8.01.2003 r.
WYKŁAD 13: UNIA EUROPEJSKA A PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE.
Skoro UE stworzyły państwa członkowskie - mogą w dalszym ciągu kształtować formę utworzonych przez siebie struktur, są bowiem stronami traktatów założycielskich, które to mogą zmieniać korzystając z procedury rewizyjnej. Państwa członkowskie powierzały stopniowo na mocy kolejnych traktatów WE czy później UE określone kompetencje zarówno w sferze wewnętrznej jak i w sferze stosunków zewnętrznych.
ZASADA LOJALNOŚCI WSPÓŁPRACY
Na państwach członkowskich jako na stronach umów międzynarodowych, które ukonstytuowały WE a później UE, spoczywa zgodny z Konwencją Wiedeńską obowiązek przestrzegania zaciągniętych zobowiązań, który tworzy zasadę pacta sund servanda (umowy muszą obowiązywać). Obowiązek dotrzymania zobowiązań traktatowych znalazł wyraz w I filarze w art. 10 - odzwierciedla zasadę lojalności i szczerej współpracy.
Z tego art. 10 Europejski Trybunał Sprawiedliwości wywiódł najważniejsze obowiązki państw członkowskich:
obowiązek stosowania - wykonywania prawa wspólnotowego w prawie krajowym i tym samym przestrzegania prymatu prawa wspólnotowego nad krajowym;
zakaz stanowienia prawa sprzecznego z przepisami prawa wspólnotowego - obowiązek eliminacji z prawa krajowego przepisów sprzecznych z prawem wspólnotowym;
ścigacie naruszeń prawa wspólnotowego - odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego;
wspieranie organów wspólnotowych oraz udzielenie im niezbędnych informacji, współpraca z nimi.
Obowiązkami (wywiedzionymi z zasady szczerej współpracy) UE wobec państw członkowskich są:
respektowanie podstawowych interesów i struktur państw członkowskich;
wspieranie organów państw członkowskich przy wykonywaniu prawa wspólnotowego;
dostateczne informowanie państw członkowskich o planowanych działaniach i aktach prawnych.
PODZIAŁ KOMPETENCJI W STANOWIENIU PRAWA
Podział kompetencji między WE a państwami członkowskimi. System wspólnotowy zakłada istnienie dwóch poziomów podejmowania decyzji - stanowienia prawa:
I POZIOM - wspólnotowy
II POZIOM - państw członkowski.
Ta dwoistość prawna rodzi problemy podziału kompetencji (podobna sytuacja istnieje w państwach federacyjnych).
Do połowy lat 80-tych mechanizmem rozstrzygającym ten podział kompetencji był tzw. „kompromis luksemburski”, który to pozwalał państwu członkowskiemu zawetować projekty aktów wspólnotowych, a to wykluczało narzucenie państwu decyzji, której nie akceptowało.
13/1
Kompromis Luksemburski - w 1965 r. RUE zaproponowała reformę wspólnej polityki rolnej, na którą nie godziła się Francja. Podczas obrad RUE, na których została przedstawiona ta reforma, Francja opuściła salę obrad nie zgadzając się z tą propozycją. Tym samym zapoczątkowała politykę tzw. pustego krzesła, która to skutecznie paraliżowała prace instytucji wspólnotowych. Sytuacja taka trwała 7 miesięcy i dopiero w 1966 r. na posiedzeniu RUE w Luksemburgu Francja zaproponowała rozwiązanie tej sytuacji mówiąc, że państwa członkowskie mogą zawetować każdą decyzję RUE (w myśl tego RUE miała obradować nad daną kwestią tak długo, aż państwa członkowskie nie osiągną jednomyślności), która jest sprzeczna z żywotnymi interesami państw członkowskich.
Kompromis ten obowiązywał do momentu przyjęcia Jednolitego Aktu Europejskiego. Zaprzestanie wykonywania kompromisu luksemburskiego i przyjęcie Jednolitego Aktu Europejskiego, który wprowadził w wielu dziedzinach głosowanie większością kwalifikowaną, stworzyło w tym momencie próżnię i potrzebny był owy mechanizm podziału kompetencji. Tym nowym mechanizmem była zasada subsydiarności (w zakresie który nie podlega wyłącznej kompetencji wspólnoty, podejmuje ona działania zgodnie z zasadą subsydiarności - tylko wówczas i w takim zakresie, kiedy cele proponowanych działań nie mogą być realizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie - żadne działanie wspólnoty nie wykroczy poza to co jest konieczne do osiągnięcia celów zamieszczonych w traktacie).
Kompetencje podziału tworzenia prawa wspólnotowego. Wspólnoty Europejskie są organizacjami międzynarodowymi i zgodnie z regułą prawa międzynarodowego - organizacja międzynarodowa ma tyle kompetencji ile przekazują jej państwa członkowskie - są to kompetencje wyraźne (wtedy kiedy państwa członkowskie wyraźnie przewidują takie a nie inne kompetencje o.m.). Zakres kompetencji może rozbudować się w trakcie praktyki, które mogą być domniemywane z funkcji lub celów organizacji - są to kompetencje domniemane.
Traktat o WE opiera się na doktrynie kompetencji przyznanych - zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej, czego wyrazem są dwa postanowienia art. 5 i 7:
wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym traktatem i celów w nim wyznaczonych (art. 5);
każda z instytucji wspólnotowych działa w granicach uprawnień przyznanych jej niniejszym traktatem (art. 7).
A zatem WE nie przysługuje kompetencja do decydowania o swoich uprawnieniach ani przyznawania sobie nowych kompetencji (ma tylko te uprawnienia, które zostały przyznane jej przez państwa członkowskie i wyraźnie określone w traktatach) - to jest zasada enumeratywnego upoważnienia jednostkowego.
W praktyce interpretacja postanowień traktatu o WE doprowadziła do rozszerzenia kompetencji wyraźnych - czynił to wielokrotnie ETS wskazując, że WE mają kompetencje nie tylko wtedy, gdy traktat wyraźnie je przewiduje. Przyjmował on początkowo, że istnienie danej kompetencji implikuje istnienie innej kompetencji, która w sposób rozsądny konieczna jest do wykonania tej kompetencji wyraźnej. Nawet sam traktat o WE daje możliwość rozszerzenia swoich kompetencji, przewiduje to art. 308 w specjalnym mechanizmie tzw. kompetencji dodatkowych. Do 1996 r. jedynym ograniczeniem stosowania tego art. był wymóg uzyskania jednomyślności, prowadziło to jednak do nadużyć (zdaniem ETS) i wobec tego w 1996 r. ETS wydał opinię, w której sprecyzował warunki odwołania się do tego art.
Zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej i zasada enumeratywnego upoważnienia jednostkowego implikuje konieczność opierania aktów prawa wspólnotowego na właściwej podstawie prawnej. Każdy akt prawa wspólnotowego musi wywodzić się z odpowiedniej normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania aktów w danej dziedzinie.
13/2
Ta norma kompetencyjna wskazuje procedurę przyjęcia aktu prawnego (nie dot. aktów przyjmowanych przez KE). Wybór podstawy prawnej może być zakwestionowany przez ETS, a środek prawny oparty na niewłaściwej podstawie prawnej może być uznany za nieważny. Istnienie wielu podstaw prawnych powodowało konieczność określenia zakresu ich działania przez ETS. ETS starał się określić jakąś formalną hierarchię między nimi - najniżej znajduje się art. 308, który może być stosowany tylko wtedy, gdy nie istnieje żadna inna norma kompetencyjna, a na szczycie tej hierarchii został ustanowiony art. 37 w sprawie polityki rolnej. ETS odszedł później od tej sztywnej hierarchii podkreślając, że w każdym przypadku powinna być wybrana najbardziej właściwa podstawa prawna ze względu na cel i treść środka.
Można wyróżnić kompetencje:
wyłączne i
konkurencyjne, w zakresie których należy odróżnić:
konkurujące alternatywnie - państwa członkowskie są uprawnione do działania tylko do momentu podjęcia działań przez WE. Jeśli dane zagadnienie zostanie uregulowane na szczeblu wspólnotowym państwa członkowskie tracą wszelkie kompetencje w tym zakresie,
konkurujące kumulatywnie - pozostawiają one państwom członkowskim możliwość aktywności nawet jeśli WE podjęły już działania, a w razie konfliktu regulacji należy to rozsądzić z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego.
ETS stwierdził, że Wspólnota Europejska posiada pierwotne wyłączne kompetencje jeśli chodzi o trzy polityki wspólnotowe celna, handlowa i połowowa (rybołówstwa), ale istnienie tej wyłączności nie oznacza, że państwa członkowskie zupełnie nie mogą działać. Przyjęcie aktu wspólnotowego w danej dziedzinie może okazać się trudne np. ze względu na brak wymaganej większości w RUE, aby temu zapobiec w dziedzinach objętych kompetencjami wyłącznymi WE dozwolone jest stanowienie prawa krajowego, pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody KE (WE może uchwalać tu wszystkie rodzaje aktów prawnie wiążących).
W zakresie polityki rolnej, transportowej i konkurencji WE posiada kompetencje wyłączne do uchwalenia odpowiednich aktów prawnych, w tym także dyrektyw harmonizacyjnych, jeśli nie pozostawiają one państwom członkowskim żadnej swobody działania - są to tzw. kompetencje wyłączne poprzez wykonanie (WE nie może tu ustanawiać wszystkich aktów prawnie wiążących, może stanowić prawo za pomocą dyrektyw harmonizacyjnych, które nie pozostawiają państwom członkowskim możliwości działania).
ETS ustanowił ochronę kompetencji wspólnotowych:
pierwszeństwo prawa wspólnotowego,
funkcjonuje również amerykańska doktryna przejęcia:
przejęcie wyraźne, gdy prawo wspólnotowe zakazuje regulacji krajowej,
przejęcie przez zajęcie pola - jeśli prawo wspólnotowe wyczerpująco reguluje daną dziedzinę, pole jest zajęte, a regulacja krajowa jest zabroniona.
Kompetencje wyłączne państw członkowskich. Z traktatu o WE wynika, że pewne rodzaje kompetencji zostały zastrzeżone przez państwa członkowskie do ich wyłączności, jednak musza być one wykonywane w granicach poszanowania prawa wspólnotowego (zwłaszcza zasady niedyskryminacji, proporcjonalności, poszanowania swobód rynku wewnętrznego). Chodzi tu o następujące obszary:
ustanowienie środków do utrzymania prawa i porządku oraz zabezpieczenia bezpieczeństwa wewnętrznego (w sprawie wiz, azylu, imigracji i polityki związanej ze swobodnym przepływem osób);
13/3
przyjęte przez WE środki w zakresie współpracy celnej nie mogą dotyczyć stosowania prawa karnego lub krajowego wymiaru sprawiedliwości;
WE nie ingeruje w treść nauczania, organizację systemów edukacyjnych oraz ich różnorodności kulturalnej i językowej;
regulacja reżimów własności;
produkcja i handel bronią, amunicją i materiałami wojennymi;
wprowadzanie ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału i płatności.
Orzecznictwo ETS wskazuje także inne dziedziny, w których kompetencje wyłączne do stanowienia prawa mają państwa członkowskie np. status cywilny, obywatelstwo, patenty, podatki bezpośrednie dla osób fizycznych.
PODZIAŁ KOMPETENCJI W ZAKRESIE WŁADZY WYKONAWCZNEJ I SĄDOWNICZEJ.
Wykonywanie prawa wspólnotowego należy do państw członkowskich. WE posiadają wyłączne kompetencje wykonawcze w bardzo wąskim zakresie - przy realizacji budżetu, w zakresie zarządzania funduszami socjalnymi, polityki handlowej czy polityki konkurencji.
Państwa członkowskie mogą samodzielnie kształtować zasady postępowania służące wykonywaniu prawa wspólnotowego, zarówno postanowień bezpośrednio skutecznych, jak i wymagających przyjęcia aktu wykonawczego w prawie wspólnotowym (zasada jednolitego stosowania prawa wspólnotowego i lojalności wobec WE).
Nie istnieje ogólne wspólnotowe prawo postępowania administracyjnego, ani prawo procesowe, które mogłoby być stosowane przez krajowe urzędy i sądy w celu wykonywania prawa wspólnotowego.
Kompetencje w zakresie władzy sądowniczej. Kompetencje ETS i Sąd Pierwszej Instancji są wyłącznymi uprawnieniami tych sądów. ETS orzeka o legalności aktów prawa wspólnotowego z prawem pierwotnym.
Sądy krajowe posiadają wyłączne kompetencje kontroli legalności stosowanie i wykładni prawa krajowego. Tylko one mogą orzekać o legalności krajowych aktów prawnych z względu na ich zgodność z prawem wspólnotowym.
ODPOWIEDZIALNOŚĆ PAŃSTWA ZA NARUSZENIE PRAWA WSPÓLNOTOWEGO.
W systemie prawnym wprowadzonym przez traktat o WE działania państwa członkowskiego poddawane są kontroli, przede wszystkim ze strony KE i pozostałych państw członkowskich.
Traktat o WE wyposażył KE i państwa członkowskie w odpowiedni mechanizm kontroli, jest to przede wszystkim: skarga na niewywiązywanie się państwa ze zobowiązań wspólnotowych kierowana do ETS na podst. Art. 226 (KE) i art. 227 (państwo czł.):
art. 226 - jeśli KE uzna, że państwo członkowskie nie wypełniło zobowiązań przyjętych na podstawie niniejszego traktatu, wydaje w tej sprawie umotywowaną opinię. Procedura zapisana w art. 226 ma trzy etapy:
Procedura wstępna - nieformalne szukanie rozwiązania problemu z państwem członkowskim. KE czerpie tu informacje o naruszeniu prawa z różnych źródeł i daje państwu członkowskiemu szansę wyjaśnienia swojego stanowiska i osiągnięcia ugody z KE, jeśli tak się nie stanie:
13/4
Działania formalne - KE przekazuje państwu członkowskiemu pismo ostrzegawcze, że narusza ono prawo wspólnotowe, państwo członkowskie nie musi odpowiadać na to pismo, ale jeśli nie uda się go nakłonić do działania (wywiązania się ze zobowiązań), KE może sporządzić umotywowaną opinię, która wyjaśnia szczegółowo na czym polega naruszenie prawa przez państwo członkowskie i wskazuje termin, w którym państwo członkowskie może jeszcze wykonać zobowiązanie; jeśli nie zastosuje się ono to:
KE może złożyć skargę do ETS. Opinia KE jest podstawą skargi (nie jest ona aktem prawnie wiążącym), w postępowaniu sądowym KE nie może zmienić zarzutów przedstawionych w opinii, wędruje ona do ETS, jeśli stwierdzi on naruszenie zobowiązania wynikającego z traktatów, to państwo członkowskie zobowiązane jest do wykonania orzeczenia ETS (wynika to z zasady poszanowania decyzji sądowych). W przypadku stwierdzenia naruszenia na wniosek ETS, KE może określić ryczałt pieniężny lub nałożenie kary finansowej na państwo członkowskie, które nie zastosuje się do orzeczenia ETS.
W skargach z art. 226 państwa członkowskie usiłowały powoływać się na okoliczności na swoje usprawiedliwienie, często przesłanki dobrze znane i uznawane w prawie międzynarodowym. ETS niezwykle surowo ocenia wszelkie przesłanki wyłączające odpowiedzialność (1 przypadek na 10 ma szansę powodzenia). Najczęściej powoływane okoliczności wyłączające odpowiedzialność państwa to:
siła wyższa - argument, że zdarzenia były poza kontrolą państwa członkowskiego;
nie było inercji lub celowego niewykonania;
środek wspólnotowy wymagający implementacji jest bezprawny;
wzajemność - niewykonywanie przez drugą stronę: instytucje wspólnotowe lub inne państwa członkowskie.
art. 227 - każde państwo członkowskie może skierować sprawę do ETS, jeśli uzna, że inne państwo członkowskie nie wypełniło zobowiązań przyjętych na podstawie traktatu. Państwo zaskarżające nie musi kontaktować się z państwem zaskarżanym, natomiast musi najpierw skierować swoją skargę do KE, dalsze postępowanie jest takie jak przewiduje art. 226, z tym, że KE musi wysłuchać obydwa państwa zanim wyda uzasadnioną opinię. KE ma na to trzy miesiące i jeśli tego w tym czasie nie zrobi, lub gdy nie stwierdzi naruszenia, to państwo zaskarżające mimo to ma prawo osobiście skierować sprawę do ETS, nie może jednak wnosić o nałożenie ryczałtu czy kary pieniężnej.
13/5