1) drogę do czasu Wielkiej Rewolucji Francuskiej,

2) drogę od momentu tej rewolucji i (w wielu krajach) od czasu wdrażania jej idei do czasów nam współczesnych.

^

2. Rodowód i ewolucja administracji

A. W sprawie kształtowania się administracji publicznej a) Ustalenia generalne

Zmieniają się cele administracji, jej zadania, cele polityczne, formy i me­tody działania, struktury organizacyjne, zasięg regulacji prawem, ludzie, a na­wet nazwy. Nie ma tu nic trwałego z wyjątkiem niej samej. Ta trwałość administracji ma oczywiście swój nowożytny początek, który przypada na czasy historycznie nieodległe, przynajmniej w porównaniu z innymi zjawiska­mi kulturowymi objętymi regulacją prawną. Nowożytna historia administracji jest nieprzerwana, choć jej związanie z ustrojem państwa, w którym funkcjo­nuje, tworzy ramy okresów rozwojowych znaczonych też przez dezorganizu­jące piętno czasów wojen. Okresy te są oczywiście zróżnicowane, a ich wiecz­na zależność od obowiązujących doktryn politycznych, ogólnych koncepcji rozwoju państwa, treści zamierzeń gospodarczych i społecznych w sferze ich wpływu na administrację jest ewidentna.

To, co dziś najogólniej ujmując nazywamy administracją, przewijało się jako zjawisko przez całą historię ludzkiej cywilizacji, odkąd pojedynczy ludzie zaczęli żyć w wielkich grupach i odkąd z tego powodu zaczęli mieć i zaspoka­jać takie potrzeby, których nie mieli dotychczas. Prawdę mówiąc, potrzeby te początkowo były formułowane i realizowane przez panującego, który kazał budować piramidy porażające ogromem i mistrzostwem także dzisiejszego człowieka, stawiał azteckie świątynie, których kunszt wykonania jest wciąż nie wytłumaczony, wznosił wiszące ogrody Semiramidy wyprzedzające wiele

epok śmiałością zamysłu, estetyką i rozwiązaniem nawadniania; który napadał, bronił się, utwardzał drogi i konstruował mosty, kazał budować urządzenia

irygacyjne, miasta, akwedukty i wodociągi, rządził państwem. Ale w sposób trwały, oparty na w miarę stałych zasadach najpierw kazał ściągać podatki. Na to panujący wpadł stosunkowo wcześnie; a pomysły ciągle doskonalił: np. u schyłku Imperium Zachodniego dekurionów kurii miejskiej, zbiorowo repre­zentujących samorząd lokalny, obciążył odpowiedzialnością majątkową za pełne ściągnięcie sum podatkowych, które kuria musiała zapłacić jeszcze przed

18

ich zebraniem; dekurionowie wprawdzie upadli, ale skarb był pełen (do czasu). Później dochodziły inne zjawiska, także spoza działań niejako państwowych:

cechy uzyskiwały funkcję publiczną przez prawo obrony części murów przed nieprzyjacielem, lokowano miasta na obcych prawach, miasta łączyły się w związki, kolonizatorzy na podbitych ziemiach zakładali coś na kształt zarządu (wojskowego i cywilnego).

Organizowanie podobnych zamierzeń nikt przez długi czas nie nazywał administracją. W nowoczesnym znaczeniu, bowiem administracja pojawiła się wtedy, gdy pojawiło się prawo. A za prawo uznane zostało dopiero w doktrynie oświecenia to, co pochodziło od przedstawicieli narodu, a nie z ust czy kance­larii panującego.

W czasach współczesnych rozrost administracji spotęgował się i skompli­kował niepomiernie. Mimo multiplikującej się sieci relacji społecznych i gos­podarczych administracja publiczna utrzymuje swoje dominujące znaczenie, choć wprowadza rozwiązania zupełnie dawniej nie znane (z jednej strony przejmuje prawie całkowicie pomoc dla biednych, z drugiej prywatyzuje wię­zienia). Utrzymuje się ciągle i wciąż zatrudnia nowych urzędników. Rozwija struktury. Bez administracji nikt sobie już dzisiaj nie wyobraża funkcjonowa­nia państwa. I też bez administracji nie mogłoby państwo dziś funkcjonować.

U zarania swego nowoczesnego rozwoju, pomyślana dla sytuacji konkret­nych, administracja stawała się coraz częściej głównym promotorem stosun­ków społecznych. I to nie tylko wtedy, gdy wykonywała prawo, lecz i wtedy, gdy je tworzyła. Rozwijała się stałe w różnych okolicznościach, z różnych powodów i w różnym stopniu. W ustroju kapitalistycznym XIX-wieczny interwencjonizm państwowym rozszerzył jej zasięg, a dziś zbliża się ona do znacznych rozmiarów aktywności w ramach doktryny państwa świadczącego. Zawładnięte przez nią obszary decydowania oddawała rzadko i niechętnie. Niezależnie od tego, czy powiększały się one z powodu zmiany ustroju, wyjątkowych potrzeb stanu wojny, czy kryzysów gospodarczych. Tendencje zaś do stabilizacji stanu posiadania znajdowały odniesienie społeczne.

19

---