182 A. J. Ko¿uch

STOWARZYSZENIE EKONOMISTÓW ROLNICTWA I AGROBIZNESU

Roczniki Naukowe ● tom VIII ● zeszyt 4

Artur J. Ko¿uch

Akademia Rolnicza w Krakowie

ANALIZA FINANSOWA BUD¯ETU GMINY JAKO NARZÊDZIE

OCENY EFEKTYWNOŒCI GOSPODAROWANIA ŒRODKAMI

FINANSOWYMI

FINANCIAL ANALYSIS OF COMMUNE’S BUDGET

AS AN INSTRUMENT OF EFFICIENCY’S ESTIMATE OF FINANCIAL

SOURCES MANAGEMENT

S³owa kluczowe: bud¿et, jednostka samorz¹du terytorialnego, analiza finansowa Key words: budget, unit of local government, financial analysis Synopsis. Artyku³ stanowi próbê przedstawienia znaczenia analizy finansowej w dzia³alnoœci jednostek samorz¹-

du terytorialnego. Wykorzystanie tej metody badawczej oraz odpowiednich wskaŸników przyczynia siê do bar-dziej efektywnego wykorzystania uzyskiwanych dochodów, poprawy wiarygodnoœci partnerskiej i kredytowej oraz zapewnienia krótko- i d³ugookresowej p³ynnoœci finansowej. Prowadzi to w efekcie do racjonalizacji we wszystkich aspektach dzia³añ s³u¿¹cych zachowaniu swojej pozycji i dalszego rozwoju organizacji.

Wstêp

Wspó³czesnym finansom samorz¹dowym nale¿y przypisaæ istotn¹ rolê w zaspakajaniu potrzeb wspólnot lokalnych i regionalnych, a najwiêksze znaczenie dla zarz¹du jednostki samorz¹du terytorialnego powinna mieæ minimalizacja marnotrawienia publicznych œrodków finansowych prze-znaczonych na wykonywanie zadañ [Jastrzêbska 2001]. Z tego te¿ powodu, zasadne jest poznanie zjawisk finansowych, procesów i problemów zwi¹zanych z gospodarowaniem zasobami finanso-wymi, ich ocena oraz poprawna interpretacja uzyskanych wyników.

Narzêdziem, które mo¿na wykorzystaæ dla zapewnienia kontroli, a jednoczeœnie te¿, które po-zwoli wkroczyæ w funkcjê planowania jest analiza. Jej wyniki stanowi¹ podstawê do weryfikacji s³usznoœci decyzji podjêtych w przesz³oœci oraz ustalenia punktu wyjœcia zamierzeñ bie¿¹cych i przysz³oœciowych.

Celem niniejszego opracowania jest wskazanie znaczenia i sposobu wykorzystania analizy finansowej dla oceny kondycji finansowej gminy. Ograniczenia zwi¹zane z objêtoœci¹ publikacji spowodowa³y, ¿e w analizie gminy wykorzystano tylko wybrane wielkoœci i wskaŸniki.

Analiza finansowa bud¿etu gminy

Analiza finansowa bud¿etu gminy jest instrumentem pozwalaj¹cym na poznanie i ocenê prze-biegu wielu procesów i zjawisk finansowych zachodz¹cych w JST. Do jej zadañ zalicza siê w szczególnoœci: informowanie o strukturze dochodów w przekroju Ÿróde³, kontrolê bie¿¹cej p³ynno-

œci finansowej, kontrolê równowagi finansowej oraz ocenê efektywnoœci wykorzystania œrodków bud¿etowych [Roman 2001]. Jest ona przeprowadzana w trzech fazach: I – analiza pionowa bud¿e-tu, II – analiza pozioma bud¿etu, III – analiza wskaŸnikowa bud¿etu.

Analiza finansowa bud¿etu gminy jako narzêdzie oceny efektywnoœci gospodarowania ...

183

Za wskaŸniki istotne z punktu widzenia oceny sytuacji finansowej jednostek samorz¹du terytorialnego uznaæ nale¿y wskaŸniki [Rudzka-Lorentz, Sierak 2005]:

– struktury dochodów i wydatków – liczone jako udzia³ poszczególnych Ÿróde³ dochodów (w tym dotacji celowych i subwencji ogólnej) w dochodach ogó³em oraz grup wydatków w wydat-kach ogó³em; przedmiotem ich oceny jest struktura i stabilnoœæ wp³ywów i wydatków czasie, a wyniki prowadzonej analizy pozwalaj¹ dokonaæ oceny prognoz finansowych,

– dynamiki dochodów i wydatków ogó³em – obrazuj¹ce ich zmiany w czasie. Uzyskane wyniki pozwalaj¹ oceniæ tendencje w gospodarce finansowej oraz stopieñ stabilnoœci poszczególnych grup dochodów i wydatków, co jest istotne w strategicznym modelu zarz¹dzania.

Analiza zdolnoœci kredytowej jednostki samorz¹du terytorialnego Poziom zad³u¿enia JST podlega ograniczeniom prawnym (art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych) i ekonomicznym (zachowanie p³ynnoœci finansowej i zdolnoœci kredytowej jednostki). Dokonywanie wydatków publicznych, które nie maj¹ pokrycia w dochodach bud¿etowych powoduje koniecznoœæ zaci¹gania zobowi¹zañ przez jednostki samorz¹du terytorialnego. Brak mo¿liwoœci ich sp³aty kreuje d³ug publiczny.

Stopieñ zad³u¿enia jednostki samorz¹du terytorialnego mo¿na okreœliæ przez relacjê zobowi¹-

zañ ogó³em (ZO) do dochodów bud¿etowych ogó³em (DB). Wielkoœæ wskaŸnika zad³u¿enia ogólnego dla jednostek samorz¹du terytorialnego nie mo¿e przekroczyæ 60%. Drugim wskaŸnikiem oceny stopnia zad³u¿enia bud¿etu JST d³ugiem jest wskaŸnik sp³aty zad³u¿enia – relacja ³¹cznej kwoty wydatków na obs³ugê d³ugu w danym roku bud¿etowym (SZ) do dochodów bud¿etowych ogó³em (DB). Odnosi siê do danego roku bud¿etowego, a ograniczenia prawne nie pozwalaj¹, by jego wartoœæ przekroczy³a 0,15 (jeœli udzia³ pañstwowego d³ugu publicznego w produkcie krajowym brutto przekroczy 55%, to ³¹czna kwota obs³ugi d³ugu nie mo¿e przekroczyæ 0,12).

Istotnym zagadnieniem jest te¿ faktyczna zdolnoœæ jednostki do obs³ugi zad³u¿enia oraz mo¿li-woœci absorpcji d³ugu. Zdolnoœæ do obs³ugi zad³u¿enia bêdzie determinowana przez mo¿liwoœci wygospodarowania wolnych œrodków (WS), które mog¹ byæ skierowane na obs³ugê zad³u¿enia.

WskaŸniki pokrycia obs³ugi d³ugu obliczane s¹ wed³ug nastêpuj¹cych relacji: (1) iloraz wolnych

œrodków (WS) i kosztów obs³ugi d³ugu (KOB) lub (2) iloraz WS i KOB powiêkszonych o wielkoœæ d³ugu podlegaj¹cego sp³acie w danym roku bud¿etowym (D).

WskaŸnikiem umo¿liwiaj¹cym porównywanie zad³u¿enia JST jest wskaŸnik wielkoœci zad³u¿enia na 1 mieszkañca. Stanowi on iloraz zobowi¹zañ ogó³em (ZO) i liczby mieszkañców danej jednostki. Taka konstrukcja powoduje, ¿e nie powinien on podlegaæ szybkim zmianom, zw³aszcza w krótkim okresie czasu.

Analiza samodzielnoœci finansowej

Samodzielnoœæ finansowa gmin oznacza przyznanie prawa do samodzielnego prowadzenia go-spodarki finansowej w nastêpuj¹cych sferach [Glumiñska-Pawlic 2002]: gromadzenia dochodów, pozyskiwania przychodów zwrotnych, dokonywania wydatków, tworzenia i wykonywania bud¿e-tu. Wynika st¹d, ¿e o samodzielnoœci finansowej gmin decyduj¹ nastêpuj¹ce czynniki: wielkoœæ zasobów pieniê¿nych przekazanych do samodzielnej dyspozycji gminy, zakres swobody w kszta³-

towaniu dochodów, zakres swobody w wydatkowaniu œrodków, zakres swobody w organizacji bud¿etów, planowaniu bud¿etowym oraz wykonywaniu bud¿etów.

Analizy samodzielnoœci finansowej z punktu widzenia mo¿liwoœci kreowania dochodów w³asnych mo¿na dokonaæ w oparciu o wskaŸnik samodzielnoœci finansowej dochodowej (WSD), który okreœla siê relacj¹ dochodów w³asnych z wy³¹czeniem udzia³ów w podatkach stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa (DW) do dochodów bud¿etowych ogó³em (DB).

WskaŸnik ten informuje o stopniu w³adztwa danej jednostki samorz¹du terytorialnego w zakresie mo¿liwoœci i kierunków kreowania i generowania dochodów w³asnych, na które ma ona pe³ny wp³yw. Im ni¿szy wskaŸnik, tym wiêksze uzale¿nienie jednostki samorz¹du terytorialnego od sytuacji bud¿etu pañstwa, koniunktury gospodarczej, poziomu bezrobocia [Dylewski i in. 2004].

Pomiar samodzielnoœci wydatkowej jest zwi¹zany z okreœleniem stopnia swobody rozdyspo-nowania dochodów, czyli z faktycznym dokonywaniem wydatków na cele zwi¹zane z wykonywa-

184 A. J. Ko¿uch

niem zadañ przez samorz¹d. Pomiaru samodzielnoœci wydatkowej mo¿na dokonaæ za pomoc¹ obli-czanego dwustopniowo wskaŸnika samodzielnoœci finansowej (WSF), który oblicza siê jako: (1) procentowy udzia³ sumy dochodów w³asnych (DW) i udzia³ów w podatkach stanowi¹cych do-chód bud¿etu pañstwa (DU) w dochodach bud¿etowych (DB) i (2) jako procentowy udzia³ ³¹cznej wartoœci DW, DU i subwencji ogólnej (SO) w DB.

WskaŸnik samodzielnoœci wydatkowej pierwszego stopnia informuje w jakim stopniu dana jednostka samorz¹du terytorialnego w pe³ni i bez ograniczeñ decyduje o przeznaczeniu dochodów w³asnych z uwzglêdnieniem udzia³ów w podatkach stanowi¹cych dochód bud¿etu pañstwa. Natomiast wskaŸnik samodzielnoœci finansowej wydatkowej drugiego stopnia uwzglêdnia mo¿liwoœæ wydatkowania wszystkich tych œrodków, co do których dana jednostka samorz¹du terytorialnego posiada pe³n¹ nieograniczon¹ swobodê decyzyjn¹.

Nie bez znaczenia dla samodzielnoœci finansowej gmin jest zachowanie p³ynnoœci finansowej.

Jej analiza mo¿e byæ przeprowadzana w ujêciu kasowym i memoria³owym. W ujêciu kasowym, p³ynnoœæ finansowa w JST mierzona jest za pomoc¹ wskaŸnika (WPF), który stanowi relacjê sumy zrealizowanych dochodów (ZDB) i przychodów (ZDP) bud¿etowych do ³¹cznej wielkoœci zrealizowanych wydatków (ZWB) i rozchodów (ZRB) bud¿etowych, powiêkszonych o zobowi¹zania wy-magalne (ZW).

Sytuacja finansowa wybranej gminy wiejskiej powiatu krakowskiego Badaniami objêto jedn¹ z gmin wiejskich powiatu krakowskiego – gminê Liszki. Jest to gmina po³o¿ona w po³udniowo-zachodniej czêœci powiatu. Zajmuje powierzchniê ok. 72 km2. W jej sk³ad wchodzi 14 so³ectw zamieszkiwanych ³¹cznie przez ok. 15,2 tys. mieszkañców. Gmina ma charakter podmiejski (po³o¿ona w bezpoœrednim s¹siedztwie Krakowa). Przez jej obszar przebiega autostrada A-4 wraz obwodnic¹ wokó³ Krakowa oraz droga nr 780 do Oœwiêcimia i dalej w kierunku Katowic.

W bliskim s¹siedztwie po³o¿ony jest port lotniczy Balice.

Wskazane czynniki powoduj¹, ¿e gmina Liszki posiada jedne z najlepszych w Ma³opolsce warunki rozwoju spo³eczno-gospodarczego, które uzupe³niane s¹ przez turystyczne walory akwe-nów powyrobiskowych.

a

T be a

l 1. S u

r

t k u

t a

r dochodów bud¿e o

t wych ana z

il owanej JST w a

l a

t ch 2002 2

- 004

y

W szczegó n

l e

i n e

i

Dochody ogó e

³ m = 100

2002

2003

2004

Do o

h

c dy a

³

w

e

n

s

b d

u e

¿ ó

t w g i

m n

1

,

9

3

8

,

3

3

5

,

6

4

S b

u e

w

e

j

c

n

ogó e

n

l

4

,

2

5

7

,

2

5

1

,

4

4

Do a

t e

j

c

9

,

7

7

,

6

4

,

9

Πo

r d i

k a

n do if a

n

o

s

n

a

w i

n e a

³

w

h

c

y

n

s

a

z dañ po

a

k

s

y

z

e

n z i

h

c

y

n

n

ó

r

Ÿ de³

6

,

0

8

,

6

0

,

0

ó

r

 d o

³ : ob il e

z

c

i

n a a

³

w

e

n

s

a

n pod a

t

s

i

w e ba y

z da

h

c

y

n

o

l a

k

h

c

y

n

l

S

U

G

a

t

s

.

w

w

w

[

g

.t o p

.

v .]

l

Analiza struktury dochodów gminy Liszki wskazuje, ¿e kwota dochodów ogó³em wzros³a w 2003 (wsk. dynamiki: 107,3), a w 2004 roku wróci³a do poziomu z 2002 roku. Wzrost ten by³ spowo-dowany – nie spotykanym póŸniej – wysokim (6,7%) udzia³em œrodków na dofinansowanie zadañ w³asnych pozyskanych z innych Ÿróde³. Rok, w którym gmina pozyska³a œrodki zewnêtrzne na sfinansowanie dzia³alnoœci inwestycyjnej, nale¿y uznaæ za korzystny z punktu widzenia efektywnoœci i jakoœci pracy urzêdu gminy.

W 2004 roku zaobserwowano rów-

a

T be a

l 2. S u

r

t k u

t a

r wyda k

t ów bud¿e o

t wych badanej

nie¿ znaczne ograniczenie udzia³u sub-

g n

i

m y w a

l a

t ch 2002 2

- 004

wencji ogólnej, dla której wskaŸnik dy-

y

W szczegó n

l e

i n e

i

y

W da k

t i ogó e

³ m

namiki osi¹gn¹³ wartoœæ 90,2%. Zmiana

= 100

ta znalaz³a swoje odbicie w strukturze

2002 2003 2004

wydatków jednostki, gdzie du¿emu ob-

Do a

t e

j

c ogó e

³ m

1 9

,

2 0

,

2 5

,

ni¿eniu uleg³y wydatki na ochronê

Πi

w ad e

z

c

i

n a a

n

e

z

r

z

c o ó

s b if

h

c

y

n

z

c

y

z

7 3

,

6 3

,

10 5

,

zdrowia oraz na transport i ³¹cznoœæ

d

y

W a i

k

t bie ¹

¿ e

c e

j d o

n e

t

s k b d

u e

¿ o

t

h

c

y

w

63 5

,

61 2

,

68 3

,

(wskaŸnik dynamiki odpowiednio: 32,7

d

y

W a i

k

t

a

m ¹

j o

k

t

e

w i e

w

n

e

n

j

y

c

y

t

s

26 3

,

29 6

,

17 8

,

Po o

z a

t

s e

³

d

y

w a i

k

t

1 0

,

0 9

,

0 9

,

i 78,1%). Na niezmienionym poziomie

ó

r

 d o

³ : a

j k w a

t b. 1.

odnotowano wydatki na oœwiatê i wy-

Analiza finansowa bud¿etu gminy jako narzêdzie oceny efektywnoœci gospodarowania ...

185

chowanie (wskaŸnik dynamiki 101,0%). Obni¿ki w tych dziedzinach wskazuj¹ na znaczne obni¿enie poziomu realizowanych us³ug spo³ecznych.

Spadek wartoœci subwencji ogólnej oraz œrodków na dofinansowanie zadañ w³asnych pozyskanych z innych Ÿróde³ zosta³ wyrównany wzrostem dochodów w³asnych gminy i dotacji (wskaŸniki dynamiki wynosi³y odpowiednio: 127,9 i 127,6%). Wysoki wzrost zanotowano w dochodach z tytu³u podatku od œrodków transportu (wskaŸnik dynamiki: 147,8%). Wydaje siê, ¿e zmiana ta zosta³a równie¿ spowodowana podwy¿szeniem stawek podatkowych, co mo¿e spowodowaæ odp³yw prowadz¹-

cych dzia³alnoœæ gospodarcz¹ w tym zakresie do innych – oferuj¹cych korzystniejsze warunki funk-cjonowania – JST. Pewnym usprawiedliwieniem mo¿e byæ jednak fakt dotychczasowej polityki gminy, która dla œci¹gniêcia przedsiêbiorców stosowa³a, we wczeœniejszym okresie, niskie stawki podatko-we. Spowodowa³o to rozwój przedsiêbiorczoœci w gminie, a w efekcie poprawi³o wp³ywy z tytu³u udzia³ów w podatkach stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa (wskaŸnik dynamiki: 118,3%).

Wspomniane ju¿, pozyskanie œrodków zewnêtrznych, spowodowa³o zwiêkszenie mo¿liwoœci inwestycyjnych gminy w 2003 roku. Analiza inwestycyjnych wydatków maj¹tkowych wskazuje, ¿e ca³oœæ tych œrodków przeznaczono na inwestycje. Za negatywne zachowanie bêd¹ce efektem pozyskania œrodków z zewn¹trz, nale¿y uznaæ zwiêkszenie w 2003 roku wydatków jednostek bu-d¿etowych na wynagrodzenia (wskaŸnik dynamiki: 112,7%).

Ocena dzia³alnoœci gmin wymaga równie¿ odniesienia do ich samodzielnoœci finansowej. Daje ono prawo do podejmowania decyzji w zakresie wykorzystywanych Ÿróde³ dochodów i przychodów zwrotnych, a tak¿e sposobu ich wydatkowania.

Wartoœci wskaŸników zawartych w tabeli 3 wskazuj¹ jed-a

T be a

l 3. s

W kaŸn k

i i sa o

m dz e

i -l

noznacznie, ¿e w poszczególnych latach wzrasta niezale¿-

noœci n

if ansowej badanej g n

i

m y

w a

l a

t ch 2002 2

- 004

noœæ dochodowa badanej gminy. Wskazuje to na zmniejsza-nie siê poziomu uzale¿nienia od sytuacji finansowej bud¿etu y

W szcze-

2002

2003

2004

gó n

l e

i n e

i

pañstwa, koniunktury gospodarczej i poziomu bezrobocia.

Powinno to równie¿ budziæ wiêksz¹ chêæ w³adz gminnych S

W D

27 0

,

20 8

,

33 2

,

S

W F

39 1

,

33 8

,

46 5

,

do prowadzenia inwestycji zwi¹zanych z popraw¹ wyposa-1

S

W F

91 5

,

86 5

,

90 5

,

¿enia infrastrukturalnego gminy.

2

ó

r

 d o

³ : a

j k w a

t b. 1.

Zmiany wartoœci wskaŸnika samodzielnoœci wydatkowej pierwszego stopnia pokazuj¹, ¿e w badanym okresie wzros³a te¿ mo¿liwoœæ pe³nego decydowania o przeznaczeniu dochodów w³asnych (³¹cznie z udzia³ami w podatkach stanowi¹cych dochód bud¿etu pañstwa). Nieznacznie spad³a natomiast mo¿liwoœæ wydatkowania wszystkich tych œrodków, co do których dana jednostka samorz¹du terytorialnego posiada pe³n¹ nieograniczon¹ swobodê decyzyjn¹.

Prowadzone rozwa¿ania dotycz¹ce samodzielnoœci dochodowej i finansowej gminy trac¹ jednak swoje znaczenie na skutek niekorzystnych relacji dochodów do wydatków, która w analizowa-nym okresie wynosi³a odpowiednio: 0,96; 0,88 i 0,99. Wskazuje ona na wzrost zad³u¿enia badanej jednostki, który w póŸniejszych latach ograniczy zarówno mo¿liwoœci inwestycyjne, jak i mo¿li-woœæ samodzielnego decydowania o przeznaczaniu dochodów.

Podsumowanie

Bud¿et gminy nale¿y traktowaæ jako najwa¿niejszy instrument zarz¹dzania finansami gminy.

Jego celem jest realizacja zadañ publicznych i spo³ecznych oraz zapewnienie zrównowa¿onego rozwoju, odpowiednie sporz¹dzenie planów pozwala na spe³nienie funkcji planowania, monitorin-gu oraz kontroli operacji finansowych [Owsiak 2002]. Analiza danych zawartych w bud¿ecie gminy stanowi podstawê racjonalizacji wykorzystania ograniczonych zasobów, co jest szczególnie wa¿-

ne w przypadku dzia³añ JST, gdzie wymagane jest d¹¿enie do ci¹g³ej poprawy efektywnoœci dla coraz lepszego zaspokajania potrzeb spo³ecznych oraz kszta³towania rozwoju.

Bud¿et nie jest wiêc tylko aktem normatywnym, ale stanowi instrument efektywnego zarz¹dzania finansami gminy. Jest to mo¿liwe, gdy s¹ wykorzystywane odpowiednie metody oceny jego realizacji, do których zaliczyæ nale¿y w szczególnoœci analizê finansow¹.

186 A. J. Ko¿uch

Literatura

Dylewski M., Filipiak B., Gorza³czyñska-Koczkodaj M. 2004: Analiza finansowa w jednostkach samorz¹du terytorialnego. Municipium S.A., Warszawa.

Glumiñska-Pawlic J. 2002: Bud¿et jednostki samorz¹du terytorialnego. Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra.

Jastrzêbska M. 2001: Sytuacja finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego. Samorz¹d Terytorialny 11.

Owsiak S. 2002: Bud¿et w³adz lokalnych – narzêdzie zarz¹dzania. PWE, Warszawa.

Roman P. 2001: Analiza finansowa bud¿etu samorz¹du terytorialnego. Samorz¹d Terytorialny 6.

Rudzka-Lorentz C., Sierak J. 2005: Zarz¹dzanie finansami jednostek samorz¹du terytorialnego. [W:] Zalew-ski A. (red.) Nowe zarz¹dzanie publiczne w polskim samorz¹dzie terytorialnym. SGH, Warszawa.

Summary

Perform of budget should be supported by different activities aimed at improving the effectiveness of public means management, which as various types of incomes are allocated or financing the activities of these organizational units. Financial analysis of budgets should be considered one of more important instruments aimed at identification and estimation of a number of financial processes and phenomena occurring in local self-government units. It should support decision making process and in result lead to reduce the number of wrong decisions facilitating the response to occurring changes.

The analysis of municipalities financial independence, which means full control over possibilities and directions of creating and generating independent incomes, is an important aspect of municipality activities assessment. The studied have demonstrated considerable limitations concerning the local self-government units decisions about their own income allocation. This is due to the fact that a great number of duties and competen-cies were passed over by the organs of state administration but at the same time the means for their financing were reduced.

Adres do korespondencji:

dr Artur J. Ko¿uch

Akademia Rolnicza im. Hugona Ko³³¹taja

Katedra Ekonomiki i Organizacji Rolnictwa

Al. Mickiewicza 21

31-120 Kraków

tel. ( 0 12) 662 43 54

e-mail: [e-mail]