniejsze
od mojego pióra poprowadzą dalej to, co ja, być może nieudolnie zacząłem"9.
Praca A. Okolskiego stała się pionierskim dziełem w dziedzinie polskiej nauki prawa
administracyjnego, dzięki któremu późniejsi autorzy mieli przetartą drogę.
Spośród zagadnień przedstawionych w dziele Okolskiego na szczególną uwagę
zasługują poglądy tego autora na problemy źródeł prawa administracyjnego, organizacji
władz administracyjnych, rolę urzędników oraz kwestie, które można zaliczyć do statusu
administracyjnoprawnego człowieka.
W rozważaniach na temat źródeł prawa administracyjnego Okolski w sposób
zdecydowany podkreśla prymat ustawy w stosunku do aktów władzy wykonawczej. Te
ostatnie nazywa postanowieniami administracyjnymi. „Postanowienie administracyjne —
pisze Okolski — będące wypływem władzy wykonawczej nigdy nie może być sprzeczne z
prawem, wypływem władzy prawodawczej, i że zawsze powinno pozostawać z nim w
harmonii. Jeżeliby władza wykonawcza miała prawo wydawać postanowienia sprzeczne z
prawem, w takim raziepaństwu groziłaby anarchia, upadek"10. Trafność twierdzenia autora
nie podlega dyskusji po upływie ponad wieku.
Co do organizacji władz administracyjnych Okolski widział potrzebę istnienia dwóch
form władz administracyjnych, a mianowicie władz państwowych, mianowanych przez
państwo i społecznych, przejawiających się w organach samorządu i dobrowolnych
stowarzyszeń. Jako uzasadnienie dla istnienia samorządu Okolski podaje, iż w państwie
należy uwzględniać nie tylko interesy ogółu, ale również interesy szczególne pewnych
części. „Uwzględnienie tych szczególnych interesów — pisze Okolski — może być
najlepiej zabezpieczone wtedy, kiedy załatwienie ich będzie powierzone tym, którzy w
5 A. Okolski, O kierunku naukowym naszych prac prawniczych, Gazeta Sądowa Warszawska 1873, s. 10,
cyt. za M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Wyd. Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa 1985, s. 59.
6 A. Okolski, O sporach administracyjnych, Warszawa 1867, s. 3.
7 Antoni Okolski, w: Pisma Alexandra Rembowskiego, t. 1, Warszawa 1901, s. 518.
■ Tamże, s. 519.
9 A. Okolski, Wyklad prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w
Królestwie Polskim, Warszawa, t. 1 — 1880, tom 2 — 1882, tom 3 — 1884; t. 1, s. 1 — 2.
10 Tamże, t. 1, s. 29.
Eugeniusz Ochendowskì
dobrem ich rozwiązaniu najbardziej są zainteresowani" 11 . Autor ten proponował takie
ukształtowanie stosunku między organami państwowymi a samorządowymi, aby istniała
między nimi zgoda i harmonia. Widział potrzebę istnienia nadzoru władz państwowych nad
społecznymi, ale te ostatnie powinny, w granicach przez prawo oznaczonych, działać
samodzielnie. Uważał też, że władze społeczne powinny być zabezpieczone od nadużyć ze
strony władz państwowych. Jak widać, Okolski dostrzegał konieczność gwarancji prawnych
dla samodzielności samorządu.
Okolski przedstawił też systemy władz administracyjnych takie jak system
prowincjonalny i system realny oraz systemy władz jednoosobowych i wieloosobowych,
wskazując na ich zalety i wady. Trafne jest nadal twierdzenie autora dotyczące
administracji. „Ażeby administracja była dobra, ażeby odpowiadała swemu celowi,
potrzeba aby zadość uczyniła trzem warunkom, mianowicie: ażeby była szybką, energiczną
i przytem odpowiedzialną"12.
Interesujące są też rozważania Okolskiego na temat centralizacji i decentralizacji
administracji. Uważał on centralizację za konieczną pod warunkiem, aby nie miały miejsca
nadużycia, tj. aby władze administracyjne nie mieszały się niewłaściwie do sfery
działalności osób prywatnych i nie niszczyły wolności osobistej człowieka; nie rozstrzygały
spraw, nie mając do tego właściwych danych, nie znając warunków miejscowych. „W
każdym razie zbyteczna centralizacja — twierdzi Okolski — prowadziła do powiększania
kosztów administracji, wymagając większej liczby urzędników, powodowała znaczną
zwłokę w załatwianiu interesów, ponieważ urzędnik miejscowy nie miał prawa
rozstrzygnąć wynikających kwestii, ale był obowiązany udać się po decyzję do wyższego,
często odległego organu administracyjnego itd."13 Jako zadanie organów lokalnych Okolski
wymienia rozstrzyganie spraw, w których idzie przede wszystkim o uwzględnianie
interesów pewnych tylko miejscowości.
Ponieważ te sprawy należą do organów samorządu lokalnego, im silniej rozwinięte są te
organy, tym większa jest decentralizacja administracyjna.
Okolski był zwolennikiem powierzenia samej ludności załatwiania „miejscowych
interesów" i tworzenia w tym celu organów społecznych, które „są zdolniejsze do ich
załatwiania aniżeli ogólne władze administracyjne państwowe" 14 . Wyższości takiego
podziału zadań Okolski dopatrywał się w tym, że władze państwowe „mniej są zdolne do
zarządzania interesami miejscowymi, aniżeli ludność miejscowa. Władze te, zapatrując się
na wszystko z ogólnego stanowiska, muszą załatwiać interesy na przestrzeni całego kraju
jednakowo; nie biorą one na uwagę różnic, jakie istnieją wskutek miejscowych warunków,
nie mogą nawet uwzględniać różnych potrzeb, jakie czuć się dają w różnych
miejscowościach [...]. Władze te, zwykle bardziej oddalone od miejsca, w którem pewien
interes winien być załatwiony, często nie mogą poznać go należycie, zbadać wszechstronnie
i dlatego mogą się mylić w swej decyzji. Wreszcie nie są one nawet tak zainteresowane w
pomyślnem załatwieniu pewnego interesu, który w ich oczach obchodzi tylko nieznaczną
cząstkę ludności, jak sama ta ludność, dla której złe załatwienie go najdotkliwsze może za
sobą pociągać następstwa"15.
Okolski wiele uwagi poświęcił roli urzędników w państwie, warunkom ich
mianowania, ich obowiązkom, odpowiedzialności oraz prawom i przywilejom. Rolę i
znaczenie urzędników autor widział w tym, iż ich „energiczna, zdolna, uczciwa działalność
może zapewnić krajowi rozwój i pomyślność, rozszerzyć oświatę, pomnożyć dobrobyt
11 Tamże, s. 57.
11 Tamże, s. 93.
13 Tamże, s. 96-97.
14 Tamże, s.429.
15 Tamże, s. 428-429.
Eugeniusz Ochendowskì
materialny. Przeciwnie ich błędy, nieudolność, nieuczciwość mogą zniszczyć źródła
pomyślności publicznej, wyrządzić niepowetowane straty, sprowadzić kraj cały, państwo i
społeczeństwo nad brzeg przepaści"16.
Podkreślając, że urzędnik powinien posiadać określone uzdolnienia, Okolski uważał, że
„zdolności i inne przymioty urzędnika nie przyniosą społeczeństwu i państwu należytej
korzyści, jeżeli z nimi nie będzie połączona moralność charakteru. Działalność urzędnika
będzie o wiele zbawienniejsza, jeżeli społeczeństwo będzie go słuchać nie tylko dlatego że
ma władzę, ale dlatego że będzie czuć poważanie dla jego osobistych przymiotów"17.
Interesujące i oczywiście trafne jest spostrzeżenie autora co do ogólnej zasady, iż
tworzenie urzędów następuje dla korzyści państwa i społeczeństwa, a nie dla korzyści i w
interesie urzędników. „Z tego powodu tak zwane synekury w państwie dobrze
uorganizowanym nie mogą być cierpiane"18.
Postępowe są też myśli Okolskiego, gdy chodzi o prawo wyrażania poglądów przez
urzędnika. „Nie ulega wątpliwości — zdaniem autora — iż jeżeli tylko państwo zapewniło
urzędnikom prawo wybieralności, nie może im w następstwie wzbronić, jako
deputowanym, wyjawiania opinii przeciwnych istniejącemu porządkowi rzeczy i usuwać
ich od obowiązków za to, że należą do opozycji"19. To ostatnie uprawnienie może być
ograniczone tylko ze względu na obowiązek dochowania tajemnicy oraz obowiązek
posłuszeństwa wobec rozkazów przełożonych.
Co do uregulowania prawnego odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników Okolski
wyraził pogląd, iż „prawo winno się starać o takie urządzenie odpowiedzialności
urzędników względem społeczeństwa, ażeby z jednej strony zabezpieczyć prawa osób
prywatnych od nadużyć urzędników, a z drugiej zabezpieczyć tych ostatnich od
lekkomyślnych lub złośliwych oskarżeń"20.
W części poświęconej prawu administracyjnemu „fizycznej strony narodu" Okolski
przedstawił zagadnienia, które można zaliczyć do statusu admini-stracyjnoprawnego
człowieka (ewidencja ludności, akty stanu cywilnego, paszporty, ograniczenia praw
cywilnych, tytuły honorowe oraz szlachectwo), politykę ludnościową, policję zdrowia,
przedsięwzięcia państwa w zakresie zapewnienia podstawowych środków żywności,
dobroczynność publiczną i policję bezpieczeństwa publicznego. Jego zdaniem działalność
w zakresie ochrony zdrowia publicznego powinny prowadzić władze państwowe i
samorząd lokalny. Uważał też, iż państwo powinno dostarczać środków niezbędnych do
leczenia chorób osobom niezamożnym, które nie mają takich środków oraz zakładać i
utrzymywać zakłady lecznicze, a pomoc lekarska powinna być dostępna dla wszystkich.
W części dotyczącej prawa administracyjnego „duchowej strony narodu" Okolski
omówił przepisy regulujące rozwój duchowy jednostki. Znalazły się tam rozważania na
temat szkolnictwa początkowego, szkół średnich i instytucji naukowych oraz wykształcenia
moralnoreligijnego i estetycznego narodu. W sposób przekonywający Okolski zwalczał
poglądy przeciwników obowiązkowej nauki w szkole początkowej. Co do sytuacji w tej
dziedzinie w Królestwie Polskim autor mógł jedynie stwierdzić, iż wprowadzony w 1808 r.
obowiązek uczęszczania do szkoły dla dzieci od 6 do 12 lat „bądź z powodu braku szkół,
bądź z powodu innych okoliczności poszedł w zapomnienie względem wszystkich dzieci w
ogóle, i utrzymany został tylko względem tych, które oddane zostały na naukę rzemiosł"21.
Ujmując rzecz ogólnie można stwierdzić, iż A. Okolski sformułował oryginalny system
16 Tamże, s. 346.
17 Tamże, s. 351-352.
" Tamże, s. 369.
" Tamże, s. 372.
20 Tamże, s. 382-383.
11 Tamże, s. 396.
Eugeniusz Ochendowskì
teorii prawa administracyjnego. Przedstawiając poszczególne instytucje autor podawał ich
historię i porównywał z odpowiednimiinstytucjami w innych państwach, zwłaszcza Europy
Zachodniej. Dzięki temu powstało dzieło o charakterze pionierskim.
Uważam, że należy zgodzić się z poglądem, że A. Okolski, podobnie jak współczesny
mu J. B. Oczapowski, propagował „myśli i opinie, które w twórczości innych autorów
dopiero ponad kilkadziesiąt lat później uzyskały postać koncepcji państwa socjalnego,
interweniującego w sprawy soc-jalno-ekonomiczne w interesie oglnospołecznym, czyli
koncepcji administracji bezpośrednio świadczącej usługi na rzecz obywateli"22.
Polscy teoretycy prawa administracyjnego II połowy XIX wieku wiele uwagi poświecili
samorządowi. Począwszy od opracowań dotyczących europejskich uregulowań prawnych
odnoszących się do gminy, poprzez krytyczne ujecie konkretnych problemów gmin na
ziemiach polskich i projekty całościowych bądź fragmentarycznych reform samorządu
terytorialnego dochodzili oni do przedstawiania problematyki samorządu w aspekcie
ogólnoteoretycznym. Problematyką tą zajmowali się wspomniany A. Okolski, F. Kasparek,
A. Rembowski i inni. Poglądy tych autorów co do rozwiązań szczegółowych były
zróżnicowane; dlatego nie sposób ich w tym opracowaniu przedstawiać.
Wkład polskich uczonych XIX wieku w rozwój teorii sądownictwa administracyjnego
nie był wielki. Zagadnieniu temu poświęcona była rozprawa doktorska A. Okolskiego „O
sporach administracyjnych", obroniona w 1867 r. w Szkole Głównej Warszawskiej. Autor
ten odróżniał dwie kategorie sporów: spory, które powinny być rozstrzygane przez sądy
powszechne oraz spory, które powinny podlegać orzecznictwu organów administracyjnych
wyższego stopnia. Okolskiemu chodziło o wszystkie przypadki, w których władza
administracyjna znalazła się w kolizji z prawem lub interesem osób prywatnych, bądź o
każdy spór, w którym jedną ze stron jest administracja23.
Trzeba zgodzić się z poglądem, że „w okresie gdy na ziemiach polskich władze państw
zaborczych pozwalały sobie, przede wszystkim w Królestwie Polskim i pozostałej części
zaboru rosyjskiego, na daleko idącą samowolę, głoszenie idei, iż każda sytuacja, w której
dochodziło do kolizji jednostki z organem administracyjnym podlegała kontroli
prowadzącej do potrzeby rozstrzygnięcia ewentualnie zrodzonego sporu, było aktem
wielkiej odwagi"24.
W tym miejscu należy wspomnieć o pracach polskich teoretyków prawa
administracyjnego, wydanych do 1918 r., a więc jeszcze w okresie zaborów. I tak w 1913 r.
profesor Uniwersytetu Lwowskiego Józef Buzek wydał obszerne dzieło pt. Administracja
gospodarstwa społecznego, będące systematycznym opracowaniem części szczegółowej
prawa administracyjnego. Autor przedstawił nie tylko ówczesne, zaborcze ustawodawstwo
administracyjne, ale również politykę administracyjną i sytuację faktyczną oraz wskazał na
powiązania z ogółem stosunków społecznych i gospodarczych.
Wcześniej J. Buzek opublikował takie dzieła jak Studia z zakresu administracji
wychowania publicznego (Lwów 1904) i Podstawy organizacji angielskiego samorządu
(1902-1903).
W 1913 r. Kazimierz Władysław Kumaniecki, późniejszy profesor nauki prawa
administracyjnego, nauki administracji i statystyki Uniwersytetu Jagiellońskiego,
opublikował monografię pt. Akt administracyjny, stanowiącą studium nad istotą aktu
administracyjnego
z
uwzględnieniem
orzecznictwa
austriackiego
Trybunału
Administracyjnego w Wiedniu.
22 M. Gromadzka-Grzegorzewska, Może jednak polska szkoła teorii prawa administracyjnego? [w:] Zbiór
studiów z zakresu nauk administracyjnych, pod red. Z. Rybickiego, M. Gromadz-kiej-Grzegorzewskiej i
M. Wyrzykowskiego, Ossolineum 1978, s. 355.
23 M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny, s. 97.
24 Tamże, s. 97.
Eugeniusz Ochendowskì
Polska nauka prawa administracyjnego omawianego okresu wykazuje swoiste cechy. O
jej odrębności stanowi jej klimat, ogromne poczucie odpowiedzialności jej twórców za
istniejący stan gospodarczy i społeczny ziem polskich oraz za możliwości jego zmiany.
Rozwój nauk administracyjnych traktowany był przez ich twórców jako legalny, a zarazem
zgodny z pozytywistycznymi ideami, realistycznie ujmowany instrument walki o Polskę
silną, bo wykształconą i bogatą, opartą na demokratycznych zasadach. Tak przecież należy
rozumieć myśli, wyrażone w 1881 r. przez F. Kasparka, że: „śyciem narodu są jego prawa
p o l i t y c z n e , choćby takowe tylko w małym kółku gminy, powiatu lub prowincji się
wyjawiały. Tam niechaj się nauczy rządzić i być rządnym [...]. Miłość rozważna ojczyzny,
poczucie solidarności, rozumna wytrwałość, ufność w siły własne [...] oto cnoty, które
zdobią naród i zapewniają mu przyszłość. Naród, który tak żyje, który wszystkie kierunki
materialnego i psychicznego życia statecznie i wytrwale rozwija, naród ten może spokojnie
spojrzeć w przyszłość, czekać niedoścignionych wyroków Opatrzności, w dziejach ludzkich
się wyjawiających"25.
Z tych przyczyn działalność naukowa nie była podejmowana jako cel sam dla siebie,
lecz jako wykonywanie obowiązku obywatelskiego. W konsekwencji jako cel podstawowy
uważano dostarczenie wiedzy kompleksowej o tym, co i jak należy w zakresie stosunków
społeczno-politycznych i gospodarczych zmienić i jakie instrumenty administracyjne
pomogą te przemiany zrealizować i przyspieszyć. Dlatego interesowano się szczególnie
problemem odpowiedzialności państwa za działalność jego urzędników i akcentowano
potrzebę szerokiego określenia tej odpowiedzialności. Bardzo rozbudowano w omawianej
twórczości problematykę samorządu, co było wynikiem realizacji hasła pracy od podstaw
oraz walki o utrzymanie odrębności narodowych. W ramach koncepcji samorządu
podkreślano konieczność tworzenia silnych jednostek samorządowych najniższego stopnia.
Uczeni polscy w zakresie, w jakim pozwalała na to cenzura, propagowali koncepcję
państwa interweniującego w sprawy społeczno-gospodarcze w interesie ogólnospołecznym,
a więc koncepcję administracji bezpośrednio świadczącej usługi na rzecz obywateli.
Wyprzedzili więc o kilkadziesiąt lat koncepcję państwa socjalnego.
II. Okres dwudziestolecia międzywojennego — Druga Rzeczpospolita
Odzyskanie niepodległości w 1918 r. stworzyło podatny grunt pod rozwój polskiej
nauki prawa administracyjnego. Problematyka organizaqi aparatu administracyjnego,
postępowania administracyjnego, materialnego prawa administracyjnego oraz samorządu w
odrodzonym państwie była bogata i wymagała opracowania naukowego. Ten nadmiar
problemów badawczych przy ograniczonej, zwłaszcza w pierwszych latach istnienia
niepodległej Polski, kadrze badaczy sprzyjał podejmowaniu tematów monograficznych,
przydatnych szczególnie dla praktyki organów państwowych.
Nauka prawa administracyjnego w owym okresie uprawiana była głównie w ośrodkach
uniwersyteckich. Od czasów zaborów działały nieprzerwanie Uniwersytet Jagielloński w
Krakowie i Uniwersytet Jana Kazimierza we Lwowie. W czasie wojny lub w pierwszych
latach po jej zakończeniu powstały lub restytuowały swoją działalność Uniwersytety:
Warszawski, Wileński i Poznański oraz Katolicki Uniwersytet w Lublinie. W Warszawie
utworzono też Wolną Wszechnicę Polską, zwaną siódmym polskim uniwersytetem. Był to
swoisty „uniwersytet otwarty", którego słuchaczem mógł być każdy, kto ukończył lat 17 i
25 F. Kasparek, Prawo polityczne ogólne z uwzględnieniem austryjackiego razem ze wstępną nauką o
państwie, t. 2, Kraków 1877, s. 1016.
Eugeniusz Ochendowskì
złożył pomyślnie egzamin wstępny26. Na tych uczelniach wykładano prawo administracyjne
i uprawiano naukę tego prawa.
W początkach omawianego okresu naukę prawa administracyjnego uprawiali uczeni,
których koncepcje i poglądy naukowe ukształtowane zostały jeszcze w okresie zaborów. Do
nich należał Feliks Ochimowski, autor trzytomowego podręcznika Prawo administracyjne
(1922); pracy opartej na prawie obowiązującym w byłym zaborze rosyjskim przy
uwzględnieniu w szerokim zakresie materiałów prawnoporównawczych, a także Aleksander
Mogilnicki, Tadeusz Hilarowicz i wspomniani już Józef Buzek oraz Kazimierz Władysław
Kumaniecki27.
W tym okresie rozwinęła się dość bujnie na łamach licznych periodyków specjalnych
publicystyka, która miała na względzie przede wszystkim cele praktyczne, ale zawierała
również próby uogólnień teoretycznych. Taki sam charakter miały liczne opracowania
tekstów prawnych z komentarzami.
Trzeba jednak stwierdzić, że w ciągu całego dwudziestolecia międzywojennego nauka
polska nie opracowała systematycznie całego prawa administracyjnego; nie stworzyła jego
ogólnej teorii. Gdy chodzi o ogólną teorię prawa administracyjnego w omawianym okresie,
trzeba bliżej scharakteryzować dzieło Władysława Leopolda Jaworskiego.
Przed I wojną światową Władysław Leopold Jaworski, profesor Uniwersytetu
Jagiellońskiego od 1899 r., zajmował się prawem cywilnym, był posłem do sejmu
galicyjskiego od 1901 r., a posłem do austriackiego parlamentu w Wiedniu od 1911 r.,
przez pierwszych kilkanaście miesięcy wojny przewodniczył Naczelnemu Komitetowi
Narodowemu. W pewnym związku z pracą polityczną Jaworski rozszerzył swój zakres
zainteresowań na prawo administracyjne, które wykładał na Uniwersytecie od 1910 r. Tą
gałęzią prawa zajmował się Jaworski również w odrodzonej Polsce. „Tę ewolucję wielkiego
uczonego od prawa cywilnego do prawa administracyjnego uważać można za znamienną
dla zainteresowań epoki"28.
Gdy chodzi o ogólną teorię prawa administracyjnego w okresie dwudziestolecia
międzywojennego, to główną pozyqę stanowiła praca W. L. Jaworskiego Nauka prawa
administracyjnego. Zagadnienia ogólne (Warszawa 1924). Ze względu na swój zakres
praca Jaworskiego, „dzieło konstruktywne, o obszernej podbudowie filozoficznej,
uwzględniające zdobycze nowoczesnej nauki a noszące wszystkie cechy oryginalnego
umysłu autora", była jedynie wstępem do ogólnej części systemu prawa administracyjnego,
a nie systematycznym opracowaniem teorii tego prawa29.
Dzieło Jaworskiego jest w zasadzie poświęcone nauce prawa, ale jego poglądy
przydatne są również dla nauki administracji. Jeśli chodzi o stosunek administracji do
prawa, to Jaworski widział ten stosunek tak, iż nie cała działalność administracji jest
determinowana prawem. Poddanie administracji prawu bez reszty łączy Jaworski z okresem
historycznym, w którym wystąpiła tendencja poddania administracji kontroli i stworzenia
państwa prawnego. Zdaniem Jaworskiego istnieją potężne tendencje zidentyfkowania
administracji z wykonywaniem ustaw, a z drugiej strony „wielkie stawia temu przeszkody
życie z swoją niestrudzoną zmiennością". Jaworski twierdził, iż „cała działalność władz
administracyjnych jest działalnością twórczą, a tylko pewna jej część odbywa się wedle
przepisów ustawowych, a inna część nie jest określona ustawą. Działalność władz
administracyjnych jest tak samo twórczą, jak działalność jednostki, a ta działalność
jednostki jest również częściowo unormowana ustawą, a częściowo nie jest"30.
26 Z. Skubała-Tokarska, Z. Tokarski, Uniwersytety w Polsce, Warszawa 1972, s. 162-164.
27 H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1984, s. 170.
M J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, t. 1, Kraków 1948, s. 123.
29 Tamże, s. 123.
30 W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 10 i 128.
Eugeniusz Ochendowskì
Poglądy Jaworskiego wywołały dyskusję zarówno przed jak i po II wojnie światowej.
Franciszek Longchamps w pracy Założenia nauki administracji (Wrocław 1949) pisał, że
stanowisko Jaworskiego „może być przykładem stanowiska badawczego z pojemnością
powszechną, które tylko stwierdza i klasyfikuje typ administracji publicznej w tzw.
państwie prawnym, jako jeden z typów, ale nie ogranicza całej administracji do tego typu.
Pod tym względem stanowisko Jaworskiego staje się przydatne dla nauki administracji,
jako jedno z właściwych spojrzeń na stosunek administracji do prawa ... Trzeba uwydatnić
zasadnicze stanowisko badawcze autora wobec administracji publicznej, uznające
w i e l o ś ć a s p e k t ó w r z e c z y w i s t e j a d m i n i s t r a c j i " 31.
Inny wybitny uczony Marian Zimmermann w pracy Pojęcie administracji publicznej a
«swobodne uznanie» (Poznań 1959) wykazał, że teoria Jaworskiego „w zastosowaniu do
systemu państwa prawnego i jego prawa utrzymać się nie da. W państwie prawnym
administracja państwowa nie może działać w jakiejś sferze nie uregulowanej przez prawo,
według swej swobodnej woli tak, jak jednostka — byle tylko bez naruszania ustaw. W
takim systemie, w którym tylko część działań administracji byłaby uregulowana prawnie,
nie pomogłoby żadne sądownictwo administracyjne — skoro ono może prawnie
kontrolować działalność administracji tylko o tyle, o ile ona jest prawnie uregulowana.
Jaworski uważał wprawdzie za możliwą również sądową kontrolę moralności — jednak w
systemie prawa pozytywnego możliwość takiej kontroli chyba odpada"32. M. Zimmermann
wykazał więc, że teoria Jaworskiego odnosi się do czasu walki o praworządność i do
wówczas panujących poglądów, które tkwiły jednak w pojęciach okresu poprzedniego.
Teoria ta nie daje się pogodzić z zasadami państwa prawnego.
Mimo wymienionych zastrzeżeń, należy podkreślić, że poglądy Jaworskiego
prowadziły go do uczynienia z kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne
„kamienia węgielnego systemu prawa administracyjnego, bo tylko w ten sposób można
przy takiem pojęciu administracji zapewnić jej cechy praworządności i sprawiedliwości.
Próbą zastosowania powyższych zasad był «Projekt kodeksu agrarnego » z roku 1928,
opracowany przez ś.p. prof. Jaworskiego[...] Zgodnie z swoim zasadniczym stanowiskiem
prof. Jaworski normuje w swoim projekcie kodeksu agrarnego w szerokim zakresie
kontrolę sądownictwa administracyjnego o trzechstopniowej budowie, przyczem I i II
instancja są specjalnymi sądami z uwzględnieniem czynnika obywatelskiego, a jako trzecia
kasacyjna instancja miałby funkcjonować Najwyższy Trybunał Administracyjny. Ponadto
projekt przewiduje szeroką organizację samorządu rolniczego, zorganizowanego na
podstawie przymusowej, a o budowie dwustopniowej"33.
Projekt kodeksu agrarnego, jak i wydany rok później, w 1929 r., Projekt konstytucji
Jaworski uzupełnia tomem załączników w postaci monografii swych współpracowników i
uczniów34. W ten sposób Jaworski stworzył „nieznany dotąd w tej mierze w Polsce typ
zespołowej pracy naukowej i wywarł niezatarty wpływ na młodsze pokolenie prawników
polskich, a dzięki głębokości swych myśli, wnikliwości sądu i szerokości teoretycznych
oraz praktycznych zainteresowań — nadał kierunek polskiej nauce prawa publicznego"35.
Nie trzeba podkreślać, że W. L. Jaworski był znakomitym prawnikiem i myślicielem.
W swoich Notatkach wyraził wciąż —jak sądzę aktualną myśl: „Czekajmy na chwilę, gdy
nasi ustawodawcy się zdziwią, odkrywszy, że konstytucja jest każdorazowym
rozwiązaniem problemu doprowadzenia do harmonii wolności z prawem. Byle tylko
31 F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1949, s. 85.
32 M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a .swobodne uznanie", Poznań 1959, s. 61.
33 K. W. Kumaniecki, W. L. Jaworski i nauka prawa administracyjnego, [w:] Wl. L. Jaworskiego życie i
działalność, Kraków 1931, s. 47 i 48.
34 J. S. Langrod, Instytucje, s. 123.
35 Tamże, s. 123.
Eugeniusz Ochendowskì
zrozumieli, że idzie tu o harmonię i że biada państwu, które prawo zabija dla wolności, a
wolność dla prawa"36.
Spośród innych opracowań tego okresu wymienić należy dwutomowe opracowanie
pióra Kazimierza Władysława Kumanieckiego, Bohdana Wasiu-tyńskiego i Jerzego
Panejki, profesorów Uniwersytetów w Krakowie, Warszawie i Wilnie, Polskie prawo
administracyjne w zarysie (Kraków 1929) oraz wydane tuż przed wybuchem II wojny
światowej dzieło profesorów Uniwersytetu Jagiellońskiego Kazimierza Władysława
Kumanieckiego, Jerzego Stefana Langroda i Szczęsnego Wachholza: Zarys ustroju,
postępowania i prawa administracyjnego w Polsce (Kraków—Warszawa 1939). Obie prace
polegały na systematycznym omówieniu ustroju administracji rządowej i samorządowej,
postępowania administracyjnego i poszczególnych działów administracyjnego prawa
materialnego; nie tworzyły one jednak ogólnej teorii prawa administracyjnego. Okres
dwudziestu lat okazał się zbyt krótki dla stworzenia takiej teorii. Najpierw musiały powstać
liczne prace dokumentacyjne, porównawcze i monograficzne, dotyczące poszczególnych
instytucji. Prace takie rzeczywiście powstały, a zwłaszcza dotyczące ustroju administraqi,
samorządu i postępowania administracyjnego.
Spośród autorów wybitnych prac monograficznych wymienić należy wspomnianego
już Kazimierza Władysława Kumanieckiego, od 1911 r. docenta, a od 1917 r. profesora
Uniwersytetu
Jagiellońskiego,
znakomitego
znawcę
administracji
i
praktyki
administracyjnej, ministra oświaty w 1922 r., współautora wymienionych wyżej dzieł
syntetycznych z zakresu prawa i postępowania administracyjnego. W omawianym okresie
Kumaniecki opublikował dwa wydania Ustroju państwowego władz administracyjnych na
ziemiach polskich (w 1920 i 1921 r.), Ustrój władz samorządowych na ziemiach Polski w
zarysie (1921), Zbiór dokumentów do powstania Państwa Polskiego (1920) i wiele innych
prac.
Zagadnieniami ustroju administracji zajmował się również Bohdan Wasiu-tyński, w
latach 1921 — 1923 profesor nauki administracji i prawa administracyjnego Uniwersytetu
Poznańskiego, a od 1923 r. — Uniwersytetu Warszawskiego, w latach 1928 — 1935
senator Rzeczypospolitej z ramienia Związku Ludowo-Narodowego. Opublikował pracę pt.
Ustrój władz administracyjnych rządowych i samorządowych, która ukazała się w czterech
wydaniach (w 1925, 1928, 1933 i 1937 n); był współautorem Polskiego prawa
administracyjnego w zarysie. Jego Ustrój władz administracyjnych stanowi podstawowe
źródło wiedzy o poszczególnych fazach rozwoju ustroju Drugiej Rzeczypospolitej i posiada
wielką wartość dla studiów nad przeobrażeniami samorządu37.
Spośród bardzo licznych opracowań na temat samorządu na szczególną uwagę
zasługują dwie prace zaliczane do klasycznej literatury samorządowej. Pierwsza to dzieło
Jerzego Panejki Geneza i podstawy samorządu europejskiego, wydane najpierw w Paryżu
(1926), a następnie w Wilnie (1934). Po odzyskaniu niepodległości poszukiwano w Polsce
wzorów rozwiązań prawnych i doświadczeń innych państw również co do instytucji
samorządu. Stąd też brały się z pewnością zainteresowania badawcze Panejki. O
współczesnej zaś wartości dzieła Panejki pisze J. Borkowski w recenzji reprintu z 1990 r.
pracy profesora Uniwersytetu Wileńskiego: „...książka J. Panejki stanowiła świetne źródło
wiadomości o koncepcjach i organizacji samorządu oraz o poglądach na tę instytucję
prawną. Wartość tę w dużej mierze zachowała do dzisiaj, a to ze względu na jasność i
36 Cyt. za K. W. Kumanieckim, W. L. Jaworski, s. 50.
57 H. Izdebski, Z dziejów nauki prawa administracyjnego i nauki o samorządzie terytorialnym. Bogdan
Wasiutyński (1882-1940), Samorząd Terytorialny 1991, nr 5, s. 44.
Eugeniusz Ochendowskì
precyzję rozważań, zdecydowanie w wyrażaniu poglądów i formułowaniu ocen przez
Autora"38.
Drugim dziełem zaliczanym do klasycznej literatury samorządowej jest praca Tadeusza
Bigo Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego (Warszawa 1928,
reprint Warszawa 1990). Tadeusz Bigo habilitował się w 1928 r. na Uniwersytecie Jana
Kazimierza we Lwowie i tam uzyskał stanowisko profesora, od 1946 r. był profesorem
Uniwersytetu Wrocławskiego. Jego dzieło o związkach publicznoprawnych jest pracą o
związkach samorządowych, co stwierdził sam Autor pisząc: „Związki publiczno-prawne i
związki samorządowe — to dwa synonimy: zakresy tych nazw pokrywają się. Samorząd
jest oznaczeniem formy administracji, wyraża stosunek osób administrujących do państwa,
określa tylko jedną relację podmiotu administracji. Związek publ. prawny jest oznaczeniem
samego podmiotu administracji"39. Mimo upływu ponad sześćdziesięciu lat od wydania
pracy T. Bigo posiada ona swą wartośćteoretyczną i jest nadal przydatna we współczesnych
badaniach instytucji samorządu terytorialnego i samorządu specjalnego.
W okresie dwudziestolecia międzywojennego, jak i w okresie późniejszym, wiele prac
naukowych i związanych z praktyką poświęconych samorządowi opublikował Maurycy
Zdzisław Jaroszyński, profesor Wolnej Wszechnicy w Warszawie, w czasie II wojny
światowej na Polskim Wydziale Prawa Uniwersytetu w Oksfordzie, a po wojnie —
Uniwersytetu Warszawskiego i Polskiej Akademii Nauk. M. Jaroszyński był nie tylko
wybitnym znawcą prawa administracyjnego, ale również wybitnym praktykiem; w latach
1928 —1933 kierował pracami Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej, która
działała przy Prezesie Rady Ministrów40.
W
omawianym
okresie
wydano
wiele
prac
poświęconych
sądownictwu
administracyjnemu oraz zagadnieniom postępowania administracyjnego. Były to
opracowania monograficzne i komentatorskie. Spośród nich na szczególną uwagę zasługują
takie prace jak: Tadeusza Hilarowicza Najwyższy Trybunał Administracyjny i jego
kompetencje (1925), Jerzego Stefana Langroda Zarys sądownictwa administracyjnego ze
szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce (1925) i Res
iudicata w prawie administracyjnym, Wita Klonowieckiego, profesora Katolickiego
Uniwersytetu Lubelskiego, Strona w postępowaniu administracyjnym (1938). Ten ostatnio
wymieniony autor opublikował wcześniej bardzo wartościową monografię pt. Zakład
publiczny w prawie polskim (1933).
Z dzieł poświęconych materialnemu prawu administracyjnemu wymienić należy przede
wszystkim monografię Mariana Zimmermanna Wywłaszczenie (Lwów 1933), będącą
rozprawą habilitacyjną. Rozprawa ta spełniła pionierską rolę w dziedzinie prawa
wywłaszczeniowego. S. Rosmarin pisał, że praca ta „silnym pchnięciem [...] posuwa rzecz
na całkiem nowe tory" i jest „wyrwaniem się z martwej zatoki, w której kryła się nauka o
wywłaszczeniu (Przegląd Prawa i Administracji, 1934, s. 70). Pewną ręką wydobyte są [...]
cechy i problemy zasadnicze; powiązana jest historyczna rzeczywistość z kształtującymi ją
czynnikami; wreszcie odkryte są związki między tymi czynnikami przez wykazanie, jak
elementy grupują się około przeciwstawnych poglądów na życie społeczne i porządek
prawny. W chaos zjawisk [...] wnosi ta książka nową myśl i nowy porządek. Kładzie kres
tym wszystkim naukom, które wpatrzone w przeszłość, nie widziały granicy między
przeszłym a przyszłym: teraźniejszo-ści[...]. Otwiera naszemu poznaniu wszystkie te nowe
38 J, Borkowski (rec), Jerzy Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, reprint
Wydawnictwa „Przemiany" Warszawa 1990, Samorząd Terytorialny 1991, nr 10, s. 50.
39 T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa, reprint
Wydawnictwa „Przemiany", Warszawa 1990, 154.
40 H. Izdebski, Historia, s. 154.
Eugeniusz Ochendowskì
dziedziny nauki o wywłaszczeniu, które zbywano dotąd wzruszeniem ramion, albo od
których odwracano się z niechęcią" (S. Rosmarin, tamże, s. 75)41.
W swoim dziele M. Zimmermann zawarł cenne spostrzeżenia na temat funkqi prawa.
„Prawo daje tylko formę — pisze Zimmermann — instytucjom społecznym, które są
produktem samoistnego rozwoju, wytworem światopoglądu, potrzeb i życia społecznego w
ogóle. Pewnym instytucjom społecznym odpowiadają jednak pewne tylko formy prawne
jako najlepsza (lub jedyna) forma ich uzewnętrznienia się w dziedzinie prawa. Pewnym
istotnym cechom pojęcia instytucji społecznej, które określają i odgraniczają jej istotną i
właściwą funkcję, odpowiadają pewne cechy w świecie prawa. [...] Dynamicznie prawo jest
wyrazem funkcyj społecznych, każda norma jest formą pewnej funkcji. Funkcje zaś
społeczne wytwarzają się w społeczeństwach jako wyraz jego potrzeb, jako objaw
działalności wytworzonych przez nie instytucyj[...]. Prawo jest więc zbiorem instytucyj
prawnych, mających spełniać funkcje społeczne"42.
Oceniając ogólnie okres dwudziestolecia międzywojennego trzeba stwierdzić, że
dorobek polskiej nauki prawa administracyjnego nie był zbyt wielki. Jedynie w dziedzinie
samorządu i postępowania administracyjnego dorobek ten był znaczny; większy niż w
innych państwach. Ze zrozumiałych względów (odzyskanie niepodległości, tworzenie
polskiej administracji) zagadnienia ustroju administracji, w tym samorządu, a następnie —
dzięki kodyfikacji z 1928 r. — postępowania administracyjnego cieszyły się większym
zainteresowaniem badawczym niż materialne prawo administracyjne. Był to jednocześnie
okres, w którym polska nauka prawa administracyjnego wyzwalała się od naśladownictwa
doktryny austriackiej i niemieckiej, nawiązując kontakty naukowe z Francją, krajami
romańskimi oraz Europy Środkowej i Południowej43.
III. Okres II wojny światowej
W czasie II wojny światowej już w jesieni 1939 r. na ziemiach polskich okupowanych
przez Niemców zamknięto wszystkie wyższe uczelnie, w tym uniwersytety w Krakowie,
Lublinie, Poznaniu i Warszawie. Dla Polaków niedostępne były szkoły średnie i wyższe
uczelnie. Uniemożliwiało to, oczywiście, prowadzenie normalnych badań naukowych, w
tym również w dziedzinie nauki prawa administracyjnego.
Dla Polski charakterystyczne jest to, że mimo śmiertelnego niebezpieczeństwa
grożącego za próby kontynuowania nauki w ramach konspiracyjnie prowadzonych zajęć,
przez cały okres okupacji starano się prowadzić zajęcia uniwersyteckie, podobnie jak i na
poziomie średnim, i w miarę możliwości rozwijać naukę. W ograniczonym zakresie, w
sposób konspiracyjny, prowadzono działalność dydaktyczną.
Uniwersytet Warszawski zorganizował tajne kursy, które objęły łącznie w czasie wojny
41 M. Zimmermann, Wywłaszczenie, Lwów 1933, s. 79.
3000—4000 słuchaczy, w których nauczało około 300 osób. Również w Warszawie w
latach 1940—1944 zostały zorganizowane tajne kursy przez Uniwersytet Poznański,
działający pod nazwą tajnego Uniwersytetu Ziem Zachodnich. Ten tajny uniwersytet
kształcił około 2000 studentów. W nauczaniu brało udział około 200 pracowników, głównie
przesiedlonych z zamkniętego uniwersytetu w Poznaniu. Uniwersytet Ziem Zachodnich
41 Za Z. Janowicz, Z. Leoński, Marian Zimmermann (1901 —1969), [w:] Studia z zakresu prawa
administracyjnego ku czci Prof. dra Mariana Zimmermanna, Warszawa—Poznań 1973, s. 5 — 6 .
" J . S. Langrod, Instytucje, s. 128.
Eugeniusz Ochendowskì
rozpoczął swoją działalność od zorganizowania czterech kompletów prawniczych i trzech
kompletów humanistycznych; później podjęto nauczanie w zakresie medycyny, farmacji i
rolnictwa. Tenże uniwersytet uruchomił swoje oddziały w Kielcach, Częstochowie i
Jędrzejowie43.
Jako ewenement warto dodać, że w czasie okupacji w 1943 r. w Warszawie w tajnej
drukarni wydano podręcznik prawa administracyjnego napisany przez Stanisława Kasznicę,
profesora
prawa
administracyjnego
Uniwersytetu
Poznańskiego.
Ze
względów
konspiracyjnych autor musiał się ukryć pod pseudonimem A. Łużycki, a jako rok wydania
podano nie 1943, ale 193844.
Należy zaznaczyć, że w czasie II wojny światowej poza granicami Polski podejmowana
była działalność dydaktyczna i naukowa również w dziedzinie nauki prawa
administracyjnego. I tak w Anglii nad problemami administracji, a zwłaszcza samorządu,
pracował Maurycy Jaroszyński, który był wiceministrem Ministerstwa Odbudowy
Administracji Publicznej w Londynie. Był też wykładowcą na Polskim Wydziale Prawa
Uniwersytetu w Oksfordzie45.
W obozach jenieckich dla oficerów w Niemczech organizowano kursy dla prawników.
W oflagu w Murnau wykładał dr Franciszek Longchamps, który po wojnie pracował w
Uniwersytecie we Wrocławiu, w latach 1955 —1969, tj. do chwili śmierci jako profesor
prawa administracyjnego46.
W latach 1942—1945 wygłaszał wykłady w obozie jenieckim w Niemczech (Oflag
XVII A) dla oficerów Wojska Polskiego we Francji i dla oficerów francuskich Jerzy Stefan
Langrod, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego, a następnie uniwersytetów zagranicznych
(przez kilkanaście lat wykładał na Sorbonie). W przedmowie do swego dzieła Instytucje
prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej (Kraków 1948) J. S. Langrod pisze:
„Książka ta powstała w czasie wojny [...] W ciężkich warunkach długoletniego życia
obozowego powstał — szeroko z czasem rozbudowany — ośrodek nauki i nauczania
akademickiego, a w jego ramach m.in. kompletne Studium prawno-polityczne na poziomie
uniwersyteckim i w oparciu o program studiów na polskich wydziałach prawa. Podjąwszy
się wykładu nauki prawa administracyjnego na
3-cim roku studiów, postanowiłem dać słuchaczom możliwie szeroki obraz jego części
ogólnej, ujętej systematycznie i porównawczo. Wykonanie tego zadania było trudne ze
względu na niezwykle niekorzystne warunki pracy, na izolację od świata zewnętrznego i na
ciągłą walkę z przeciwnościami w zakresie dostępu do literatury. Dzięki jednak pomocy,
moralnej i bibliograficznej, polskich i francuskich kolegów zawodowych, mogłem trudności
te przezwyciężyć, a przypadkiem uratowany rękopis oddaję teraz w ręce czytelnika"47.
Dodajmy, że spośród oficerów francuskich pomoc J. S. Langrodowi świadczyli wybitni
profesorowie dr Jan Leray, dr Karol Eisenmann i dr Jerzy Vedel.
Widzimy, że nawet w najtrudniejszym dla Polaków okresie działalność naukowa i
dydaktyczna nie została zaniechana, a wręcz przeciwnie — gdy tylko warunki na to
pozwalały — była prowadzona, nawet z narażeniem życia.
43 Z. Skubała-Tokarska, Z. Tokarski, Uniwersytety w Polsce, s. 222.
44 Por. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 5.
45 Studia z dziedziny prawa administracyjnego, pod red. L. Bara, Ossolineum 1971, s. 5.
46 T. Bigo, Franciszek Longchamps (1912—1969), Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s.
7.
47 J. S. Langrod, Instytucje, s. U.