Rozdział VII

Przerwanie toku postępowania



ż 18. Zawieszenie postępowania

I. Obligatoryjne zawieszenie postępowania

=131= Zawieszenie oznacza wstrzymanie dalszego biegu postępowania, a
zatem przerwanie toku czynności procesowych. Dokonane przed zawieszeniem
czynności procesowe są ważne i po podjęciu zawieszonego postępowania nie trze-
ba ich powtarzać.
Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zawiesić
postępowanie:
1) w wypadku śmierci strony lub jednej ze stron - jeżeli przedmiotem postępowania
jest sprawa, która nie dotyczy praw lub obowiązków osobistych, a dotyczy praw
lub obowiązków związanych z rzeczą, praw, które są zbywalne - i wezwanie
spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie
zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 ż S KPA (art. 97 ż 1 pkt 1);

Przykład: Strona ubiegała się o pozwolenie budowlane, pozwolenie
wodnoprawne, pozwolenie na wywóz dobra kultury za granicę itp.

2) w wypadku śmierci przedstawiciela ustawowego strony (art. 97 ż 1 pkt 2);
Przykład: Umiera opiekun osoby małoletniej.
3) w wypadku utraty przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego zdolności do
czynności prawnych;

Przykład: Opiekun osoby małoletniej został całkowicie ubezwłasnowolniony
orzeczeniem sądu.

4) w wypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego
rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 ż 1 pkt
4).

=132= Zagadnienie wstępne, inaczej kwestia prejudycjalna, to pewna kwestia
materialno-prawna pojawiająca się w toku załatwiania sprawy administracyjnej,
bez rozstrzygnięcia której nie można załatwić sprawy administracyjnej, a roz-
strzygnięcie której należy do właściwości innego organu administracji niż ten, przed
którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne, lub do sądu.
Zagadnienie wstępne ma zatem dwie cechy charakterystyczne. Po pierwsze -
należy do kompetencji sądu albo organu administracji, ale innego niż ten, przed
którym toczy się właśnie sprawa administracyjna. Po drugie - bez jego
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej niepodobna załatwić. Zagadnienie wstępne
musi być zatem rozstrzygnięte wprzódy, zanim zapadnie w sprawie decyzja.

Przykład: Przykładem kwestii prejudycjalnej jest wykazanie prawa do
dysponowania nieruchomością przez osobę ubiegającą się o pozwolenie budowlane;
udokumentowanie albo uzyskanie obywatelstwa polskiego przez osobę ubiegającą
się o prawo wykonywania zawodu lekarza, adwokata, czy sędziego w
Rzeczypospolitej Polskiej itp.

Zdaniem NSA, zagadnieniem wstępnym, należącym do kompetencji sądu
powszechnego jest następujący wypadek:

"Zarejestrowanie faktu zameldowania na podstawie potwierdzenia uprawnień
do przebywania w lokalu przez jednego ze współwłaścicieli tego lokalu, przy znanym
organowi meldunkowemu sprzeciwie drugiego współwłaściciela, jest
niedopuszczalne przed rozstrzygnięciem zagadnienia, czy sprzeciw ten jest prawnie
skuteczny (wyrok NSA z 24.1.1990 r., SA/Gd 1346/89; opubl. OSP z. 9/1991, poz.
216 z glosą Z. Radwańskiego i OSP z. 9/1992, poz. 19 z glosą M. Armaty),

Zdaniem NSA nie jest natomiast zagadnieniem wstępnym ani
wyjaśnianie wątpliwości prawnych, ani interpretacja prawa.

W wyroku z 30.3.1983 r. (I SA 1796/82; opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 21) Sąd
uznał, że "zwrócenie się organu administracji do organu wyższego stopnia o
interpretację prawa nie jest tożsame z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego przez
inny organ, od czego zależy rozstrzygnięcie sprawy, i nie może stanowić
okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego na
podstawie art. 97 ż 1 pkt 4 KPA". Podobnie w wyroku z 17.3.1988 r. (SAB/Gd 14/87)
Sąd przyjął pogląd, że "Gdy organ administracji uznaje za stosowne wyjaśnić
wątpliwości prawne w rozpoznawanej sprawie przez zasięgnięcie opinii organu
zwierzchniego, nie występuje kwestia zagadnienia wstępnego, od którego
rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji. Tym samym nie zachodzi możliwość
zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ż 1 pkt 4 KPA. Zdaniem NSA
"zawieszenie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w wypadkach
przewidzianych prawem i tylko przed wydaniem decyzji a nie po jej wydaniu, przy
czym zmiana przepisów prawnych, określających np. wysokość stawek
odszkodowawczych za wywłaszczenie nieruchomości, nie może być przyczyną
zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 ż 1 pkt 4 KPA, nie jest bowiem
zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w tym przepisie" (wyrok NSA z 20.9.1982 r.,
I SA 717/82 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 156).

Należy podkreślić, że kwestia prejudycjalna charakteryzuje się tym, że należy
do właściwości innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie
administracyjne, i tylko w wyjątkowych okolicznościach - o czym niżej - może być
rozstrzygnięta przez ten właśnie organ, przed którym toczy się postępowanie.
Zasadą jest bowiem zawieszenie postępowania administracyjnego w wypadku, gdy
w jego toku wyłoni się zagadnienie wstępne, natomiast wyjątkiem - załatwienie
zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji, przed
którym toczy się postępowanie. Dlatego też nie można podzielić poglądu
wyrażonego w wyroku NSA z 10.12.1983 r. (I SA 481/83; opubl. ONSA z. 2/1983,
poz. 65, PiP z. 7/1984, z krytyczną glosą B. Adamiak). W orzeczeniu tym Sąd zajął
stanowisko, że:

"O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ, który
wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia, w tym zarówno sąd, jak i
organ administracji. W myśl art. 97 ż 1 pkt 4 KPA organ administracji zawiesza
postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego
rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie
decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest
wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed
właściwym organem"'.

Jak widać, Sąd w tym orzeczeniu z wyjątku stara się uczynić zasadę wbrew
intencjom ustawodawcy.

=133= Należy zatem zapytać, jakie skutki prawne wywołuje pojawienie się
kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym?
Pierwszym, zasadniczym skutkiem pojawienia się kwestii prejudycjalnej w
postępowaniu administracyjnym jest obowiązek zawieszenia postępowania w
oczekiwaniu na rozstrzygnięcie tej kwestii przez kompetentny organ administracji lub
sąd, do właściwości których dany problem należy w ramach przypisanych im
kompetencji.
Drugim skutkiem prawnym pojawienia się kwestii prejudycjalnej w postę-
powaniu administracyjnym - który wystąpi wyjątkowo i tylko wówczas, gdy
wystąpienie pierwszego skutku jest niemożliwe - jest rozstrzygnięcie zagadnienia
wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji, przed którym toczy się
postępowanie administracyjne, bez zawieszania tego postępowania. Ta wyjątkowa
sytuacja jest możliwa tylko w okolicznościach, które zostały z góry ustalone w
przepisach prawa. A zatem, na podstawie art. 100 ż 2 i 3 KPA organ administracji,
przed którym toczy się postępowanie, może rozstrzygnąć zagadnienie wstępne
samodzielnie (chociaż nie jest w tej materii kompetentny), jeżeli zawieszenie
postępowania z przyczyny określonej w art. 97 ż 1 pkt 4 mogłoby spowodować
niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla
interesu społecznego lub niepowetowaną szkodę dla strony albo wreszcie wówczas,
gdy strona mimo wezwania do wystąpienia w oznaczonym terminie o rozstrzygnięcie
zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd nie wystąpiła z podaniem lub
pozwem. Rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie organ
administracji kontynuuje postępowanie i wydaje decyzję rozstrzygającą o istocie
sprawy, która jednak jest decyzją rozstrzygającą całą sprawę w sposób
prowizoryczny, skoro podejmuje ją organ nie w pełni kompetentny. Stąd też w
doktrynie na określenie tej decyzji przyjęto nazwę decyzji prowizorycznej albo
tymczasowej. Możliwość wydania w sprawie tzw. decyzji prowizorycznej dotyczy
sytuacji zupełnie wyjątkowych i nie może być stosowana dowolnie przez organ
administracji. Nasuwa się tu bowiem zasadnicza wątpliwość co do fachowości
rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez organ, który nie ma w tej materii
kompetencji, a więc nie musi być przygotowany fachowo do rozwiązywania tego
rodzaju zadań.
=134= Można zatem zasadnie postawić pytanie - co się stanie, gdy kwestia
prejudycjalna została rozstrzygnięta przez organ we własnym zakresie niepra-
widłowo, a zatem i decyzja prowizoryczna, oparta na błędnie rozwiązanej kwestii
prejudycjalnej, może być nieprawidłowa. W tej sytuacji należy wznowić
postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 ż 1 pkt 7 KPA, a w wypadku
wystąpienia szkody zrekompensować ją w trybie i na podstawie art. 153 ż 1 i 2 KPA.
Z uwagi na te sankcje - konieczność wznowienia postępowania admini-
stracyjnego; obowiązek zrekompensowania szkody powstałej ewentualnie wskutek
uchylenia decyzji tymczasowej - rozwiązania przewidziane w art. 100 ż 2 i 3 KPA, a
umożliwiające samodzielne rozstrzyganie zagadnienia wstępnego przez organ
administracji, przed którym toczy się postępowanie bez obowiązku jego zawieszenia
w tym wypadku, należą raczej do wyjątków i stosowane są w praktyce stosunkowo
rzadko.



II. Fakultatywne zawieszenie postępowania

=135= Postępowanie administracyjne może być zawieszone, jeżeli zostaną
spełnione jednocześnie następujące warunki:
1) z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na żądanie której
postępowanie administracyjne zostało wszczęte,
2) i wnioskowi temu nie sprzeciwią się inne strony, jeżeli oczywiście występują
także w danej sprawie,
3) i zawieszenie nie zagraża interesowi społecznemu (art. 98 ż 1 KPA). Oceny
wszystkich tych przesłanek dokonuje organ administracji, przed którym toczy się
postępowanie administracyjne.

Ocena ostatniej spośród przesłanek jest o tyle trudna, że dotyczy kwalifikacji
pojęcia nieostrego ("interes społeczny"), co tworzy możliwość pewnych luzów
interpretacyjnych, a w efekcie uznania administracyjnego.
Zawieszenie postępowania na wniosek strony może trwać do trzech lat
włącznie. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze
stron nie zwróci się o podjęcie zawieszonego postępowania, to żądanie wszczęcia
postępowania uważa się za wycofane (art. 98 ż 2 KPA). Nie jest to równoznaczne z
umorzeniem postępowania. Należy zatem sądzić, że strona, w stosownym dla siebie
momencie, może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie, która
poprzednio była przedmiotem postępowania, które zostało zawieszone i nie podjęte
mimo upływu terminu trzyletniego.




III. Forma zawieszenia postępowania

=136= Organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne w formie
postanowienia. O wydaniu takiego postanowienia organ administracji zawiadamia
strony postępowania (art. 101 ż 1 KPA). Jeżeli postępowanie jest zawieszone na
żądanie strony, to organ administracji poucza ją o treści przepisu art. 98 ż 2 KPA,
czyli o tym, że po bezskutecznym upływie trzyletniego terminu zawieszenia
postępowania, w ciągu którego strona nie zażądała podjęcia zawieszonego
postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane.
Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania przysługuje stronie
zażalenie (art. 101 ż 3) oraz skarga do NSA.




IV. Skutki prawne zawieszenia postępowania

=137= Okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do czasu załatwienia
sprawy administracyjnej. Stąd też pierwszoplanowym skutkiem prawnym
zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów (art. 103). Kolejnym
skutkiem, będącym konsekwencją pierwszego, jest wstrzymanie czynności
procesowych. W czasie zawieszenia postępowania organ administracji może
podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu
dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego
(art. 102), a także czynności mające na celu podjęcie zawieszonego postępowania,
czyli usuwające przyczyny zawieszenia postępowania.




V. Podjęcie zawieszonego postępowania

=138= W sytuacji obligatoryjnego zawieszenia postępowania podejmuje się je
po ustaniu przyczyny zawieszenia, albo z urzędu - jeżeli było wszczęte z urzędu,
albo na wniosek stron - jeżeli było wszczęte na wniosek stron. Ta korelacja jest
przejawem zasady dyspozytywności przeciwstawnej zasadzie oficjalności,
dominującej w postępowaniu administracyjnym. W sytuacji fakultatywnego
zawieszenia postępowania o jego podjęciu decyduje strona, nigdy organ
administracji, bowiem konstrukcja prawna tej instytucji jest taka, że zawieszenie
fakultatywne dotyczy tylko postępowań wszczętych na żądanie strony. W tym trybie
nie można zawiesić postępowania wszczętego z urzędu.
Postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania może być
zaskarżone do NSA w trybie skargi na postanowienie.
Zawieszone postępowanie podejmuje się po ustąpieniu przyczyn zawie-
szenia. Główną racją tego rozwiązania jest zabezpieczenie postulatu ciągłości
postępowania administracyjnego. Podjęcie postępowania jest czynnością procesową
o charakterze dyspozytywnym. O podjęciu postępowania z urzędu należałoby
zawiadomić strony i innych uczestników postępowania, jakkolwiek obowiązek ten
wynika jedynie z zasady ogólnej informowania i czynnego udziału stron w
postępowaniu, nie został zaś sformułowany wprost w przepisach dotyczących tej
instytucji procesowej.





ż 19. Umorzenie postępowania


I. Obligatoryjne umorzenie postępowania

=139= Umorzenie postępowania oznacza, że w danej sprawie nie będzie
kontynuowane, wszczęte uprzednio, postępowanie oraz że sprawa nie zostanie roz-
strzygnięta co do istoty.
Umorzenie oznacza bowiem, że zaistniały trwałe przeszkody w postępowaniu,
przeszkody nieusuwalne i przerwanie li tylko czasowe toku czynności procesowych
w tym wypadku do niczego nie doprowadzi. Umorzenie, w przeciwieństwie do
zawieszenia postępowania, ma zatem związek z takimi okolicznościami, które
stanowią trwałe, nieusuwalne przeszkody w kontynuacji postępowania
administracyjnego.
Na podstawie art. 105 ż 1 KPA organ administracji powinien umorzyć
postępowanie, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe.

Przykład: Przykładem bezprzedmiotowości postępowania jest śmierć strony w
trakcie postępowania administracyjnego, w którym organ miał orzec o prawach lub
obowiązkach osobistych, niezbywalnych za życia, niedziedziczonych po śmierci -
dlatego też nie trzeba zawieszać postępowania w oczekiwaniu na wejście do
postępowania następców prawnych strony. Typowym przykładem jest tu sprawa o
zmianę imienia lub nazwiska, o pozwolenie na broń, wydanie prawa jazdy, wpis na
listę adwokatów itp.

Bezprzedmiotowe jest także postępowanie administracyjne, gdy dotyczy
zezwolenia na prowadzenie pewnej działalności, a tymczasem nastąpiła zmiana
stanu prawnego i działalność ta nie podlega już reglamentacji przez organy
administracji publicznej, np. zamiast koncesjonowania danej działalności go-
spodarczej wystarcza wpis do ewidencji. Innym przykładem bezprzedmiotowości
postępowania jest niecelowość wywłaszczenia nieruchomości wskutek zmiany
lokalizacji inwestycji albo cofnięcie odwołania przez stronę, co powoduje umorzenie
postępowania przed organem odwoławczym. W literaturze uznaje się, że
bezprzedmiotowe jest także postępowanie prowadzone przez organ uznany za
niewłaściwy w sprawie, w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego.
W kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wypowiadał
się także Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 25.5.1983 r. (SA/Wr 185/83;
opubl. ONSA z. 1/1983, poz. 37) Sąd stwierdził, że:

"Jeżeli wniosek strony dotyczy wznowienia postępowania w sprawie
załatwionej przez organ administracji w formie cywilnoprawnej (np. zawarcie umowy
o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy), postępowanie wszczęte przez
wniesienie podania (art. 61 ż 1 i 3 KPA) podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe
(art. 105 ż 1 KPA)".
Zdaniem Sądu "nie można umorzyć postępowania administracyjnego w
sprawie o wymeldowanie, jeżeli strony tego postępowania (o sprzecznych
interesach) zainteresowane były rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty" (wyrok
NSA z 21.5.1985 r., III SA 134/85; opubl. OSPiKA Nr 2/1987, poz. 26 z glosą J
Borkowskiego). Podobnie w wyroku z 12.10.1987 r. (IV SA 334/87; opubl. GAP Nr
4/1988, z komentarzem H. Starczewskiego) "nie znajduje uzasadnienia w przepisach
KPA wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie
w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej, po
dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych". Zdaniem Sądu "brak przesłanek do
uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego
bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 ż 1 KPA" (wyrok NSA z 16.1.1992 r., 1 SA
1289/91; opubl. ONSA 1992, tom l, poz. 17 i podobnie wyrok NSA z 10.2.1989 r.,
SA/Wr 957/88 cyt. za Smoktunowicz, Orzecznictwo..., s. 168, poz. 13).




II. Fakultatywne umorzenie postępowania

=140= Podstawą prawną dla tego rozwiązania jest art. 105 ż 2 KPA. Organ
administracji może umorzyć postępowanie administracyjne, jeżeli:
1) z wnioskiem o umorzenie wystąpi ta strona, która żądała wszczęcia postę-
powania administracyjnego i
2) pozostałe strony nie sprzeciwią się umorzeniu postępowania, i
3) interes społeczny nie ucierpi - zdaniem organu prowadzącego postępowanie - na
umorzeniu postępowania.

Wszystkie trzy przesłanki muszą wystąpić łącznie. Interpretacja pojęć nie-
dookreślonych stwarza tu możliwość pewnych luzów interpretacyjnych pro-
wadzących do uznania administracyjnego.

Przykład: Przykładem sytuacji, której dotyczy art. 105 ż 2 KPA jest rezygnacja
strony z zamiaru uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia budowlanego,
zezwolenia na wykonywanie działalności zawodowej czy zarobkowej.

Innymi słowy, przepis ten dotyczy sytuacji zrzeczenia się roszczenia przez
stronę w trakcie toczącego się, z jej inicjatywy, postępowania. Wynika stąd, że
strona może zrzec się jedynie uprawnień, nigdy obowiązków, bowiem konstrukcja
umorzenia fakultatywnego dotyczy tylko postępowań wszczętych na wniosek strony,
a nie z urzędu. Z urzędu wszczynane są na ogół postępowania dotyczące
obowiązków osób wobec państwa, rzadko kiedy uprawnień. Konstrukcja art. 105 ż 2
KPA oparta jest na zasadzie dyspozytywności.




III. Forma umorzenia postępowania

=141= Umorzenie postępowania, niezależnie od trybu umorzenia, przybiera
postać decyzji o umorzeniu postępowania. Podstawą prawną dla tej decyzji
są przepisy KPA. Jest to przykład decyzji nie rozstrzygającej o istocie sprawy,
będącej przedmiotem postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy
postępowanie administracyjne. Kończy ona sprawę pod względem procesowym,
czyli przed organem pierwszej instancji, organem odwoławczym lub prowadzącym
postępowanie w nadzwyczajnym trybie. Zakończenie sprawy w danej instancji nie
oznacza zakończenia postępowania w sprawie, bowiem przeciwko decyzji o
umorzeniu postępowania przysługuje odwołanie, a także skarga do NSA. Potwierdza
ten pogląd także NSA w wyroku z 16.7.1982 r. (SA/Wr 220/82; opubl. ONSA z.
2/1982, poz. 72):

"Wydanie przez organ administracji państwowej decyzji o umorzeniu
postępowania na podstawie art. 105 ż 1 KPA zapewnia stronie gwarancje
procesowe (podkreślenie autorki) przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a
zwłaszcza możliwość odwołania do 11 instancji oraz zaskarżenie decyzji ostatecznej
tego organu do sądu administracyjnego".




IV. Stadia, w których postępowanie można umorzyć

Umorzenie postępowania może nastąpić zarówno w pierwszej, jak i w drugiej
instancji, np. wskutek cofnięcia odwołania przez stronę, po zbadaniu wprzódy przez
organ odwoławczy, czy nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji
naruszającej prawo lub interes społeczny (art. 137 KPA). Zdaniem NSA:

"Organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy, nie może
umorzyć postępowania przed organem I instancji bez wcześniejszego orzeczenia o
uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, podlega bowiem rygorom z art. 138 KPA.
Organ odwoławczy nie może przy tym umorzyć postępowania na podstawie art. 105
KPA, ponieważ zakres decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy
art. 138" (wyrok NSA z 28.1.1982 r., I SA 1273/82, cyt, za Smoktunowicz,
Orzecznictwo..., s. 166).