PRAWNE FORMY DZIAŁANIA ADMINSTRACJI

Prawna forma działania administracji-prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji.Typ czynności nie zależy od zakresu spraw, w jakich te czynności występują, ani od tego, czy są one powiązane z innymi czynnościami.

Zarówno koncepcja administracji publicznej jak i koncepcja jej zadań,funkcji i celów ulegają ewolucji.

Wyodrębnienie poszczególnych form działania administracji zostało dokonane w poszczególnych krajach przez doktrynę i orzecznictwo administracyjne.

Formy działań administracji:

-akty normatywne

-akty administracyjne (podstawowa forma działań administracji)

-ugody

-porozumienia administracyjne

-czynności cywilnoprawne

-czynności faktyczne

Formy działań administracji możemy podzielić na:

-działania władcze akty administracyjne i akty normatywne. Cechą działąń władczych jest to, że organ administracyji jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego, a więc o pozycji obywatela czy innego podmiotu.

-działanie niewładcze (pozostałe) pozycja organu administracji i pozycja drugiego podmiotu stosunku prawngo są sobie równe lub jeżeli występuje tu pewne zróżnicowanie, to jednak organ administracji nie zajmuje tu pozycji zdecydowanie nadrzędnej.

Ciąg działań prawnych (lub tzw. Działania złożone administracji) gdy rozwiązanie danego problemu czy sprawy wymaga zastosowania kolejno kilku działańa administracji, mających różne formy prawne.

Sfery działania administracji:

-sfera zewnętrzna podejmowana w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjną ani służbową podległościa danemu organowi administracji.Będzie to więc sfera stosunków z obywatelami, organizacjami społecznymi i samorządowymi oraz z innymi zrzeszeniami obywateli,a także z tymi jednostkami państwowymi i niepaństwowymi, które nie są organizacyjnie ani służbowo podporządkowane danemu organowi.

-sfera wewnętrzna gdy w grę wchodzą stosunki prawne z organami czy jednostkami organizacyjnymi bądź też z pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi. (np. stosunki prawne Prezesa RM z wojewodą )

Organy administracji mogą podejmować działania tylko w formach określonych przepisami, nie mogą dowolnie dobierać działań, które uznają za najskuteczniejsze.

AKTY NORMATYWNE ADMINISTRACJI

Akt normatywny jest to władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Od aktu administracyjnego akt normatywny odróżnia się przede wszystkim sposobem określenia adresata- akt normatywny nie wskazuje adresata imiennie, lecz określa tylko cechy, przy których wystąpieniu każda osoba staje się adresatem aktu.

Akty normatywne administracji noszą różne nazwy. Najczęściej stosuje się : „rozporządzenie” oraz „zarządzenie” (ale nie każdy akt tak nazwany jest aktem normatywnym), a także „uchwała” (jeśli jest to akt normatywny organu kolegialnego).

W Polce,a także w innych krajach nie ma, poza pewnymi wyjątkami, określonej procedury wydawania aktów normatywnych przez organy administracji. Przepisy dotyczące tej kwestii, czyli tzw. Procedura legislacyjna ograniczają się z zasady do takich kwestii jak ewentualny obowiązek powiadomienia o przygotowaniu aktu normatywnego, tryb uchwalania, sposób podania wydanego aktu do woadomości publicznej, termin jego wejścia w życie.

System kontroli nad zgodnością aktów normatywnych administracji z Konstytucją i z ustawami wprowadzono w Polsce ustawą o Trybunale Konstytucyjnym z 29 kwietnia 1985r. ,a następnie ustawą z 1 sierpnia 1997r.

Trybunał Konstytucyjny:

• Orzeka o zgodności aktów normatywnych z Konstytucją

• Bada treść aktów normatywnych

• Kompetencję organu administracji do jego wydania

• Prawidłowość trybu wydania (jeśli był ustalony)

• Orzeczenie stwierdzające niezgodność aktu z Konstytucją Trybunał przedkłada organowi, który wydał ten akt, w celu niezwłocznego dokonania w nim zmian albo uchylenia go w całości lub w cześci. Z wnioskiem o orzeczenie niezgodności może wystąpić także Rzecznik Praw Obywatelskich ( z własnej inicjatywy lub na wniosek obywateli) a także rady gmin (gdy wniosek dotyczy spraw objętych ich zakresem działania).

• Dokonuje interpretacji we wszystkich wątpliwych kwestiach prawnych.

AKT ADMINISTRACYJNY

Akt administracyjnyoparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.Akt taki musi być wydany zawsze w oparciu o właściwą podstawę prawną, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub przepisy wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy. Termin ten jest prawie niestosowany, zamiast niego używa się takich nazw jak „decyzja administracyjna”, „postanowienie”, „zezwolenie”, „nakaz”.

Tryb wydawania niektórych aktów administracyjnych, zwany postępowaniem administracyjnym, jest szczegółowo uregulowany w kodeksie postępowania admnistracyjnego i ewentualnie w innych przepisach proceduralnych.

Cechy aktu administracyjnego:

1. Czynność oparta na przepisach prawa administracyjnego

2. Jest władczym oświadczeniem woli (jest to przejaw woli, który wyraża zamiar wywołania skutku prawngo w postaci ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego,dlatego też np. zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym). Oświadczenie woli jest władcze, ponieważ zawsze wydane jest w imieniu państwa i n a jego rachunek. Wykonanie aktu administracyjnego jest zagwarantowane siła przymusu państwowego.

3. Jest wydawany przez organy administracji.

4. Określa sytuację konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. tzw. Podwójna konkretność aktu administracyjnego- kolejny adreasat i konkretna sprawa.

5. Adresat z zasady określony jest imiennie.

6. Akt administracyjny jest pojęciem abstrakcyjnym. Wwiększości przypadków przybiera on formę pisemną, ale może być także wydany ustnie, co dopuszcza k.p.a.

Informacja urzędowa a tzw. przyrzeczenie administracyjne.

Ustalenie kryteriów odróżnienia informacji urzędowej od tzw. przyrzeczenia administracyjnego (publicznego) jest kwestią sporną w doktrynie prawa administracyjnego. Wobec braku regulacji „przyrzeczenia administracyjnego” w prawie polskim nie można zrównać skutków czynności przyrzeczonej i podjętej.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przyrzeczenie administracyjne nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Cechą charakterystyczną informacji urzędowej jest oświadczenie wiedzy, natomiast elementem przyrzeczenia administracyjnego jest wyrażone w treści wypowiedzi organu, oświadczenie woli.

Rodzaje aktów administracyjnych

1. Podział aktów na

• wewnętrzne -wydawane w sferze wewnętrznej administracji, a wiec kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji podległości organizacyjnej czy służbowej w stosun ku do organu wydającego akt.Nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej. Mogą być również wydawane na podstawie nieopublikowanych wewnętrznych przepisów administracji. Brak jest ustawowej procedury wydawania takich aktów- nie ma do nich zastosowania k.p.a. Ewentualne sankcje za niewykonanie takich aktów mają chrakater porządkowy lub dyscplinarny.

• Zewnętrzne- kierowane do wszystkich innych podmiotów.(nie tylko kierowane do obywateli i ich organizacji, ale również akty kierowane do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego, lecz niepodporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt).typowym przykładem jest tu decyzja administracyjna.

Decyzja administracyjna- organ admin. Publicznej musi podjąć działanie w formie decyzji zawsze, gdy załatwia sprawę administracyjną co do istoty w całości albo w części, lub w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.Jest to akt admnistracyjny wyczerpująco unormowany przepisami prawa. Z orzecznictwa NSA wynika, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, czyli przepis ustawy oraz przepis aktu wykonawczego. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów.

Akty administracyjne zewnętrzne mogą być wydawane w rozmaitych formach

1. Pozwolenia,zezwolenia, decyzje gdy rozstrzygnięcia administracyjne zapadają w sferze reglamentacji(inaczej policji administracyjnej - tzw. policyjne działania administracji )lub w sferze organizatorskiej administracji publicznej

2. Koncesje i licencjegdy nadają uprawnienia osobom fizycznym lub prawnym do wykonywania określonej działalności produkcyjnej lub usługowej albo upoważniają do wykonywania określonych czynności , uzalezniając to od posiadania przez zainteresowanego określonych prawem kwalifikacji zawodowych

Wszytkie wymienione tu akty administracyjne, niezależnie od ich nazwy, są decyzjami i tak też są traktowane w odpowiednich aktach normatywnych, które ich dotyczą.

2. Podział aktów na:

• Akty deklaratoryjne- nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa. Potwierdzają zatem jedynie w sposób wiążący, ze w danej sytuacji wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego określone uprawnienia lub obowiązki. Z aktem tym mamy do czynienia wówczas, gdy pewnien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko ,czy dany stan zaistniał. Dlatego też akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, ex tunc, czyli od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Stąd też aktom tym nadaje się z reguły nazwy orzeczeń. Akt deklaratoryjny stwarza nową sytuację prawną w zakresie prawa procesowego. Dopiero od chwili wydania takiego aktu strona może robić użytek z praw i obowiązków wywołanych sytuacją prawną, której istnienie stwierdził akt deklaratoryjny.

Akty deklaratoryjne mogą uzyskać cechę prawomocności materialnej, której nie mają akty konstytutywne. Akt ten ma moc prawną dopóty, dopóki obowiązuje przepis, na mocy którego ten akt wydano. Dopiero zmiana stanu prawnego (obowiązującego prawa) ma wpływ na utratę mocy prawnej przez akt deklaratoryjny.

Akt deklaratryjny a zaświadczenie

Zaświadczenia- nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, bo nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Objawia więc swą wiedzę, nie wolę. Wydanie zaświadczenia często jet poprzedzone wydaniem aktu administracyjnego.

• Akty konstytutywne- tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do aktów deklaratoryjnych wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania, to jest ex nunc. Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego, tzw. akty swobodne, są aktami konstytutywnymi. Akty te z zasady noszą nazwę „zezwolenie”, „pozwolenie”, „nakaz”, „zakaz”, „zarządzenie”. Akt konstytutywny może być prawomocny tylko formalnie.

3.Podział na akty:

• Zależne od woli adresata- do ich wydania konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu (np. zezwolenie na wykonywanie pewnego zawodu). Akt ten ne może być wydany bez zgody strony.Strona może także zrzec się korzystania z tych uprawnień. Akty zalezne od strony woli są niemal zawsze aktami przyznającymi uprawnienia.

• Niezależne od strony woli- są wydawane z urzędu, mogą też być wydane na wniosek strony lub innej osoby. Wniosek adresata nie jest tu jednak niezbędny do wydania aktu. Takimi aktami z reguły nakłada się obowiązki (np. decyzja o wydaleniu cudzoziemca, wywyłaszczeniowa).

4.Podział na :

• Akty wywołujące skutki cywilnoprawne

• Akty niewywołujące takich skutków.

Wszystkie akty administracyjne wywołują skutki w dziedzinie prawa administracyjnego. Niektóre z nich mogą również wywoływać skutki w dziedzinie prawa cywilnego. (jak np. decyzja wywłaszczeniowa).

5. Podział na:

• akty regulujące sytuację prawną osób

• akty regulujące sytuację prawną rzeczy

W niektórych przypadkach prawa i obowiązki określone aktem administracyjnym adresowanym do konkretnego podmiotu mogą być powiązane z konkretną rzeczą. W przypadku zmiany osoby właściciela rzeczy przechodzą one automatycznie na nabywcę (np. pozwolenia wodnoprawne).

6. Podział na:

• akty administracyjune związane

• akty administracyjne swobodne- wydane na zasadzie uznania administracyjnego. Podlega sądowej kontroli z punktu widzenia tego, czy odpowiada formalnym wymogom prawa.

UZNANIE ADMINISTRACYJNE

Uznanie administracyjne takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygać sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie jest legalne.

Przepisy (sposoby) ustanawiające uznanie admin. mogą być formułowane w różny sposób.:

-Mogą one określać stan faktyczny, lecz nie wiązać z nim obowiązku podjęcia określonego działania- wtedy używa się sformułowania „organ może”.

-mogą określać działania adninistracji bez wskazywania stanu faktycznego, kiedy działanie to może być dokonane( organ administracyjny może podejmować działania w każdym momencie, kiedy uzna to za stosowne).

-trzecim sposobem posługujemy się, gdy przepis prawny posługuję się zwrotami nieostrymi (niedookreślonymi) przy opisie stanu faktycznego uzasadniającygo działanie organu- np. postanawia się, ze organ może wydać decyzję , gdy jest to niezbędne ze względu na interes społeczny.Sytuacja ta nazwywana jest też często mianem swobodnej oceny

Uznanie administracyjne-

- nie oznacza dowolności organów administracyjnych w decydowaniu

-stosując przepis uznaniowy, organ admin nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych przepisów czy rozstrzygnięć innych organów państwa

Akty administracyjne wydane w ramach uznania admin są poddane kontroli sądowej na równi z aktami tzw. związanymi. (ale kontola dotyczny tylko zagadnień legalności). Bada się tu stronę procesową decyzji.

Swobodne uznanie musi być realizowane w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, chyba że wchodzi on w konflikt z interesem ogólnym.

MOC OBOWIĄZUJĄCEGO AKTU ADMINISTRACYJNEGO

Akt administracyjny musi:

-być pod każdym względem zgodny z przepisami obowiązującego prawa, przede wszystkim materialnego

-być wydany przez organ właściwy , w przepisanym postępowaniu i wymaganej formie

Akt, który nie spełnia warunków określonych przepisami, to akt wadliwy. Możemy wyróżnić:

1. wadliwość nieistotną - nie pociąga za sobą ani nieważności ani też potrzeby uchylenia aktu. Sposobem naprawienia jest sprostowanie lub uzupełnienie.

2. Wadliwość istotną- może stanowić podstawę do uchylenia aktu lub do stwierdzenia jego nieważności.Skutkuje utratą mocy obowiązującej przez akt administracyjny.

UGODA

Ugoda- jest pisemnym porozumieniem zawartym między stronami postępowania administracyjnego przed organem pierwszej lub drugiej instancji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne i zatwierdzonym przez ten organ po skontrolowaniu jego prawidłowości. Strony muszą mieć sprzeczne interesy i aby ugoda doszła do skutku, musi się toczyć postępowanie administracyjne. Strony mogą, ale nie muszą jej zawierać.

Termin do zawarcie ugody jest terminem wyznaczonym przez urzędnika. Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Niezbędne jest zatwierdzenie ugody przez organ admin prowadzący postępowanie. Dopiero zatwierdzona ugoda zastępuje akt administracyjny. Zatwierdzenie ma formę postanowienia.Ugoda administracyjna ma budowę dwuczłonową.W jej skład wchodzą jako równorzędne elementy składowe, porozumienie stron w kwestiach spornych oraz zatwierdzenie tego porozumienia przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne.

POROZUMIENIE ADMINISTRACYJNE

Porozumienie administracyjne należy do niewładczych form działania administracji. Jest dwustronną lub wielostronną czynnością z zakresu prawa administracyjnego, dokonaną przez podmioty wykonujące admin publiczną, a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów. Opiera się na zasadzie równości stron. Przedmiotem porozumienia są zobowiązania. Porozumienia przewidują bądź wspólne wykonywanie zadań nałożonych na podmioty będące stronami porozumienia, bądź przeniesienie pewnych zadań z jednego podmiotu na drugi.Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza tzw. porozumienia międzygminne, zawierane przez gminy w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych. Kolejnym przykładem porozumienia jest porozumienie o wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej.(strony- gmina i organy admin rządowej). Porozumienia mają charakter publicznoprawny.

CZYNNOŚCI CYWILNOPRAWNE

Działalność admin oparta na prawie cywilnym dotyczy tej sfery, w której admin zajmuje się sprawami gospodarczymi, dokonuje pewnych świadczeń na rzecz społeczeństwa, organizuje zaspokojenie określonych takich potrzeb, jak dostarczanie energii, wody, usuwanie nieczystości, utrzymywanie budynków będących własnością państwa lub gminy, dróg, mostów itp.

Cechy(zalety):

- optymalne ukształtowanie wzajemnych praw i obowiązków przez strony czynności prawnej

-minimalny koszt społeczny

-bezpośrednia kontrola wykonania zaciągniętych zobowiązań

CZYNNOŚCI FAKTYCZNE

Bardzo trudno rozróżnić jest je od działań prawnych. Różnica między nimi polega na tym, że czynności prawne powodują powstanie określonej normy postępowania.Może to być norma indywidualna i konkretna, niemniej jednak jest normą, regułą, według której adresat powinien postępować. Czynnośi faktyczne mogą natomiast kształtować stosunki prawne poprzez fakty, a nie poprzez reguły postępowania. Różnica leży też w procedurze dokonywania poszczególnych czynności. Ta, gdzie przepisy powierzają organom admin uregulowanie lu rozstrzygnięcie określonej sprawy, mam do czynienia zz czynności a prawną. Gdy jednak nakazują organowi dokonanie pewnego działania w sensie czysto fizicznym (np. doręczenie, ogłoszenie) będziemy mieli do czynienia z czynnością faktyczną.

Przepisy nie regulują trybu dokonywania czynności faktycznych przez organy administracji. Mają tu zastosowanie tylko przepisy dotyczące skarg i wniosków.

Możemy wyodrębnić różne rodzaje działań:

• Działania społeczno- organizacyjne(działania niewładcze)są to takie same działania, jakie może dokonać również każda organizacja społeczna, np. urządzanie prelekcji, zebrańwywieszanie plakatów itp.

• Czynności materialno- technicznedziałania organów admin, które, będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne, np.zajęcie rzeczy ruchomej przez poborcę podatkowego. Działanie takie może być realizowane jedynie na podstawie upoważnienia mającego postać albo aktu normatywnego, albo aktu administracyjnego i jest wyraźnie uregulowane w przepisach. .Cechą charakterystyczną jest wywołanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych, a obywatele muszą się im podporządkować.

Możemy je podzielić na:

A)wewnętrzne(normuje je prawo wewnętrzne)czynności dotyczące wykonywania poleceń służbowych w organie admin (sfera wewnętrzna admin), np. sporządzanie sprawozdań,statystyki.

B)zewnętrzne(normują je akty normatywne)działania skierowane przez organ admin na zewnątrz, w stosunku do adresatów niepodporządkowanych ani służbowo,ani organizacyjnie., np.. wyburzenie obiektu budowlanego.

6

---