Rozdział I – Przedmiot nauki o finansach publicznych

1. Pojęcie nauki o finansach publicznych

Finanse publiczne – nauka badająca zjawiska i procesy związane z powstawaniem i rozdysponowaniem pieniężnych środków publicznych, zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego, badająca zarówno przyczyny, dla których tworzy się fundusze publiczne (budżet państwa, budżety samorządowe, publiczne fundusze ubezpieczeniowe), jak i różnorodne skutki, jakie wywołuje ich tworzenie. Odpowiada na pytania dotyczące zjawisk zachodzących w sferze gospodarczo-społecznej, w obrębie mechanizmu gromadzenia środków finansowych oraz mechanizmu rozdysponowania środków finansowych. Przedmiot zainteresowania różnych nauk społecznych.

Przydatność nauki o finansach publicznych:

• polityka społeczna,

• polityka gospodarcza (interwencjonizm),

• doskonalenie demokratycznego systemu politycznego.

Dwa podejścia do nauki o finansach publicznych:

• klasyczne – finanse publiczne badają zjawiska i procesy związane z tworzeniem funduszy publicznych,

• nowoczesne – finanse publiczne wyjaśniają treść ekonomiczną i społeczną funduszy publicznych, uchwycą związki przyczynowo – skutkowe między gromadzeniem środków publicznych a procesami gospodarowania, społecznymi i politycznymi.

1. Kategorie potrzeb zbiorowych

Potrzeba jest pożądaniem wartości użytkowych ( dóbr i usług), wynikającym z osiągniętego rozwoju gospodarczego i kulturalnego ludzkości. Owe pożądanie przejawiają jednostki, grupy społeczne a także całe społeczeństwo. Potrzeby ludzkie maja charakter nieograniczony, a możliwości ich zaspokajania są zawsze ograniczone.

Przyczyny różnego stopnia zaspokajania potrzeb ludzkich są liczne i mają różnorodny charakter. Decydujące są zachowania poszczególnych osób. Chodzi zwłaszcza o:

• Chęć do zdobywania wiedzy i kwalifikacji

• Chęć do pracy

• Umiejętność osiągania dochodów

• Umiejętność gospodarowania dochodami (oszczędzanie, inwestowanie)

Na poziom zaspokojenia potrzeb ludzkich wpływa także państwo oraz władze samorządowe.

Niektóre potrzeby mogą być zaspokajane tylko w sposób zbiorowy, np.: obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja państwowa itp. Cechą charakterystyczną potrzeb zbiorowych jest to, że ich odbiorcą jest społeczeństwo, jako całość lub grupa osób. Zaspokojenie tych potrzeb wymaga nakładów kapitałowych i bieżących. Zaspokajanie potrzeb zbiorowych zawsze ogranicza możliwość zaspokajania potrzeb indywidualnych.

Wybór zakresu i rodzajów potrzeb indywidualnych, które są finansowane z funduszy publicznych, jest wypadkową wielu czynników, w tym zwłaszcza:

• Istniejącego w tym kraju systemu ekonomicznego

• Realizowanej doktryny społecznej

• Poziomu rozwoju ekonomicznego kraju

• Poziomu rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa.

Kryteria decydujące o tym, czy dane dobro ma charakter publiczny czy prywatny:

1. Kryterium użyteczności (kryterium społeczne)

2. Kryterium odpłatności (kryterium ekonomiczne)

Ad.1 Korzyści z dobra prywatnego ograniczają się najczęściej do jednej osoby, niekiedy do kilku (np. rodzina). Jeżeli dana osoba używa dobra prywatnego to jest ono niedostępne dla innych. W przypadku dób publicznych fakt korzystania przez jednego człowieka z danego dobra nie uniemożliwia korzystania z tego samego dobra przez innego człowieka.

Ad.2 Źródło odpłatności decyduje o tym czy dobro ma charakter publiczny czy prywatny. Dobrami publicznymi są dobra finansowane przez budżet państwa, budżety samorządowe i inne fundusze publiczne. Dla odbiorców oznacza to, że są one bezpłatne lub częściowo odpłatne ( z punktu widzenia indywidualnego odbiorcy są one bezpłatne, natomiast w sensie ekonomicznym są one opłacane zbiorowo). Konsumpcja publiczna jest konsumpcją przymusową ( nadmierna narusza wolność jednostki), która może rodzić niezadowolenie społeczne i osłabiać motywację do pracy.

(Założenie) Wyróżniamy trzy kategorie dóbr:

• Dobra publiczne

• Dobra społeczne

• Dobra prywatne

Dobra publiczne- tylko te dobra, które z przyczyn naturalnych (cechy fizyczne) mogą służyć zbiorowości lokalnej lub całemu społeczeństwu. Są to tzw. Czyste dobra publiczne, konsumowane egalitarnie. Fakt korzystania przez jedną osobę z dobra nie uniemożliwia korzystania z niego przez innych. Dobra publiczne są zawsze finansowane z funduszy publicznych. Użyteczność dobra publicznego jest neutralna względem dochodów indywidualnych.( wykres 1.3 str. 36)

Dobra społeczne – dobra, które ze względów fizycznych mogą być dobrami prywatnymi, ale na skutek doktryny społecznej i prowadzonej przez władze publiczne polityki społecznej są dostarczane obywatelowi ( nawet, gdy on tego nie akceptuje). Są to tzw. Dobra należne społeczeństwu. Dobra społeczne mogą być finansowane w całości lub w części z funduszy publicznych. Istnieje wyraźna zależność między dochodami indywidualnymi a użytecznością dobra społecznego (im wyższy dochód tym użyteczność jest mniejsza). ( wykres 1.4 str. 36)

Finanse publiczne są przedmiotem zainteresowania takich dyscyplin jak: (str.38)

• Ekonomia

• Prawo

• Polityka

• Socjologia

• Psychologia

• Nauki o zarządzaniu

• Etyka

Rozdział II – przegląd ważniejszych teorii finansów publicznych

Wyróżniamy naukę o finansach publicznych:

• Opisową (pozytywną)

• Normatywną

Okres przedkapitalistyczny:

1. Kameraliści – myśl kameralistów przypisywała duże znaczenie gospodarce państwa, sprowadzało się to nie tylko do polityki protekcjonistycznej, realizowanej za pomocą instrumentów finansowych, lecz także do wykorzystywania podatków w funkcji interwencyjnej. Dostrzegali oni związek między fiskalną aktywnością państwa a dobrobytem społecznym. Zalecali oni pobieranie podatków nie tak gdzie można, ale tam gdzie trzeba. Po raz pierwszy postawili kwestię granic wydatków publicznych ( pośrednio granic opodatkowania). Ich zdaniem budowanie budżetu państwa powinno rozpoczynać się od potrzeb państwa, czyli wydatków, do których należy dostosować dochody (zasada rocznego sporządzania budżetu)

Jan Ferdynand Nax – polski zwolennik poglądów kameralistów, dostrzegał różnice między fiskalnymi i interwencjonistycznymi celami działalności państwa. Trzy podatki Naxa:

• Podatek gruntowy

• Podatek od osób

• Podatek od rzeczy

1. Merkantyliści – preferowali gospodarkę krajową i uważali, że należy ją chronić m.in. za pomocą systemu podatków i ceł. Szczególne znaczenie w tej polityce miał kolbertyzm ( od Jeana Colberta). Zasługi Colberta: standaryzacja prawa regulującego system podatkowy, celny, administracyjny. W okresie fizjokratyzmu dominował pogląd, że jedynym źródłem bogactwa i dochodu czystego jest rolnictwo. Konsekwencją takiego rozumienia gospodarki była koncepcja podatku jedynego (powinni go płacić wyłącznie właściciele ziemscy). Leseferyzm, pojęcie którego sens sprowadza się do tego, że w gospodarce panuje naturalny porządek rzeczy, wobec tego powinna się ona opierać na wolnej konkurencji.

Liberalna myśl finansowa:

Teoretyczne i ideologiczne podstawy liberalizmu gospodarczego stworzyła Adam Smith. Liberalizm preferował wolność gospodarczą, wolną konkurencję, silny indywidualizm gospodarczy, od którego zależy pomyślność całego społeczeństwa. Prywatna własność jest warunkiem rozwoju przedsiębiorczości. Rola państwa powinna ograniczać się do tworzenia warunków do swobodnego działania praw rynku ( państwo i finanse publiczne muszą być ograniczone do minimum). Smith traktował podatki jak zło konieczne. Przewidywał dla państwa następujące obszary działalności:

• Obrona zewnętrzna

• Ochrona własności i wymiar sprawiedliwości

• Organizacja robót publicznych

Doktryna liberalna opiera się na trzech kardynalnych założeniach:

• Polityka podatkowa powinna być neutralna (w jej wyniku nie mogą następować zmiany w podziale dochodów w społeczeństwie)

• Ciężary podatkowe społeczeństwa powinny być takie, aby nie hamowały aktywności gospodarczej Oran nie ograniczały zdolności gospodarstw domowych do gromadzenia oszczędności

• System podatkowy powinien zawierać także podatki pośrednie, aby ciężary podatkowe ponosili w istotnym stopniu także pracownicy najemni ( możliwość zwiększenia oszczędzania i inwestowania przedsiębiorców)

Ortodoksyjna teoria finansów publicznych:

Ortodoksyjna teoria finansów publicznych, podporządkowana skarbowemu punktowi widzenia, zaleca aby budżet państwa był jak najmniejszy. Wg Say`a podatek jest ciężarem nie tylko z prywatnego, ale także społecznego punktu widzenia. Koncepcja małego budżetu oznacza, że powinien on mieć taką wysokość, która pozwala finansować ewidentne zadania publiczne państwa, a zwłaszcza zapewnić ład wewnętrzny i obronę narodową. W świetle doktryny ortodoksyjnej budżet państwa powinien być bezwzględnie zrównoważony ( stale zrównoważony). Wg ortodoksyjnych fiskalistów w odniesieniu do gospodarowania publicznymi środkami konieczne jest stosowanie ocen etycznych i religijnych w przypadku wydawania przez rząd sum większych niż zostały zgromadzone. Inne zalecenie ortodoksyjnej teorii finansów publicznych dotyczy przeznaczenia zaciągniętych pożyczek. Jeżeli już nie da się uniknąć deficytu budżetowego, to musi on być bezwzględnie przeznaczony na finansowanie rozwoju gospodarki. Pożyczki powinny być jak najszybciej spłacone, aby nie zwiększać kosztów obsługi długu. Ortodoksyjny fiskalizm wyklucza możliwość wykorzystania podatków do innych celów niż fiskalne (neutralność podatków względem gospodarki). Konsekwencją koncepcji małego budżetu jest brak odpowiedzialności państwa za pełne wykorzystanie zdolności wytwórczych (także odpowiedzialności za bezrobocie). W ortodoksyjnej teorii finansów można dostrzec elementy koncepcji „wypychania zasobów” prywatnych poza obieg ściśle gospodarczy. Do zrozumienia natury ortodoksyjnego fiskalizmu niezbędne jest uwzględnienie szerszego tła tzw. skarbowego punktu widzenia (tłem jest ogólna teoria ekonomiczna). Założenia teorii ekonomicznej:

• Równowaga ekonomiczna gospodarki

• Równość między oszczędnościami i inwestycjami

• Komplementarność między konsumpcją i oszczędnościami

• Stała suma oszczędności w warunkach równowagi ekonomicznej

Pierwsze próby interwencjonizmu fiskalnego:

Georg Friedrich List – w jego poglądach charakterystyczne było uznanie wytwórczego charakteru działalności państwa. Pogląd ten znajduje wyraz w teorii Steina, wedle którego działalność państwa nie tylko przyczynia się do odtworzenia funduszy publicznych, lecz także prowadzi do powstania nadwyżki, która powracając do gospodarki powoduje akumulację nowych kapitałów. (to jest chyba nie istotne)

Złota reguła finansów publicznych:

Aby zrozumieć istotę tej reguły trzeba znać metody budowy budżetu państwa. W ujęciu krańcowym można wyróżnić metodę dochodową oraz wydatkową. Wedle złotej reguły finansów publicznych strona dochodowa budżetu państwa powinna być dostosowana do strony wydatkowej. Wszystkie ponoszone wydatki publiczne są ważne i konieczne dla dobra ogółu. Złotą regułę doskonale ujął G. Jѐze: „Są wydatki, trzeba je pokryć”. Na dzień dzisiejszy złotą regułę finansów publicznych należało by interpretować inaczej. Chodzi o to aby przewidywane w planie wydatki znalazły źródło finansowania. Nieprzestrzeganie złotej reguły finansów publicznych prowadzi na ogół do ponoszenia dodatkowych wydatków.

Rewolucja keynesowska (interwencjonizm państwowy)

W koncepcji interwencjonizmu państwowego w sposób zasadniczy zmieniła się rola finansów publicznych. Finanse publiczne ( instrumenty dochodowe i wydatkowe) stały się głównymi narzędziami interwencji państwa w gospodarkę. Ich celem było:

• Pobudzenie efektywnego popytu w gospodarce, zgłaszanego ze strony wszystkich podmiotów, popytu warunkującego rozwój inwestycji, a przez to wzrost produkcji i spadek bezrobocia

• Łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego – traktowane jako środek polityki antyrecesyjnej i antykryzysowej – m.in. poprzez stosowanie automatycznych stabilizatorów koniunktury; ich rolę mają spełniać odpowiednio skonstruowane podatki (skale podatkowe), które w okresie boomu mają hamować ekspansję przedsiębiorstw (podatki progresywne), a w okresie słabnięcia tempa wzrostu gospodarczego pobudzić przedsiębiorców (łagodniejsze ciężary podatkowe).

Neokeynesowskie teorie finansów publicznych:

• Zalecenia A.H. Hansena:

  1. W sposób kategoryczny odrzucił zasadę równoważenia budżetu

  2. Metody finansowania wydatków rządowych (plan działania rządu):

• Zaciągać kredyty w bankach handlowych podczas depresji

• Zaciągnięte kredyty bankowe dadzą gospodarce silny impuls rozwojowy, wyrażający się wzrostem dochodu narodowego oraz wzrostem oszczędności

• W chwili przywrócenia równowagi w gospodarce oraz osiągnięcia stanu pełnego zatrudnienia, wydatki publiczne powinny być finansowane z progresywnych podatków dochodowych (koncepcja budżetu dynamicznego)

• W przypadku pełnego zatrudnienia i wzrostu płac w gospodarce możliwe jest pojawienie się silnej presji inflacyjnej ( należy hamować inflacje poprzez stosowanie podatków od konsumpcji)

  1. W pewnych sytuacjach zaciąganie długu jest nie tylko nieszkodliwe, lecz przynosi korzyść gospodarce oraz społeczeństwu i może przyczynić się do poprawy sytuacji finansowej państwa ( przejaw zdrowej polityki finansowej)

  2. Konsekwencją poglądów Hansena koncepcja sporządzenia dwóch odrębnych budżetów :

     • Budżet operacyjny – związany z realizacją bieżących zadań publicznych

     • Budżet kapitałowy – polega na opracowaniu planu wydatków długoterminowych ta, aby zapewnić niezbędne środki pieniężne na realizowane przez państwo zadania (inwestycje).

• Koncepcja finansów funkcjonalnych A. Lernera:

Kryterium stosowania instrumentów fiskalnych jest skuteczność działania w celu zapewnienia pełnego zatrudnienia oraz zapobiegania inflacji ( regulowanie wydatków rządowych). Lerner zaleca stosowanie wszelkich środków polityki finansowej państwa, byleby tylko były skuteczne, stad nazwa „ finanse funkcjonalne” ( przykładowe środki: podatki, wydatki publiczne, zaciąganie i spłata długów, emisja pieniądza i wycofywanie go z obiegu)

• Teorie finansów publicznych wg J.M Buchanana:

1. Koncepcje organiczne:

   1. Instytucja państwa jest integralnym elementem państwa

   2. Podstawowym kryterium wydatków publicznych powinno być maksymalizowanie społecznej użyteczności lub ogólnego dobrobytu

   3. Konstruktywny charakter działalności państwa

   4. Przez finanse publiczne rząd może zwiększyć użyteczność pieniężnych środków publicznych

   5. Większy efekt dla społeczeństwa niż poniesione przez nie ciężary

2. Koncepcje indywidualistyczne:

   1. Państwo i poszczególni obywatele są stronami antagonistycznymi

   2. Obowiązuje zasada ekwiwalentności podatkowej ( za zapłacone podatki obywatel otrzymuje określone świadczenia)

   3. Trzy systemy fiskalne ( ze względu na różnice między ciężarem podatkowym a świadczeniem: saldo dodanie, ujemne, zerowe):

      • System pogłębiający nierównomierny podział dochodów w społeczeństwie (saldo ujemne)

      • System neutralny (saldo zerowe)

      • System redystrybucyjny ( os. O niskich dochodach : saldo ujemne(otrzymują większe świadczenia), o wysokich dodatnie(dopłacają do os. Gorzej sytuowanych)

• Kryzys państwa podatkowego wg J.A. Schumpetera:

• Schumpeter był zdecydowanym przeciwnikiem wzrostu ciężarów podatkowych, jednak potwierdzał tezę Wagnera o nieuchronności wzrostu wydatków publicznych, a w konsekwencji wzrostu obciążeń podatkowych.

• Pod wpływem ciężarów podatkowych kapitalizm będzie przechodził od fazy kapitalizmu „ żywotnego i nieskalanego” do kapitalizmu spętanego.

• Schumpeter trafnie zauważył związek pomiędzy wzrastającymi ciężarami podatkowymi a ekspansją biurokracji.

• Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiskalny:

• Krytycy oskarżali państwo, że przez interwencjonizm narusza filozofię mechanizmu rynkowego, podważa prawa rządzące rynkiem, dewastuje zasoby gospodarki itd.

• Przeniesienie ciężaru oddziaływania na gospodarkę z instrumentów fiskalnych na instrumenty monetarne

• Główne założenia nowego konserwatyzmu fiskalnego:

  • Bezwzględnie zrównoważony budżet i to w okresie roku fiskalnego, a nie w okresie cyklu koniunkturalnego

  • Zdecydowane ograniczenie skali redystrybucji PKB przez system finansów publicznych, gdyż powoduje to efekt wypychania prywatnych zasobów gospodarczych poza obieg gospodarczy

  • Powrót do koncepcji jak najmniejszego budżetu państwa przez cięcia w wydatkach (gospodarczych i socjalnych)

  • Zmniejszenie ciężarów podatkowych, co oznacza powrót do koncepcji jak najniższych podatków

  • Zmniejszenie podatków zbliży politykę podatkową do paradygmatu konserwatyzmu fiskalnego

  • Wszystkie te działania powinny doprowadzić do radykalnego zmniejszenia długu publicznego

Standardy z Maastricht dla krajów członkowskich UE:

• Wymóg, by deficyt budżetowy nie przekraczał 3% PKB

• Zalecenie, by dług publiczny nie przekraczał 60% PKB

Rozdział III – Funkcje finansów publicznych

Charakteryzując związki między państwem a finansami publicznymi z całym naciskiem trzeba podkreślić ich specyficzność. Celem działalności państwa, czy szerzej władz publicznych, nie jest zysk. Fundamentalnym motywem aktywności państwa jest działanie na rzecz obywateli i społeczeństwa. To kryterium odróżnia gospodarkę publiczną od prywatnej.

Funkcje państwa (wg Samuelsona i Nordhausa):

Jego zadaniem jest zapewnienie:

• Efektywności całej gospodarki przy niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów

• Sprawiedliwości ( równości) przy nadmiernej dysproporcji dochodów

• Stabilności gospodarki rynkowej przy jej cyklicznym funkcjonowaniu

Podstawowe funkcje finansów publicznych:

1. Funkcja alokacyjna

2. Funkcja redystrybucyjna

3. Funkcja stabilizacyjna

Ad.1. Istota funkcji alokacyjnej polega na tym, że finanse publiczne są narzędziem alokacji części zasobów w gospodarce rynkowej. Skutkiem alokacji części zasobów, którymi dysponuje gospodarka, przez system finansów publicznych jest dostarczenie towarów i usług obywatelom, społecznościom lokalnym oraz całemu społeczeństwu. Dostarczenie towarów i usług finansowane jest z funduszy publicznych ( następuje w związku z zadaniami stawianymi przed państwem: zadaniami publicznymi i społecznymi).Realizacja zadań społecznych to zaspokajanie indywidualnych potrzeb obywateli ( nadmierne zróżnicowanie dochodów poszczególnych jednostek (obywateli) ograniczałoby dostęp pewnej ich liczby do dóbr, gdyby były one alokowane na zasadach rynkowych)

„Wolni jeźdźcy” – osoby skłonne do korzystania z dóbr publicznych bez płacenia za nie lub przy minimalizowaniu kosztów „pozyskania” dóbr publicznych (minimalne obciążenie swoich prywatnych funduszy).

Ad.2. Wytwarzanie i dostarczanie określonych dóbr publicznych i społecznych wymaga ( w warunkach gospodarki pieniężnej) posiadania dochodów. Spełniając konstytucyjne funkcje państwo musi ponosić wydatki związane z alokowaniem dóbr publicznych i społecznych. Dlatego z konieczność sięga do dochodów innych podmiotów, jest państwem podatkowym. Specyficzna sytuacja dochodowa państwa wymusza redystrybucję dochodów społeczeństwa. Dokonuje się ona w różnych przekrojach, tzn. między różnymi grupami ludności, między różnymi wspólnotami lokalnymi i regionalnymi, między krajami itp. Redystrybucja dochodów jest realizowana w formie pieniężnej, dokonuję się przez system transferów dochodów. Władze publiczne dokonują pośrednio albo bezpośrednio transferów na rzecz różnych podmiotów. System transferów od i do władz publicznych jest skomplikowanym układem o różnorodnym charakterze. Wyróżniamy transfery niezwiązane z kontrświadczeniami (podatki, emerytury) oraz związane z kontrświadczeniami (praca lekarza, nauczyciela). Osobną grupą transferów są transfery wewnątrz sektora publicznego. Ponadto wyróżniamy transfery jednostkowe, kierunkowe i adekwatne.

Kryteria redystrybucji dochodów maja wymiar makroekonomiczny, makrospołeczny oraz jednostkowy.

Makroekonomiczny aspekt redystrybucji dochodów dotyczy redystrybucji PKB, ogólnej struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władze publiczne. W tym ujęciu redystrybucja określony (pozytywny, negatywny) wpływ na całą gospodarkę (aspekt przestrzenny). Makrospołeczny aspekt redystrybucji dochodów to analizowanie skutków tego rodzaju działalności państwa dla różnych grup społecznych. Podstawowym kryterium redystrybucji dochodów w aspekcie makroekonomicznym i makrospołecznym jest taki jej zakres i taka struktura, które pozwalają w sposób niezakłócony funkcjonować gospodarce, a państwu wypełniać jego funkcje publiczne i społeczne.

Redystrybucja dochodów zawsze dokonuje się czyimś kosztem i na czyjąś korzyść, rozmiary tych kosztów i korzyści mogą być różne dla poszczególnych obywateli.

Interpretacja efektywności wg Pareto – efektywność jest osiągana wtedy, gdy sytuacja danej osoby (grupy osób) poprawi się nie powodując pogorszenia sytuacji innych osób. Warunkiem koniecznym realizacji koncepcji efektywności Pareto jest, aby krańcowa stopa substytucji dwóch towarów nabywanych przez każdą osobę odpowiadała krańcowej stopie transformacji czynników wytwórczych dla dobra A i B (ekwiwalentność podatkowa?).

Podstawowy dylemat związany z redystrybucyjną funkcją finansów publicznych sprowadza się do wyboru: czy w procesie dystrybucji i redystrybucji dochodów priorytet nadać efektywności gospodarowania czy sprawiedliwości.

Ad.3. Funkcja stabilizacyjna – celem władz publicznych powinno być umiejętne posługiwanie się instrumentami alokacji zasobów i redystrybucji dochodów do łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego. Charakteryzując sens i znaczenie funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych musimy pamiętać, że:

• Instrumenty polityki fiskalnej nie są jedynymi, które państwo może stosować do stabilizowania gospodarki (można stosować instrumenty polityki monetarnej)

• W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XXw. Zaobserwowano nieskuteczność instrumentów polityki fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki

• Między fiskalnymi i monetarnymi toczy się ostry spór naukowy i ideologiczny o zakres i kształt polityki fiskalnej państwa.

Podejście pragmatyczne do instrumentów oddziaływania państwa na gospodarkę – oznacza konieczność i możliwość wykorzystania w funkcji stabilizacyjnej gospodarki zarówno instrumentów fiskalnych jak i monetarnych. Zadaniem instrumentów polityki fiskalnej jest łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego, czyli hamowanie ekspansji gospodarki w okresie jej nadmiernego wzrostu i pobudzanie aktywności gospodarczej w okresie słabnięcia procesów gospodarczych. Stabilizacyjne oddziaływania finansów publicznych mogą być różne. Najczęściej jednak wykorzystuje się dwie grupy instrumentów: wydatki i podatki.

Stabilizacyjne działanie podatków polega na tym, że w okresie nadmiernego wzrostu gospodarczego, którego skutkiem jest wzrost dochodów, progresja podatkowa hamuje nadmierną aktywność gospodarczą, co ogranicza amplitudę wahań cyklu koniunkturalnego. Natomiast w okresie, gdy aktywność gospodarcza słabnie, dochody spadają do niższych klas opodatkowania, co zmniejsza obciążenia podatkowe i zachęca do inwestowania, tworzenia nowych miejsc pracy itd. Istnieją dwa typowe sposoby wykorzystania instrumentów podatkowych w ich funkcji stabilizacyjnej:

• Wbudowanie w system podatku dochodowego tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury (zaleta: szybkie reagowanie na zmianę sytuacji dochodowej podmiotów; wada: nieskuteczność rozwiązań ze względu na nieadekwatność do występującej w praktyce sytuacji)

• Dyskrecjonalne (uznaniowe) regulowanie poziomu opodatkowania podmiotów w zależności od przebiegu koniunktury gospodarczej (zaleta: państwo może reagować w sposób jakiego wymaga sytuacja; wada: zastosowanie jej instrumentów wymaga czasu, występuje tzw. efekt opóźnień)

Podstawowymi środkami oddziaływania na popyt, inflację, zatrudnienie i stopę % są:

• Wielkość dochodów budżetowych (ograniczają popyt, jeśli jest on nadmierny)

• Wielkość wydatków budżetowych (kreują popyt)

• Saldo budżetu państwa (skala deficytu jest jednym z podstawowych kryteriów polityki)

Stagflacja – wysokiej stopie bezrobocia może towarzyszyć wysoka stopa inflacji i ujemny lub minimalny wzrost gospodarczy.

Stabilizacyjna funkcja finansów publicznych przejawia się także w oddziaływaniu dochodów, wydatków i salda budżetu na:

• skłonność do oszczędzania,

• skłonność do inwestowania,

• poziom stopy procentowej ( związany z deficytem budżetowym i długiem publicznym)

• poziom bezrobocia

Zależność między oszczędzaniem a inwestowaniem.

Państwo przez politykę podatkową i wydatkową może zwiększać lub zmniejszać skłonność do oszczędzania oraz skłonność do inwestowania. Nadmierny fiskalizm ogranicza możliwości oszczędzania gospodarstw domowych i przedsiębiorców. Większe wydatki państwa tworzą natomiast nowy popyt, w tym także popyt inwestycyjny.

Problem sprzeczności między funkcjami finansów publicznych.

Jeżeli, np. państwo będzie nadmiernie rozbudowywać redystrybucję dochodów, to trudno będzie jednocześnie wykorzystywać finanse do pełnienia ich funkcji stabilizacyjnej. Z kolei funkcja stabilizacyjna może pozostawać w sprzeczności z funkcją alokacyjną. Sytuacja taka wystąpi gdy cele stabilizacji gospodarki będą uniemożliwiać zgromadzenie odpowiednich dochodów do alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych.

Wybór optymalnego rozwiązania może oznaczać niekiedy wybór „mniejszego zła”. Sprzeczności między funkcjami finansów publicznych są nieuniknione, zadaniem państwa jest łagodzenie tych sprzeczności oraz eksponowanie tych funkcji i instrumentów finansowych, które skutecznie realizują konkretne cele społeczne i gospodarcze.

Rozdział IV – Elementy teorii wyboru publicznego

Mechanizm alokacji dobra prywatnego i dobra publicznego: (Rysunek 4.1 Popyt na dobro prywatne str. 80; Rysunek 4.2 Popyt na dobro publiczne str.81)

Cele i przedmiot wyboru publicznego:

Władze publiczne spełniając (za pośrednictwem finansów publicznych) swoje funkcje napotykają wiele problemów, wynika to m.in. z następujących przyczyn:

• Dokonywanie przez państwo alokacji zasobów w celu tworzenia dóbr publicznych i dóbr społecznych ogranicza swobodę dysponowania dochodami przez osoby prywatne

• Preferencje reprezentowane przez poszczególne osoby jak i grupy społeczne mogą zdecydowanie różnić się od preferencji reprezentowanych przez władze publiczne.

Głównym celem teorii wyboru publicznego jest obiektywizacja kryteriów wyboru przy alokacji dóbr i redystrybucji dochodów, a więc eliminowanie lub ograniczenie arbitralności i woluntaryzmu decyzyjnego władz publicznych.

Przedmiotem zainteresowania teorii wyboru publicznego jest demokratyczny system podejmowania decyzji w kwestiach publicznych, funkcjonowanie mechanizmów politycznych, zachowanie się pojedynczego obywatela, grup społecznych oraz ich rola w podejmowaniu decyzji publicznych.

Zasadnicze znaczenie ma sposób powoływania władz publicznych oraz wpływ obywatela na ich działalność. Teoria wyboru publicznego musi uwzględniać warunki ustrojowe oraz czynniki polityczne takie jak:

• System władz publicznych (państwowych, samorządowych)

• Kompetencje poszczególnych organów władz publicznych w kwestiach finansowych, a zwłaszcza budżetowych

• Ordynacja wyborcza

• System partii politycznych i organizacji społecznych, zawodowych, itd.

Istota wyboru publicznego:

Gospodarka prywatna – o sposobie jej funkcjonowania, osiąganych efektach itd. Przesądza mechanizm rynkowy.

Sektor Publiczny – dla ekonomii tego sektora znaczenia ma mechanizm polityczny i ściśle z nim powiązany system wyborczy.

Wybór jest podejmowaniem decyzji preferującej jedno rozwiązanie kosztem innego lub innych rozwiązań. Wybór jest łatwiejszy, jeżeli zachowane są podstawowe zasady:

• Każdy wyborca ma jednakową szansę wpływania na przedmiot wyboru

• Przedmiot wyboru jest konkretny

• Wybór dotyczy dwu wykluczających się możliwości (albo, albo)

Wybór jest łatwiejszy jeżeli wyborca ma rozeznanie, czego wybór dotyczy.

Sposoby wyrażania preferencji w sprawach publicznych:

Różnice między funkcjonowaniem mechanizmu rynkowego a funkcjonowaniem mechanizmu politycznego, jako dwóch sposobów alokacji dóbr, odpowiednia prywatnych i publicznych:

• Mechanizm rynkowy funkcjonuje w oparciu o bardziej zobiektywizowane, konkretne, mierzalne cele, podczas gdy mechanizm polityczny nie zapewnia obiektywizacji celów publicznych i społecznych ( cele te obciążone są arbitralnością polityków i partii politycznych.

• Mechanizm rynkowy funkcjonuje tym lepiej dla konsumenta i społeczeństwa, im większa jest konkurencja, tymczasem w przypadku mechanizmu politycznego nadmierna konkurencja, tzn. nadmierna ilość partii politycznych biorących udział w wyborach, może doprowadzić do tak dużej polaryzacji sił politycznych we władzach przedstawicielskich, że nie będą one w stanie podejmować skutecznych decyzji w sprawach publicznych.

Wady mechanizmu politycznego:

• Działalność wybranych władz przedstawicielskich może nie odpowiadać preferencjom wyborców

• Różnice między oczekiwaniami wyborców a działalnością organów przedstawicielskich

• Głosujący może zmienić swoją opinię na rzecz innej partii lub na rzecz innych osób w danej partii przy okazji następnych wyborów ( co nie wyklucza sytuacji, że po tych wyborach głosujący także będzie rozczarowany)

• Spadek popularności ekip rządzących wykazywany w badaniach opinii publicznej

• Problem tzw. milczących (niegłosujących) wyborców

• Trudności związane z działalnością administracji i biurokracji

Kryterium kosztów i korzyści:

Przy podejmowaniu decyzji publicznych stosuje się kryterium kosztów-korzyści. Przy ustalaniu kosztów można zastosować precyzyjne miary, natomiast pomiar korzyści osiąganych na skutek decyzji publicznych w znacznym stopniu ma charakter jakościowy. Znaczna trudność w przypadku wyboru publicznego wynika z dysproporcji między ponoszonymi kosztami a osiąganymi korzyściami poszczególnych obywateli, grup społecznych, wspólnot terytorialnych itd. Między preferencjami poszczególnych osób a preferencjami wspólnoty mogą zachodzić podstawowe różnice. W systemach demokratycznych potrzebny jest pewien przymus wobec części społeczeństwa, która dobrowolnie nie byłaby skłonna ponosić kosztów (ciężarów) na rzecz wspólnoty czy społeczeństwa, ponieważ preferencje są zdecydowanie różne. Obserwacja zachowań wyborców wobec oferowanych przez partie polityczne programów pozwala zidentyfikować tzw. medianowego wyborcę, tzn. takiego, który odrzuca cele stawiane przez skrajne siły (partie) polityczne. To medianowy wyborca jest w istocie decydentem w sprawach publicznych. Oznacza to, że medianowy wyborca tworzy większość parlamentarną i samorządową.

Zasady ustalania wyników głosowania w sprawach publicznych:

Przymus demokratyczny osiąga się przez respektowanie wyników głosowania. Wyniki te mogą być obliczane wg następujących zasad:

• Jednomyślność głosujących (może występować tylko w przypadku małych grup, może być warunkiem dla podjęcia decyzji o najwyższym znaczeniu dla państwa, społeczeństwa itp.))

• Większość kwalifikowana (np. 2/3 głosów, w sprawach o kardynalnym znaczeniu dla społeczeństwa)

• Większość zwykła (ułatwia i przyśpiesza proces podejmowania decyzji, wada: zwiększa się liczba wyborców którzy muszą podporządkować się decyzjom (woli) większości – tzw. „tyrania” wobec mniejszości)

• Głosowanie wg punktów ( ranking)

Preferencje indywidualne i racjonalność indywidualna muszą być podporządkowane preferencją zbiorowym i racjonalności zbiorowej.

Paradoks wyborczy:

Zachowanie wyborcy wtedy, gdy występuje on w grupie, jest inne niż, wtedy gdy dokonuje indywidualnego wyboru. Nie chodzi o to, że decyzja wyborcy może być przegłosowana tylko o to, że wyniki ogólne glosowania mogą wypaczać rzeczywiste preferencje wyborców. Paradoks wyborczy jest istotnym mankamentem systemu wyborczego, gdyż stwarza możliwość manipulowania wynikami wyborów przez tendencyjny wybór (zestawienie) rywalizujących ze sobą celów oraz sekwencji głosowania nad nimi. Paradoks wyborczy występuje w przypadku niewielkich grup.

5. SYSTEM FINANSÓW PUBLICZNYCH

5.1 Sektor publiczny a finanse publiczne

Sektor publiczny – wg R. Domaszewicz: „Działalność aparatu państwowego oraz innych związków publicznoprawnych wchodzących w skład tzw. sektora publicznego wymaga ponoszenia różnego rodzaju wydatków.”

W zakres sektora publicznego wchodzą wydatki związane z funkcjami państwa.

Podział wydatków publicznych:

1. wydatki materialne związane z zakupem przez władze publiczne dóbr i usług niezbędnych do spełnienia przez nie funkcji statutowych,

2. wydatki transferowe nie związane bezpośrednio z ruchem towarów i usług, lecz będące najoczywistszym wyrazem redystrybucji dochodów przez państwo (emerytury, zasiłki, subwencje itp.)

Sektor publiczny wg kryterium majątkowego:

1. majątek służący władzy i administracji państwowej

2. majątek służący publicznym instytucjom usługowym

3. majątek w użytkowaniu publicznym

4. majątek zaangażowany w działalności gospodarczej

Finanse publiczne nie są finansowym wyrazem - w sensie instytucjonalnym- sektora publicznego, gdyż nie obejmuje on pełnych finansów skomercjalizowanych przedsiębiorstw państwowych.

Związki między sektorem publicznym a finansami publicznymi:

1. Biorąc pod uwagę kryterium własności zarówno sektor publiczny jak i finanse publiczne należą do tej samej kategorii pojęciowej, której ramy zakreśla nieprywatna własność.( Wspólna cecha - własność publiczna.)

Obszary działalności państwa:

- realny (rzeczowy): majątek publiczny, tzn. lasy, bogactwa naturalne, zbiorniki wody, zasoby wody, szlaki wodne, drogi, budynki użyteczności publicznej, urządzenia infrastrukturalne itd., reprezentujące dobra publiczne lub dzięki którym te dobra mogą być tworzone. Obszar ten rozciąga się też na przedsiębiorstwa państwowe, które działają na zasadach rynkowych i przedsiębiorstw w których państwo ma tylko udziały.

- finansowy

2. Działalność władz publicznych wymaga podobnych nakładów jak działalność sektora prywatnego gospodarki (patrząc z perspektywy zjawisk i procesów rzecz.)

Podstawowe różnice pomiędzy finansami publicznymi a sektorem publicznym:

1. Sektor publ. reprezentuje realne zjawiska i procesy gosp., tzn. wytwarza określone dobra i usługi; cechy tej nie osłabia fakt, że procesom wytwarzania dóbr i usług towarzyszą zjawiska i procesy pieniężne, co wynika z pieniężnego charakteru całej gosp.

2. Finanse publ. reprezentują zjawiska i procesy pieniężne

3. W sektorze publ. decydujące znaczenie ma majątek (trwały i obrotowy), powstały na skutek procesów narastania (akumulacji) finansowych ze środków publ. stad w analizie działalności sektora publicznego dominuje metoda majątkowa(zasobowa)

4. Dla analizy finansów publ. – charakterystyczna jest metoda strumieniowa(badanie procesów tworzenia i rozdysponowania funduszy(ujecie dynamiczne)).Chodzi o dwa rodzaje funduszy: budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego. Podstawową cechą - ściśle określ. czas (zwykle rok) ich tworzenia i rozdysponowania. Po zakończeniu ustalonego okresu proces gromadzenia Sr. zaczyna się od nowa. Pod tym względem tworzenie i dzielenie środków publicznych wykazuje wyraźną analogię do procesów tworzenia i podziału produktu krajowego (dochodu narodowego)

5. Część sektora publ. realizuje cele publ. i społ; część realizuje cele ekonomiczne, a ściślej komercyjne wykazując analogie do sektora prywatnego.

6. Tylko część funduszy publ.- związana jest z finansowaniem sektora publ., ta mianowicie która jest zaangażowana w wytworzenie dóbr publ. i społ.; Ta część sektora publ. która działa na zasadach komercyjnych nie angażuje funduszy publicznych.

7. Nie wszystkie środki publiczne są wykorzystywane przez sektor publ. (pewna część wydatków publ. ma charakter transferowy

8. Szczególne związki między sektorem publ. a finansami publ. zachodzą przez dług publ. - powstaje na skutek kumulowania się deficytu budż. ponieważ kardynalną zasadą fin.publ. jest (powinno być) zaciąganie pożyczek na finansowanie wzrostu majątku publ. można przyjąć że część majątku znajdującego się w gestii sektora publ. została sfinansowana z pożyczek. Majątek publ. stanowi więc zabezpieczenie długu publ. Dług publ. zaciągnięty w związku z powiększaniem majątku publ. angażuje fundusze publ. na obsługę tego długu.

Bez finansów publ. przeważająca część sektora publ. nie mogłaby funkcjonować (obrona narodowa, administracja itd.)

5.2 Struktura systemu finansów publicznych

Elementy systemu finansów publ. w przekroju przedmiotowym:

1. władze ustawodawcze szczebla centralnego (parlament) i władze szczebla pośredniego (rady regionalne) i szczebla samorządowego (rady gminne)

2. władze wykonawcze (rządy, zarządy) wymienionych wyżej szczebli

3. władze kontrolne działające w imieniu władz stanowiących, których zasięgiem kontroli objęte są wszystkie dziedziny życia gospodarczego i społ. implikujące fin.publ.; w Polsce-Najwyższa Izba Kontroli i Regionalne Izby obrachunkowe

4. aparat skarbowy (finansowy) zajmuj. się na bieżąco realizacją dochodów i wydatków publ., ich kontrolą( np. tzw. policja skarbowa), zarządzaniem budżetem, funduszami bezp.. itp.; struktura aparatu skarbowego jest w różnych krajach różna ale funkcje są identyczne lub zbliżone

5. podmioty (jednostki), finansowane z funduszy publ., zwłaszcza jednostki budżetowe (szkoły, jedn.wojskowe, jedn.sądownictwa, jedn.policji itp.)

Elementy systemu finansów publ. w przekroju prawnym:

1. konstytucja lub inna ustawa zasadnicza

2. prawo budżetowe, reguluj. zasady budowy ustroju budż.

3. coroczne ustawy budż. i uchwały budż. samorządów

4. ustawy podatkowe

5. ustawy o pozabudż. funduszach publ.

6. ustawy o finansach samorządowych (lokalnych, regionalnych)

7. ustawy regulujące działalność Ministra Finansów i działalność aparatu skarbowego

8. ustawa karno-skarbowa

9. ustawa o zobowiązaniach podatkowych; w Polsce ordynacja podatkowa-kodeks praw i obowiązków podatnika

10. akty normatywne reguluj. działalność Ministra Finansów, rządu, innych ministrów, na szczeblu lokalnym zaś zarządu gminy i jego przedstawicieli

11. akty wykonawcze, wydawane zwłaszcza przez ministra finansów

Elementy systemu finansów publ. w przekroju instytucjonalnym(fundusze):

1. budżetu państwa

2. budżetów samorządowych szczebla podstawowego lub wyższego (powiatu samorządowego, regionu samorządowego)

3. funduszy ubezp. społecznych

4. pozostałych funduszy publicznych

5. fundacji publ.

Elementy systemu finansów publ. w przekroju instrumentalnym(narzędzia):

1. podatki centralne

2. podatki lokalne

3. opłaty

4. cła

5. dochody z majątku publ. (np. dywidendy, renty)

6. składki na ubezp. społeczne

7. subwencje

8. dotacje

9. kredyty państwowe i pożyczki publiczne

Techniczne elementy warunkujące funkcjonowanie systemu fin.publ.:

1. klasyfikacja budżetowa

2. procedura budżetowa

3. metody planowania dochodów i wydatków

Budżet państwa: scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych w związku z funkcjami państwa. Budżet państwa jest więc planem finansowym, który będzie stanowił podstawę działalności podmiotów państwowych w następnym roku budżetowym. Budżet państwa jest aktem prawnym o określonym czasie obowiązywania: podstawa tworzenia budżetu - ustawa przyjmowana przez parlament. Cele i zadania państwa realizowane za pomocą budżetu muszą być z góry określone. Budżet państwa sporządza się ex ante - jest planem finansowym państwa (władz ustawodawczych i władz wykonawczych). Rozwój budżetu państwa jest funkcją rozwoju państwa.

Autoryzacja budżetu państwa-ściślej autoryzacja dochodów (podatków) i wydatków budżetowych-przyjęcie ustawy przez parlament, który upoważnia rząd do realizacji określonych w ustawie dochodów i wydatków.

Autoryzacja dochodów i wydatków jest także dokonywana w przypadku budżetów jednostek samorządowych (gmin, powiatów, województw), co polega na ustanowieniu przez władze stanowiące (rady gminne, rady powiatowe, sejmiki samorządowe) dla władz wykonawczych upoważnień do pobrania określonych dochodów i realizacji określonych wydatków.

Autoryzacja budżetu jest procesem złożonym. Należy zwrócić uwagę na odmienne podejście do autoryzacji dochodów i autoryzacji wydatków.

W przypadku dochodów chodzi zwłaszcza o autoryzacje podatków (wpisanie do ustawy budżetowej pozycji dochodów z danego tytułu podatkowego). Pomiędzy podatkami a budżetem państwa zachodzą ścisłe związki. Fundamentalny związek polega na tym, że podstawą tworzenia budżetu państwa są podatki. W ujęciu prawnym zasadnicza różnica między podatkami a budżetem polega na tym, że ustawy podatkowe stanowione są z reguły na czas nieokreślony podczas gdy ustawy budżetowe zawsze mają ściśle określony okres obowiązywania. Przyjęcie przez parlament ustawy podatkowej oznacza przymus pobrania danego podatku przez organ wykonawczy, jednak wielkość tego pobrania- w sensie globalnych kwot z danego tytułu podatkowego- jest zapisywana w corocznych ustawach budżetowych. Zapisane w ust.budżetowej dochody z podatków mają charakter wyłącznie prognoz.

Inaczej jest z autoryzacja wydatków. Zapisane w ustawie kwoty wydatków stanowią limity. Ich przekroczenie oznacza naruszenie ustaleń dokonanych w ramach autoryzacji budżetu a wiec złamanie ustawy budżetowej, co może doprowadzić do postawienia rządu przed Trybunałem Stanu.

Warto jednak podkreślić, że także w przypadku wydatków zapisy ustawy mają charakter prognozy. Gdy prognoza ta się nie sprawdza, możliwe jest zwiększenie wydatków ale pod warunkiem nowej autoryzacji ustawy budżetowej w trakcie roku fiskalnego, czyli po prostu po znowelizowaniu ustawy budżetowej. Władze wykonawcze nie ponoszą żadnych konsekwencji prawnych z tytulu niewykonania pozycji wydatkowej.

Czynniki rozwoju państwa mające wpływ na rozwój instytucji budżetu:

1. rozwój stosunków towarowo-pieniężnych

2. oddzielenie majątku państwa od majątku królewskiego (prywatnego)

3. rozwój parlamentaryzmu

4. rozwój socjalnych funkcji państwa

5. rozwój gospod. funkcji państwa

6. rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i finansowych

7. procesy integracyjne zachodzące we współczesnym świecie

Etapy w historii budżetu państwa w wybranych krajach

Rok (okres)	Kraj	Charakterystyka wydarzenia
1	2	3
1273	Anglia	Król Anglii Edward I wprowadza zapis do Karty Wolności - nie będzie nakładał podatków bez zgody prałatów, baronów i innych wolnych ludzi.
1374	Polska	Król Ludwik Węgierski wprowadz. Do Paktów Koszyckich zasadę - bez zezwolenia reprezent. podatników nie można nakładać nowych danin
Wiek XIV	Francja	Rozdzielenie majątku państwa i króla
1504	Polska	Podczas obrad Sejmu w Piotrkowie następ. rozdział skarbu królewskiego i publ.
1590	Polska	Za czasów Zygmunta III opracowano budżet obejmuj. całość dochodów i wydatków państwow.
1598	Francja	Pogłębienie procesów rozdzielenia majątku państwa i majątku króla
1628	Anglia	Przyjęcie zasady zgody parlamentu na nakładanie podatków przez króla
1688	Anglia	Zdobycie na trwałe przez parlament angielski prawa zezwalającego zarówno na pobór podatków jak i prawa decydow.o sposobie ich zużycia.
1768	Polska	Ustawa sejmowa: nałoż. Nowych podatków wymaga opracow. całego budżetu z uwzgl. źródeł dochodów i rodzajów wydatków.
1781	Francja	Pierwsze opublikowanie dochodów i wydatków budż. przez ministra skarbu J. Neckera
1791	Francja	Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela
1791	Polska	Konstytucja 3 Maja - reguluje sprawy budżetu
1830	Belgia	Wprowadzenie do konstytucji po raz pierwszy zasad prawa budżetowego
1862	Francja	Dekret cesarski będący jednym z najobszerniejszych i najdokładniejszych źródeł prawa budż.
1921	Stany Zj.	Utworzenie departamentu budżetowego podległego bezpośr. prezydentowi
1930/1931	Zw.Radz	Chybione próby zastąpienia budżetu zbiorczym planem finans.
1933	Stany Zj.	Początki interwencj. państwowego i rozwój ekonomicznych funkcji budżetu
1945-1989	Zw.Radz	Radykalne rozszerzenie zakresu budż. w związku z finansow. bieżących zadań gosp.
1945-nadal	Wys.rozw.kraje zachodne	Eksperymenty z wydłużeniem okresu budż., próby dostosow. budżetu do cyklu koniunkturalnego
1985	Stany Zj.	Przyjęcie przez Kongres ustawy Gramma-Rudmana-Hollingsa o zrównoważ. budżetu i parlamentar. kontroli deficytu.

Istotnym problemem związanym z rozwojem i obecnym funkcjonowaniem budżetu jest jego równoważenie. Państwo zbyt często ucieka się do deficytu budżetowego osiągającego pokaźne rozmiary, może to skutkować m.in.:

1. wzrostem inflacji,

2. wypychaniem coraz większych zasobów poza sektor gospodarki prywatnej, która jest podstawa dobrobytu, gdyż jest bardziej efektywna

3. wzrostem stopy procentowej na rynkach fin. w związku ze zgłaszanym przez państwo popytem na pieniądz potrzebny do sfinansowania deficytu budżetowego oraz do obsługi długu publicznego

4. stałym wzrostem długu publicznego na skutek kumulacji deficytu oraz konieczności ponoszenia coraz wyższych kosztów obsługi długu, co powoduje konieczność angażowania coraz większych bieżących dochodów budżetowych w celu finansowania deficytu budżetowego z przeszłości

5. przerzucaniem ciężarów długu publicznego na przyszłe pokolenia

5.3.3. Cechy budżetu państwa

Cechy budżetu państwa:

1. budżet państwa jest funduszem scentralizow. zasobów pieniężnych gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizacją zadań państwa

2. gromadzenie środków budż. odbywa się z reguły w sposób przymusowy; ten tryb gromadzenia zasobów budżetowych jest charakterystyczny dla działalności państwa wynikającej z atrybutu władzy

3. procesy gromadzenia i dzielenia dochodów za pomocą budżetu implikują zasady ustrojowo-konstytucyjne; najogólniej chodzi o zakres uprawnień wł.ustawodawczej i wykonawczej w określaniu źródeł, wysokości i rodzajów dochodów oraz kierunku wydatków; wymaga to nadani budżetowi państwa formy normatywnej, tzn.formy aktu prawnego wysokiej rangi-ustawy

4. procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów w budżecie zawsze mają charakter nie tylko ekonom. ale i społeczny; wyraża się to w przejmowaniu części produktu społecznego i dysponowaniu nią, co wpływa na sytuację dochodową i socjalną poszczególnych osób, grup społ. itd.

5. dochody budżetowe powstają na skutek definitywnego przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów, dochody budżetowe gromadzone w budżecie są bezzwrotne

6. budżet państwa dot. działalności organów i podmiotów państwa w przyszłości stąd zawsze też jest planem dochodów i wydatków państwa na z góry ustalony czas, budżet jest funduszem sezonowym

7. budżet jako fundusz musi cechować specjalizacja, polegająca na nadaniu rygorów prawnych wydatkom budżetowym

8. wiązanie dochodów i wydatków budżetowych z działalnością państwa w zamkniętym okresie oznacza, że w istocie budżet państwa tworzą strumienie dochodów i wydatków

9. strumieniowy charakter budżetu oznacza konieczność egzekwowania należnych w danym okresie dochodów jak również obliguje do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu budżetowego

10. budżet państwa nie jest jedynym urządzeniem w którym znajduje się finansowe odzwierciedlenie działalności państwa, co oznacza ze nie może być wystarczającą podstawą oceny finansowej działalności państwa

Przedstawione cechy budżetu w pełni potwierdzają złożoność tej instytucji i tłumaczą trudności ze sformułowaniem definicji budżetu. z drugiej jednak strony wyeksponowane cechy budżetu dobrze oddają jego istotę. Są tez dogodnym punktem wyjścia do wyodrębnienia funkcji budżetu państwa.

5.3.4 Funkcje budżetu państwa

Funkcje budżetu państwa:

1. redystrybucyjną albo rozdzielczą -budżet jest narzędziem redystrybucji dochodu narodowego

2. stabilizacyjną, zwaną wyrównawczą lub kompensacyjną - wykorzystanie budżetu jako narzędzia państwa w celu łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienie zrównoważonego wzrostu gospodarki kapitalistycznej

3. alokacyjną - wyeksponowanie roli budżetu w alokacji zasobów

4. fiskalną albo skarbową - przejmowanie na rzecz państwa dochodów budżetu

5. ustrojową-istotą jest że budżet jest przede wszystkim narzędziem zachowania danego ustroju społeczno-gospodarczego, jest atrybutem władzy

6. demokratyczną - zainteresowanie i wpływ społeczeństwa na opracowywanie i wykonywaniu budżetu

7. kontrolną lub ewidencyjno-kontrolną- wykorzystywanie gromadzenia środków budżetowych do kontroli celowości, efektywności i legalności gospodarki budżetowej (budżet jest narzędziem kontroli i koordynacji w takim zakresie w jakim ujęte SA dochody i wydatki sektora publ.)

8. bodźcową - pozytywne zachowanie się podmiotów wobec stosowanych przez państwo instrumentów budżet zwłaszcza w zakresie ciężarów podatkowych

9. planowania - zestawienie ex ante dochodów i wydatków budżetowych

10. prawną

11. kredytowa - ustalenie, czy państwo ma zdolność kredytową

12. administracyjną - zmiana zakresu działania organów państ., związaną z tym redukcję sił pracujących, przez reorganizację urzędów

13. koordynacyjną - budżet państwa jest narzędziem koordynacji, w takim zakresie w jakim ujęte są w nim dochody i wydatki sektora publ.

Ogólny podział:

1. funkcje ekonomiczne: redystrybucyjna, stabilizacyjna, alokacyjna a także fiskalna i bodźcowa, kontrola i kredytowa

2. funkcje polityczne: ustrojowa, demokratyczna, prawna

3. pozostałe funkcje leżą na pograniczu funkcji ekonomicznych i politycznych

Funkcje budżetu są ponadustrojowe. Budżet ze swej istoty nie jest ani feudalny ani kapitalistyczny. Budżet państwa jest instytucją istniejącą niezależnie od ustroju.

Dwa warunki konieczne dla istnienia budżetu państwa:

1. gospodarka musi mieć charakter pieniężny

2. musi istnieć państwo jako instytucja

W związku z taki obiektywnym charakterem budżetu również obiektywny charakter maja jego funkcje. Wynika to z obiektywnych cech budżetu, a mianowicie: zawsze jest on funduszem, środki pieniężne budżetu gromadzą się, w zasadzie, w trybie przymusowym, przejmowanie przez państwo dochodów zawsze oznacza redystrybucję dochodu narodowego.

5.3.5 Problem zasad budżetowych

Kontrowersje wokół zasad budżetowych sprowadzają się głównie od tego, czy mają one charakter ponadczasowy, czyli czy obowiązują niezależnie od ustroju oraz doktryny ekonomicznej. istnieja następujące możliwości:

syt. I- z. budżetowe są trwałe i uniwersalne, czyli dotyczą każdego budżetu, bez względu na ustrój oraz czas.

syt. II- część z. budżetowych ma charakter trwały i uniwersalny, a część zmienia się w zależności od ustroju oraz bieżącej polityki państwa,

syt. III- wszystkie zasady mają charakter względny i zmieniają się wraz ze zmianą warunków, w których funkcjonuje budżet

W literaturze najczęściej wymienia się następujące zasady:

1. równowagi

2. zupełności (powszechności)-ujecie wszystkich dochodów i wydatków

3. jawności- konieczność prezentowania dochodów i wydatków społeczeństwu

4. jedności (materialnej i formalnej)-wszystkie dochody i wydatki powinny być objęte jednym planem-budżetem

1. jedności formalna-osiągana dzięki budowie zbiorczego budżetu państwa, obejmującego budżet władz centralnych i budżet władz terenowych(samorządowych)

2. jedności materialnej- oznacza że dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne tzn. nie są z góry związane z określonymi celami finan. z budżetu

1. realności- maksymalna precyzja w planowaniu dochodów i wydatków

2. gospodarności- wymaga racjonalnego a więc i oszczędnego wydatkowania środków budżetowych

3. jednoroczności

4. przejrzystości-układ budżetu powinien pozwalać na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu

5. operatywności- wymaga opracowywania budżetu w układzie podmiotowym czyli wskazania zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów

6. szczegółowości (specjalizacji) wg której:

1. dochody i wydatki nie w sumach ogólnych lecz z dokładnym określeniem źródeł dochodów oraz przeznaczenia wydatków

2. środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej w budżecie

3. środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie

1. uprzedniości

2. polityczności

Z.5,6,8,9 powinny być respektowane we wszystkich planach finansowych państwa nie tylko w budżecie; mają charakter uniwersalny.

Z. budżetowe są i pozostaną ważnymi oraz pożytecznym wskazówkami jak prowadzić działalność finansową państwa.

5.4 Finanse regionalne

W rozważaniach o rodzajach i skutkach decentralizacji finansów publicznych konieczne jest uwzględnienie następujących zagadnień:

1. podziału kompetencji, obowiązków i zadań miedzy władze państwowe i władze samorządowe

2. określenie zakresu władztwa podatkowego wg szczebli władz publicznych

3. określenie zasad zasilania finansowego szczebli władz publicznych

Jeżeli przyjmiemy, że władze regionalne stanowią integralny element władz publicznych, w skali mezo, to wynika stąd, że iż działalność władz regionalnych dotyczy trzech podstawowych płaszczyzn:

1. administracyjnej, czyli związanej z realizacją części klasycznych funkcji publicznych,

2. socjalno-kulturalnej

3. gospodarczej

Zadania władz centralnych:

1. obrona narodowa i bezpieczeństwo zewnętrzne kraju

2. policja i bezpieczeństwo wewnętrzne kraju (częściowo)

3. administracja centralna

4. sądownictwo i wymiar sprawiedliwości

5. działalność dyplomatyczna

6. kontrola gospodarowania bogactwami naturalnymi

7. strategiczne dziedziny gospodarcze i urządzenia z zakresu infrastruktury (energetyka, paliwa płynne itp.)

8. nauka (częściowo)

9. systemy emerytalno - rentowe (częściowo)

10. utrzymywanie obiektów stanowiących spuściznę kulturową narodu

11. bankowość centralna i kontrola systemu finansowego kraju

12. utrzymanie centralnych obiektów wysoko wyspecjalizowanej służby zdrowia.

W ramach tych dziedzin władze centralne prowadza określoną politykę gospodarczą, społeczną, kulturalną itd. Jednak zakres tej polityki może znacznie wykraczać poza wymienione dziedziny, co jest podyktowane warunkami panującymi w danym kraju.

Zadania lokalnych władz publicznych.:

1. zaopatrzenie ludności w wodę pitną

2. utrzymanie czystości

3. utrzymanie lokalnych dróg

4. utrzymanie obiektów użyteczności publ. o lokalnym znaczeniu

5. utrzymanie ładu przestrzennego

6. utrzymanie lokalnego transportu publ.

7. utrzymanie ładu przestrzennego

8. utrzymanie placówek podstawowej opieki zdrowotnej o ile nie są one włączone w odrębny system opieki zdrowotnej

9. utrzymanie obiektów oświatowych

Z faktu usytuowania regionu między władzami centralnym i władzami lokalnymi wynika stosunkowo duży obszar swobody w kształtowaniu kompetencji, obowiązków i środków przypisanych władzom regionalnym. Przedmiotem wyboru jest z jednej strony granica miedzy kompetencjami władz samorządowych oraz podział kompetencji miedzy władze centralne a władze regionalne.

Czynniki decydujące o wysokości zasobów finans. do dyspozycji władz region.:

1. podział kompetencji między poszczególne rodzaje władz publ.

2. poziom rozwoju ekonomicznego

3. mechanizm kształtowania zasobów finansowych pozostających w dyspozycji władz regionalnych

Regionalna baza ekonomiczna - wszystkie podmioty gospodarcze bez względu na formę ich własności (ludność zamieszkująca region, posiadająca określony poziom wykształcenia, wykazująca się przedsiębiorczością); infrastruktura gospodarcza; zasoby naturalne regionu; infrastruktura instytucjonalna np. banki, tow. ubezp. itd.)

Kształtowanie finansowych zasobów regionu odbywa się przez:

1. transfery publicznych środków finansowych poza region

2. transfery publicznych środków finansowych na rzecz regionu

Transfery środków publicznych wypracowanych w regionie są konsekwencja istnienia powszechnie stosowanych instrumentów fiskalnych, takich jak: podatki, cła, opłaty, dywidendy itp. Transfery te są dokonywane systematycznie czyli niezależnie od tego czy podmiot opodatkowany, płacący cło itp. znajduje się w tym czy innym regionie. transfery środków pieniężnych są z reguły formą centralizacji dochodów i ich redystrybucji.

Wyróżniamy dwie formy redystrybucji:

1) redystrybucja pionowa- dokonuje się przede wszystkim przez podatki centralne lub tę ich część która jest przejmowana przez szczebel centralny; organizacyjna formą gromadzenia środków pieniężnych jest budżet państwa. Jej istota polega na tym, że w jej wyniku dokonują się- oparte na przymusie- zmiany w zasobach finansowych regionów, a od rodzaju doktryny ekonomicznej i społecznej zależy, jaka jest skala redystrybucji tzn. jakim stopniu wypracowane przez bogatsze regiony dochody przechodzą na rzecz regionów biedniejszych

2) redystrybucja pozioma dochodów między regionami polega na przekazywaniu, najczęściej dobrowolnym, środków pieniężnych przez regiony bogate regionom biedniejszym; jest kwestia otwartą na jakich zasadach środki te są przekazane; jest wyrazem dobrej woli regionów bogatszych. Rozwiązanie takie może być również skutecznym narzędziem łagodzenia dysproporcji rozwojowych w przekroju przestrzennym w tym znaczeniu, ze odpada tu element przymusu, a negocjacje w sprawie redystrybucji dochodów odbywają się bez udziału władz centralnych.

Finanse regionalne mogą przybierać formę budżetu regionu województwa, stanu, kraju związkowego itp.). budżet regionu jest podstawowa forma gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych. Oprócz budżetu na poziomie regionalnym wykorzystywane są różnego rodzaju publiczne fundusze regionalne, które mogą działać jako fundusze niezależne od władz centralnych albo wkomponowane w strukturę organizacyjną ogólnokrajowego funduszu. Na szczeblu regionalnym mogą także działać regionalne agencje władz publicznych o różnym profilu, których wspólnym celem jest promowanie rozwoju regionalnego.

5.5 finanse lokalne

Decentralizacja finansów publicznych najpełniej dokonuje się prze przeniesienie istotnej częśći kompetencji, obowiązków i decyzji o alokacji środków pieniężnych na szczebel lokalny. wynika to stąd że decyzje finansowe odnośnie do wydatków publicznych podejmują władze publiczne, które powinny mieć najlepsze rozeznanie co do potrzeb zbiorowości lokalnych.

Finansowe podstawy autonomii władz samorządowych – Czynniki umożliwiające stworzenie trwałych podstaw finansowych:

1. ustalenie udziałów władz samorządowych w dochodach władz państwowych; udziały te musza być chronione ustawowo i powinny obowiązywać przynajmniej w średnich okresach

2. ustanowienie dodatków do podatków państwowych na powszechnie obowiązujących zasadach, co daje władzom samorządowym pewność dochodów, a jednocześnie nie narusza zasad równości ciężarów podatkowych podmiotów gospodarczych

3. oddanie do wyłącznej dyspozycji władz samorządowych pewnych rodzajów podatków tzw. podatków lokalnych, regulowanych przez władze centralne.

4. ustalenie zobiektywizowanych kryteriów zasilania finansowego władz samorządowych przez władze państwowe w formie dotacji np. poprzez zastosowanie zobiektywizowanych miar potrzeb zbiorowości lokalnych np. liczba mieszkańców, struktura wiekowa ludności itd.

5. Wyposażenie władz samorządowych w określony majątek, który może być istotnym źródłem zasilania finansowego zbiorowości lokalnych. Chodzi o dwa rodzaje majątku:

1. dochody z praw majątkowych (czynsze, dywidendy itp.)

2. dochody ze sprzedaży składników majątku związków publicznoprawnych

Środki stawiane do dyspozycji władz samorządowych:

1. dochody własne - dochody będące na mocy ustaw w sposób trwały oddane do dyspozycji władz samorządowych(dochody z podatków lokalnych, ze sprzedaży majątku itd.)

2. dochody wyrównawcze - transfery od władz państwowych na rzecz władz samorządowych (subwencje ogólne, dotacje celowe, dotacje wyrównawcze)

3. wpływy z pożyczek

Formy organizacyjne gromadzenia środków pieniężnych władz lokalnych:

1. budżet samorządowy - plan dochodów i wydatków samorząd. na 1 rok, gromadzone na nim środki są chronione prawnie przez zapis w konstytucji

2. lokalny fundusz celowy

5.6. Publiczne fundusze celowe

Publiczny fundusz celowy - utworzona na mocy aktu prawnego wysokiej rangi ( najczęściej ustawy) forma organizacyjna służąca organom władz publicznych do gromadzenia środków pieniężnych ze ściśle określonych źródeł. Zgromadzone środki są przeznaczane na ściśle określone cele. Funkcjonuje z reguły w okresie dłuższym niż rok. Gospodarka środkami finansowymi odbywa się na podstawie planu.

Fundusz celowy jest alternatywna formą organizacyjna gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Powstały jako odpowiedź na słabe strony budżetowego gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Chodzi o takie cechy budżetu jak: ogólności, roczny okres, sztywność.

Wnioski wynikające z definicji funduszu celowego ważne dla gospodarki pieniężnymi środkami publicznymi:

1. Powstanie funduszu celowego oznacza wyodrębnienie organizacyjne i/lub finansowe części pieniężnych środków publicznych ( przekazanie do dyspozycji gestorów funduszu celowego pewnej części dochodów publicznych np. podatków) Skutkiem wyodrębnienia środków w postaci funduszu celowego jest zapewnienie źródeł finansowania dla wybranej dziedziny działalności.

2. wraz z utworzeniem funduszu oraz określeniem źródeł jego dochodów i celów, które mogą być z niego finansowane następuje związanie części środków publicznych z wyznaczonymi zadaniami. powoduje to ograniczenie swobody alokacji środków publicznych, które są dostępne dla władz publicznych w danym okresie.

3. wydzielenie pewnych dochodów i powiązanie ich z określonymi zadaniami prowadzi do podniesienia rangi tych zadań wśród wszystkich obowiązków władz publicznych. wynika to z faktu że zadania finansowane z funduszu są wyłączone spod rutynowej procedury stosowanej przy budżetowej alokacji środków, co powinno gwarantować uniknięcie rywalizacji z innymi zadaniami publicznymi.

4. Cele (zadania) finansowane z pozabudżetowych funduszy publicznych mają zapewnioną ciągłość finansowania, gdyżnie podlegają wspomnianej procedurze rocznego planowania budżetowego. utworzenie funduszu celowego oznacza uniezależnienie finansowe jakiejś dziedziny od decyzji parlamentu i procedury corocznego uchwalania budżetu. Z tego względu zadania finansowane z funduszu mają zapewnić „ciągłość” i „trwałość” finansowania.

5. Zasady gospodarki publicznymi funduszami celowymi umożliwiają kumulację niewykorzystanych w danym roku fiskalnym środków

Funkcje funduszy celowych:

1. funkcja alokacji środków publicznych

2. funkcja redystrybucji dochodów w gospodarce i społeczeństwie- w wyniku działalności funduszy następuje ingerencja (przymusowa) w dochody osób i podmiotów gospodarczych, co w konsekwencji powoduje zmiany w prporcjach wykorzystania dochodu narodowego POKB

3. funkcja mobilizacji środków publicznych - fundusze celowe mogą sprzyjać powiększaniu środków publ.

4. funkcja racjonalizacji wydatków publicznych - fundusze celowe mogą osłabiać wpływ czynnika arbitralności i woluntaryzmu

Podatek celowy - dochody z niego osiągane są związane z określonym celem, dokonywanym w ramach budżetu. Jest to alternatywna forma dla funduszu celowego.

Kryteria podziału funduszy celowych:

1. rodzaj gestora środków publicznych gromadzonych przez fundusze celowe

2. przedmiot (cel) finansowany ze środków funduszu

3. źródła dochodów funduszu

Z punktu widzenia gestora funduszu celowego wyróżnia się:

1. państwowe fundusze celowe - tworzone na szczeblu centralnym i niższych

2. samorządowe fundusze celowe - tworzone by uelastycznić gospodarkę środkami pieniężnymi na szczeblu gminy, powiatu itp.

3. ponadnarodowe publiczne fundusze celowe - powstają ze składek różnych krajów na ściśle określony cel np. fundusze Org. Narodów Zjedn. , Europ. Fundusz Społ (FSE)

Z punktu widzenia przedmiotu finansowania:

1. fundusze finansujące pieniężne świadczenia społeczne

2. fundusze wspomagające finansowo dziedziny o ograniczonych możliwościach samofinansowania (kultura, sport)

3. fundusze finansujące infrastrukturę społeczną

4. fundusze finansujące ochronę środowiska

5. fundusze finansujące dziedziny stricte gospodarcze (np. rolnictwo)

Z punktu widzenia źródeł dochodów funduszy celowych:

1. oparte na przymusowych dochodach typu budżetowego, tj .podatki, opłaty, składki

2. bazujące na dobrowolnych wpłatach różnych podmiotów

3. zasilane wyłącznie lub częściowo dotacjami budżetowymi, czego wyrazem są transfery wewnątrz systemu finansów publicznych

Główne cechy instytucji budżet i instytucji funduszu celowego

Cecha	Budżet	Fundusz celowy
Przedmiot finansowania	Ogólny	Ściśle określony
Okres finansowania	Roczny	Nieokreślony
Ciągłość finansowania	Brak	Zapewniona
Bezpieczeństwo finansowania zadań	Niskie-konkurencyjność zadań	Wysokie-brak konkurencyjności zadań
Arbitralność w alokacji środków	Istotna	Nieistotna
Możliwość akumulacji środków finansowych po roku finansowania	Nie istnieje	Istnieje
Zasady gospodarki finansowej	Sztywne (rygorystyczne)	Elastyczne
Możliwość mobilizacji dochodów	Minimalne	Znaczne
Możliwość kontroli ze strony władz przedstawicielskich	Istotne	Ograniczone
Racjonalizacja wydatków	Ograniczona	Znaczna
Możliwość relokacji środków finansowych stosowanie do zmieniających się warunków społecznych i politycznych	Duża	Mała
Możliwość nieracjonalnego wydatków środków w wyniku działania grup nacisku	Duża	Mała
Możliwość rozbicia gospodarki pieniężnymi środkami publicznymi	Mała	Duża

5.7 Finanse ubezpieczeń społecznych

Rola państwa w zakresie ubezpieczeń społecznych:

1. tworzenie podstaw prawnych ubezpieczeń społ.(ustanowienie obowiązku ubezpieczenia- zapłacenie składki przez pracodawcę)

2. przejęcie przez państwo obowiązków organizacji systemu ubezp. społecznych i odpowiedzialności materialnej za świadczenia społeczne

Zakres odpowiedzialności państwa w zakresie ubezp. społecznych dotyczy też ubezpieczenia zdrowotnego i ubezpieczenia na wypadek bezrobocia.

Związki ubezpieczeń społecznych z gospodarką:

1. na płaszczyźnie makroekonomicznej - dochody z tytułu składek mogą być źródłem ogólnych dochodów budżetowych; przez ubezp. społ. Dokonuje się międzygeneracyjna redystrybucja dochodów; poziom wypłacanych emerytur i rent jest zdeterminowany stanem gospodarki

2. na płaszczyźnie mikroekonomicznej (indywidualistycznej) - opłacane - dobrowolnie lub przymusowo - składki są podstawą roszczeń emerytalnych zgłaszanych wobec władz publicznych lub wobec prywatnych funduszy emerytalnych, towarzystw ubezpieczeń na życie

5.8 System finansowy ubezpieczeń zdrowotnych

Finansowanie świadczeń zdrowotnych może się dokonywać w ramach różnych systemów opieki zdrowotnej. dotychczasowe doświadczenia w tej dziedzinie pozwalają na wyodrębnienia następujących modeli:

1. Model beveridge’a określany jako zaopatrzeniowy lub usługowy, wprowadzony w W.Brytani. Model polega na tym że władze publiczne biorą organizacyjną i finansową odpowiedzialność za ochronę zdrowia, czego wyrazem było utworzenie Narodowego Systemu Zdrowia. Źródłem finansowania publicznych usług zdrowotnych są podatki wpływające do budżetu państwa i b. samorządowych, przy czym podatki te mają charakter ogólny a nie celowy. Państwo daje gwarancje w zakresie powszechnej dostępności obywateli do świadczeń medycznych.

2. Model Bismarcka nazywany ubezpieczeniowym finansowaniem ochrony zdrowia, powstał w Niemczech, wprowadził obowiązkowe ubezpieczenie na wypadek choroby. Model opiera się na finansowaniu świadczeń ze składek zdrowotnych wnoszonych obowiązkowo prze pracownka i pracodawcę do autonomicznych kas chorych.

3. Model rezydualny charakteryzuje się tym, że państwo nie bierze odpowiedzialności za organizacje i finansowanie opieki zdrowotnej. Pozostaje ona sprawa indywidualną obywatela. model oparty na prywatnym ubezpieczeniu funkcjonujący pod silnym nadzorem organizacji lekarskich. Jest tez miejsce na zdrowie publiczne, gdyż istnieją programy pomocy dla ludzi o niskich dochodach lub niemających dochodów.

4. Model Siemaszki, nazwa od komisarza radzieckiego. Istota modelu polega na tym, że państwo bierze pełną odpowiedzialność za ochronę zdrowia. Zakłady opieki zdrowotnej należą do państwa. Pełny pakiet usług medycznych jest bezpłatny.

5.9 Ubezpieczenia od bezrobocia

Źródła finansowania świadczeń na wypadek utraty pracy:

1. podatki - charakter przymusowy, wpływają do budżetu państwa

2. składki na wypadek bezrobocia - charakter przymusowy, płacone przez pracodawców lub/i pracowników

5.10 Finanse agencji władz publicznych

Agencje władz publicznych - ich ideą jest wspomaganie finansowe dziedzin gospodarczych preferowanych przez państwo. Źródłem ich funduszy są dotacje budżetowe, dochody publiczne, zaciągane kredyty, dotacje międzynarodowych instytucji finansowych itd. Zaletą agencji jest więc możliwość pozyskiwania środków pieniężnych z różnych (także niepublicznych) źródeł. Główny motyw działalności nie jest zysk, ale nie ma charakteru charytatywnego, ma promować działalność gospodarczą ważną dla społeczeństwa np. poprzez udzielanie pożyczek na preferencyjnych warunkach (niższy %, dłuższy okres karencji spłaty, możliwość umorzenia części lub nawet całości).

Cele, dla których powołuje się agencje władz publicznych:

- popieranie rozwoju małej przedsiębiorczości

- wspomaganie restrukturyzacji przemysłu

- wspomaganie zmian strukturalnych w rolnictwie

- regulowanie rynku rolnego

- przyspieszenie przekształceń własnościowych w gospodarce

- promowanie rozwoju regionalnego

- wspomaganie inwestycji w zakresie ochrony środowiska naturalnego

- popieranie rozwoju infrastruktury mieszkaniowej

Rozdział 6. Dochody publiczne

6.1 Przyczyny gromadzenia dochodów

Człowiek traktuje z natury instytucje publiczne jako coś oczywistego. Zakres funkcji publicznych państwa i samorządu od zawsze jest przedmiotem konfliktów. Funkcje publiczne są bardzo istotne, widać to na przykład podczas strajków jakiegoś sektora publicznego. (Przykład: Włochy, Francja, Niemcy: od 2 połowy lat dziewięćdziesiątych każda próba rządu ograniczenia wydatków publicznych budzi protesty)

Wiele dziedzin życia jest domeną władz publicznych (sektora budżetowego), ponieważ decydują o tym względy bezpieczeństwa kraju (np. kontrola obszaru powietrznego)

Problem państwa – nie wytwarza dochodów – dochody są niezbędne do jego funkcjonowania, m.in do funkcjonowania instytucji publicznych.

Źródłem dochodów państwa są dochody przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Beneficjentem zaś są także gospodarstwa domowe.

Popyt państwa na pieniądz może być zaspakajany przez:

1. Przymusowe sięganie do dochodów innych podmiotów (powszechnie uprawiane – podatki)

2. Zaciąganie pożyczek

Pożyczki zaciągane przez państwo należy traktować jako uzupełniające źródło zaspokajania popytu państwa na pieniądz. Można stosować wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych. To, że w dzisiejszych czasach nagminnie się wykorzystuje pożyczki to efekt deficytów budżetowych w wielu krajach. Konsekwencją jest wzrastający dług publiczny. Przy pożyczkach trzeba uważać na pułapkę zadłużenia

Państwo nie ponosi ryzyka przy pozyskiwaniu dochodu, stosuje represje. Wysiłek państwa to stworzenie prawidłowego aparatu, który ściągnie dochód i zastosuje ewentualne represje. Ryzyko państwa = ryzyko polityczne. Brak ryzyka bankructwa, technologicznego, rynku.

W systemie demokracji przedstawicielskiej ryzyko polityczne sprowadza się co najwyżej do upadku rządu lub rozwiązania parlamentu. Może tak się stać na skutek zjawiska zwanego nadmiernym fiskalizmem, czyli społeczeństwo buntuje się przeciwko zbyt mocnemu aparatowi ściągania podatków. (W Polsce na początku lat 90 wprowadzono „popiwek” za zbyt duży przyrost wynagrodzeń w przedsiębiorstwach państwowych)

Państwo wysila się tylko administracyjnie przy poborze podatków, zatem należy je kontrolować, czy wszystkie fundusze nie są marnotrawione, gdyż pobór dochodu od niektórych podmiotów może prowadzić do recesji lub kryzysu.

Występuje sprzeczność pomiędzy obywatelami a państwem. Aby tego uniknąć potrzebna jest społeczna aprobata w celu uzyskania kompromisu w ingerencji państwa w dochody podmiotów. Państwo musi spełniać warunki:

1. Jawność i stabilność zasad ingerowania w dochody

2. Sprawiedliwe rozłożenie ciężarów publicznych

3. Oszczędne gospodarowanie środkami publicznymi

6.2 Rodzaje dochodów publicznych

Wg autora nie do końca trafna metoda podziału dochodów:

1. Bezzwrotne

2. Zwrotne

Zwrotne – łączą się z zaciągniętymi pożyczkami. Jednak pożyczka to nie dochód, dlatego wg autora ten podział nie jest trafny; dlatego pojawia się rozdzielenie na :

1. Wpływy publiczne – rozumie się wszystkie środki pieniężne zasilające rachunki władz publicznych. Obejmują też wpływy związane z pożyczkami. Do wpływów o charakterze pożyczkowym należy w szczególności zaliczyć:

- kredyty z BC

- kredyty z banków komercyjnych

- pożyczki od rządów zagranicznych

- pożyczki od banków zagranicznych

-wpływy ze sprzedaży weksli

- wpływy ze sprzedaży obligacji municypalnych

- wpływy związane z innymi instrumentami finansowymi potwierdzającymi zaciąganie pożyczek przez władze publiczne

- wpłaty BC

- wpływy z emisji pieniądza skarbowego (nieaktualne, porzucone by zapobiec dualizmowi pieniężnemu) NBP natomiast dokonuje wpłat (wg autora niewiadomo skąd mają na to pieniądze, czy z operacji, czy z nadwyżek, czy z emisji)

Ważne jest by wpływów było na tyle by państwo zachowało płynność finansową

1. Dochody publiczne – przejęte przez państwo oznaczają definitywne bezzwrotne zasilanie finansowe władz publicznych. Źródło – dochody innych podmiotów. Dochody są zużywane przez państwo. Jest to więc inna sytuacja niż finansowanie wydatków z wpływów pochodzących z pożyczek.

Dochody publiczne są różne co do treści, wyróżniamy:

- daniny publiczne – klasyczny ciężar nakładany na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Cecha: podmiot uiszczający nic w zamian nie otrzymuje (żadnego bezpośredniego świadczenia) Przykład: cło, akcyza, itp.

- dochody publiczne z majątku i praw majątkowych – rezultat zaangażowania majątku w procesy gospodarcze. Władze = rentier, brak konfliktu. Np. Udział państwa w dywidendzie, wynajem składników majątku. Problem: zbywanie majątku państwowego to też dochód z majątku, prowadzi on jednak do zmniejszania siły dochodowej państwa.

- pozostałe dochody – opłaty, składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na fundusze publiczne (PFRON)

Opłata a daninia? – w opłatach – występuje jakieś świadczenie ze strony władz publicznych, lecz są zawarte elementy daniny. W wielu sytuacjach decyduje indywidualny charakter opłaty.

6.3 Podatek

6.3.1 Pojęcie

Podatek – klasyczny rodzaj daniny. Najstarsza kategoria finansowa i ekonomiczna. Definicja: Pieniężne, przymusowe, ogólne, nieodpłatne i bezzwrotne świadczenie na rzecz państwa lub innych związków publicznoprawnych (np. Samorządów)

Cechy:

• ogólny charakter – wszystkie podmioty są nim objęte

• fiskalny charakter – stanowi źródło dochodów państwa

• ekonomiczny charakter – stanowi czynnik kształtujący sytuacje dochodową podmiotów i ich zachowanie

6.3.2 Rodzaje

Ze względu na kryterium przedmiotowe:

- podatki majątkowe i podatki od praw majątkowych – źródło= majątek. Na wskutek tego podatku nie może zmniejszać się majątek (nie powinien wg zasad). Jeżeli następuje uszczuplenie majątku = podatek realny. Jeżeli zaś źródłem podatku jest dochód z majątku = podatek nominalny.

- od przychodów – płaci się w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej z tytułu przychodów. Cechy:

1. pobierane przez państwo niezależnie od wyników działalności

2. korzystny instrument fiskalny, zaspakajają popyt państwa na pieniądz niezależnie od sytuacji dochodowej podatnika

3. silnie cenotwórcze, wkalkulowane w cenę towarów, powiązane z procesami inflacyjnymi

4. są sprzymierzeńcem państwa jeśli chodzi o równowagę budżetu. Większa inflacja = większy wpływ do budżetu, bo podatki ulegają indeksowaniu a wydatki z budżetu niekoniecznie. Dochodzi do realizacji premii inflacyjnej. (można nazwać to małym plusem w dużym minusie, jakim jest inflacja)

5. 5)ukrywają rzeczywisty ciężar publiczny, tj. Niby są pobierane od przychodów a tak na prawdę w końcu płacone są z dochodów podatników.

- od dochodów– przedmiot = dochód z pracy lub działalności gospodarczej. Cechu

1. Nawiązują wprost do nadwyżki, jaką wypracuje sobie podmiot: dochodzi do bezpośredniej redystrybucji dochodu

2. Są narzędziem realizacji sprawiedliwego rozłożenia ciężarów publicznych

3. Bardziej korzystne dla podatnika niż władz. Dochodzi do manipulowania podstawą opodatkowania np. Przez zawyżanie kosztów

- od wydatków – typowe podatki od konsumpcji; podobne do podatków od przychodów, jednak od przychodów mają charakter powszechny zaś od wydatków stosowane są wybiórczo. Np. Inne na dobra luksusowe (futra, jachty) i dobra uważane za domenę skarbu państwa (sól, alkohol, paliwo)

Klasyfikacja z punktu widzenia związku między ciężarami podatkowymi a ponoszącym go podatnikiem:

1. bezpośrednie – dochodowy i majątkowy (istnieje precyzyjna zależność pomiędzy podatkiem a podatnikiem)

2. pośrednie – przychodowe (obciążają podatnika niezależnie od jego sytuacji dochodowej i majątkowej, są ukryte, ciężary są anonimowe)

Ważna jest dobra proporcja obu podatków, żeby spełniać zarazem funkcję fiskalną jak i zasadę sprawiedliwego ciężaru. Wada pośrednich: łatwo przerzucać ciężar na innych i dochodzi do deformacji w rozkładaniu ciężarów.

Klasyfikacja związana z władztwem podatkowym

1. nakładane przez państwo

2. nakładane przez władze samorządowe – obwarowane przez społeczeństwo, na które podatek ma być nałożony np. w drodze referendum

Z tym podziałem wiąże się podział na: (kryterium terytorialne)

1. podatki centralne

2. podatki regionalne

3. podatki lokalne

Klasyfikacja ze względu na źródła pochodzenia:

1. sektor przedsiębiorstw niefinansowych

2. sektor instytucji finansowych

3. sektor gospodarstw domowych

4. sektor zagranicy

6.3.3 Technika podatkowa – obowiązek podatkowy, wymiar podatku, ściąganie

Elementy techniki:

1. Podmiot opodatkowania

2. Przedmiot podatku

3. Podstawa opodatkowania

4. Stawka podatkowa

5. Skala podatkowa

Zwolnienia, ulgi i zwyżki podatkowe

Podmiot - Podmiotem podatku jest osoba fizyczna lub prawna (lub inna) zobowiązana do zapłacenia podatku. Osoby te określa się mianem podatników, gdyż ustawa nakłada na nie obowiązek podatkowy. Najczęściej podatnik będzie również płatnikiem, czyli osobą opłacającą podatek. Niekiedy mogą to byc różne podmioty, jak w przypadku podatku od wynagrodzeń, gdzie podatnikiem jest pracobiorca, a płatnikiem pracodawca. Do pracodawcy należy w takim przypadku dokonanie wymiaru i poboru podatku. Z punktu widzenia ekonomicznego płatnikiem jest osoba ponoszące faktycznie podatek. Ma to miejsce w przypadku przerzucenia podatku przez podatnika na inne osoby. Przykładem przerzucenia podatku może być podatek od wartości dodanej ( Value Added Tax-VAT), który faktycznie ponoszą nabywcy dóbr i usług opodatkowanych.

Podmiot czynny – państwo, które wykorzystuje swoją moc do pobrania podatków

Podmiot bierny – osoby prawne i fizyczne zobowiązanie do zapłacenia podatku

Przedmiot - przedmiotem podatku są zjawiska, z którymi łączy się obowiązek opłacenia podatku.

Podstawą podatku jest wartościowo lub ilościowo określony jego przedmiot. Podstawa podatku służy określeniu jego wysokości. Wartościowo podstawą podatku jest określony w złotych obrót, dochód, majątek. Natomiast ilościowo podstawa podatku może być określona w sztukach, w długości, według powierzchni lub wagi

Stawka podatkowa – relacja kwoty podatku do podstawy opodatkowania. Stawka podatkowa jest wyrażona w procencie lub kwocie. Jest to wysokość podatku, jaką pobiera się od danej podstawy opodatkowania np. 10% od 1 mln zł dochodu lub 60 zł od kawy. Zespół stawek i podstaw podatkowych stanowi skalę podatkowa.

Skala - Skalę podatkową stanowi zespół stawek i podstaw podatkowych.

Stawki proporcjonalne, stałe

Charakteryzuje stały stosunek do podstawy opodatkowania. Zmiany podstawy opodatkowania nie powodują zmiany stawki podatkowej, np.:

Podstawa podatku	Stawka	Podatek
100.000	2%	2.000
200.000	2%	4.000
300.000	2%	6.000

Stawki proporcjonalne stosowane są przede wszystkim w podatkach obciążających przychód oraz dochód wydatkowany(konsumpcję). Również opodatkowanie dochodu może być dokonywane za pomocą stawek proporcjonalnych.

Podatek liniowy także jest podatkiem proporcjonalnym. Przy liniowym pojawia się pojęcie kwoty wolnej od podatku, tj. Kwoty przy której nie pobieramy podatku by zapewnić podmiotowi minimum socjalne. Koszty poboru podatku od zbyt niskiej kwoty przewyższają wpływ z podatku.

Niekiedy myli się stawki proporcjonalne ze stawkami stałymi, które są wyrażane w wielkościach absolutnych (w kwocie), np.:

-100.000 zł -2.000 zł stawka i podatek

-200.000 zł -2.000 zł stawka i podatek

-300.000 zł -2.000 zł stawka i podatek

W tym przypadku stawka jest identyczna z kwotą podatku.

Stawki (skale) progresywne (istota progresji, progresja globalna, międzystopie, ciągła).

Stawki progresywne charakteryzują się tym, że ich tempo wzrostu jest szybsze od tempa wzrostu podstawy opodatkowania. Np. podst. podatku=1000zł, stawka 2%, 20zł podatku; podst. podatku=2000zł, stawka 3%, 60zł podatku. Podstawa podatku wzrosła 2-krotnie, a podatek 3-krotnie, czyli tempo wzrostu podatku było szybsze od tempa wzrostu jego podstawy.

Idea progresji opiera się na teorii krańcowej użyteczności dochodu, czyli im mniejszą kwotą dochodu jednostka dysponuje, tym wyższą przedstawia on dla niej wartość.

W przypadku stawek progresywnych globalnych (progresji globalnej) do całej podstawy opodatkowania stosuje się jedną stawkę podatkową, przez co podstawa ta jest opodatkowana w sposób globalny. Stosowanie progresji globalnej wywołuje 2 skutki:

- w granicach przedziałów podstaw opodatkowania następuje gwałtowny i nieuzasadniony wzrost podatku,

- w ramach podstaw opodatkowania obciążenie ma charakter proporcjonalny.

Międzystopie (stopa pośrednia) łagodzi zjawisko gwałtownego i nieuzasadnionego wzrostu podatku na granicach przedziałów podstaw opodatkowania. Np. podst. opodatkowania= 1001-2000zł, stawka podatkowa= 3%; podst. opodatkowania= 2001-3000zł, stawka podatkowa= 4%. Normalnie wyglądałoby to tak: 2000zł- podatek 60zł, 2001zł- podatek 80,04zł. Natomiast dzięki międzystopie będzie wyglądało to tak: podstawę podatku 2001 dzieli się na 2 części- 2000zł i 1zł, od 200zł oblicza się podatek wg stawki 3% (czyli 60zł) i dodaje się nadwyżkę 1zł; podatek łącznie wynosi 61zł.Obu podatnikom po potrąceniu podatku pozostanie suma 1940zł.

Międzystopie stosuje się w celu wyrównania obciążenia podatkowego do czasu, kiedy podatnikowi mającemu dochody podlegające opodatkowaniu stawką 4% pozostanie po potrąceniu podatku kwota wyższa niż podatnikowi, którego dochody są opodatkowane stawką 3% (w tym przykładzie międzystopie nie będzie stosowane wobec dochodu powyżej 2021zł gdyż po potrąceniu podatku (4%) pozostanie 1940,16zł.

Progresja ciągła (szczeblowana) polega na podziale podstawy opodatkowania na części i stosowaniu do każdej z nich osobnej stawki podatkowej.

Podstawa opodatkowania (w zł)	Stawka (w %)
	Pierwsza część kwoty
< 1000 1001-2000 2001-3000 3001-4000	- 1000 2000 3000

Np.

Dochód 2000zł będzie opodatkowany w następujący sposób: 1000×2% + (2000-1000)×4%=60zł podatku. Nie ma gwałtownego wzrostu podatku na granicach przedziałów, gdyż od dochodu 2001 zł podatek wyniesie 60,06zł (2000×3% + 1×6%). W ramach podstawa opodatkowania obciążenie ma charakter progresywny.

Progresja ciągła ze stawkami procentowo – kwotowymi: tak samo jak powyżej tylko, że przy dochodzie 2500zł mamy wzór: 20zł+40zł+6%*nadwyżka nad 2000zł czyli 500zł=90zł chodzi o to, że 20z+40zł są kwotą a nie procentem poprzedniej kwoty. Ułatwia podatnikowi rozrachunek.

Progresja pośrednia i bezpośrednia (liniowa, przyśpieszona, opóźniona)

Progresja pośrednia polega na tym, że skala podatkowa najpierw uwzględnia minimum wolne od podatku (minimum egzystencji), a po nim następuje strefa proporcjonalna i dopiero po przekroczeniu pewnego poziomu podstawy opodatkowania jest stosowana progresja.

Progresja bezpośrednia polega na tym, że skala podatkowa jest całkowicie progresywna. W zakresie progresji bezpośredniej można rozróżnić trzy jej formy: liniową, przyspieszoną i opóźnioną. Podstawę tego podziału stanowi tempo wzrostu przeciętnej stawki podatkowej w relacji do tempa wzrostu podstawy opodatkowania. Jeżeli ten wzrost jest równomierny, to wówczas występuje progresja liniowa. Jeżeli jest szybszy, to mamy do czynienia z progresją przyśpieszoną, a jeżeli wolniejszy, to z opóźnioną.

Skutki stosowania każdej z tych form progresji są różne. Progresja liniowa powoduje równomierny wzrost podatku. Natomiast progresja przyśpieszona silniej obciąża wysokie dochody, a z kolei progresja opóźniona łagodzi obciążenie wysokich dochodów.

Zimna progresja.

Progresja „zimna” pojawia się wówczas, gdy bez zmiany stawek i realnej podstawy opodatkowania obciążenie podatkowe rośnie lub maleje. Jest to związane najczęściej z inflacyjnym(nominalnym) wzrostem dochodu.

Stawki regresywne i degresywne

stawki regresywne (regresja) - są odwróconą progresją, gdyż rosną w miarę obniżania się podstaw opodatkowania. Regresywne stawki podatkowe stosuje się ze względów pozafiskalnych, które rozmaicie są uzasadniane.

stawki degresywne – łączone z progresją, w zasadzie są one stawkami proporcjonalnymi, ale przy niskich podstawach opodatkowania przekształcają się w progresywne.(rzadko stosowane w praktyce).

Zwolnienia podatkowe – państwo wyłącza pewną grupę podatników (zwolnienie podmiotowe) lub pewną część przedmiotu(zwolnienie przedmiotowe) opodatkowania z obowiązku płacenia podatku

Ulgi podatkowe – częściowe ograniczenie ciężaru podatkowego:

1. Ulgi systemowe – są wbudowane w podatek i przysługują wszystkim podmiotom spełniającym jakiś warunek – eliminują woluntaryzm fiskalny państwa

2. Ulgi zindywidualizowane – tu się może pojawiać woluntaryzm, ponieważ każda decyzja jest rozpatrywana indywidualnie przez organ administracji skarbowej. Nie można nadużywać, lecz szukać długookresowych korzyści.

Szczególny przypadek – kredyt podatkowy (wprowadzony w PL w 2002roku z myślą o małych przedsiębiorstwach, które zdecydują się na rozpoczęcie działalności. Przez rok nie trzeba składać deklaracji o dochodzie i płacić podatku od osób prawnych przez 1wszy rok działalności. Ta kwota rozłożona zostawał na raty spłacane przez kolejne 5 lat) – stosowany w odniesieniu do podatników pozostających w związku małżeńskim, wychowujących dzieci, mających na utrzymaniu osoby niepełnosprawne itp. Kredyt podatkowy może być przyznawany w formie kompensaty wcześniej zapłaconych podatków, podatków zapłaconych za granicą, wydatków inwestycyjnych. Stosowane są 2 rodzaje odliczeń:

1. Znormalizowane – dla osób spełniających dane kryteria – wyrażane kwotowo

2. Nieznormalizowane – przyznawane w ściśle określonych przypadkach (ulgi osobiste) – np. wpłata składki na ubezpieczenie na życie lub na emerytalne. Kredyt podatkowy jest także nieznormalizowany

Zwyżki – mają charakter represyjny. Podmiot płaci więcej niż wynika to z ogólnych zasad.

6.4 Opłaty

Opłata: Świadczenie pieniężne o charakterze przymusowym, bezzwrotnym i odpłatnym, ustalane jednostronnie i pobierane przez władze publiczne z tytułu określonych czynności urzędowych oraz usług jednostek sektora publicznego.

Cechy:

1. Związane z kontrświadczeniem ze strony organów władzy i administracji publicznej

2. Zróżnicowane ze względu na różnorodność podejmowanych działań

Podobna do podatku gdy jest przymusowa i dużo wyższa niż koszty wytworzenia świadczenia. Np wyrobienie paszportu. (przymus pośredni – nie musimy mieć paszportu, ale się przydaje)

Władze poprzez rozbudowany system opłat mogą ukrywać nadmierny fiskalizm.

Zasadność opłat: Dlaczego ludzie niezwiązani z jakimś świadczeniem mieliby pokrywać jego koszty w formie podatku, niech pokrywają je ludzie którzy korzystają ze świadczenia

2 rodzaje opłat:

1. Związane z czynnościami organów władz publicznych – bardziej jak podatki

2. Z tytułu usług wytwarzanych przez jednostki sektora publicznego – pokrywają rzeczywiście koszy świadczenia + ewentualny niewielki zysk

6.5 Cła

3 funkcje:

1. Fiskalna

2. Protekcjonistyczna

3. Cenotwórcza

Z jednej strony dobre, bo stanowią źródło dochodów, lecz jak są zbyt duże hamują działalność importowo-eksportową przez co zmniejszają wpływy do budżetu. Rola protekcjonistyczna polega na ochronie rynku wewnętrznego przed towarami zagranicznymi. Może to naruszać zasady wolnej konkurencji. Może także otwierać granicę dla towarów, usług, kapitału zagranicznego, więc zmuszać do konkurencji podmioty krajowe. Funkcja Cenotwórcza polega na kształtowaniu cen towarów importowanych.

Tendencja spadkowa, jeżeli chodzi o wpływy z ceł ponieważ następuje ogólny odwrót od polityki protekcjonistycznej. Przykłady:

- układ GATT w UE

- układ CEFTA – środkowoeuropejskie porozumienie o wolnym handlu (do czasu przystąpienia krajów do UE)

7. Gospodarcze i społeczne skutki podatków

7.1. Zasady podatkowe

W wyniku historycznego rozwoju państwa, budżetu i podatków wykształ­ciły się pewne zasady podatkowe. Są one rezultatem doświadczeń podat­kowych. Jest to zestaw zaleceń formułowanych przez teorię ekonomii i finan­sów pod adresem państwa, tzn. parlamentu, rządu, partii politycznych itd.

Twórcą pierwszych zasad podatkowych był Adam Smith, który sfor­mułował cztery podstawowe kanony podatkowe:

1. równość,

2. pewność,

3. dogodność,

4. taniość.

Istotny wkład w rozwój zasad podatkowych wniósł niemiecki teoretyk ekonomii i finansów Adolf Wagner, który jeszcze pod koniec XIX w. roz­szerzył i uporządkował zasady podatkowe. Podejście A. Wagnera do zasad podatkowych niewiele straciło na aktualności i jest na ogół uznawane przez współczesną naukę o finansach publicznych. Rysunek 7.1. przedstawia rodzaje, zasad podatkowych, ujętych w cztery grupy:

1. Do grupy zasad fiskalnych zalicza się zasadę, wedle której podatki powinny być w y d a j n y m źródłem dochodów władz publicznych, tzn. pań­stwo powinno sięgać do takiego przedmiotu opodatkowania (rzecz, zdarzę, nie), który dostarczy dochodów niezbędnych do realizacji funkcji i zadań państwa oraz władz samorządowych. Nie ma zatem sensu wprowadzana takich podatków, które przynoszą niewiele dochodów, a których realizacja może pociągać znaczne koszty i ryzyko polityczne.

Inną zasadą fiskalną jest zasada e l a s t y c z n o ś c i ; oznacza ona, iż podatek powinien reagować na zmieniające się procesy i zdarzenia gospodar­cze oraz społeczne. Podatki (skale podatkowe) powinny być tak skonstruowa­ne, żeby uwzględniały różną w różnym czasie sytuację podatników, jak i całej gospodarki.

Ostatnią z zasad fiskalnych jest zasada s t a ł o ś c i, która zwraca uwagę państwa na konieczność ograniczonych zmian w systemie podatkowym. Cho­dzi zarówno o unikanie wprowadzania nowych podatków, jak też o unikanie; zmian w podatkach już istniejących. Zbyt częste zmiany w systemie podatkowym wywołują negatywne skutki w gospodarce. Przy nadmiernej fluktuacji systemu podatkowego ani przedsiębiorcy, ani konsumenci, ani inwestorzy nie mogą podejmować racjonalnych decyzji, zwłaszcza dotyczących dłuższego horyzontu czasu.

1. Podstawowa zasada ekonomiczna podatków polega na tym, że w wyni­ku ciężarów podatkowych nie może być naruszony majątek podat­nika. Innymi słowy; podatek powinien być pokrywany z bieżących dochodów. Nie wyklucza to, oczywiście, przyjmowania majątku jako przedmiotu i podstawy opodatkowania. Wysokość podatku nie może jednak zmniejszać majątku podatnika, gdyż groziłoby to jego ruiną – państwo, mogłoby utracić wpływy z podatku wobec krachu gospodarczego podatników.

Rys. 6. Przegląd zasad podatkowych

1. Wśród zasad sprawiedliwego opodatkowania mniej wątpliwości budzi zasada p o w s z e c h n o ś c i, według której ciężary podatkowe powinny mieć charakter powszechny, czyli każdy obywatel, przedsiębiorca itp. powi­nien być objęty podatkiem, jeżeli spełnione są warunki powstania stosunku podatkowego (np. wszyscy rolnicy, wszyscy posiadacze nieruchomości, samo­chodów, psów itd.).

Drugą zasadą sprawiedliwego opodatkowania jest zasada r ó w n o ś c i. Głosi ona, że ciężary podatkowe powinny być rozłożone równomiernie na wszystkich podatników. Jedną z możliwych realizacji tej zasady jest obciążenie podat­ników proporcjonalnie do ich dochodów. Rozwiązanie takie byłoby jednak niezgodne z trzecią zasadą sprawiedliwości, czyli zasadą z d o l n o ś c i p o ­ d a t k o w e j (dochodowej).

1. Zasada ta nawiązuje do zasady równości ofiar, której twórcą jest J.S. Mill (1806-1873), według którego podatnik osiągający taki sam dochód, powinien poświęcić na rzecz wspólnoty (państwa) identyczną korzyść, czyli ponieść taką samą ofiarę.

Poglądy Milla inspirowały innych badaczy. F.Y. Edgeworth, posługując się koncepcją użyteczności krańcowej dochodu podatnika, docho­dzi do wniosku, że podatki powinny być nakładane w taki sposób, aby dochód po opodatkowaniu był w takim stopniu równy, w jakim jest to tylko możliwe. Podstawą takiej tezy jest założenie, że krańcowa użyteczność do­chodu każdej osoby jest identyczna, wobec tego podatek powinien być nakładany przede wszystkim na bogatych, gdyż ich utracone korzyści na skutek opodatkowania (redystrybucji) dochodu, mierzone użytecznością krań­cową, będą mniejsze niż utracone korzyści osób biednych. Poglądy Edgewortha zachęcają więc do stosowania skal podatkowych o silnej progresji.

1. W ramach zasad sprawiedliwości opodatkowania wyróżnia się zasadę „sprawiedliwości poziomej" i „sprawiedliwości pionowej". Istota sprawied­liwości poziomej sprowadza się do tezy: „równi powinni być traktowani równo". Kon­sekwentnie, „nierówni powinni być traktowani nierówno". System podatkowy może korygować proporcje pierwotnego podziału dochodu narodowego, jeżeli podział ten uznany zostanie za niesprawiedliwy. Narzędziem realizacji tego celu będą progresywne podatki, zwłaszcza podatki dochodowe, ale kardynalne pytania brzmią:

• Kto ma decydować o tym, że rozkład dochodów i nakładane ciężary podatkowe są sprawiedliwe lub niesprawiedliwe?

• Do jakiego stopnia może być tolerowane zróżnicowanie dochodów przed i po opodatkowaniu?

4. Ostatnią grupą zasad podatkowych są tzw. zasady techniczne, w umow­nym znaczeniu tego słowa.

Zasada p e w n o ś c i głosi, że:

• podatki powinny być takie, aby były niezawodnym źródłem dochodów państwa.

• Z drugiej strony, również podatnik powinien z góry wiedzieć, jaki podatek będzie płacił w związku z prowadzoną działalnością lub/i osiąganymi dochodami.

Zasada d o g o d n o ś c i, oznacza, że pobór podatku powinien uwzględniać:

• warunki finansowe podatnika, cykl i charakter jego działalności itp.

• Istotny jest również - z punktu widzenia nakładania podatku oraz jego wymiaru i poboru - przedmiot opodatkowania.

Z powyższą zasadą wiąże się zasada t a n i o ­ś c i poboru podatku. Chodzi o to, aby koszty realizowania podatków nie uszczuplały nadmiernie dochodów państwa. W przeciwnym razie obciążenie społeczeństwa podatkami musiałoby wzrosnąć.

7.2. Podatek a alokacja zasobów w gospodarce rynkowej

• Podatek jest atrybutem władzy, którym posługuje się ona do zebrania niezbędnych środków pieniężnych na działalność związaną z jej funkcjami.

• Znaczenie podatku wynika m.in. stąd, że jest on podstawowym rodzajem dochodów państwa.

• Inne rodzaje dochodów, zwłaszcza wpływy zwrotne, mają niewielki udział w zaspokojeniu popytu państwa na pie­niądz.

Charakteryzując rolę podatków w procesie alokacji zasobów musimy stwierdzić, że każdy podatek wywiera bezpośredni wpływ na alokację zasobów w gospodarce. Jest to prosta konsekwencja fiskalnej funkcji podatku, która polega na tym, że wraz z zapłaceniem podatku następuje definitywny przepływ dochodów (majątku) między podatnikiem a państwem. Fiskalna funkcja podatku zawsze pozostaje w związku z alokacją zasobów, gdyż zmniejsza on dochody gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, co ogranicza ich możliwo­ści konsumowania, oszczędzania oraz inwestowania. Z drugiej jednak strony, fakt przejmowania przez państwo dochodów daje finansowe podstawy alo­kowania przez państwo dóbr publicznych i dóbr społecznych.

Tak więc każdy podatek wywołuje jakiś skutek dla procesów alokacji zasobów, ale skutki te mogą być różnorakie. Decydują o tym następujące, czynniki:

1. wysokość nakładanych podatków,

2. przedmiot opodatkowania,

3. podstawa opodatkowania,

4. stawki i skale podatkowe, .

5. ulgi i zwolnienia,

6. sposób rozłożenia ciężarów podatkowych,

7. miejsce i tryb poboru podatków.

W gospodarce rynkowej istotna jest reakcja podmiotów na nakładane podatki. Reakcja ta uzależniona jest od tego, w jaki sposób podatki wpłyną na kształtowanie się (zmiany) popytu i podaży na rynku określonego produktu, od czasu, w którym ujawni się wpływ podatku na rynek oraz od zmian struktury poszczególnych rynków. Ustalenie wpływu podatków na zachowanie się podmiotów gospodarczych uzależnione jest od tego czy panuje konkurencja doskonała, czy też jest to rynek w jakimś stopniu zmonopolizowany.

Wysokość podatku nie pozostaje bez wpływu na wysokość cen. Jeżeli więc przedsiębiorstwo w związku z jego dominującą pozycją na rynku potrafi narzucić nabywcom cenę, w którą wkomponowany jest podatek, to reakcja nabywcy na podniesienie ceny będzie inna niż w przypadku, gdy na rynku jest konkurencja.

Analiza wpływu podatków na alokację zasobów wymaga rozważenia dalszych dwóch kluczowych kwestii:

- kto płaci podatek oraz co jest przedmiotem opodatkowania.

Opodatkowanie podmiotów i działalności gospodarczej sprowadza się do następujących możliwości:

1. podatek może być nakładany na gospodarstwa domowe i przedsię­biorstwa,

2. podmiotem opodatkowania mogą być zasoby (czynniki produkcji) oraz towary i usługi,

3. podatek może obciążać albo sprzedającego, albo nabywającego czyn­nik produkcji, towar, usługę,

4. podatek może obciążać dochody lub wydatki podatnika,

5. przedmiotem opodatkowania może być: (a) przychód (obrót), (b) dochód, (c) majątek, (d) konsumpcja (wydatek).

Każde z możliwych rozwiązań ma bezpośredni lub pośredni wpływ na alokację zasobów ziemi, zasobów pracy, zasobów kapitału rzeczowego.

7.3. Rynkowe reakcje podmiotów na podatek

W ujęciu mikroekonomicznym musimy analizować skutki nakładania podat­ków przez pryzmat rynku, tzn. ich wpływ na kształtowanie się popytu i podaży, na równowagę na rynku danego dobra (czynnika wytwórczego), a w ostateczności na decyzje producentów, konsumentów i inwestorów.

PRZYKŁAD – Podatek nak­ładany na producenta spotyka się z określoną reakcją nabywcy. Nie jest przy tym istotne czy podatek ten jest nakładany na produkowane towary i usługi konsumpcyjne, czy też na dobra inwestycyjne i zaopatrzeniowe. W gospodarce rynkowej rządzi bowiem uniwersalne prawo popytu i podaży.

Rys. 7.2. Podatek a kształtowanie się popytu i podaży na rynku dobra A

Rysunek 7.2. przedstawia wpływ nakładanego podatku na popyt i podaż na rynku dobra A. Zakładamy, że podatek jest płacony według stawki procentowej w stosunku do ceny brutto dobra A. Jeżeli zatem przyjmiemy, że krzywa D_a reprezentuje popyt na dobro A, natomiast krzywa S_a reprezentuje podaż tego dobra oraz że w punkcie wyjściowym analizy dobro to nie jest opodatkowane podatkiem obrotowym (podatkiem od wartości dodanej), to wówczas równowaga między popytem na dobro A a jego podażą znajduje się w punkcie przecięcia się tych krzywych - punkt R. W punkcie tym dobro A osiąga cenę odpowiadającą odcinkowo ON i po tej cenie producent (sprzedawca) jest skłonny sprzedać to dobro, natomiast nabywca jest skłonny je kupić w ilości odpowiadającej odcinkowi OC. Jak łatwo zauważyć, cena równowagi jest dla producenta (sprzedającego) ceną netto, tzn. bez opodatkowania. W analizowanym przypadku zakładamy wysoki udział kosztów stałych w globalnych kosztach wytwarzania. Przedsiębiorstwo ograniczając podaż (produkcję) może jedynie zmniejszyć wielkość kosztów zmiennych, traci jednak korzyści (zyski) wynikające ze skali produkcji. Jeżeli dobro A zostanie obciążone podatkiem od sprzedaży w wysokości odpowiadającej odcinkowi NT, to konsekwencją tego będzie przesunięcie krzywej podaży do góry wykresu, ponieważ nałożenie podatku na dobro A spowoduje wzrost ceny tego dobra. W rezultacie popyt na dobro A zmniejszy się o wielkość odpowiadającą odcinkowi BC. Charakterystyczne jest jednak, że w konsekwencji nałożenia podatku maleje popyt i podaż na rynku dobra A, czego wyrazem jest nowy punkt równowagi R'. Podkreślenia wymaga także fakt, że w wyniku nałożenia podatku rośnie cena brutto, a spada cena netto, którą teraz odzwierciedla odcinek ON’.

Nałożenie podatku na sprzedawane dobro A wywołuje więc wielorakie skutki. Dla producenta dotkliwy jest nie tylko spadek popytu na dobro A, lecz także spadek wpływów ze sprzedaży netto jako wypadkowa dwóch czynników: spadku sprzedaży oraz spadku ceny netto. Podwyższona cena brutto na jednostkę dobra A, jako skutek nałożenia podatku, została więc częściowo pokryta przez sprzedającego, a częściowo przez kupującego, przy czym ten ostatni w naszym przykładzie ponosi większą część ciężaru podat­kowego.

Jeżeli zatem podatek wpływa - co nie wymaga specjalnego dowodu - na cenę, to rozłożenie jego ciężaru na nabywcę i sprzedawcę będzie pochodne w stosunku do elastyczności popytu i elastyczności podaży względem ceny oraz możliwości wpływania przez producenta na poziom kosztów. W omawia­nym przypadku zakładaliśmy elastyczność zarówno popytu, jak i podaży. W konsekwencji wzrost ceny brutto dobra A był niższy niż stawka nałożonego podatku na jednostkę tego dobra, a skutki opodatkowania rozkładały się na nabywcę i sprzedawcę.

PRZYKŁAD – Zastanówmy się, co będzie się działo z ceną oraz wielkością produkcji (sprzedaży), jeżeli popyt będzie sztywny i dobro A zostanie obłożone podat­kiem; przypadek ten przedstawia rys. 7.3.

7.3. Zależność między podatkiem a ceną dobra A przy sztywnym popycie

W wyniku nałożenia podatku N na­stąpi wzrost ceny dobra A, a cały ciężar podatkowy, przy sztywnym popycie, poniesie nabywca. Graficznym tego wyrazem jest przesunięcie krzywej podaży S_a do pozycji Sj. Wielkość podaży w sensie fizycznym nie zmienia się, co na wykresie odpowiada odcinkowi OC.

PRZYKŁAD – Rysunek 7.4. jest graficznym obrazem przypadku przeciwnego, w którym zakładamy, że elastyczność podaży dobra A jest sztywna. Oznacza to, że nałożenie podatku nie wywołuje zmiany ceny brutto dobra A, natomiast spada cena netto tego dobra o wielkość odpowiadającą wielkości nałożonego podatku.

Rys. 7.2. Zależność między podatkiem a ceną dobra A przy sztywnej podaży

PRZYKŁAD 3 Rozważmy teraz skutki podatków w sytuacji nieskończonej elastyczności popytu oraz nieskończonej elastyczności podaży, poprzestając już jednak na słownej analizie. Jeżeli popyt na dobro A jest nieskończenie elastyczny, to konsekwencją nałożenia podatku przy nie zmienionej rynkowej cenie jednostkowej brutto musi być drastyczne ograniczenie popytu oraz drastyczny spadek ceny netto osiąganej przez producenta (sprzedawcę), jako skutek niemożliwości wkalkulowa­nia podatku w cenę dobra A, gdyż nie zostanie ona zaakceptowana przez nabywcę. W sytuacji nieskończonej elastyczności podaży nałożenie podatku spowo­duje ograniczenie jej wielkości, gdyż wzrost podatku wywoła wzrost ceny towaru, ale do momentu równowagi wyznaczonej przez skłonność nabywcy do zapłacenia podwyższonej, w wyniku nałożenia podatku, ceny na dobro A.

W porównaniu z sytuacją przedstawioną na rys. 7.4. wpływ podatku na rozmiary produkcji dobra A jest większy, co jest rezultatem większej (nieskoń­czonej) elastyczności cenowej podaży i popytu na dobro A. Z przedstawionej zależności można wyprowadzić przeciwną prawidłowość, że im mniej elastyczne są podaż i popyt na dany towar lub czynnik produkcji, tym mniejszy jest wpływ podatku na dany rodzaj działalności gospodarczej. To bardzo ważna prawidłowość, gdyż - jak wiemy - podatki mogą wywoływać negatyw­ne skutki, zniekształcające procesy gospodarowania. Stąd też państwo prowa­dząc politykę fiskalną powinno kierować się m.in. elastycznością podaży (popytu). Z punktu widzenia ograniczenia negatywnych skutków nakładania podatków idealnym przedmiotem opodatkowanego jest ziemia, której podaż jest sztywna.

PRZYKAD Przedstawione podejście ilustrujące zależność między rozmiarami podat­ku i jego wpływem na ceny produktu A a rozmiarami produkcji (sprzedaży) produktu A wraz z hipotetycznymi skutkami opodatkowania, znajduje pełne zastosowanie do alokacji zasobów. Jest to zupełnie oczywiste, gdyż zasoby te są przedmiotem transakcji rynkowych. Stąd też nałożenie podatku na dany rodzaj zasobów nie może pozostać bez wpływu na jego cenę, a także na zastosowanie w procesach wytwórczych. Jednakże rozłożenie ciężarów podat­kowych, jako konsekwencja zastosowania danego czynnika wytwórczego, może kształtować się różnie i jest uzależnione od konstrukcji danego podatku.

Z mikroekonomicznego punktu widzenia nadmierny ciężar opodatkowa­nia zostanie ujawniony przez działanie prawa podaży i popytu. Zagadnienie to rozpatrzmy na przykładzie graficznym (rys. 7.5).

Rys. 10. Skutki nadmiernego opodatkowania przy elastycznym popycie

Jeżeli przyjmiemy, że dobro A nie zostało - w punkcie wyjściowym analizy - obłożone podatkiem, to równowaga ukształtuje się w punkcie E. W punkcie tym przy cenie 0P zostanie sprzedana ilość dobra odpowiadająca odcinkowi OC. W konsekwencji obłożenia dobra A podatkiem w wysokości odpowiadającej odcinkowi PP', krzywa podaży PR przesunie się do góry do pozycji P'R'. Przy elastycznym popycie nastąpi jego spadek; ilość sprzedane­go dobra A będzie odpowiadać odcinkowi 05 przy cenie 0P', co oznacza, że równowaga ukształtuje się w punkcie E'. Dochody państwa z tytułu podatku odpowiadają prostokątowi o powierzchni PP'E'G, a pełny ciężar podatku zostanie poniesiony przez nabywcę (zakładamy, że koszty produkcji są stałe).

W przedstawionym przykładzie rzeczywisty jest nie tylko wpływ podatku na cenę oraz popyt, a w konsekwencji podaż dobra A w ujęciu fizycznym, lecz także nadmierne obciążenie podatkowe. Graficznym tego wyrazem jest zacie­mnione pole trójkąta GE'E. Wskazuje ono na dwoisty charakter podatku: nałożenie podatku przyniosło, co prawda, państwu dochody (PP'E'G), ale doprowadziło też do zmniejszenia popytu i w konsekwencji ograniczenia produkcji. Dochód państwa został więc okupiony stratą netto, która jest wyrazem nadmiernego obciążenia gospodarki podatkami.

Gdy popyt na dobro A jest mało elastyczny, nałożenie podatku zmniejsza straty netto gospodarki, ale wywołuje szereg innych skut­ków, gdyż zachowanie się nabywcy jest kształtowane przez sytuację na rynkach szeregu różnych dóbr, jego sytuację dochodową, warunki na rynku pieniężnym i kapitałowym itd.

Pamiętając o tym, że w odniesieniu do rynku zasobów (czynników) produkcji rządzą podobne lub identyczne prawa, jak w stosunku do rynku towarów, usług, pieniądza, kapitału finansowego itd., zwróćmy uwagę na wpływ podatku na alokację zasobów.

Zagadnienie to rozważymy najpierw NA PRZYKŁADZIE pracy żywej pamięta­jąc, że alokacja zasobów pracy we współczesnej gospodarce rynkowej nie odbywa się wyłącznie na zasadach wolnej gry sił rynkowych, lecz jest to rynek częściowo zorganizowany i zinstytucjonalizowany (związki zawodowe, związki pracodawców itp.).

Kluczowym problemem związanym z opodatkowaniem pracy żywej, a ściślej z dochodami osiąganymi z tytułu pracy, jest pytanie, czy w przypad­ku obłożenia np. podatkiem dochodowym płac pracowników, wymuszą oni podwyżki płac na przedsiębiorcach, a ci z kolei czy potrafią przerzucić wzrost kosztów z tytułu płac na ceny produktów i w ostateczności na konsumenta. W ujęciu klasycznym rynek pracy kształtowany jest przez podaż i popyt na siłę roboczą oraz przez cenę pracy żywej. Jeżeli cena ta jest podwyższana przez nakładanie podatków, to nie może to pozostawać bez wpływu na sytuację na rynku pracy. Związek między podatkiem a rynkiem pracy można przedstawić w ujęciu graficznym (rys. 7.6).

Jeżeli przyjmiemy, że podaż siły roboczej jest nieskończenie elastyczna, to równowaga między podażą pracy (krzywa OC) a popytem na nią (krzywa PR) przy stawce płac (OP) znajdzie się w punkcie E. Równowaga ta zostanie naruszona w wyniku opodatkowania płac, Krzywa popytu na siłę roboczą przesunie się w dół. Zauważmy, że przed opodatkowaniem liczba przepraco­wanych godzin, której odpowiada odcinek OB, przy płacy OP, dawała globalną wartość nakładów pracy odpowiadającą polu prostokąta OPEB. Przebieg krzywej podaży siły roboczej świadczy o tym, że część godzin pracy była opłacana w przedziale między punktem 0 a punktem P, co oznaczało, że praca ta wytwarzała nadwyżkę dla przedsiębiorstwa, której odpowiadało pole trójkąta OPE, a wartość płacy odpowiadała polu trójkąta OEB.

Rys. 7.6. Wpływ podatku od plac na popyt na silę roboczą oraz na dochody

Wprowadzenie podatku zmieniło proporcję podziału dochodu wypraco­wanego przez siłę roboczą między pracowników a przedsiębiorstwo. Podatek nałożony na płace w wysokości P'P spowoduje więc wzrost dochodów państwa odpowiadający prostokątowi P'PFE', obniżenie płacy netto do poziomu P', spadek płac za wszystkie przepracowane godziny, co odpowiada polu trójkąta 0E'A, oraz zmniejszenie nadwyżki dochodów przedsiębiorcy.

7.4. Efekt podatkowego spustoszenia

Przedstawione wyżej przykłady opodatkowania produktów oraz opodatkowa­nia pracy żywej wykazują jednocześnie, że podatki mogą wpływać na stopień wykorzystania zasobów w gospodarce. Stąd też w gospodarce rynkowej tak duże znaczenie przywiązuje się do skutków, jakie wywołują ciężary podat­kowe. Skutki te określane są obrazowo jako „spustoszenie podatkowe" (waste). Graficznym obrazem tego zjawiska jest rys. 7.7

W przykładzie przyjmujemy, że krzywa popytu na siłę roboczą DD jest opadająca, gdyż przedsiębiorstwa dążą do zwiększenia zatrudnienia kosztem zmniejszenia zużycia kapitału rzeczowego. Krzywa podaży siły roboczej SS wznosi się ku górze, gdyż pracownicy dążą do wzrostu płacy realnej. Punkt równowagi E wyznacza rynkowe optimum alokacji zasobów pracy. Na skutek obłożenia podatkiem czynnika pracy zmniejsza się popyt na siłę roboczą, co oznacza że pewna liczba godzin nie zostaje wykorzystana. Trójkąt E'EA

Rys. 7.7. Dochody z podatków a efekt zniekształcenia wartości produ­ktu krańcowego siły roboczej reprezentuje więc społeczne „zjawisko spustoszenia", będące wynikiem nałoże­nia podatku. Miarą tego spustoszenia jest różnicą między wartością krańcową jednej godziny pracy dla przedsiębiorstwa a kosztem krańcowym jednej nie wykorzystanej godziny pracy przez pracowników. W ten sposób podatek działa antystymulacyjnie na pracowników wywołując zjawisko zniekształcenia (distortion) wartości produktu krańcowego siły roboczej. Mechanizm wywołu­jący to zjawisko polega na tym, że w wyniku nałożenia podatku cena pracy rośnie w sposób sztuczny. Przedsiębiorstwa stosując podwyższoną stawkę płac zniekształcają, tzn. zawyżają, wartość krańcową produktu wytworzonego w czasie jednej godziny pracy. Wartość ta przekracza wartość krańcową produktu jednej godziny pracy pracownika zwolnionego w wyniku ogranicze­nia popytu na siłę roboczą. W ten sposób społeczeństwo pozbawione jest przyrostu produktu krańcowego (realnego), który mógłby być wytworzony,' gdyby na przeszkodzie nie stały podatki. Jak z tego wynika, wzrost podatków może okazać się kosztowny dla społeczeństwa i może zniechęcać do pracy¹¹.

Opisany mechanizm wpływu podatków na alokację produktów oraz zasobów pracy działa w podobny sposób w przypadku pozostałych rodzajów zasobów, tzn. ziemi i kapitału rzeczowego. Opodatkowanie tych zasobów powoduje wzrost ich ceny i wszelkie skutki związane z funkcjonowaniem rynku. W przypadku ziemi działanie tego mechanizmu trzeba rozważać uwzględniając specyficzny charakter tego zasobu, polegający na bezwzględnej jego ograniczoności.

Przedstawione wyżej przykłady negatywnego wpływu podatków bezpo­średnich na procesy gospodarcze są podstawą poglądu o konieczności od­chodzenia od opodatkowania kapitału, pracy oraz ziemi i przechodzenia na podatki pośrednie. Poglądy te są w znacznym stopniu obecne w doktrynach fiskalnych wielu krajów. Byłoby jednak wielkim uproszczeniem twierdzenie, że wzrost udziału podatków pośrednich w systemach podatkowych rozwiązuje nękające zarówno władze publiczne, jak i społeczeństwo (podatników) prob­lemy. Podatki pośrednie mają niewątpliwie wiele zalet, ale mają także wady. Zwracałem już na nie uwagę i będę powracał do nich w dalszych rozważaniach.

5. Wpływ podatków na oszczędności i inwestycje

W gospodarce rynkowej decyzje alokacyjne związane są mniej lub bardziej widocznie z oszczędnościami pieniężnymi podmiotów. Skłonność pod­miotów do oszczędzania uzależniona jest nie tylko od: (1) stopy opro­centowania depozytów, (2) stopy inflacji, lecz także od (3) stopy opo­datkowania dochodów z kapitału, czyli oszczędności pieniężnych pod­miotów ulokowanych na rynku finansowym. Również skłonność do inwes­towania przez przedsiębiorstwa jest uzależniona od stopy opodatkowania dochodów z zainwestowanego kapitału. Zagadnienie to rozpatrzymy posługu­jąc się rys. 7.8.

Rys. 7.8. Wpływ podatków dochodowych na oszczędności i inwestycje

Na rysunku tym krzywa II reprezentuje inwestycje. Jej kształt informuje o tym, że stopa zwrotu może być różna w zależności od poziomu (rozmiarów) inwestycji. Z kolei krzywa SS reprezentuje podaż oszczędności. Z kształtu tej. krzywej wynika, że również poziom oszczędności może różnie ukształtować się przy różnej stopie zwrotu lub stopie procentowej. Krzywe oszczędności i inwes­tycji przecinają się w punkcie E, co oznacza, że w punkcie tym istnieje równowaga między podażą oszczędności a popytem na nie ze strony inwes­torów. Równowaga ta wyznacza także poziom stopy dochodu z tytułu zainwes­towanego kapitału. Poziom ten jest identyczny dla podmiotów oszczędzających.

W opisanej sytuacji nie występowały podatki od zysku przedsiębiorstw ani podatki od dywidendy (oprocentowania), czyli podatki od dochodów osobistych oszczędzających. Przyjmijmy, że w naszym przykładzie nałożony jest na przedsiębiorstwo podatek od zysku. W konsekwencji krzywa inwestycji II przesunie się w dół (odzwierciedla to krzywa I’I’), co oznacza obniżenie poziomu inwestycji; stopa dochodu netto też będzie się różnić od stopy dochodu przed opodatkowaniem. Wprowadzenie podatku od dochodów osobistych ludności spowoduje z kolei przesunięcie krzywej oszczędności do góry (odzwierciedla to krzywa S'S'). Nowy punkt równowagi między podażą oszczędności a popytem na nie oznaczony jest na wykresie literą E'. Tak więc oszczędności i inwestycje zmniejszą się o odcinek BA. Nałożenie podatku od zysku przedsiębiorstw spowoduje, że stopa dochodu brutto (przed opodatkowaniem) wzrośnie do punktu i_g, podczas gdy stopa dochodu netto dla inwestora, zwana także stopą rynkową, wynosi i_m. W wyniku nałożenia na oszczędzających podatku od dochodów osobistych zmniejszy się także stopa dochodu oszczędzających - punkt i_n.

7.6. Redystrybucyjne skutki podatków

Głównym narzędziem redystrybucji dochodów przez państwo są podatki. Państwo realizując za pomocą podatków cele fiskalne jednocześnie dokonuje, po uzyskaniu aprobaty społeczeństwa, korekty dochodów wedle przyjętych kryteriów.

Przesłankami interwencjonizmu państwowego są niesprawności rynku, wyrażające się m.in. w nieprawidłowym (nadmiernie zróżnicowanym) podziale dochodów w społeczeństwie.

Jednym z pozafiskalnych motywów gromadzenia dochodów, przez pań­stwo jest równość i sprawiedliwość społeczna. Rynek jest bezwzględnym „organizatorem" życia gospodarczego i społecznego. W funkcjonowaniu ryn­ku występują też nieprawidłowości, będące np. skutkiem nieuczciwej kon­kurencji, monopolizacji, dyskryminacji płacowej pewnych grup ludności itd. Wyłania się stąd zadanie dla państwa korygowania nieuzasadnionych roz­piętości w dochodach poszczególnych podmiotów. Korekta ta dokonywana jest głównie za pomocą podatków, w mniejszym zaś stopniu za pomocą wydatków, np. w postaci zasiłków z opieki społecznej.

Zjawisko rozkładu dochodów w społeczeństwie z punktu widzenia kryterium równości analizuje się za pomocą krzywej Lorenza; jej kształt przedstawia rys. 7.9.

Rys. 7.9. Krzywa rozkładu dochodów ludności

Krzywa OC reprezentuje idealny (absolutny) rozkład dochodów w społe­czeństwie. Interpretacja tej krzywej jest następująca: jeżeli dochody znajdujące się w dyspozycji społeczeństwa równają się 100%, to zgodnie z krzywą absolutnej równości procentowy udział ludności w tych dochodach odpowiada idealnie strukturze dochodów. Oznacza to, że np. 10% ludności dysponuje 10% dochodu, 50% ludności dysponuje 50% dochodu itd. Wraz z przesuwa­niem się do góry po krzywej idealnej równości 0C wzrasta w jednakowym tempie udział ludności w dochodach społeczeństwa ogółem. Przeciwieństwem krzywej idealnej równości jest krzywa idealnej nierówności. W krańcowej (abstrakcyjnej) sytuacji można wyobrazić sobie, że jedno gospodarstwo domo­we (jedna osoba) dysponuje wszystkimi dochodami społecznymi.

W rzeczywistości rozkład dochodów w społeczeństwie nie jest równomierny. Główna przyczyna nierówności dochodów w społeczeństwie tkwi w nierówności dochodów z pracy, te zaś są uzależnione od zdolności fizycznych i umysłowych człowieka, poziomu wykształcenia, wykonywanego zawodu, chęci do pracy, intensywności pracy, miejsca zamieszkania itp. O zróżnicowaniu dochodów decyduje też doktryna ekonomiczno-społeczna, co znajduje potwierdzenie w znacznie większej dyspersji dochodów w krajach o liberalnej orientacji.

Mechanizm rynkowy może więc pogłębiać nierówności dochodowe w róż­nych płaszczyznach. Interesujące doświadczenia w tym zakresie przynoszą kraje transformujące gospodarkę w drodze szokowej terapii - poddania silnemu działaniu mechanizmu rynkowego. W tabeli 7.1. przedstawiono zróżnicowanie dochodów w wybranych krajach transformujących gospodarkę na tle innych wybranych krajów.

Na podstawie danych zawartych w tabeli 7.1. można zauważyć prawidłowość polegającą na tym, że kraje które weszły n ścieżkę przemian ustrojowych wykazują silne procesy rozwarstwiania dochodów. Jest to szczególnie wyraźne w krajach dawnego Związku Radzieckiego. Na tym tle zwraca uwagę względnie stabilny rozkład dochodów w bogatych krajach Europy Zachodniej.

Współczynniki Giniego jest jedynym z mierników zmian w sferze dochodów. W rzeczywistości zmiany te mają złożone przyczyny i skutki.

Z tabeli tej wynika też, że również w Polsce w okresie transformacji nastąpiło znaczne rozwarstwienie dochodów z pracy wg różnych przekrojów, czego wyrazem jest także rosnąca rozpiętość między płacami przeciętnymi najwyższego i najniższego decyla. W roku 1991 rozpiętość ta wynosiła 4,6, podczas gdy w roku 1996 już 6,3. Współczynnik zróżnicowania decylowego (po wyeliminowaniu zarobków skrajnie niskich i skrajnie wysokich) wzrósł z 2,9 w roku 1991 do 3,5 w roku 1996. Wyrazem tych zmian było pogorszenie się relacji między pracownikami sektora przedsiębiorstw a pracownikami sfery budżetowej; nastąpiło zróżnicowanie wynagrodzeń w układzie pionowym, tj. sektorów, działów oraz sekcji. Ponadto nastąpiło również zróżnicowanie wynagrodzeń wewnątrz sektorów i działów.

Innym istotnym symptomem postępującego zróżnicowania dochodów w Polsce są pogłębiające się różnice w przestrzennym rozkładzie dochodów, co ilustruje tabela 7.2.

Powracając do naszego wykresu (rys. 7.9) należy skonstatować, że krzywa 0JC oznacza, iż np. 80% ogółu społeczeństwa dysponuje zaledwie 45% dochodów, a 20% ludności – 55% dochodów. Krzywa nierówności dochodów na wykresie ma charakter hipotetyczny (przykładowy). Kształt tej krzywej jest różny w różnych krajach i w różnych okresach. Z punktu widzenia naszych rozważań istotne jest jednak to, że krzywe nierówności dochodów mogą być zmieniane za pomocą podatków. W wyniku podatków pole nierówności 0JC0 zmniejsza się o pole półksiężyca 0J’CJ0.

7.7. Problem granic opodatkowania

Sposób i siła reakcji na nakładanie, w tym zmniejszanie lub zwiększanie, podatków jest uzależniona od tego, co jest przedmiotem opodat­kowania i jakie stosuje się rodzaje podatków.

Istotne jest rozróżnienie podatków ze względu na rodzaje stawek i skal opodatkowania. Można przyjąć, że w sensie i teoretycznym, i praktycz­nym istnieją granice opodatkowania, przekroczenie których wywołuje negatywne następstwa przejawiające się w:

• ograniczaniu działalności (aktywności) gospodarczej,

• zmniejszaniu się dochodów państwa.

Przekroczenie granic opodatkowania oznacza, że ciężary podatkowe na­łożone na dany podmiot są tak duże, że zmuszony jest on ograniczyć działalność gospodarczą, a w krańcowych przypadkach nawet jej zaniechać. Sytuacja taka występuje z reguły przy podatkach progresywnych, przy których tempo przyrostu podatku jest wyższe niż tempo przyrostu dochodu. W ujęciu teoretycznym zjawisko zależności między skalą opodatkowania, rozmiarami działalności gospodarczej i dochodami budżetu państwa wyjaśnia krzywa Laffera. (rys. 7.10).

Rys. 15. Krzywa Laffera

Przy niskich skalach progresji podatkowej dochody państwa rosną szyb­ko, gdyż niewielki ciężar podatkowy powoduje wzrost aktywności gospodar­czej, a w konsekwencji wzrost dochodów będących przedmiotem opodat­kowania. W miarę podnoszenia stawki podatkowej dochody jeszcze rosną, ale wolniej. Ilustruje to odcinek LK, a jeszcze wyraźniej odcinek KH. W punkcie H (high income - najwyższy dochód) następuje przesilenie, gdyż dalszy wzrost stawki podatkowej będzie wywoływać ograniczanie działalności gospodarczej, a w konsekwencji spadek dochodów budżetu. W krańcowym przypadku, przy stawce podatkowej wynoszącej 100%, dochody zupełnie zanikną. Krzywa Laffera ilustruje także zależność odwrotną, tzn. zmniejszenie stawki podat­kowej, np. z punktu P do punktu TV lub H, spowoduje wzrost dochodów państwa z tytułu podatków.

W rzeczywistości kształt krzywej Laffera jest różny dla różnych krajów, systemów podatkowych itp., jednakże krzywa ta w jasny sposób ilustruje związek między ciężarami podatkowymi a aktywnością gospodarczą, czyli stopniem wykorzystania zasobów w gospodarce. Równie ważne jest to, że z krzywej Laffera wynikają istotne przesłanki dla polityki podatkowej państwa. Jeżeli polityka ta jest zorientowana na szybkie powiększanie dochodów państwa przez wzrost stawek podatkowych, to okaże się, że w dłuższym okresie wystąpi zjawisko przeciwne - dochody państwa zaczną spadać.

Koncepcja krzywej Laffera jest niewątpliwie atrakcyjna ze względów poznawczych, jednak wykorzystanie jej w polityce podatkowej (gospodarczej) nie jest łatwe. Wynika to z jej nazbyt abstrakcyjnego charakteru. Analiza związku między nakładanymi podatkami i zastosowanymi skalami podat­kowymi może być wielce przydatna w analizie zachowań pojedynczego podatnika, w przypadku którego można uściślić zależność pomiędzy ciężarem podatkowym a decyzjami podatnika o rozszerzeniu lub ograniczeniu działalności gospodarczej.

Użyteczność krzywej Laffera dla kształtowania polityki podat­kowej jest większa w przypadku analizy wpływu obciążeń podatkowych, w tym skal podatkowych (progresywnych), w odniesieniu do podatków dochodowych, mniejsza zaś w odniesieniu do podatków przychodowych i majątkowych. Z takimi zastrzeżeniami, moim zdaniem, należy podchodzić do koncepcji krzywej Laffera i jej praktycznej przydatności. W każdym razie nadinterpretowaniem byłoby twierdzenie, że za pomocą krzywej Laffera można wyznaczyć w praktyce granicę ciężarów podatkowych w gospodarce.

7.8. Przerzucalność podatków

- Takie zachowanie podatników (skłonność do przerzucania ciężaru podatkowego) należy uznać za naturalne z ekonomicznego punktu widzenia. Podatnik dąży bowiem do zachowania (ochrony) swoich dochodów (swojego majątku).

Za prekursora poglądów wyjaśniających motywy i mechanizm przerzucalności podatków uznaje się Adama Smitha, który opisał zachowania róż­nych kategorii podatników w związku z płaceniem przez nich różnych podat­ków.

W przypadku podatku od renty gruntowej podatek, pomimo że jest podatek od czynszu za wynajem domu powinien - zdaniem Smitha - ob­ciążać najemcę. Przerzucenie podatków od dochodów z kapitału (zysku) zależy od tego, czy kapitał ten został zainwestowany w rolnictwie, czy w przemyśle lub handlu. Według Smitha, kapitał zainwestowany w rolnictwie obciąża właściciela ziemskiego, podczas gdy nałożenie podatku w przemyśle i handlu spowoduje przerzucenie jego ciężarów w cenę towarów i usług, a więc na konsumentów. Z kolei podatek nałożony na płace spowoduje roszczenia pracowników względem pracodawców, którzy będą zmuszeni podnieść płace, to zaś spowoduje wzrost cen produkowanych towarów i w ostateczności przerzucenie opodatkowania płac na konsumenta. W przy­padku opodatkowania towarów konsumpcyjnych, które to podatki Smith zalicza do podatków pośrednich, ciężar podatkowy jest przerzucany na konsumentów w takim stopniu, w jakim korzystają oni z opodatkowanych w różnym stopniu dóbr. Większe ciężary ponoszą - zdaniem Smitha - bogatsze warstwy społeczeństwa, które płacą większe podatki od towarów luksusowych.

Problemami przerzucalności podatków zajmował się także inny klasyk ekonomii politycznej David Ricardo. Również dostrzegał on zjawisko prze­rzucalności podatku, ale inaczej niż Smith opisywał jej mechanizm oraz skutki. Zdaniem Ricardo „koszty" podatków ponoszą głównie nie właściciele ziemscy, lecz przedsiębiorcy (kapitaliści) oraz konsu­menci, gdyż właściciele ziemscy dokonują przerzucenia ciężarów podatkowych poprzez rynek (mechanizm rynkowy). To również przedsiębiorca (producent) ponosi koszty opodatkowania płac, gdyż obniżają one zyski.

Przerzucalność podatków może przybrać tak poważne rozmiary, iż istot­nie zniekształci system podatkowy i ograniczy stopień realizacji celów pań­stwa. Stąd też zjawisko przerzucalności podatków może być groźne, jeżeli np. spowoduje nadmierne obciążenie jednej grupy podatników i nadmierne złago­dzenie ciężarów innej grupy.

Lepszemu zrozumieniu istoty przerzucalności podatków służy - podział ich na:

- podatki pośrednie i

- podatki bezpośrednie.

Podatki pośrednie ex definitione są łatwe do przerzucenia. Co więcej, niektóre podatki z założenia są przerzucane z podatnika, który jest zarazem płatnikiem, na inny podmiot. Typowym tego przykładem są podatki typu akcyzowego, tzn. podatki od wydatków, zwłaszcza na szczególne rodzaje towarów, takich jak alkohol, benzyna, papierosy. Na ogół przyjmuje się, że wszystkie podatki pośrednie są możliwe do przerzucenia w ceny towarów i usług. Chodzi o podatki przychodowe, takie jak podatek od wartości dodanej (VAT), podatek obrotowy itp. Możliwości przerzucania podatków pośrednich wyznaczają warunki, które panują na rynku towarów i usług. Prawidłowość jest następująca: im bardziej zmonopolizowany jest rynek, im mniejsza jest elastyczność popytu względem ceny zawierającej podatek, tym większe są możliwości przerzucenia skutków opodatkowania na nabywców (konsumentów). Wiele zależy też od rodzaju towarów i usług, na które nakłada się podatek. Jeżeli reakcją nabywcy na nałożenie podatku będzie rezygnacja z zakupu lub istotne ograniczenie ilości zakupionego towaru, to wówczas nie tylko podatek nie zostanie przerzucony, lecz w całości lub w części nie zostanie zre­alizowany.

Przerzucalność podatków bezpośrednich jest znacznie bardziej utrudnio­na. Chodzi zwłaszcza o takie podatki, jak podatek od dochodów indywidual­nych, od majątku, od spadku, darowizny itp.

Analizując mechanizm przerzucalności podatków zauważymy, iż może się to odbywać dwiema metodami:

• przerzucalność w przód (polega na podnoszeniu cen dla nabywców towa­rów, aby w ten sposób zrekompensować nałożony na podatnika ciężar),

• przerzucalność wstecz (polega na próbach wymuszenia obniżki kosztów działalności podatnika przez obniżki płac, obniżki cen nabywanych surowców, obniżki zużycia energii itp.)

O ile zjawisko przerzucania podatków występuje między podatnikami, o tyle ucieczka przed podatkami jest zjawiskiem, które zachodzi między podatnikami a państwem (władzami samorządowymi).

7.9. Ucieczka przed podatkami

Konsekwencje gospodarcze i społeczne podatków prowokują do ucieczki przed nimi na drodze nielegalnej lub na drodze poszukiwania luk w prawie podatkowym. Przyczyny i motywy takiego postępowania podatnika są złożone. P.M. Gaudemet wyróżnia cztery podstawowe rodzaje przyczyn ucieczki przed podatkami:

1) etyczne,

2) polityczne,

3) ekonomiczne,

4) techniczne.

Ad 1. Łamanie norm publicznych jest mniej naganne niż norm życia prywatnego. Takiej interpretacji naruszania prawa przez podatnika sprzyja niewątpliwie zdecydowanie słaba pozycja podatnika wobec potężnego państwa. Symptomy zachowania się państwa zachęcają podatnika do ucieczki przed podatkiem. Przykładem tego jest m.in. narzucanie przez państwo swojej decyzji podatnikowi, stosowanie wyśrubowanych stawek podatkowych, prefe­rowanie interesów podatkowych grup rządzących itp. Skłania to podatnika do w jakiejś mierze usprawiedliwionego, mimo że niezgodnego z prawem unikania podatku. Podatnik w takiej sytuacji przybiera postawę obronną wobec rażąco nierównych stosunków między nim a państwem.

Ad 2. Niekiedy podatnik ucieka przed ciężarami ze względów politycz­nych, jeżeli np. nie akceptuje panującego ustroju czy realizowanej przez siły rządzące doktryny społecznej lub gospodarczej, jeżeli ma inne preferencje co do wykorzystywania funduszy publicznych itd. Ucieczka przed podatkiem jest więc jednym z możliwych środków sprzeciwu wobec państwa.

Ad 3. Ekonomiczne podłoże ucieczki przed podatkami występuje w sytuacji niemożności przerzucenia podatków, najczęściej w okresie stagnacji gospodarczej. Wobec niemożności przerzucenia ciężarów podatku na inne podmioty, podatnik, dążąc do zachowania przedsiębiorstwa lub poziomu konsumpcji, skłonny jest do ucieczki przed podatkiem. Do przyczyn ekonomicznych ucieczki przed podatkiem należy zaliczyć także istnienie tzw. drugiego obiegu gospodarczego (szarej strefy), który rozwija się zwłaszcza w okresach kryzysu gospodarczego. Istnienie wysokiej stopy bez­robocia sprzyja np. zjawisku nielegalnego podejmowania pracy. Istotnym problemem dla władz podatkowych jest rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i finansowych. Tworzenie się ponadnarodowych przedsię­biorstw, koncernów itp. sprzyja przepływowi dochodów między krajami i ucie­czce przed opodatkowaniem.

Ad 4. Techniczne przyczyny ucieczki przed podatkami są związane z wy­sokim stopniem skomplikowania współczesnych systemów podatkowych. Zja­wisko to wywołane jest rozwojem gospodarczym w ogóle, skalą procesów gospodarczych, złożonością stosunków ekonomicznych, różnorodnością zda­rzeń gospodarczych itp. Rozbudowany system podatkowy poważnie ogranicza możliwości aparatu skarbowego kontroli i ściągania należnych podatków. Stwarza to podatnikowi okazję do robienia różnych machinacji, w tym w księgach handlowych, ewidencji przychodów, ewidencji kosztów, których ostatecznym celem jest ucieczka przed podatkiem.

Ucieczka przed podatkiem może przyjmować dwie podstawowe formy:

- unikanie podatku,

- oszustwa podatkowe.

Unikanie podatku polega na

• świadomym powstrzymywaniu się przed dokonywaniem pewnych czynności, które wywołują powstanie stosunku po­datkowego,

• albo na wyszukiwaniu luk w przepisach podatkowych po to, aby w ogóle uniknąć podatku lub zmniejszyć jego ciężary.

Przykładem tej sytuacji jest powstrzymywanie się np. od zakupu opodatkowanych dóbr, odmowa przyjęcia spadku itd.

Unikaniu podatku sprzyja rozwój międzynarodo­wych stosunków gospodarczych i społecznych. W aspekcie międzynarodowym unikanie podatków może w szczególności polegać na:

- unikaniu nałożenia podatku,

- unikaniu uiszczenia podatku.

Oszustwa podatkowe są, jak z samej nazwy wynika, łamaniem prawa i jako takie podlegają karze. Typowymi formami oszustw podatkowych są:

- zatajenie materialne, polegające na ukrywaniu przedmiotów podlegają­cych opodatkowaniu,

- zatajenie rachunkowe, wyrażające się w niezgodnym ze stanem faktycz­nym prowadzeniu rachunkowości,

- fałszywe kwalifikowanie, które polega na ukrywaniu rzeczywistej sytu­acji prawnej podatnika przez fikcyjną sytuację prawną (np. podstawianie osób, zmiana treści operacji finansowych).

7.10. Etyczne aspekty podatku

7.10.1. Wprowadzenie

Stosunki podatkowe występują niemal we wszystkich strefach życia gospodarczego i społecznego; etyczne aspekty dotyczą zarówno podatnika jak i państwa (jego przedstawicieli – organów podatkowych).W ujęciu wyidealizowanym stosunki podatkowe powinny opierać się na założeniu, że państwo nie traktuje każdego obywatela jak przestępcę podatkowego, z kolei podatnik nie powinien traktować państwa jako tworu obcego, wrogiego, którego oszukiwanie jest czymś normalnym. W praktyce spotykamy aż nadto przykładów podważających takie modelowe ujęcie stosunków między państwem a podatnikiem.

7.10.2. Istota etycznego postępowania w kwestiach podatkowych

Stosunki podatkowe mogą istnieć jedynie w wyniku przyjęcia podatkowych aktów prawnych. To ustawodawca decyduje o zakresie podmiotowym i przedmiotowym nakładanych podatków. Prawny przymus stosowany przez państwo, arbitralność decyzji ca do ciężarów podatkowych oraz sposobów ich rozłożenia, czego skutkiem jest naruszenie interesu majątkowego (dochodowego) podatnika, rodzi naturalne reakcje obronne podatnika, co implikuje kwestie etyczne. Ocena etycznego postępowania w kwestiach podatkowych jest trudna, gdyż muszą być uwzględnione kryteria etyki obywatelskiej oraz kryteria etyki życia publicznego.

Podatek stanowi ofiarę na rzecz dobra wspólnego. O stosunku podatnika do ciężaru podatkowego decydować będzie jego zrozumienie konieczności ponoszenia tej ofiary. Podatek z natury rzeczy różnicuje społeczeństwo nie tylko ze względu na rozkład ciężarów, lecz także ze względu na różny stopień korzyści odnoszonych przez społeczeństwo.

Rozpatrując etyczny wymiar podatków należy postawić następujące pytania:

• Jaki jest stopień identyfikacji interesów podatnika z interesami państwa? Interes państwa nie zawsze jest tożsamy z interesem społeczeństwa i interesem społeczności lokalnych.

• Czy podatnik dostrzega związek między płaconymi podatkami a płynącemu z opodatkowania korzyściami?

Rozważając etyczne aspekty podatku nie można abstrahować od historii podatku – niekiedy stanowił on narzędzie ucisku – stąd swoiste rozdwojenie postaw etycznych, które polega na tym, że w stosunku do państwa i podatku można stosować odmienne kryteria moralne niż w życiu prywatnym. Wrogiemu stosunkowi do podatku sprzyja także sama teoria ekonomii, teoria finansów, w tym zwłaszcza teoria inwestowania.

Postawa podatnika wobec ciężaru podatkowego jest uzależniona m.in. od następujących czynników:

• wielkości bezwzględnych ciężarów podatkowych;

• sposobu rozłożenia ciężarów podatkowych między poszczególne grupy podatników;

• oczekiwań podatników dotyczących poprawy ich sytuacji ekonomicznej – w związku z akceptacją wyższych podatków – zgodnie z zasadą, że wzrost podatków znajduje się wraz we wzroście gospodarczym;

• przeznaczenia przejętych przez państwo dochodów; podnoszenie podatku nie spotyka się ze sprzeciwem, gdy wynika ze względów szczególnych dla kraju lub jego części.

Ucieczka przed podatkiem przyjmuje dwie główne formy:

• oszustwo podatkowe jest działaniem nieetycznym i karalnym (podczas gdy unikanie podatku jest tylko moralnie niejednoznaczne), niezależnie od motywów powinno być oceniane negatywnie, jeżeli skutkuje przerzuceniem ciężaru podatkowego na innych podatników.

• unikanie podatku bez naruszania prawa może polegać na ograniczeniu działalności wywołującej powstanie zobowiązania podatkowego, ale przede wszystkim na poszukiwaniu luk w prawie podatkowym. Unikanie uiszczenia podatku może mieć charakter personalny (podatnik ukrywa się przed państwem) lub materialny (podatnik nie zostawia żadnego majątku, z którego państwo mogłoby dochodzić swych roszczeń z tytułu nieopłacenia podatku).

Szczególnym przypadkiem unikania opodatkowania jest wyłączenie podmiotu i przedmiotu opodatkowania z właściwości krajowej administracji podatkowej na rzecz administracji zagranicznej – praktyki takie określa się jako ucieczkę podatników do tzw. rajów albo oaz podatkowych.

Ocena ucieczki przed podatkami, która dotyczy przede wszystkim podatków dochodowych, zmienia się wraz ze zmienianiem się gospodarki w wymiarze ogólniejszym. Chodzi o procesy integracyjne i globalizacyjne zachodzące w świecie.

7.10.3. Podatek w społeczeństwach transformujących ustrój gospodarczy – przypadek Polski

7.10.4. Warunki przestrzegania zasad etyki przez podatnika

Uwzględniając etyczny aspekt nakładanych podatków, można sformułować kilka fundamentalnych warunków, które sprzyjają moralnemu zachowaniu się podatnika:

• umiarkowany fiskalizm

• przestrzeganie zasad równości podatnika wobec praw,

• stabilność systemu podatkowego,

• sprawne funkcjonowanie instytucji demokratycznych,

• przestrzeganie zasad pewności ciężaru podatkowego,

• precyzyjność prawa podatkowego,

• budowa systemu podatkowego,

• czytelność związku między nakładanymi ciężarami podatkowymi a korzyściami, które powstają na skutek ponoszonej ofiary,

• sprawność systemu prewencji oraz represji.

7.10.5. Etyka aparatu skarbowego

W Polsce podatki są stanowione na mocy ustaw, jednak złożoność materii podatkowej stwarza pewne możliwości interpretowania przepisów przez organy podatkowe – gdy ustawodawca w sposób świadomy zostawia pewien zakres decyzji pracownikom aparatu skarbowego) – dotyczy to tzw. racjonalnego fiskalizmu – czyli pewnego stopnia zindywidualizowanego podejścia do podatnika. Ocena jego sytuacji wymaga od organów podatkowych rzetelnej wiedzy oraz implikuje kwestie etyczne. Decyzje organu podatkowego zawsze niosą pewne niebezpieczeństwo korupcji.

Zachowanie pracowników aparatu skarbowego jest pochodną ogólnej działalności państwa i jego organów, systemu prewencji wewnętrznej i oceny stanu zagrożenia w przypadku postaw nieetycznych. Ważnym argumentem w kształtowaniu postaw etycznych pracowników aparatu skarbowego są względnie wysokie wynagrodzenia w relacji do średnich wynagrodzeń w kraju lub wynagrodzeń innych grup zawodowych.

Mówiąc o czynnikach wpływających na jakość funkcjonowania aparatu skarbowego należy uwzględnić więc – obok profesjonalizmu pracowników oraz właściwych struktur prawnych i organizacyjnych – przyjęty w tym środowisku system wartości.

7.11. Cechy współczesnego systemu podatkowego

Nie ma czegoś takiego, jak uniwersalny system podatkowy, tzn. taki, który mógłby obowiązywać zawsze i wszędzie.

Wieloletnia obserwacja funkcjonowania podat­ków pozwala jednak sprecyzować pewne cechy „dobrego" systemu podat­kowego.

Przede wszystkim panuje powszechne przekonanie, że realizacja współ­czesnych funkcji podatków nie jest możliwa w ramach koncepcji podatku jedynego. Pierwszą trudnością, która pojawia się przy ewentualnym wpro­wadzeniu jedynego podatku, jest wybór przedmiotu opodatkowania. Czy ma nim być majątek, wydatki (konsumpcja), dochód: cały czy z wybranego tytułu (płace) itd.

Przy wprowadzeniu podatku jedynego ciężary podatkowe mogłyby być nierównomiernie rozłożone. Nie każdy jest posiadaczem ziemi, domu, majątku produkcyjnego itd. Gdyby nawet oprzeć jedyny podatek na dochodach - co jest rozwiązaniem najbar­dziej realistycznym - to i tak wystąpią negatywne jego skutki. H. Dalton dostrzega następujące:

• opodatkowanie niskich dochodów jest trudne, a koszty poboru wysokie,

• poza opodatkowaniem pozostają spadki, które przede wszystkim po­winny być obciążone podatkami,

• występuje proces hamowania oszczędzania.

Z kolei przyjęcie wydatków jako przedmiotu jedynego podatku sprowa­dzałoby się, praktycznie, do wprowadzenia podatku od towarów i usług. Jednakże wobec tego, że znaczenie poszczególnych towarów (grup towarów) i usług jest niejednakowe dla różnych ludzi, oparcie podatku jedynego na jednym rodzaju towarów i usług nie zaspokajałoby finansowych potrzeb władz publicznych. Zmuszałoby to do wprowadzania różnych stawek podatkowych na różne towary, co podważa ideę podatku jedynego.

Z wymienionych powodów niemal wszystkie nowoczesne systemy podat­kowe posługują się wieloma podatkami, z zastrzeżeniem, że nadmier­ne rozbudowanie systemu podatkowego nie jest wskazane.

W teorii finansów publicznych silny jest nurt badawczy związany z iluz­jami fiskalnymi, przy czym iluzje te w podstawowej części odnoszą się do nakładanych podatków.

Istota iluzji fiskalnych polega na ukryciu opodatkowania, wysokości rzeczywistych ciężarów podatkowych, zróżnicowania ciężarów podatkowych, kamuflażu rzeczywistych beneficjentów środków publicznych itp.

Iluzje fiskalne mogą być wywołane przez:

• ukrywanie związku między wielkością finansowych środków publicz­nych a korzyściami odnoszonymi przez podatnika;

• wywołanie wrażenia u podatnika, że płacone przez niego podatki są korzystne, gdyż w ich wyniku podatnik uzyskuje nadzwyczajne korzyści, wówczas nakładany podatek jest postrzegany jako mniej uciążliwy;

• zastępowanie podatków opłatami w związku z usługami na rzecz danej osoby; ten sposób wywoływania iluzji jest szczególnie skuteczny wtedy, gdy opłaty dotyczą specjalnych usług (np. ślub);

• wykorzystywanie nastrojów społecznych dotyczących kwestii, której rozwiązanie wymaga pieniędzy; jest to dogodna okoliczność do wprowadzenia podatku i jest on odczuwany jako mniej uciążliwy, podatnik solidaryzuje się ze społeczeństwem;

• zastraszanie społeczeństwa negatywnymi skutkami w przypadku nie-wprowadzenia podatku;

• wprowadzanie wielu tytułów podatkowych, co sprzyja powstaniu ilu­zji, iż obciążenie podatnika jest mniejsze niż w przypadku podatku wymierzo­nego od jednego przedmiotu (np. dochodu, majątku);

• rozmywanie odpowiedzi na pytanie: kogo rzeczywiście obciąża podatek.

Zamazywanie związku między wydatkami publicznymi a wnoszonymi przez indywidualną osobę podatkami może odbywać się przez:

• oparcie dochodów publicznych na dochodach sektora publicznego, co było charakterystyczne dla krajów realnego socjalizmu; podatek ma charakter ukryty, ludziom wydaje się, że w ogóle nie płacą podatków lub płacą je w minimalnym stopniu; ten sposób kamuflażu podatkowego ma jednak coraz mniejsze znaczenie wobec wyraźnej tendencji do ograniczania dochodów z własności państwowej (publicznej);

• stosowanie podatków pośrednich ukrytych w cenach nabywanych towarów i usług;

• zaciąganie pożyczek (dług publiczny); tworzy to iluzję, że podatnik nadal zachowuje swój dochód, co więcej, z dochodu tego czerpie procent zapominając, że w przyszłości władze publiczne muszą zrekompensować wy­datki na spłatę i obsługę długu publicznego przez podniesienie podatków;

• finansowanie wydatków przez inflacyjne kreowanie pieniądza i obciążenie jego „kosztami" podatnika przez wzrost cen towarów i usług;

• składanie fałszywych obietnic, że nakładane podatki mają charakter przejściowy w związku z koniecznością poniesienia wydatków na finansowanie nadzwyczajnych celów; w rzeczywistości wydatki i związane z nimi podatki szybko nabierają cech trwałości.

Syntetyzując dorobek teorii i wielowiekowe doświadczenia z podatkami K. Tarchalski wyróżnia trzy szkoły opodatkowania:

• Szkoła opodatkowania sprawiedliwego (SPS) – wydatki państwa traktowane są jako egzogeniczne, co oznacza, że punktem wyjścia nakładania podatków są wydatki publiczne; jeżeli wydatki państwa są egzogeniczne, to nakładane podatki powinny być sprawiedliwe i równe. Zasada sprawiedliwości podatku powinna być realizowana przez zastosowanie podatku o szerokiej podstawie. W kwestii stóp procentowych zaleca się stosowanie jednej lub niewielu stóp. SPS akceptuje interwencjonizm państwa jako skutek niedoskonałości mechanizmu rynkowego, ale interwencja podatkowa powinna być sprawiedliwa, a podatek bliski neutralnemu.

• Szkoła opodatkowania optymalnego (SPO) – główne przesłanki nakładania podatków znajdują się w modelach opartych na regule odwrotnych elastyczności – nakładanie nawet wysokich podatków na niektóre towary (np. benzynę, papierosy) i w konsekwencji wzrost ich cen nie wpływa na ograniczenie zakupu. Z kolei nawet niewielki wzrost niskich podatków nakładanych na niektóre towary (np. żywność) wywołuje silne reakcje w postaci zmiany cen i wielkości sprzedaży. Ważne jest aby przy nakładaniu podatków uwzględnić cenową elastyczność popytu oraz podaży. Aby optymalizować ciężary podatkowe lub ograniczyć efekt spustoszenia podatkowego, należy opodatkować towary w sposób odwrotnie proporcjonalny do ich cenowej elastyczności. Dla tej szkoły charakterystyczny jest krytyczny stosunek do częstych reform podatkowych, gdyż zakłócają one mechanizm kapitalizacji i doprowadzają do kolejnych nierówności podatkowych, którym szkoła ta jest przeciwna.

• Szkoła opodatkowania fiskalnego (SWF) – wydatki publiczne powinny być zawsze kształtowane (uchwalane) łącznie z ustawami podatkowymi. SWF zakłada endogeniczność wydatków publicznych (przeciwnie do SPS). W koncepcji tej wskazuje się n ograniczone możliwości państwa w powstrzymywaniu wzrostu wydatków, a więc i wzrostu podatków. Państwo nie jest w stanie przeciwstawić się naciskom różnym grup interesu, co prowadzi do wzrostu obciążeń podatkowych i zróżnicowania korzyści grup beneficjentów wydatkowania publicznego.

Zasady, którymi kierują się władze publiczne przy konstruowaniu współczesnych systemów podatkowych oraz prowadzeniu polityki podatkowej – można ująć w następujące punkty:

1. wprowadza się kilka podatków, przy czym trzy lub cztery ich rodzaje są podstawą finansów (funduszy) publicznych;

2. sięga się do różnych przedmiotów opodatkowania, tzn. dochodów, wydatków, majątku, nabycia praw majątkowych itp.;

3. stosuje się - chociaż w różnych proporcjach- w różnych krajach - i podatki bezpośrednie, i podatki pośrednie;

4. podatki bezpośrednie wprowadza się dlatego, że są one trudniej przerzucalne oraz są pewnym i systematycznym, choć mniej wydajnym, źródłem dochodów;

5. podatki pośrednie są, co prawda, łatwiej przerzucalne, ale technika ich poboru czyni z nich wydajne źródło dochodów władz publicznych;.

6. nadmierne dochody podmiotów gospodarczych ogranicza się przez progresywne skale podatkowe;

7. równomierne obciążenie podmiotów realizuje się według ich zdolności dochodowej, co oznacza, że współczesne systemy podatkowe charakteryzuje stosunkowo duży stopień indywidualizacji obciążeń;

8. w opodatkowaniu przedsiębiorstw stosowane są skale podatkowe progresywne i degresywne; w związku z przebiegiem cyklu koniunkturalnego ulgi, wakacje i zwolnienia podatkowe;

9. podstawowe rodzaje podatków ustala się na szczeblu władz central­nych; wynika to z istotnego znaczenia tego instrumentu dla funkcjonowania przedsiębiorstw (gospodarki) oraz społeczeństwa; nie wyklucza to udziału władz samorządowych w dochodach z tytułu ustalonych centralnie podatków, jak również stosowania w ograniczonym zakresie podatków lokalnych stano­wionych przez władze samorządowe;

10. z psychologicznego punktu widzenia łatwiej jest zwiększać ciężary podatkowe przez podwyższenie istniejącego już podatku, niż wprowadzenie nowego;

11. spośród istniejących już podatków łatwiej jest, z psychologicznego punktu widzenia, zwiększyć ciężary podatkowe za pomocą podatków pośred­nich niż bezpośrednich;

12. w celu przeciwdziałania oszustwom podatkowym współczesne władze publiczne stosują rozwinięty system kontroli (prewencji) oraz system kar; w celu ograniczenia zjawiska ucieczki przed podatkami władze publiczne dążą - z różnym skutkiem - do uproszczenia systemu podatkowego oraz współ­pracy międzynarodowej w kwestiach podatkowych, co ma szczególne znacze­nie wobec dynamicznego rozwoju stosunków gospodarczych i finansowych między różnymi krajami.

Rozdział 8

I. Istota wydatków publicznych

Wydatki publiczne- to wydatki ponoszone na realizacje zadań publicznych, są dokonywane w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych lub/i potrzeb indywidualnych których ranga jest wysoka (np. finansowanie usług zdrowotnych, edukacyjnych) :

• Wyrazem aktywności władz publicznych są nakładane na społeczeństwo ciężary podatkowe oraz ponoszone przez władze publiczne wydatki

• Ekonomiczny sens wydatków publicznych polega na tym, że w ich wyniku następuje alokacja dóbr czyli wykorzystanie części PKB; wydatki publiczne stanowią więc kluczowy element administracyjnego mechanizmu alokacji zasobu w gospodarce

• Ekonomiczny znaczenie wydatków publicznych wiąże się ze sposobem pozyskiwania środków, władze publiczne w zaspokajaniu popytu na środki pieniężne ( dochody ) stosują przymus administracyjny. Można przyjąć założenie że wydatki publiczne są nieuchronne i mają w ostateczności pożyteczne skutki

Cechy wydatkowania środków publicznych:

• arbitralność decyzji dotyczących rozmiarów i kierunków wydatkowania środków publicznych tkwi w naturze administracyjnego mechanizmu alokacji zasobów, jej skutkiem może być lepsze lub gorsze dostosowanie wydatków publicznych do potrzeb społecznych; może być ograniczona przez wprowadzenie kryteriów przeznaczenia środków publicznych na poszczególne cele. Wynika to z faktu, że decyzje alokacyjne podlegają presji politycznej wywierane przez różne grupy interesów

• niebezpieczeństwo marnotrawstwa środków publicznych wynika z tego, że alokacja ta nie jest poddawana weryfikacji ekonomicznej, dlatego możliwe są sytuacje „przefinansowania” pewnych dziedzin działalności, zadań publicznych itd. Weryfikacja sposobu zużytkowania środków publicznych może się dokonywać jedynie przez administracyjne procedury. Ich ściśle postrzeganie może zresztą, paradoksalnie prowadzić do marnotrawienia środków publicznych.

• niebezpieczeństwo nadużyć i korupcji podmiotów wydatkujących środki publiczne powstaje w związku z administracyjnym charakterem ich wydatkowania. Wybór partnera władz publicznych dokonuje się w warunkach ostrej rywalizacji o zamówienia, rodzi to warunki do korumpowania gestorów środków publicznych w zamian za otrzymanie zamówień rządowych (samorządowych). Istnieje również niebezpieczeństwo marnotrawienia środków publicznych przez zlecenie nie najkorzystniejszych zamówień z punktu widzenia realizowanych zadań.

• „wypychanie” zasobów poza obieg stricte gospodarczy, gdyż część wydatków budżetowych nie przynosi bezpośrednich efektów w postaci przyrostu PKB (wydatki na obronę narodową, bezpieczeństwo wewnętrzne i na administrację publiczną)

Wydatki publiczne, to także kreowanie popytu w gospodarce. Istotna rolę w tym zakresie odgrywają:

• bezwzględny poziom wydatków

• struktura wydatków

• zmiany zachodzące zarówno w poziomie i w strukturze wydatków.

Kwestie te są rozważane w kontekście równowagi budżetowej. Klasyczne wydatki publiczne nie zwiększają bezpośrednio PKB, ale wydatki na infrastrukturę, naukę, ochronę zdrowia dają niewątpliwie efekty na poziom PKB. Ponadto ważna jest także struktura wydatków publicznych: na jakie cele są one ponoszone, w jakim stopniu pozostają wewnątrz kraju, a w jakim są transferowane.

Rodzaje wydatków publicznych

Podstawowe kryterium podziału wiąże się z funkcjami państwa i samorządu.

Do podstawowych funkcji wydatków publicznych zaliczmy:

klasyczne funkcje publiczne państwa(obrona narodowa, bezpieczeństwo wewnętrzne, administracja publiczna).

W ramach klasycznych funkcji wyróżnia się:

• funkcje zewnętrzne – władze państwowe mają obowiązek zapewnienia społeczeństwu bezpieczeństwa (wydatki na utrzymanie armii)

• funkcje wewnętrzne – ponoszenie wydatków na utrzymanie administracji, sądownictwa, bezpieczeństwa wewnętrznego. Są one związane z funkcjami socjalnymi i funkcjami gospodarczymi.

1. socjalne funkcje władz publicznych

2. ekonomiczne funkcje państwa

Ze względu na związek wydatków z ostatecznym wykorzystaniem PKB wydatki możemy podzielić na:

• wydatki realne albo rzeczywiste (nabywcze) – w wyniku wydatków realnych następuje zużycie elementów PKB w drodze zakupu towarów i usług przez jednostki należące do sektora publicznego. Wydatki nabywcze tworzą więc w sposób bezpośredni popyt na dobra i usługi, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki (np. zamówienia publiczne)

• wydatki transferowe – dokonywane są na rzecz innych podmiotów, co wiąże się z istniejącym systemem finansów publicznych, albo wynika z prowadzonej przez państwo polityki finansowej.

Rozróżniamy więc:

• transfery wewnętrzne – czyli transfery dokonywane wewnątrz systemu finansów publicznych. Oznaczają wydatki publiczne jednych gestorów funduszy publicznych na rzecz innych gestorów funduszy publicznych. W wyniku tych transferów nie zmienia się ogólna wielkość środków publicznych, lecz zmienia się struktura ich finalnego wydatkowania.

• transfery zewnętrzne – czyli na rzecz podmiotów znajdujących się poza sektorem publicznym. Oznaczają zasilanie podmiotów prywatnych w pieniądz pochodzący ze środków publicznych. Mogą one być związane z finansowym wspieraniem przez władze publiczne realizacji ważnych celów społecznych i gospodarczych (np. transfery na rzecz spółdzielczego i prywatnego budownictwa mieszkaniowego)

Odmiany transferów:

• dotacja podmiotowa – ma charakter ogólny i jest w całości związana z działalnością danego podmiotu

• dotacja przedmiotowa – wiąże ilość środków publicznych z konkretnymi potrzebami lub celami wydatkowania

Z punktu widzenia kryterium gospodarka krajowa-zagranica wydatki publiczne dzielą się na:

• wydatki krajowe

• wydatki zagraniczne np. zakupy rządowe poza granicami kraju; transfery dokonywane na rzecz zagranicy

Podział wydatków publicznych ze względu na przeznaczenie na cele bieżące oraz na cele średnio- i długookresowe:

• wydatki bieżące

• wydatki majątkowe

Między tymi wydatkami występuje naturalna sprzeczność, gdyż przy danych środkach publicznych te 2 rodzaje wydatków konkurują ze sobą.

Podział wydatków wiążący się z możliwością oddziaływania władz na wydatkowanie środków:

• wydatki stałe

• wydatki zmienne – wyznaczają rzeczywiste pole wyboru władz publicznych w alokowaniu środków, a więc tworzą warunki do prowadzenia polityki przez wydatki publiczne.

Z powyższym podziałem wiąże się także podział na:

• wydatki sztywne – obowiązek ponoszenia przez władze publiczne wydatków sztywnych jest bardziej rygorystyczne niż ponoszenie wydatków stałych. Za wydatki sztywne uważa się wydatki związane z obsługa długu publicznego.

• pozostałe wydatki

Wydatki publiczne dzieli się też według szczebla wydatkowania środków na:

• wydatki szczebla centralnego (ogólnokrajowego) – są to wydatki państwowe

• wydatki szczebla regionalnego – mogą to być wydatki państwowe, samorządowe lub rządowo samorządowe

• wydatki szczebla lokalnego – są to wyłącznie wydatki samorządowe

Podział według kryterium formy funduszu publicznego:

• wydatki budżetowe – obejmujące wydatki budżetu państwa i wydatki budżetów samorządowych

• wydatki publicznych funduszy celowych – obejmujące wydatki funduszy państwowych i funduszy samorządowych

Ze względu na podmioty wydatkujące środki publiczne rozróżniać należy:

• wydatki jednostek budżetowych

• wydatki jednostek pozabudżetowych (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych)

Problem racjonalizacji wydatków publicznych

Dwie płaszczyzny racjonalizacji wydatków publicznych

W płaszczyźnie makroekonomicznej chodzi o ustalenie racjonalnego poziomu i struktury wydatków publicznych. Ważne jest czy środki publiczne wydatkowane są przez budżet, czy przez fundusze celowe. Ważna jest również struktura wydatkowania środków według szczebla władz publicznych. Środki publiczne przeznaczane na różne cele i zadania lepiej są wykorzystywane przez władze lokalne, gdyż mają one lepsze rozeznanie w skali potrzeb, niż władze publiczne szczebla pośredniego, czy centralnego. Racjonalne wydatkowanie uwarunkowane jest więc tym kto wydatkuje środki oraz jaki jest dystans miedzy gestorem a podmiotem wydatkującym te środki.

Płaszczyzna mikroekonomiczna dotyczy podmiotów które bezpośrednio wykorzystują środki publiczne, a więc jednostek sektora publicznego (jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych). Chodzi o takie sformułowanie zasad gospodarki środkami finansowymi, które zapewniłoby wydatkowanie zgodne z celami i zadaniami publicznymi danej jednostki sektora publicznego, przy jednoczesnym oszczędnym zużywaniu środków. Chodzi o jak najlepsze dostosowanie wykorzystania środków publicznych do zadań realizowanych przez dany podmiot i jak najlepsze zaspokojenie potrzeb ludzkich.

Zagadnienie efektywności wydatków publicznych

Gromadzenie pieniężnych środków publicznych i administracyjny sposób ich alokacji stwarza problem ich racjonalnego wykorzystania. Rozwiązanie tego problemu jest tym trudniejsze, że dziedziny na które ponosi się wydatki na ogół nie są podatne na stosowanie pomiaru skutków, efektywności tych wydatków. Np. w przypadku wydatków na obronę narodową ciężko jest zweryfikować efektywność alokacji biorąc za kryterium np. wojnę, kiedy w kraju może nie być wojny przez kilkadziesiąt lat. Oceniając efektywność wydatków publicznych na obronę narodową trze­ba zwrócić uwagę zarówno na efekty bezpośrednie, które można ustalić tylko w wyjątkowych sytuacjach, jak i na szereg efektów pośrednich. Bezpieczeń­stwo kraju, posiadającego sprawną armię, odgrywa ważną psychologiczną rolę w procesach gospodarowania, tzn. w podejmowaniu działalności gospodar­czej, w poszukiwaniu kapitału zagranicznego itd.

Problem mierzenia efektywności wydatków publicznych dotyczy także dziedzin w których istnieją konkretni odbiorcy usług, jak np. w przypadku ochrony zdrowia, czy edukacji. Rzecz w tym że nie jest łatwo ustalić zależność między rozmiarami wydatków, a osiągniętymi efektami, gdyż efekty są trudno mierzalne, a skutki niektórych wydatków pojawiają się niekiedy za znacznym opóźnieniem.

W pomiarze efektywności wydatków chodzi o ustalenie związku miedzy poziomem i struktura wydatków publicznych a rzeczywistymi korzyściami, jakie odniesie społeczeństwo i gospodarka w wyniku tych wydatków. Ustalenie tego związku dlatego jest takie trudne, że przy pomiarze efektywności wydatków napotyka­my bariery związane z jakością osiąganych rezultatów. Nakłady (wydatki) na edukację mogą przynieść lepsze lub gorsze rezultaty w zależności m.in. od systemu kształcenia, w tym także od systemu finansowania edukacji. Podobna zależność występuje w przypadku efektywności wydatków na ochronę zdro­wia. Dobrze zorganizowany system ochrony zdrowia przyczynia się do ob­niżenia kosztów jego utrzymania i poprawy skuteczności.

A. Afonso, L. Schuknecht i V. Tanzi przeprowadzili badania empiryczne dla 23 krajów OECD jakościowych i ilościowych skutków wydatków publicznych. Zastosowaną metodę oceny wydatków publicznych charakteryzuje wykorzystanie 2 rodzajów mierników:

• wskaźników wyników sektora publicznego

• wskaźników efektywności wydatków publicznych

Oszczędności w wydatkach publicznych

Do oszczędności w wydatkach publicznych należy podchodzić w dwóch wymiarach:

1. wymiar uniwersalny: jego sens polega na takim wydawaniu pieniędzy, aby osiągnąć jak największe korzyści (efekty)- należy się kierować zasadą maksymalnego efektu przy danych nakładach lub minimalnego nakładu przy danych efektach; oszczędności w tym wymiarze wykluczają wszelkie marnotrawstwo.

2. Wymiar specyficzny: polega na tym, że wobec ograniczoności środków publicznych oszczędne gospodarowanie nimi sprowadza się do powstrzymywania się od wydatków na cele oraz zadania gospodarczo i społecznie uzasadnione, na które jednak w danej sytuacji finansowej władz publicznych nie stać; z problemem tym wiąże się optymalizacja wydatków publicznych.

Metody racjonalizacji wydatków publicznych

Planowanie – podstawowe narzędzie kształtowania wydatków publicznych. Konieczność planowania wynika z samej natury gospodarki środkami publicznymi, która wymaga przyjęcia ex ante i planowanych dochodów i planowanych wydatków, najczęściej w formie ustawy. Plany wydatków publicznych stanowią integralna część budżetu państwa, budżetów samorządowych i publicznych funduszy celowych.

Kształtowanie wydatków publicznych dokonuje się, oczywiście, przez planowanie, ale jest ono tylko zewnętrzną formą tego procesu. W istocie chodzi o to, co jest podstawą kształtowania wydatków publicznych, a więc jakie szczegółowe kryteria można zastosować oraz jak te kryteria mają się do podstawowego kryterium, którym zawsze jest efektywność wykorzystania środków publicznych.

Metody kształtowania wydatków publicznych

1.Metoda historyczna: wedle niej wydatki publiczne danego okresu fiskalnego są zdeterminowane poziomem publicznych strukturą wydatków publicznych w okresach poprzednich. Wada: petryfikuje strukturę wydatków, która nie musi być najlepsza z punktu widzenia efektywnego wykorzystania środków publicznych oraz przy zmieniających się preferencjach społeczeństwa podważa się racjonalność wykorzystania środków)

2.Metoda popytowa: doskonalsza, choć trudniejsza do zastosowania od metody historycznej; trudność polega na tym, że potrzeby są nieograniczone a wielkość środków publicznych jest ograniczona. Stopień uporania się z tą trudnością zależy od możliwości dochodowych społeczeństwa i gospodarki oraz możliwości zaciągania pożyczek. Druga trudność wiąże się z rywalizacja poszczególnych społeczności o pozyskanie środków publicznych.

W przypadku tej metody stosuje się zobiektywizowane kryteria określające potrzeby.

Rodzaje zobiektywizowanych kryteriów zależą od specyfiki dziedziny, na którą ponosi się wydatki publiczne. Jednym z najczęściej stosowanych kryteriów są wydatki per capita, czyli tzw. kapitacja. Kryterium to wychodzi naprzeciw socjalnemu postulatowi jednakowego poziomu pewnych usług dla wszystkich obywateli.

W wydatkowaniu środków publicznych stosowane są także inne obiektywne kryteria np.:

• liczba ludności, jej struktura wg płci, wieku, wykształcenia

• stan środowiska naturalnego, czystość wód, powietrza itd.

• stan infrastruktury gospodarczej i społecznej (siec dróg, liczba mieszkań, szkół, szpitali)

• stan rozwoju gospodarczego wyrażający się w poziomie i zmianach w produkcji, rozwoju usług, stopie bezrobocia itd.

Przedstawione przykłady zobiektywizowanych kryteriów musza być przedstawione w wielkościach porównywalnych. Przy podejmowaniu decyzji alokacyjnych odnośnie poszczególnych działów konieczne jest stosowanie kryteriów wyspecjalizowanych, np. w procesie kształtowania wydatków na ochronę zdrowia potrzebne są mierniki:

- przeciętna długość życia

- zapadalność na pewne choroby

- umieralność niemowląt

- liczba lekarzy na określoną liczbę mieszkańców itd.

3.Metoda podażowa: polega na tym, że środki publiczne mogą być alokowane zgodnie z istniejącą baza materialną i kadrową ( zgodnie z istniejącym potencjałem). Podejście takie jest również wyrazem zastosowania zobiektywizowanych kryteriów przy ustalaniu wydatków publicznych. W rozwiązaniu tym zawarte są również elementy metody historycznej.

4.Metoda quasi-rynkowa: dla racjonalizacji wydatków publicznych istotne znaczenie ma tworzenie quasi-rynkowych warunków ich zużycia. Cel ten osiągnąć można przez system zamówień publicznych, który -jeżeli dobrze funkcjonuje - ogranicza możliwości korumpowania gestorów środków publicznych oraz sprzyja wyborowi jak najlepszej oferty przy realizacji zadań publicznych. W takich sytuacjach w sferze wykorzystania środków publicznych pojawia się ważny element mechanizmu rynkowego - konkurencja, która sprzyja optymalizowaniu - ze względu na jakość i koszty - procesu wytwarzania dóbr publicznych. Jedynym kryterium, które musi być brane pod uwagę, jest kryterium efektywności ekonomicznej oraz społecznej wytwarzanych dóbr i usług. Kryterium własności w tym kontekście jest drugorzędne.

Metoda ekspertów: jej istota sprowadza się do tego, że specjaliści z danych dziedzin kształtują wydatki publiczne na podstawie swojej wiedzy oraz stanu danej dziedziny w kraju, regionie itd. Metoda ekspertów ma szczególne znaczenie dla alokacji środków publicznych w skali makro. Nazwa tej metody jest zresztą- umowna, gdyż eksperci mają swój udział również w stosowaniu innych omówionych wyżej metod.

Programowanie budżetowe- charakterystyka idei

Racjonalizacja wydatków publicznych jest tym trudniejsza, im większy jest ich stopień agregacji. Najwięcej trudności występuje wiec przy racjonalnym kształtowaniu na szczeblu centralnym. Jest to zrozumiałe, gdyż rozpoznanie rzeczywistych potrzeb obywateli i gospodarki jest skomplikowane. Aby wydatki były jak najbardziej racjonalne oraz aby wyeliminować marnotrawstwo przyjęto założenie, że wydatkowanie publiczne musi być poddane nowoczesnym procedurom wynikającym z teorii i praktyki zarządzania. Podejście nazwano PROGRAMOWANIEM BUDŻETOWYM, aby odróżnić je od planowania budżetowego.

Programowanie budżetowe ma w założeniu zdemokratyzować proces budowy i wykonania budżetu, co polega na rozszerzeniu kręgu osób biorących udział w procesach decyzyjnych. Posługiwanie się programowaniem budżetowym oznacza konieczność zerwania z podejściem autokratycznym. Demokratyczny sposób budowania budżetu wyzwala poszukiwanie optymalnego procesu realizacji zadań przy zastosowaniu alternatywnych rozwiązań.

Badania nad programowaniem rozpoczęły się po II wojnie światowej w krajach Europy Zachodniej i przede wszystkim w USA.

Do najbardziej rozwiniętych metod należy zaliczyć:

1. programowanie budżetowe Planning- Programming- Budgeting System (PPBS)

2. metoda analizy kosztów i korzyści Cost- Benefit- Analysis

3. metoda budżetowa od zera Zero- Base Budgeting (ZBB)

Punktem wyjścia wszystkich metod jest zakwestionowanie wcześniej stosowanego powszechnie planowania wydatków budżetowych przy wykorzystaniu metody historycznej oraz nadużywaniu metody ekstrapolacji

Cechy wspólne wymienionych metod:

1. budżetowanie według potrzeb jest podstawą programowania wydatków

2. kwantyfikowanie efektów wydatków publicznych nawet gdy nie mają wymiaru pieniężnego i muszą być wyrażane w jednostkach fizycznych

3. uwzględnienie jakości usług przy pomiarze efektywności wydatków publicznych

4. stosowanie wariantowej analizy osiągania celów przy kształtowaniu wydatków publicznych; analiza ta pozwala wybrać najlepszą ścieżkę realizacji celu przy zastosowaniu uniwersalnej zasady racjonalnego działania, czyli maksymalizacji wydatków przy danych efektach

5. wprowadzenie pewnej elastyczności jako elementu racjonalizującego wydatki w trakcie budżetowania wydatków; wiąże się to z koniecznością wyposażenia kierowników jednostek sektora publicznego w pewne uprawnienia oraz z koniecznością posiadania wysokich kwalifikacji i poczuciem odpowiedzialności personelu

6. uspołecznienie procesu budżetowania przez próby wciągania społeczności lokalnej w procesy wyznaczania celów i współdecydowania o przeznaczaniu środków finansowych.

8.4.3 Programowanie budżetowe, czyli metoda planowanie-programowanie-budżetowanie (Planning-Programming-Budgeting System). Ideą jest racjonalne systemowe podejście do działalności finansowej z budżetu. W sumie PPBS tworzy zwarty system, w którym różnie zostały rozłożone akcenty.

• Faza planowania- identyfikacja kosztów i rezultatów określonych celów strategicznych

• Faza programowania- przełożenie celów strategicznych na język wykonawczy, operacyjny, z uwzględnieniem harmonogramu realizacji celów, potrzebnych do zaangażowania środków materialnych oraz zasobów ludzkich

• Faza budżetowania- konfrontacja wyznaczonych celów strategicznych(przełożone na język wykonawczy) z możliwościami ich sfinansowania

PPBS w klasycznym ujęciu(stosowanych w Departamencie Obrony) składa się z następujących elementów:

• Programów strukturalnych- zawierały pogrupowane rodzaje działalności realizowane przez poszczególne jednostki lub wewnątrz jednostki, zorientowanej na realizację celów strategicznych. Cel-stworzenie ramowych podstaw do przeanalizowania wszystkich rodzajów działalności oraz ich kosztów. Najważniejszym elementem jest program.

• Lista założeń do projektu budżetu- stanowią wytyczne opracowane w ramach uzgodnień między resortami(agencjami) oraz Biurem Budżetu. Cel-określenie wielkości środków finansowych, które mogą być przeznaczone na rozwiązywanie problemów

• Studia analityczne- obejmują wszystkie badania i analizy poświęcone danemu problemowi lub zadaniu. Uwzględnia się w nich sytuacje bieżącą i przyszłe lata budżetowe. Cel- wybranie najlepszego rozwiązania

• Memoranda programowe- decyzje poszczególnych resortów w sprawach (zadaniach) dotyczących każdego programu. Cel-ustanowienie pełnej komunikacji między resortami w zakresie realizowanych programów

• Programy i plany finansowe- zawierają rozwiniętą informację o funduszach przeszłych i przyszłych, w powiązaniu z efektami poszczególnych programów. Dokumenty te przedstawiają w formie rozwiniętej budżety na dwa lata oraz zawierają projekty funduszy na następne 5 lat. Cel- zbudowanie pomostu między planowaniem bieżącym a planowaniem średniookresowym w zakresie alokacji środków budżetowych a także jak bieżące decyzje będą wiązać środki budżetowe w następnych latach.

Metoda analizy kosztów i korzyści (Cost-Benefit Analysis) polega na porównywaniu wielkości kosztów i korzyści nowego przedsięwzięcia lub istotnego rozszerzenia już prowadzonej działalności. Odmianą tej metody jest metoda nakładów i wyników- stosowana gdy można jednoznacznie porównać nakłady z efektami za pomocą pieniądza. Maksymalizowane są korzyści przy danych najkładach lub minimalizowane koszty przy danych korzyściach.

Budżetowanie przyrostowe:

• Punktem wyjścia planowania jest istniejąca baza (przeszłość)

• Ocenia koszty i korzyści tylko dla nowej działalności

• Operuje wielkościami pieniężnymi jako punkt wyjścia planowania

• Nie weryfikuje nowych sposobów działania jako integralnego elementu procesu

• Rezultatem jest postępowanie wg formuły „uwzględnić to” lub „odpuścić to” w budżecie

Metoda budżetowania od zera (Zero-Base Budgeting –ZBB):

• Punkt wyjścia planowania nie jest obciążony istniejącą bazą (przeszłością)

• Ocenia koszty i korzyści dla całej działalności

• Operuje celami i rodzajami działalności jako punkt wyjścia planowania

• Ściśle weryfikuje nowe podejścia

• Rezultatem jest wybór między kilkoma poziomami usług i kosztów

Cechy dobrego budżetu:

• Ujmuje w sposób przejrzysty realizowaną za pomocą budżetu politykę władz publicznych

• Umożliwia określenie wpływu dostarczanych przez władze publiczne dóbr i usług na sytuację podmiotów (ludności), którym są one dostarczane

• Zawiera bodźce dla wykonawców budżetu niezbędne do osiągnięcia celów jednostkowych i ogólnych

• Prezentuje krótkookresowe i długookresowe skutki eliminowania lub ograniczania udziału w finansowaniu bieżących zadań (usług)

• Minimalizowanie rozbieżności między tym, co zostało zaplanowane w budżecie a tym, co zostało zrealizowane.

Funkcje budżetu mikropodmiotu:

• F. zarządzania- np. monitoring, planowanie dochodów i wydatków

• F. optymalizacji lub marnotrawstwa

• F. promocyjna-relacja danego mikropodmiotu z otoczeniem

• F. demokratyczna lub autokratyczna-

• F. integracyjna- integracja zespołu przy realizacji budżetu

Rodzaje budżetów:

• Budżet jako plan (planistyczny)- procedura planowania, którą jest kompleks przedsięwzięć realizowanych w czasie, których rezultatem jest przygotowanie dokumentu stanowiącego podstawę oceny zamiarów danego podmiotu w zakresie planowanej działalności. Wskazuje także możliwości tkwiące w budżecie w celu wykorzystania go już na etapie planowania do zarządzania działalnością podmiotu.

• Budżet memoriałowy- po przejściu fazy projektowania budżet przyjmuje postać dokumentu uchwalonego przez władze stanowiące. Akt uchwalania budżetu nadaje mu status formalnego dokumentu wiążącego władze wykonawcze.

• Budżet kasowy- dla finansowania działalności jednostek samorządowych podstawowe znaczenie mają środki finansowe, które wpływają na rachunki władz lokalnych. Środki te wyznaczają rzeczywistą, a nie planowaną, siłę finansową jednostki samorządu terytorialnego

• Budżet bieżący (operacyjny)- zazwyczaj powiązany z budżetem kapitałowym przez wydatki na obsługę pożyczek zaciąganych na finansowanie zadań inwestycyjnych

• Budżet kapitałowy- ułatwia sprawowanie kontroli i nadzoru nad majątkiem

• Budżet dochodowy- wydatki są zdeterminowane dochodami niezależnie od przyjętej doktryny (uzależnienie wydatków od dochodów). Zwraca uwagę na kwestię gromadzenia środków finansowych.

• Budżet wydatków- silnie zdeterminowany kosztami działalności . Wszechstronna analiza kosztów podmiotu stanowi więc podstawowy warunek zbudowania optymalnego budżetu wydatków. (Nalęzy wyróżnić przekroje kosztów: rodzajowy i kalkulacyjny).

• Budżet globalny-buduje się dla podmiotów o złożonej strukturze organizacyjnej, a więc posiadającej oddziały i inne jednostki organizacyjne.

Budżet zadaniowy- koncepcja programowania budżetowego. Jest to plan finansowy podmiotu publicznego (np. gminy, szpitala, szkoły), w którym niezależnie od obowiązującej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych zapisane są konkretne zadania charakteryzujące się jednorodnością. Zadanie ma określony cel, koszt, wskaźnik efektywności; wskazana jest także osob odpowiedzialna za jego realizację. Punktem wyjścia są potrzeby, których zaspokojenie następuje przez wyspecyfikowane zadania.

Rozdział 9 - Równowaga budżetowa

1. Istota równowagi budżetowej

Równowaga budżetowa to stan budżetu, w którym jego wydatki równają się jego dochodom. Jednak to nie występuje prawie nigdy. W literaturze fachowej przyjmuje się, że nierównowaga budżetu (budżet niezrównoważony) występuje wówczas, gdy w budżecie jest deficyt. Budżet wykazujący nadwyżki traktuje się jako zrównoważony.

Zrozumienie istoty równowagi budżetowej nie jest jednak możliwe bez uwzględnienia:

1. rodzaju odchyleń od stanu równowagi między momentem wyjściowym a badanym;

2. skali odchylenia od stanu równowagi (zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i relatywnym);

3. kierunku ewolucji niezrównoważonego budżetu (czy zbliża się, czy oddala od równowagi); wymaga to obserwacji zachowania budżetu w okresach poprzednich (ocena stabilności budżetu);

4. przyczyn naruszających równowagi budżetowej.; odróżnienie przyczyn wewnętrznych. od zewn.;

5. relacji między równowagą systemu finansów publicznych a równowagą budżetu;

6. poziomu równowagi budżetowej, gdyż trudności ze zrównoważeniem budżetu są większe przy większym jego wolumenie (większym zakresie redystrybucji budżet.).

7. równowagi bieżącej i równowagi na koniec okresu fiskalnego; rozróżnienie to jest ważne dla badania i zapewnienia płynności finansowej rządu

8. źródeł finansowania deficytu budżetowego lub kierunków wykorzystania nadwyżki budżetowej

Równowagę budżetową trzeba rozpatrywać na tle równowagi sektora publicznego i równowagi całej gospodarki.

Budżet państwa jest narzędziem skomplikowanej regulacyjnej działalności państwa w stosunku do gospodarki narodowej.

Ścisłe uchwycenie związków między równowagą budżetową. a równowagą gospodarczą wymaga szczegółowej analizy skutków wielkości budżetu, struktury dochodów i wydatków, ewentualnej nadwyżki lub deficytu, źródeł jego finansowania itp.

Najoczywistszy jest związek równowagi budżet. z równowagą gospodarczą w zakresie redystrybucji dochodów. Budżet występuje tu w 2 rolach:

1. jako narzędzie ograniczające popyt podmiotów stricte gospodarczych i gospodarstw domowych,

2. jako kreujący popyt w związku z wydatkami publicznymi o charakterze bezpośrednim (nabywczym) oraz pośrednim (transferowym).

Makroekonomiczne zależności między równowagą budżetową a równowagą. gospodarczą. można zidentyfikować głównie ze względu na użytkowanie przez sektor publiczny określ. czynników wytwórczych. Czynniki te są wykorzystywane. przez jednostki i zakłady użyteczności przy wytwarzaniu. usług oraz wypełnianiu klasycznych zadań publicznych.

Niezrównoważony budżet może wykazywać nadmierną ekspansję w zużywaniu zasobów pracy żywej (np. nadmierne zatrudnienie w administracji), co musi prowadzić do nadmiernych wydatków budżetowych, i w konsekwencji do nierównowagi budżetowej.

Bezpośredni wpływ budżetu na równowagę gospodarczą jest wówczas, gdy realizuje się ostateczne wydatki budżetu, czyli takich, w wyniku których następuje zużycie określ. części prod. społecznego. Drugi rodzajem wydatków budżet. – wydatki transferowe (pośrednie), też będą miały wpływ na zużycie prod. społ., ale z pewnym opóźnieniem, którego długość może być różna, uzależniona od charakteru wydatków transfer. W przypadku np. emerytur, znaczna ich część zostanie szybko przekształcona w wydatki ostateczne (zakup artykułów niezbędnych do życia), natomiast w przypadku dotacji, subwencji, subsydiów itp. okres ich przekształcenie. w wydatki ostateczne może być trudny do sprecyzowania.

2. Czynniki równowagi budżetowej

Ogólnie, to na równowagę budż. wpływają wszystkie (a ilość ich jest ogromna) operacje dochod. i wydatkowe budżetu.

Analizę czynników równ. budż. powinno prowadzić się odrębnie (do pewnego stopnia) dla dochodów i wydatków budż.

Z punktu widzenia charakteru czynników kształt. równ. budż., należy wyróżnić czynniki:

1. ekonomiczne

2. organizacyjne

3. techniczne

4. polityczne

Czynniki ekonomiczne to te, kształtujące rozmiary i strukturę dochodów i wydatków budżet. Jednak inne czynniki kształt. stronę dochodową, a inne stronę wydatkową, a w konsekwencji saldo budżetu.

Czynniki ekonom. kształt. stronę doch. budżetu to:

1. czynn. ekon. o charakt. realnym: rozmiary działaln. gospod. i inne zjawiska realne, powodujące powstanie stosunku fiskalnego

2. czynn. ekon. o charakt. systemowym: przesądzają o rodzajach i wielkości doch. budżet. (rodzaje i konstrukcja podatków, podstawa, skala, zwolnienia, ulgi itp.)

3. czynn. ekon. wynik. z bieżącej polityki gospod. państwa: pozasystemowe sposoby oddziaływania na dochody budżetu, np. przyznawanie indywid. ulg podatkowych, zaciąganie pożyczek wewnętrznych i zewn. itd.

Do czynników ekonom. kształt. wydatkową stronę budżetu zaliczamy:

1. poziom wydatków na klasyczną sferę publiczną,

2. poziom wydatków na sferę usług społecznych,

3. poziom wydatków na gospodarkę narodową.

Równowaga budżet. kształt. jest też pod wpływem wydatków na infrastrukturę gospod. (drogi, porty morskie, porty lotnicze, system energetyczny kraju itd.). Wydatki na te cele mogą być realizowane przez przedsiębiorstwa publiczne, lub przedsiębiorstwa prywatne, realizujące zamówienia rządowe albo samorządowe.

Czynniki organizacyjne to:

1. ogólna budowa systemu finans. publ. uwzględn. zasady i tytuły przepływu dochodów i wydatków między poszczególnymi funduszami, np. między budżetem a funduszami emerytalnymi,

2. wewnętrzna struktura organizacyjna systemu budżet. wraz z zasadami regulującymi źródła i tytuły przepływu pieniądza między poszczególnymi elementami tegoż systemu,

3. zakres i zasady funkcjonowania pozabudżetowych funduszy publicznych – chodzi zwłaszcza o zasady powiązania tych funduszy z budżetem państwa.

Czynniki techniczne to:

1. techniki planowania dochodów i wydatków budżetowych,

Budżet państwa musi być sporządz. ex ante, aby świadomie można było kształtować niektóre zjawiska społeczne i gospodarcze. Przewidywanie przyszłości gospodarczej nie jest łatwe, i zawsze zawiera elementy niepewności, tym większe, im mniej stabilny jest układ gospod; przejawia się to np. w dużych ruchach cen, płac, kursów walutowych, stóp %, itd. Te czynniki, a także wiele innych, wpływają na wielkość doch. i wydatk. budżet., stąd też dla kształtowania równowagi budżet. ogromne znaczenie mają techniki planowania.

1. techniki gromadzenia dochodów budżetowych,

Z praktycznego punktu widzenia, istotne są precyzyjne i skuteczne techniki wymierzania należności budżetowych oraz terminowe ich egzekwowanie. Stosowane techniki wywierają istotny wpływ na ogólne rozmiary i strukturę dochodów budżet. Nie można zatem nie zauważyć związków między rezultatem działalności organów budżet. a konstrukcją syst. podatkowego.

1. techniki rozdysponowywania wydatków budżetowych.

Mogą charakter. się sztywnością lub elastycznością. Ze wzgl. na to, że metody planow. doch. i wydatk. budż. są niedoskonałe, oraz na element niepewności, obecny w planowaniu, nadmierna sztywność tych technik może utrudniać równoważenie budżetu.

Problem elastyczności lub sztywności w gospodarowaniu środkami finans. nie ogranicza się do samego budżetu, pojawia się też np. w stosunkach budżetu z innymi funduszami publicznymi. Czy budżet może i na jakich zasadach, korzystać z wolnych środków pozabudżetowych funduszy publicznych.

Czynniki polityczne rozumiane są jako zespół zachowań państwa, które układają się w określoną strategię państwa. Jeśli państwo ma strategię silnej władzy centralnej w stos. do gospod. i społeczeństwa, to musi to mieć odbicie w budżecie (w jego wielkości i strukturze), czego wyrazem będą nadwyżki budżetowe jako skutek nadmiernej - w stosunku do potrzeb - centralizacji.

Polityczne czynniki nie są łatwe do identyfikacji i klasyfikacji, ponieważ zmieniają się w zależn. od syt. wewn. i zewn. kraju i państwa; np. państwo nie decyduje się na zwiększenie obciążeń podatkowych, aby nie pogarszać nastrojów społecznych, mimo iż względy równowagi budżet. przemawiałyby za tym.

Analizując czynniki polit., należy pamiętać, że rozmiary redystrybucji budżet. i jej struktura są wypadkową różnych sił politycznych: grup interesów ekonom., zawodowych, regionalnych itd. Stąd też zmiana zakresu redystrybucji, a tym bardziej jej struktury, jest bardzo trudna do przeprowadzenia.

Państwo może celowo utrzymywać niezrównoważony budżet, do czego przesłanką jest społeczna percepcja i ocena takich zjawisk jak „nadwyżka” czy „deficyt”. Obywatele odbierają to przez pryzmat własnej gospodarki (mikroekonomicznie), podczas gdy reguły makroekonomiczne są inne. Istnienie nadwyżki budżetowej może pomóc w wywołaniu wrażenia, że stan gospodarki jest dobry. Państwo może też sztucznie wywołać deficyt, aby łatwiej np. zmniejszyć wydatki na niektóre dziedziny życia gospodarczego.

3. Mnożnik zrównoważonego budżetu

Zachowanie równow. budż. przez rządy było podstawą ich oceny przez parlament i społeczeństwo. Zmieniło się to od czasu wielkiego kryzysu gospodarczego oraz rozwoju interwencjonizmu państwowego (J. M. Keynes). W tej koncepcji państwo powinno posługiwać się dochodami, a zwłaszcza wydatkami w celu oddziaływania na gospodarkę, w szczególności na przebieg cyklu koniunkturalnego. Zatem możliwe jest występowanie deficytu budżetowego, jeśli wzrastające wydatki państwa pobudzałyby gospodarkę, przynosząc większe korzyści, niż straty wynikające z wystąpienia deficytu. Owo silne oddziaływanie wydatków budżet. jest związane z efektem mnożnikowym, a ten z kolei z zależnością między wydatkami państwa a popytem globalnym zagregowanym oraz wielkością prod. narodowego i dochodu narod.

AG = C + I + G.

AG – popyt globalny, C – popyt. konsumpc., I – popyt inwest., G – popyt rządowy (państwo)

Popyt globalny tworzą 3 autonomiczne pozycje.

Gospodarstwa domowe (C) i przedsiębiorstwa (I) wytwarzają dochód narodowy i dysponują pewnymi dochodami, państwo zaś zmuszone jest sięgać do dochodów tych 2 kategorii podmiotów. Czyni to przez podatki. Jednak przejęta przez państwo część doch. narodowego w formie podatków wraca do gospod. domowych, jako wydatki transferowe, np. emerytury czy zasiłki dla bezrobotnych. Wprowadza się zatem kategorię podatków netto, obliczanych jako podatki brutto pomniejszone o wypłacone przez państwo transfery. To właśnie podatki netto reprezentują popyt ze strony rządu (G). W wyniku redystrybucji podatk. powstaje nowa kategoria: dochód do dyspozycji przedsiębiorców i konsumentów (dochód po opodatkowaniu). Liczy się go następująco:

YD = Y – NT.

YD – dochód do dyspozycji, Y – dochód narodowy, NT – podatki netto

Istotna jest stopa podatkowa netto (t) informująca, jaka część doch. narod. jest przedmiotem redystrybucji budżet. netto, zatem:

NT = t*Y.

Jeśli założymy, że podatki netto są proporcjonalne do dochodu narodowego, to relację między dochodem rozporządzalnym przez przedsiębiorców i konsumentów można opisać za pomocą następującego wzoru:

YD = Y – NT = Y – t*Y = Y*(1 – t).

Należy wprowadzić jeszcze pojęcie krańcowej skłonności do konsumpcji (MPC). Informuja ona, jaki % każdej dodatkowej jednostki monetarnej dochodu do dyspozycji konsument skłonny jest przeznaczyć na wydatki konsumpc. MPC można analizować w stosunku do dochodu narodowego do dyspozycji po opodatkowaniu, jak i przed opodatkowaniem. Jeśli założymy, że stopa opodatk. netto t jest proporcjon. do dochodu do dyspozycji, równego (1 – t)*Y, to krańcowa skłonność do konsumpcji z dochodu do dyspozycji MPC jest skorelowana z krańcową stopą skłonności do konsumpcji dochodu narodowego MPC’, wedle następ. zależności:

MPC’ = MPC*(1 – t).

Zatem popyt konsumpc. redukowany jest nie tylko przez stopę opodatk. netto, lecz także przez MPC. Jeśli np. t = 30% (0,3), a MPC = 0,6, to popyt konsumpcyjny (C) wzrośnie o 0,42 jedn. monetarnej:

C = 0,6*YD = 0,6*(1 – 0,3) = 0,6*0,7 = 0,42.

Zatem pomimo wzrostu dochodów o jedną jednostkę monetarną, C wzrośnie tylko o 0,42 jedn. monet. (w wyniku t i MPC).

Teorię mnożnika inwestyc. sformułował J. M. Keynes. Próbuje on uchwycić zależności między inwestycjami a przyrostem dochodu narod., przy czym jego sens polega na tym,że w wyniku dodatk. inwestycji dochód narod. wzrasta w stopniu wyższym niż niż przyrost inwestycji. Można to zapisać jako:

ΔY = k*ΔI,

ΔY – przyrost dochodu, ΔI – przyrost inwestycji, k- mnożnik inwestycyjny

W prostym modelu gospodarki doch. narod. jest określ. przez konsumpcję. i inwestycje., stąd:

Y = C + I,

ΔY = ΔC + ΔI,

ΔI = ΔY – ΔC,

a ponieważ:

k =,

to otrzymujemy:

k = ,

a po podzieleniu równania przez ΔY otrzymamy klasyczną postać mnożnika inwestycyjnego:

k = lub k = ,

Jednak przedstawiona powyżej formuła jest zbyt uproszczona i mało przydatna do analizy równowagi budżetowej, gdyż nie uwzględnia sektora rządowego. Równanie przyrostu dochodu w gospodarce powinno mieć postać:

ΔD = C + I + G.

Przykład: następuje wzrost wydatków państwa, bez wzrostu podatków. Wydatki rządowe będą spełniały podobną rolę jak inwestycje. Jeśli np. produkcja wynosiła 100 jedn. monet., a wydatki państwa wzrosły o 20 jednostek, to przy k = 2,27, taki wzrost wydatków spowoduje wzrost prod. o 45,4 jedn. monet.

Należy pamiętać, że mnożnik działa w obydwie strony, tzn. zwiększenia jak i zmniejszenia produkcji. Jeśli np. wzrosłyby podatki, przy nie zmienionych wydatkach państwa, to spadek produkcji będzie znacznie większy niż stopa opodatkowania dochodów.

Istotą mnożnika budżetu zrównoważonego jest fakt, że pobudzenie popytu w gospodarce przez dodatkowe wydatki państwa mimo zwiększenia podatków spowoduje większy przyrost prod. narodowego, oraz dochodu narod. jako efekt działania mnożnika.

Mnożnik zatrudnienia Kahna - wzrost zatrudnienia przy robotach publicznych powoduje mnożnikowy wzrost zatrudnienia w całej gospodarce. Mechanizm polega na wzroście popytu konsumpcyjnego, spowodowanym wzrostem funduszu płac, który pociąga za sobą wzrost zatrudnienia i dochodu w gałęziach dóbr konsumpcyjnych

4. Rodzaje sald budżetowych

Skoro idealne zrównoważenie dochodów i wydatków budżet. jest czymś wyjątkowym, to budżet państwa na ogół saldo, czyli nadwyżkę lub deficyt. Rodzi to problem interpretacji salda budżetu państwa, którego nie można przedstawiać jako rachunkowego wyliczenia różnicy między doch. a wydatk. budżet. w danym roku. Byłoby to zbyt duże formalne uproszczenie.

Po stronie dochodów budżet. należy wyróżnić dochody bezzwrotne i zwrotne (zwyczajne i nadzwyczajne), a także dochody z poprzednich okresów. Po stronie wydatków – wydatki bieżące i majątkowe, oraz na obsługę długów. Znaczenie ma również podział długów na wewnętrzne i międzypaństwowe. Należy zatem rozróżniać następujące salda:

1. saldo kredytowe i majątkowe,

Saldo kredytowe (zwane inaczej saldem pierwotnym): budżet uważany jest za zrównoważony, jeśli w ciągu okresu obrach. państwo nie zaciąga nowych pożyczek publ.. Wg tej koncepcji, do doch. budż. nie mogą być zaliczane środki poch. z poprzednich okresów jak również pożyczki (bezpośrednie – emisja biletów skarbowych, jak i pośrednie – w drodze kredytów, udzielanych przez banki). Do salda nie mogą być zaliczane wydatki na obsługę długów publicz. oraz nadwyżki budżet. powiększ. zasoby pieniężne budżetu na rachunkach bankowych.

Saldo pierwotne jest ważne z punktu widzenia oceny zdolności podatkowej gospodarki i społeczeństwa w danym roku fiskalnym.

Saldo majątkowe: różnica między doch. budżet., pomniejsz. o dochody uzyskane ze sprzedaży majątku publicz. i o pożyczki zaciągane na cele inwestycyjne a wydatkami bieżącymi budżetu. Saldo to informuje o zmianie stanu majątku publicznego państwa.

1. saldo ogólne i krajowe,

Saldo ogólne pokrywa się z kredytową koncepcją salda budżetu, natomiast saldo krajowe uzyskuje się po skorygowaniu salda ogólnego o budżet. rozliczenia zagraniczne. Wymaga to jednak nieuwzględnienia tych rozliczeń w dochodach i wydatkach budżetu. Ten podział ma znaczenie, ponieważ w przypadku pojawienia się deficytu budżet., można się dowiedzieć jaki jest wpływ rozliczeń zagranicznych na ogólne saldo budżetu, czyli jakie jest obciążenie państwa wypłatami odsetek zagranicznym wierzycielom.

1. saldo realne i nominalne.

Podział ten związany jest z występowaniem zjawisk inflacyjnych w gospodarce, które wpływają w różnym stopniu na kształtowanie się dochodów i wydatków budżetowych.

Zaprezentowane rodzaje sald budżet. nie wykluczają się nawzajem, lecz uzupełniają. Poznanie charakteru salda budżet. jest szczególnie ważne przy poszukiwaniu racjonalnych źródeł pokrywania deficytu budżet.

Metody pokrywania deficytu można uznać za prawidłowe tylko wtedy, gdy źródła tego pokrycia mają podstawy ekonomiczne, czyli: przyrost oszczędności ludności, przedsiębiorstw i innych podmiotów, których skutkiem jest ogranicz. funduszy nabywczych tych podmiotów.

Nie można natomiast zaakceptować pokrywania deficytu za pomocą emisji dodatkowego pieniądza, bez wzgl. na to, czy ma ona charakt. bezpośredni (emisja skarbowa), czy pośredni (zaciąganie przez budżet kredytów bank., nie znajdujących pokrycia w przyroście oszczędności). Ten sposób równoważenia budżetu prowadzi do nierównowagi gospodarczej, zwłaszcza nierównowagi rynkowej, wywołuje lub nasila zjawiska inflacyjne, powoduje spadek siły nabywczej pieniądza, a więc wprowadza ogólną destabilizację sytuacji gospod. i społecznej kraju.

Ważniejsze od salda budżetowego jest saldo finansów publicznych.

Metody obliczania deficytu budżetowego:

- Międzynarodowy Fundusz Walutowy ( w skrócie GFS)

- Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych – ESA 95 (metoda brukselska)

Cechą wspólną tych standardów jest całościowe podejście do salda finansów publicznych, w więc do skonsolidowanego salda:

• budżetu centralnego

• budżetów samorządowych

• funduszy ubezpieczeń społecznych

• tzw. Przedsiębiorstw resortowych

• instytucji niekomercyjnych finansowych i kontrolowanych przez rząd na szczeblu centralnym lub lokalnym

• instytucji parabankowych udzielających kredytów wyłącznie ze środków organów rządowych

konsolidowanie salda polega naw eliminowaniu wewnętrznych transferów w sektorze. Przy ustalaniu salda sektora publicznego nie bierze się pod uwagę jednostek komercyjnych, mimo, że stanowią one własnośc publiczną. Standard salda GFS dzieli sektor publiczny na szczebel centralny oraz lokalny. Podział administracyjny niektórych krajów spowodował wprowadzenie trzeciego szczebla – federalnego. Wg tego podziału MFW porządkuje dane statystyczne dla krajów członkowskich niestosujących tego rozróżnienia.

Zasadnicza różnic pomiędzy metodą GFS a metodą ESA 95 polega na tym, że w metodzie GFS saldo podawane jest w ujęciu kasowym, natomiast metodzie ESA 95 – w ujęciu memoriałowym.

W metodzie GFS do salda sektora publicznego podchodzi się w sposób konwencjonalny, czyli przez porównanie dochodów z wydatkami metodą kasową. Przedmiotem porównania są operacje dochodowe i wydatkowe, które już zostały dokonane i których skutkiem jest przepływ i odpływ pieniądza z rachunków władz publicznych. Jeżeli saldo jest ujemne, to wymaga sfinansowania. Dla metody GFS charakterystyczne jest to, że udzielane są przez władze publiczne pożyczki pomniejszone o ich spłaty traktuje się na równi z wydatkami. Kolejną kwestia są dochody i wydatki kapitałowe. Chodzi o to, że maja one różne źródła.; w szczególności mogą pochodzic z prywatyzacji majątku publicznego. W myśl definicji dochodów i wydatków kapitałowych stosowana w metodzie GFS, wpływy z prywatyzacji stanowią dochody sektora finansów publicznych i nie mogą być źródłem finansowania. Niektóre kraje w tym także Polska wpływy te zaliczają do przychodów. Nie wchodzą one do sektora finansów publicznych, ale są źródłem finansowania deficytu lub akumulacji publicznej.

W metodzie brukselskiej natomiast, wyróżnia się saldo budżetowe majątkowo- kredytowe, obrazujące zmiany stanu majątku, zobowiązań i należności sektora budżetowego. Jest to podejście memoriałowe. Metoda brukselska stosowana jest przez kraje UE , obliguje do obliczania deficytu całego sektora finansów publicznych bez stosowania podziału na

podsektory. Przeglądając statystyki EUROSTAT można zauważyc, że saldo sektora publicznego jest rozbijane na saldo rządu centralnego, saldo rządów lokalnych, saldo ubezpieczeń społecznych i inne., aby nadac większą przejrzystośc finansom publicznym.

5. Mechanizm powstawania deficytu budżetowego

Budżet przypomina „pompę ssąco-tłoczącą” – przyjmuje strumienie dochodów od jednych podmiotów i kieruje do innych. Jednak rzadko strumienie dochodów są zgodne pod wzgl. rozmiarów i czasu ze strumieniami wydatków. Można to przedstawić w formie zagregowanej jako:

ΣD = ΣW

ΣD > ΣW

ΣD < ΣW

ΣD – suma strumieni dochodów budż., ΣW – suma strumieni wydatków budżet.

Porównanie sumy strumieni dochodów z sumą strumieni wydatków oznacza najczęściej występowanie albo nadwyżki albo deficytu.

Budżet jest funduszem uchwalonym z reguły na 1 rok kalendarzowy. Techniki realizacji dochodów oraz ich rozdysponowywania, stwarzają możliwość niezrównoważenia budżetu w różnych momentach czasu od T₀ do T₁. Jednak ze wzgl. na ogrom operacji dochod. – wydatk. budżetu, aparat skarbowy ani bankowy nie zauważą naruszenia równowagi, jeśli na koniec roku dojdzie do samoczynnego zrównoważenia dochodów i wydatków. Oznacza to stabilność układu budżetowego.

Największe znaczenie dla badania równowagi budżet. ma porównanie strumieni dochodów i wydatków na koniec roku budżetowego, gdyż jego zamknięcie wywołuje skutki prawno-ekonomiczne. Organy budżetowe nie mają wtedy prawa do korzystania ze środków budżet., dopóki parlament nie uchwali nowego budżetu. Niewykorzystane środki budżetowe „nie przepadają”, lecz po konfrontacji z sumą strumieni dochodów tworzą saldo (czyli nadwyżkę lub deficyt).

Dodatkowo pojęcia deficyt i nadwyżka budżetowa są właściwe dla strumieniowej metody analizy równowagi budżet., czyli dla jednego roku budżet. Badanie (nie)równowagi budżetowej w kilku okresach jest możliwe po wprowadzeniu dodatkowych pojęć: długu publicznego i akumulacji publicznej. Dług publiczny jest sumą deficytów powstałych w okresach poprzed., a akumulacja publ. – sumą nadwyżek z okresów poprzednich.

Rozpatrywanie równowagi budż. w 1 okresie budżet. (metodą strumieniowa) ma zatem ograniczone walory poznawcze. W stanie budż. można się zorientować dopiero na podst. następujących równań:

B = D – W = E A,

B = E A,

B – stan budżetu w ujęciu strumien.-zasobowym, D – strum. doch. budżet., W – strum. wydat. budż., E – saldo strum. doch. i wydatk. budżet., A – saldo zobowiązań i należności budż.w poprz. okresach.

Analiza ww. równań daje obiektywny obraz równowagi budżetowej.

6. Ekonomiczne rodzaje deficytu budżetowego

Deficyt budż. nie jest tylko rachunkowym wynikiem działaln. państwa w sferze finans. publ., ma także głęboką treść ekonomiczną. Rozpoznanie tej treści jest trudne ze wzgl.:

1. 1 rok – czyli czas, na jaki sporządza się budżet – jest zbyt krótki, by ocenić przyczyny zjawiska;

2. rok budżet. nie przystaje na ogół do cyklu koniunkturalnego, a poszczególne fazy cyklu wpływają na dochody i wydatki budżetowe;

3. deficyt może dotyczyć budżetów bieżących, majątkowych, zwyczajnych i nadzwyczajnych; kwestia, jak interpret. ewent. deficyt poszczeg. rodzajów budżetów i związki między saldami tych budżetów;

4. deficyt nie dotyczy tylko budżetu centralnego, ale całego systemu funduszy publ.; transfery między budż. centr. a budż. samorząd. i funduszami ubezp. społecznych;

5. deficyt jest związ. w pewnym stopniu z polityką monetarną państwa, np.wysoka stopa % → niższa aktywn. gospod. → niższe wpływy z podatków;

6. stan budżetu centr. jest pod wpływem otoczenia zewn.: kształt. się kursu waluty krajowej; wynika to z faktu, że zagran. zakupy publ. są finans. z budżetu, oraz z tego, że zadłuż państwa może mieć charakter zewnętrzny.

Analiza przyczyn i treści deficytu powinna dać odpowiedź na 1, zajebiście ważne pytanie;-)): czy deficyt jest skutkiem procesów gospod., których nie można było przewidzieć, czy jest wynikiem świadomej polityki państwa.

Ekonomiści zaproponowali rozróżnienie 3 rodzajów deficytu budżet.:

1. deficyt rzeczywisty – faktyczna różnica między wydatkami i dochodami w danym okresie budżet.

2. deficyt strukturalny – wielkość symulowana, hipotetyczna, powstająca, gdyby dochody i wydatki były realizowane przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki.

3. deficyt cykliczny – rezultat cyklu koniunkturalnego (ożywienia lub recesji), wpływ. na dochody i wydatki, w warunkach niepełnego wykorzyst. zdolności wytwórczych.

Deficyt cykliczny zawsze różni się od rzeczywistego i strukturalnego! Jest on konsekwencją stosowania automatycznych stabilizatorów koniunktury.

Teoria racjonalnych oczekiwań - teoria przyjmująca, że uczestnicy rynku formułują swoje oczekiwania co do przyszłości, łącznie z przyszłą polityką, na podstawie informacji minionych, obecnych i przewidywanych w okresie przyszłym. Działania ich, kierowane własnym interesem z czasem czynią politykę ekonomiczną częściowo lub całkowicie nieefektywną, ale jednocześnie pozwalają wykorzystać wszystkie opłacalne możliwości.

7. Równowaga budżetowa jako kryterium oceny działalności władz publicznych

Zachowanie równowagi budżetowej jest trudne. Wywołuje to wiele emocji, jest przedmiotem ostrych polemik polityków. W klasycznej teorii skarbowości zachowanie równowagi budżet. urosło do rangi kanonu, którym ma kierować się państwo. Jednak:

• w gospodarce rynkowej państwo ma minimum możliwości bezpośredniego oddziaływania na podmioty gopsodarcze; wykorzystuje narzędzia pośrednie, wśród których decydujące są podatki;

• budżet poza celami czysto fiskalnymi (przejmowanie części dochodów) jest także wykorzystywany jako regulator w stos. do podmiotów gospodarczych;

• (nie)równowaga budżet. ma wpływ na ogólną równow. gospod., zjawiska inflacyjne, bezrobocie, realizację celów socjalnych itd.;

• zrównoważ. budżetu to ważny argument w walce politycznej.

Wraz z interwencjonizmem J. M. Keynesa zaczęto odchodzić od żelaznej zasady równoważ. budżetu; najpierw inne cele: zrównoważ. wzrost gospod., ogranicz. bezrobocia, łagodzenie wahań cyklu koniunkt.

Jednak już „szoki naftowe” spowodowały powrót do tradycyjnych koncepcji zrównoważ. budżetu.

Nie ma jednoznacznej oceny zjawiska deficytu budżet. i długu publicznego w gospodarce. Podstawowe kwestie stawiane przez różne szkoły i nurty myśli ekonomicznej to:

• czy deficyt budż. i dług publ. są zawsze źródłem inflacji?

• czy dług publ. jest krzywdzącym obciążeniem przyszłych pokoleń?

• czy powiększanie długu publ. doprowadzi do fiskalnego bankructwa? (vide Argentyna)

• czy deficyt budżet. wchłania oszczędności sektora prywatnego?

• czy deficyt budż. i koszt obsługi długu publ. zmniejszają poziom inwestycji prywatnych?.

Na żadne z tych pytań nie ma jednoznacznej odpowiedzi.

Zarówno deficyt budż. jak i dług publ. nie są czymś wyjątkowym w krajach zachodnich.

Równowaga budżetowa nie może być trakt. jako bezwzgl. kryterium polityki fiskalnej i gospodarczej państwa. O tym czy ma wystąpić deficyt, w jakich rozmiarach bezwzgl. i relatywnych (w stos. do PNB), z jakich źródeł ma być finansowany itd. decydują konkretne warunki ekonom., społeczne, i inne panujące w danym czasie w danym kraju. Podobnie, istotna jest odpowiedź na pytanie, czy występowanie deficytu budżet. i jego wielkość są wystarczającą podstawą identyfikacji charakteru polityki fiskalnej państwa. Na podst. obserwacji budżetów państw zach. nie można stwierdzić, że samo wystąpienie i wielkość deficytu są wystarcz. podstawą do określ. charakteru polityki fisk. państwa, zatem deficyt nie może być wyłączną podstawą wyboru środków polityki fiskalnej i gospod. państwa, ponieważ jest on kształtowany przez wiele czynników o różnorodnym charakterze.

Konkludując, deficyt budż. nie jest wystarczającym kryterium oceny działalności władz publicznych. Fakt jego występowania jest zaledwie jednym z symptomów sytuacji finansowej państwa. Konieczne jest analizowanie przyczyn występowania deficytu budżetowego oraz jego związków ze stanem gospodarki.

Rozdział 10 – Dług publiczny

1. Ekonomiczna istota długu publicznego.

Dług publiczny (w skrócie: dp) – finansowe zobowiązanie władz publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek. Najważniejszą przyczyna powstawania długu jest zaciąganie pożyczek na pokrycie deficytu budżetowego lub np. przymusowe wywłaszczenia mienia na zasadach odpłatności, zobowiązania odszkodowawcze i inne. Zaciąganie go wywołuje koszty, które muszą być pokryte w przyszłości.

W niektórych krajach wydatki bieżące i kapitałowe budżetu są organizacyjnie oddzielone od siebie. Budżet państwa dzieli się na 2 części: budżet bieżący i inwestycyjny. Wydatki budżetu bieżącego są finansowane z dochodów podatkowych, a budżetu inwestycyjnego z pożyczek publicznych.

1. Rodzaje długu publicznego.

Kryterium dowolności:

• dług dobrowolny

• dług przymusowy - posiada charakter podatku

Kryterium przyczyn i skutków zadłużenia publicznego:

• globalny dług

• wewnętrzny (krajowy) dług

• zewnętrzny (zagraniczny) dług

Kryterium czasu:

• dług krótkoterminowy (płynny) – przejściowe trudności płatnicze władz publicznych, rozwiązywane w danym roku fiskalnym, postuluje się jednak aby było to 2-3 lat.

• dług długoterminowy (fundowany) - finansowany z pożyczek długoterminowych a wykorzystywany na wydatki majątkowe takie jak budowy obiektów użyteczności publicznej itp., stające się zabezpieczeniem pożyczek. Mogą one przynosić dochody będące źródłami spłaty długu.

Kryterium “kto od kogo pożycza”, zasad ewidencji:

• dług brutto – pożyczanie pieniędzy przez władze innym podmiotom krajowym i zagranicznym, lokowanie nadwyżek na rynkach finansowych.

• dług netto – uwzględniona realność wyegzekwowania należności władz publicznych

Inny ważny podział:

• Dług nominalny – wartość nominalna zobowiązań władz publicznych, wartość bieżących zobowiązań władz publicznych w danym momencie.

• Dług realny – określa jaka jest realna wartość długu publicznego przy uwzględnieniu procesów inflacyjnych

Kolejny podział:

• Dług rzeczywisty- nominalne wymagalne zobowiązania bilansowe władz publicznych

• Dług potencjalny- warunkowe pozabilansowe zobowiązanie władz publicznych, związane z udzielanymi przez władze poręczeniami i gwarancjami.

Kryterium struktury władz publicznych (“kto zaciąga dług”):

• dług centralny (państwowy)

• dług lokalny (samorządowy)

1. Przyczyny powstawania długu publicznego:

• uporczywie utrzymujący się deficyt budżetowy.

• okres wzmożonych wydatków publicznych (wojny, kryzysy gospodarcze).

• doktryna ekonomiczna zakładająca utrzymywanie długu publicznego jako narzędzia interwencjonizmu państwowego.

• cele polityczne elity politycznej niechętnej podnoszeniu podatków oraz cięciu w wydatkach

• wpadnięcie wpadł w pułapkę zadłużenia

W krajach wysoko i średnio rozwiniętych dług utrzymujący się przez dziesięciolecia jest zjawiskiem powszechnym, choć staje się to przyczyną krytycznych ocen ekonomistów.

1. Dylematy związane z zaciąganiem pożyczek publicznych.

Rządzący uświadamiają sobie skutki zadłużenia publicznego oraz spirali deficytu budżetowego oraz dp, polegającej na tym, że obsługa długu wymusza coraz większe pożyczki, co z kolei uniemożliwia zrównoważenie budżetu oraz prowadzi do wymykania się budżetu spod kontroli. Zaciąganie długu jest korzystne dla podatników, jednak nie dla wszystkich tak samo co wynika z progresywnego charakterów systemów podatkowych.

Podatek

Pożyczka

Przymusowy charakter Natychmiastowe zubożenie podatnika Obciąża obecne pokolenia Przerzucany w ceną – inflacjogenny Podmiotowy przekrój podatników jest inny niż pożyczkodawców Może spowodować wybuch społeczny Może wywołać zjawisko ucieczki przed podatkami

Dobrowolny charakter Potencjalne zubożenie podatnika Obciąża przyszłe pokolenia Działa deflacyjnie Obligacja może być przedmiotem sprzedaży Wywołuje transfer dochodów od przyszłych podatników do obecnych posiadaczy papierów wartościowych Może być przyczyną dewaluacji pieniądza Prowadzi do zmniejszenia globalnej siły nabywczej Może wyrażać poparcie społeczeństwa dla władzy Może być narzędziem zmiany struktury gospodarki Może wpływać na koniunkturę gospodarczą

Pożyczka stanie się podatkiem gdy:

• inflacja spowoduje realny spadek wartości pożyczonego kapitału

• następuje konwersja długu czyli zmiana zasad zaciągania pożyczek

• władze ogłaszają niewypłacalność całości lub części długu, czyli gdy następuje repudiacja długu

Zaciągane pożyczki mogą wpływać deflacyjnie na ceny poprzez nie podnoszenie podatków wpływających na ceny. Analiza problemu ciężaru długu publicznego musi uwzględnić czynnik czasu, a więc kto kiedy zaciąga dług i kto oraz kiedy będzie go spłacał.

1. Instrumenty zaciągania długu publicznego.

4 metody finansowania deficytu:

• kredyt bankowy emitowany przez bank centralny

• powstawanie zobowiązań płatniczych w związku z transakcjami (zakupami) podmiotów publicznych, które są przejściowo finansowane przez dostawców towarów i usług, a dopiero po jakimś czasie mogą być spłacone ze środków budżetowych albo mogą trwale powiększać dług.

• Zaciąganie pożyczek u różnych podmiotów, zwłaszcza gospodarstw domowych i przedsiębiorstw niefinansowych.

• Zaciąganie kredytów w bankach komercyjnych oraz pożyczek w instytucjach finansowych, potwierdzeniem zaciągniętego długu są emitowane przez władze papiery wartościowe, umowy kredytowe i inne certyfikaty.

Instrumenty zaciągania pożyczek:

• krótkookresowe

• średniookresowe

• długookresowe

Należy rozróżnić tutaj pojęcia kredytu i pożyczki. Każdy kredyt jest pożyczką, ale nie każda pożyczka jest kredytem. Kredytu udzielają banki mające zdolność kreacji pieniądza, czyli “pożyczania więcej niż maja”. Inaczej jest z podmiotami które udzielają pożyczek tylko do wysokości posiadanych środków pieniężnych. Różnice te powodują że kredyt bankowy jest uniwersalnym instrumentem zaspokajania popytu na pieniądz przez władze. Można go podzielić na:

• kredyt banku centralnego

• kredyt banku komercyjnego

• kredyt międzynarodowych instytucji finansowych (BŚ)

Najczęściej stosowane instrumenty finansowania deficytu:

• weksle (bony) skarbowe – krótkoterminowe papiery wartościowe, emitowane w dużych nominałach, przeznaczone do transakcji na rynku blokowym (hurtowym)

• obligacje skarbowe – papier wartościowy, który zawiera zobowiązanie emitenta do zapłaty posiadaczowi obligacji jej nominalnej wartości wraz z odsetkami. Gwarantują one stałe oprocentowanie, określone są warunki wypłaty odsetek. Obligacje są przedmiotem obrotu giełdowego posiadając cechę płynności finansowej.

Wyróżnia się obligacje:

• krótsze niż 5-letnie (krótkoterminowe)

• od 6 do 15-letnie (średnioterminowe)

• dłuższe niż 15-letnie (długoterminowe)

Podział ze względu na emitenta:

• obligacje skarbowe

• obligacje manipulacyjne (emitowane przez władze lokalne lub ich agencje np. w USA)

Obligacje są trwalszym instrumentem do dokonywania wydatków bez pokrycia.

Cele zarządzania długiem publicznym:

• Cele główne – zaspokojenie popytu rządu na pieniądz, konieczność wspierania przez rząd polityki monetarnej banku centralnego, rozwój sektora finansowego i rynków finansowych.

• Cele dodatkowe – zapewnienie stałego dostępu władz publicznych do rynków finansowych, efektywne zarządzanie nowymi emisjami papierów wartościowych, minimalizacja kosztów pozyskiwania środków pieniężnych na obsługę długu publicznego, koordynowanie bieżącej i przyszłej zapadalności instrumentów skarbu państwa z wymagalnością zobowiązań wobec niego, promowanie oszczędności, zwłaszcza długoterminowych, zapewnienie sprawnego funkcjonowania wtórnego rynku skarbowych papierów wartościowych.

1. Rola banku centralnego w finansowaniu długu publicznego.

Funkcje banku centralnego:

• funkcja kasjera rządu,

• funkcja instytucji działającej w imieniu rządu na rynku pożyczkowym,

• funkcja instytucji pożyczkodawcy - dla rządu

Ogólnie rozdział ten strasznie mętnie opisuje stosunki panujące miedzy bankami centralnymi a rządami różnych krajów. Zwraca uwagę na kwestię własności banku centralnego czy jest on państwowy czy jak w USA jest własnością grupy banków, oraz iż przy niezależności banku centralnego od rządu muszą one współpracować.

1. Rola banku centralnego w finansowaniu długu publicznego na przykładzie Banku Anglii.

Finansowanie bieżącego deficytu budżetowego dokonuje się przez zakup od rządu weksli skarbowych, czyli krótkoterminowych instrumentów finansowych, które Bank Anglii sprzedaje przede wszystkim bankom komercyjnym w ramach operacji otwartego rynku. Mają one podstawowe znaczenie dla zapewnienia wypłacalności rządu oraz finansowania deficytu. Bank Anglii występuje tu jako pożyczkodawca ostatniej instancji dla rządu. Jest to szczególnie ważne wtedy, gdy inne papiery skarbowe (obligacje) są niechętnie nabywane. Wyrazem niewielkiego bezpośredniego zaangażowania Banku Anglii w finansowanie bieżącego deficytu budżetowego jest stosunkowo niewielki udział weksli skarbowych w aktywach Banku, jak i udział w finansowaniu deficytu w ogóle. W celu sfinansowania pozostałej części deficytu rząd emituje obligacje skarbowe lub obligacje gwarantowane przez skarb państwa. Wiąże się to zawsze z finansowaniem konkretnych przedsięwzięć gospodarczych, czyli z finansowaniem wydatków majątkowych rządu. Wymagalność obligacji przekracza 1 rok i znaczna ich cześć ma charakter długoterminowych papierów wartościowych, niekiedy termin wykupu obligacji nie jest oznaczony.

ROZDZIAŁ 11. Polityka fiskalna

1. Istota i cel polityki fiskalnej

Państwo akceptując mechanizm rynkowy oraz prawa rządzące rynkiem nie może rezygnować z oddziaływania na gospodarkę. Wynika to z:

• możliwości samoczynnego kształtowania procesów gospodarczych są ograniczone i wymagają pewnej interwencji państwa

• w systemie demokratycznym państwo ponosi odpowiedzialność za przebieg procesów gospodarczych i nie może dystansować się od inflacji, bezrobocia itd.

Państwo może oddziaływać na gospodarkę poprzez politykę monetarną i fiskalną. Polityka monetarna odpowiedzialna jest za wartość pieniądza, z kolei polityka fiskalna ma na celu dostarczenie potrzebnych państwu dochodów ale obie te polityki muszą się sprowadzać do wzrostu gospodarczego, walki z bezrobociem itd. Działalność władz monetarnych i fiskalnych powinna być skoordynowana. Polityka fiskalna polega na wykorzystywaniu różnych instrumentów które służą:

• zaspokojeniu popytu państwa na pieniądz

• realizacji statutowych zadań władz publicznych

• realizacji celów pozafiskalnych państwa (wynikają m.in. z niesprawności mechanizmów rynkowych).

Szczegółowe cele polityki fiskalnej:

• tworzenie warunków pełnego wykorzystania zdolności wytwórczych gospodarki

• tworzenie warunków gromadzenia oszczędności pieniężnych

• ograniczanie amplitudy wahań cyklu koniunkturalnego

• walka ze skutkami bezrobocia i promowanie tworzenia nowych miejsc pracy

• korekta nadmiernego zróżnicowania dochodów w społeczeństwie

2. Narzędzia polityki fiskalnej

Polityka fiskalna stosuje trzy główne środki oddziaływania na gospodarkę: zmiany w zakupach rządowych dóbr i usług, w płatnościach transferowych, w podatkach. Zmiany te wpływają na łączny popyt. Do realizacji wymienionych celów służyć mogą:

• narzędzia podatkowe

• zasiłki dla bezrobotnych

• wydatki na tworzenie nowych miejsc pracy i zmianę kwalifikacji zawodowych

• wydatki promujące restrukturyzację gospodarki

• wydatki promujące rozwój drobnej wytwórczości

• wydatki na roboty publiczne

• deficyt budżetowy

• dług publiczny

• poręczenia i gwarancje państwa dla podmiotów zaciągających pożyczki.

Ingerencja państwa za pomocą narzędzi fiskalnych jest korzystna dla jednych podmiotów a jednocześnie narusza interesy innych podmiotów.

3. Instytucjonalne podstawy polityki fiskalnej

Realizacja wymienionych głównych celów polityki fiskalnej wymaga:

• dobrze skonstruowanego i rozwiniętego systemu podatkowego – od warunków zależy stymulacyjne lub hamujące oddziaływanie państwa na aktywność podmiotów

• skutecznego aparatu skarbowego – decyduje o wielkości wpływów

• sprawnych procedur legislacyjnych – wprowadzenie zmian nie może zabierać zbyt dużo czasu, gdyż zmiejsza to efektywność polityki fiskalnej

• dobrze rozwiniętych instytucji publicznych – pozwalają na jak najlepsze wydanie środków.

4. Aktywna i pasywna polityka fiskalna

Aktywna polityka fiskalna ma miejsce wtedy gdy rząd przeciwdziała cyklicznym fluktuacjom, stabilizuje ceny, ogranicza bezrobocie itd. przez zmianę stawek podatkowych itd. Ten rodzaj polityki ma wielu przeciwników, którzy mówią, że pozostawienie tych kwestii rządowi może doprowadzić do wielu niekorzystnych zjawisk. Popierają oni politykę pasywną wykorzystującą automatyczne stabilizatory, czyli niektóre podatki i wydatki, które charakteryzują się wbudowaną giętkością i przez to same dostosowują się do zmieniającego się otoczenia. Zmiana poziomu dochodów prowadzi do zmiany wielkości wpływów budżetowych z tytułu podatków. Do automatycznych stabilizatorów zalicza się:

• podatki od dochodów osobistych i osób prawnych

• podatki pośrednie

• zapomogi dla bezrobotnych i inne świadczenia społeczne

• programy stabilizacji dochodów w rolnictwie.

Ekspansywna polityka fiskalna polega na wzroście wydatków publicznych przy nienaruszalności obciążeń podatkowych. Wydatki finansowane są przez zaciągnięcie pożyczek.

5. Cechy 'dobrej' polityki fiskalnej

Zrównoważenie budżetu bez przeciążenia podatkowego społeczeństwa. Racjonalny fiskalizm czyli nakładane podatki nie powodują obniżenia skłonności do oszczędzania a tym samym nie zmniejszają podaży kapitału pieniężnego potrzebnego do inwestycji oraz zapewniają konsumpcję na przyzwoitym poziomie. Zindywidualizowane podejście do podatników, by nie zabić podmiotu gospodarczego mającego chwilowe problemy finansowe. Stabilność polityki fiskalnej.

Miernikiem fiskalizmu są:

• zakres ingerencji systemu finansów publicznych w PKB – nie ma odpowiedzi na pytanie jaka powinna być optymalna wielkość redystrybucji PKB przez system finansów publicznych

• stopień pokrycia wydatków publicznych z dochodów - jeżeli wydatki publiczne mają społeczne i gospodarcze uzasadnienie a wydatki te są za niskie, czego skutkiem jest niedofinansowanie wielu dziedzin to nie ma podstaw do formułowania tezy o nadmiernym fiskalizmie. Rządy wielu krajów równoważą budżet przez zaciąganie pożyczek a nie podwyższanie podatków.

• progresywne skale podatkowe – krańcowa stopa opodatkowania dochodów może zniechęcać do intensyfikacji działalności gospodarczej

• różnice między nominalną a efektywną stopą opodatkowania – nominalnie podatek może być wysoki ale dzięki wielu ulgom efektywna stopa opodatkowania może być niska

• zakres występowania 'szarej strefy' w gospodarce – jej istnienie można uważać za sprzeciw wobec zbyt wysokich podatków. Trudne jest jednak w jakim stopniu jej wielkość zależy od wysokich podatków a w jakim od wymogów w zakresie ochrony i bezpieczeństwa pracy, handlem narkotykami, praniem brudnych pieniędzy itd.

Rozdział 13. System budżetowy

System budżetowy stanowi zespół podmiotów, aktów prawnych, funduszy, instrumentów tworzenia oraz wydatkowania środków publ., stanowi element finansów publicznych.

Na system budżetowy w Polsce składa się:

1. Budżet państwa

2. Budżety jednostek samorządu terytorialnego, w tym:

1. Budżety gmin

2. Budżety powiatów

3. Budżety województw samorządowych

BUDŻET PAŃSTWA

Budżet państwa – plan finansowy obejmujący dochody i wydatki oraz przychody i rozchody państwa na okres jednego roku budżetowego

Tworzy się go na podstawie prawa budżetowego.

Jest uchwalany przez Sejm jako ustawa budżetowa.

Ustawa budżetowa zawiera plany przychodów funduszy celowych oraz tzw. gospodarki pozabudżetowej.

Za punkt wyjścia budowy budżetu trzeba przyjąć makroekonomiczną prognozę na3 lata.

Chodzi o przyjęcie możliwych w przyszłych okresach parametrów, które będą decydować o poziomie i strukturze dochodów i wydatków budżetowych.

Chodzi tu o prognozy dotyczące:

• stopy wzrostu gospodarczego

• stopy bezrobocia

• stopy inflacji

• czynników kreacji pieniądza

• podaży pieniądza

• poziomu rezerw oficjalnych

• podstawowych stóp procentowych

• kursów walutowych

• salda bilansu handlowego

• salda bilansu płatniczego

• przeciętnej płacy w gospodarce

• przeciętnej emerytury i renty

• liczby rencistów

• liczby młodzieży kształcącej się

Zakresem budżetu państwa objęte są:

• organy władzy państwowej, kontroli, ochrony państwa

• sądy i trybunały

• organy administracji rządowej

Dochody budżetu państwa ujmuje się w ustawie budżetowej wg ważniejszych źródeł dochodów, części i działów klasyfikacji budżetowej.

Klasyfikacja budżetowa:

1. podmiotowe – określa podmioty, które upoważnione są do gromadzenia i rozdysponowania środków pieniężnych, ma zhierarchizowaną strukturę

2. rodzajowe – określa konkretne formy źródeł gromadzonych środków fin., jak też formy ich rozdysponowania.

3. Funkcjonalne- systematyzuje środki budżetowe wg funkcji publ. realizowanych za pomocą środków publ.

Klasyfikacja budżetu powinna umożliwiać wykonywanie budżetu oraz analizę gospodarki budżetowej.

Klasyfikacja budżetowa w najszerszym ujęciu:

1. Części budżetu (podmiotowy układ budżetu)

Swoją część w budżecie państwa mają naczelne organy władzy państwowej oraz naczelne i centralne organy administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości itp.

Przykłady:

• Kancelaria Prezydenta RP

• Kancelaria Sejmu

• Kancelaria Senatu

• Ministerstwo Finansów

• Ministerstwo Gospodarki

Następnych 30 części budżetu państwa ma charakter przedmiotowy (w pewnym stopniu funkcjonalny), np. administracja publ.

Podmiotowe kryterium wyodrębniania części budżetu państwa jest naruszone przez nadanie specjalnego charakteru pewnym dziedzinom gospodarowania środkami budżetowymi:

• obsługa długu krajowego oraz zadłużenia zagranicznego

• rezerwa ogólna

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego

• rezerwy celowe

• przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu budżetowego i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej

• środki własne UE

1. Działy budżetu

Reprezentują funkcjonalne ujęcie dochodów i wydatków budżetowych. Analiza umożliwia ocenę stopnia zaangażowania środków budżetowych w realizację funkcji państwa: publicznych, społecznych, gospodarczych.

Działy budżetu to np. przemysł, rolnictwo, nauka, oświata i wychowanie, szkolnictwo wyższe, opieka społeczna, ochrona zdrowia, obrona narodowa.

Informuje o gromadzeniu, wydatkowaniu środków budżetowych niezależnie od tego, w jakiej części budżetu ma to miejsce.

1. Rozdziały budżetu

Uszczegółowienie klasyfikacji działowej np. w dziale „szkolnictwo wyższe” występują: rozdziały „działalność dydaktyczna”.

1. Paragrafy budżetu

Ich treścią są rodzaje dochodów i wydatków budżetowych, przychodów i rozchodów oraz środków fin. Przy tej klasyfikacji odrębnie ustala się paragrafy dochodów budżetowych, odrębnie wydatków budżetowych i jeszcze odrębnie środków budżetowych. Tak więc w układzie paragrafowym występują poszczególne rodzaje wydatków: PIT, CIT itp.

PROCEDURA BUDŻETOWA

Określa szczegółowe zasady opracowywania projektu budżetu państwa, jego uchwalania, wykonania oraz kontroli.

Ustawa zasadnicza odnosi się do:

1. inicjatywy ustawodawczej

przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów

1. kalendarza budżetowego

konstytucja nakłada a uczestników procedury budżetowej następujące obowiązki:

• Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt budżetu na rok następny co najmniej 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, czyli do 30 września

• Senat ma prawo wprowadzić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od momentu jej przekazania

• Prezydent RP ma obowiązek podpisania ustawy budżetowej w ciągu 7 dni od jej przekazania

• Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek orzec zgodność ustawy budżetowej z konstytucją w ciągu 2 m-cy od złożenia przez Prezydenta wniosku w tej sprawie

• Prezydent RP może skrócić kadencję sejmu, jeżeli w ciągu 4 m-cy od przedłożenia projektu ustawy budżetowej Sejmowi nie zostanie ona przedłożona Prezydentowi do podpisu

• decyzję w tej materii Prezydent może podjąć w ciągu 14 dni od obowiązującej daty złożenia ustawy budżetowej do podpisu

• Rada Ministrów ma obowiązek przedłożenia Sejmowi sprawozdania z wykonania budżetu państwa wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa w ciągu 5 m-cy od zakończenie roku budżetowego

• Sejm ma obowiązek rozpatrzyć sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, po zapoznaniu się z opinią NIK, oraz podjąć uchwałę o udzieleniu lub odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium

1. sytuacji, w której parlament nie może uchwalić ustawy budżetowej

PODSTAWOWE RODZAJE DOCHODÓW I WYDATKÓW BUDŻETU PAŃSTWA

KONCEPCJA ŚRODKÓW PUBLICZNYCH

Finansowe środki publiczne:

1. daniny publiczne

obejmują dochody i pozostałe obowiązkowe świadczenie pieniężne na rzecz władz państwowych, samorządowych i innych zawiązków publicznoprawnych

1. pozostałe dochody

dochody z mienia, spadki, zapisy i darowizny w formie pieniężnej, środki z bezzwrotnej pomocy zagranicznej, dochody jednostek podległych organom administracji publicznej

1. przychody uzyskiwane przez jednostki sektora publicznego

• przychody z tytułu sprzedaży mienia skarbu państwa

• pożyczki i kredyty

• przychody ze sprzedaży papierów wartościowych i przychody z innych transakcji finansowych

• spłaty udzielonych pożyczek i kredytów

SYSTEM DOCHODÓW BUDŻETU PAŃSTWA

Dochody:

• podatki i opłaty, które na mocy ustaw nie są dochodami jednostek samorządu terytorialnego, funduszów celowych oraz innych podmiotów sektora finansów publ.

• cła

• wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek skarbu państwa

• wpłaty z zysku NBP

• wpłaty z nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych

• dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe

• dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych skarbu państwa oraz z innych umów o podobnym charakterze

• dywidendy

• odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych

• odsetki od lokat terminowych ustawionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku budżetu państwa

• odsetki od pożyczek krajowych i zagranicznych udzielonych z budżetu państwa

• grzywny, mandaty i inne kary pieniężne

• spadki i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz skarbu państwa

• inne dochody publiczne

Wydatki:

1. wydatki bieżące

• wynagrodzenia i uposażenia oraz naliczane od nich składki

• wydatki na zakup towarów i usług

• inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych lub realizacją ich statutowych zadań

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dla partii politycznych oraz inne świadczenia dla osób fiz.

• dotacje (celowe, podmiotowe, ogólne, przedmiotowe, na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, do zadań zleconych)

1. wydatki na obsługę długu skarbu państwa

koszty ponoszone przez państwo z tytułu płaconego oprocentowania i dyskonta od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowania zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wypłat w związku z udzielonymi przez skarb państwa poręczeniami i gwarancjami

1. wydatki majątkowe

• wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji

• wydatki związane z zakupem i objęciem akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego oraz tworzonymi fundacjami

Wynik budżetu państwa:

Jest to różnica między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi, odpowiednio, nadwyżkę budżetu państwa lub deficyt budżetu państwa.

Rozchody:

• spłaty otrzymywanych pożyczek i kredytów

• wykup skarbowych papierów wartościowych

• inne operacje finansowe

Deficyt budżetu może być finansowany z przychodów. Ich źródłem są:

• wpływy ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym

• kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych

• pożyczki

• przychody ze sprzedaży majątku skarbu państwa

• może być też nadwyżka budżetu z lat ubiegłych

FORMY ORGANIZACYJNE GOSPODARKI BUDŻETOWEJ

Realizacja zadań finansowych z budżetu państwa wymaga działalności konkretnych podmiotów.

Ze względów organizacyjnych wyodrębnia się formy gospodarki budżetowej:

- państwowe jednostki budżetowe

- państwowe zakłady budżetowe

- gosp. pomocnicze tworzone przy państwowych jednostkach budżetowych

- środki specjalne tworzone przy państwowych jednostkach budżetowych

Dwa podstawowe rodzaje podmiotów gospodarki budżetowej:

1. Jednostka budżetowa

• pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a jej dochody są automatycznie dochodami budżetu (jest powiązana z budżetem metodą brutto)

• celowe uniezależnienie wykonywania zadań statutowych od realizowanych dochodów

• tworzy się je w takich dziedzinach, gdzie wydatki są niewspółmiernie wysokie w stosunku do realizowanych przez nie dochodów

1. Zakłady budżetowe

• tworzy się je w takich dziedzinach sektora publicznego, w których istnieje możliwość pełnej lub częściowej odpłatności za usługi

• zakład budżetowy może pokrywać swoje wydatki z uzyskiwanych dochodów

• rozlicza się z budżetem metodą netto

Gospodarstwa pomocnicze

• tworzy się je przy jednostkach budżetowych

• są wyodrębnione z tych jednostek pod względem podmiotowym i organizacyjnym

• celem ich powołania jest złagodzenie rygorów budżetowych obowiązujących jednostkę budżetową

• np. warsztaty szkolne

• rozlicza się z budżetem metodą netto

Środki specjalne

• tworzy się je przy jednostkach budżetowych

• są wyodrębnione z tych jednostek pod względem finansowym

• rozlicza się z budżetem metodą netto

• np. rachunki, na których gromadzi się opłaty za korzystanie z placówek opiekuńczo-wychowawczych, sal i urządzeń szkolnych

Zasady gospodarowania nimi dla racjonalnego wykorzystania środków budżetowych:

• dopuszcza się możliwość niezrównoważenia budżetu państwa (deficytu budżetowego)

• dokonywanie wydatków budżetowych musi być zgodne z celem, oszczędne, a przy zlecaniu zadań obowiązuje zasada wyboru najkorzystniejszej oferty wykonania

• w razie wystąpienia zjawisk niegospodarności może nastąpić blokada planowanych wydatków budżetowych

• decyzje o blokadzie środków budżetowych podejmują: minister finansów, ministrowie w zakresie ich części budżetu, wojewodowie zakresie ich części budżetu

• istnieje możliwość dokonywania zmian w klasyfikacji budżetowej

Budżety jednostek samorządu terytorialnego:

Cechy łączące władze centralne z władzami samorządowymi:

- nieprywatny majątek i nieprywatne fundusze,

- szczególny sposób pozyskiwania dochodów, polegający na tym, że władze centralne i władze samorządowe sięgają do dochodów innych podmiotów, bo same dochodów nie wytwarzają

BUDŻETY WOJEWÓDZTW

• władze samorządowe występują na szczeblu gminnym, powiatowym i wojewódzkim

• władze państwowe – na szczeblu centralnym i wojewódzkim

• dla województw określono ogólne limity wydatków w jednej kwocie, bez ich podziału na działy i rozdziały

BUDŻETY JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

1. trójszczeblowy system władzy i administracji publicznej:

• budżety powiatów

• budżety województw

1. nadanie województwom samorządowego charakteru, jeśli chodzi o kształtowanie dochodów i wydatków budżetu województwa

2. zachowanie jednolitych zasad dla gospodarki budżetowej i samorządowej

3. zmiany jakościowe w systemie zasilania finansowego jednostek samorządu terytorialnego

Ustawa o dochodach JST:

• dochody obligatoryjne – prawie wszystkie dotychczasowe tytuły dochodów

• dochody potencjalne (fakultatywne) – subwencja rekompensująca utracone dochody z tytułu ustawowych ulg i zwolnień

Procedury budżetowe obowiązujące JST, m.in.:

• budżet JST uchwala organ stanowiący przed rozpoczęciem roku budżetowego, ewentualnie nie później niż do 31 marca roku budżetowego

• jeśli budżet nie zostanie uchwalony w w/w terminie, to Regionalna Izba Obrachunkowa ma obowiązek ustalenia do 30 kwietnia roku budżetowego budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zleconych

• łączna kwota obciążenia planowanych dochodów budżetu JST spłatami kredytów i pożyczek, poręczeniami oraz kosztami obsługi długu JST nie może przekraczać 15%

• kwota łącznego długu JST na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% dochodów JST

• w budżecie JST może być utworzona rezerwa ogólna, nie większa niż 1% wydatków JST

• może być utworzona rezerwa celowa, nie większa niż 5% wydatków budżetu JST

• w odniesieniu do budżetów gmin istnieje obowiązek specyfikowania w uchwale budżetowej dochodów z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz wydatków na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholizmu

BUDŻETY GMIN

Najważniejsze cechy łączące władze centralne z władzami samorządowymi:

• nieprywatny majątek i nieprywatne fundusze, które są niezbędne do realizacji ich ustrojowych funkcji

• szczególny sposób pozyskiwania dochodów (sięgają do dochodów innych podmiotów)

Ustawa z 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym:

• nadanie gminom osobowości prawnej

• ochrona sądowa samodzielności gminy

• określenie zakresu działania i zadań gminy

• ustalenie zadań własnych gminy z możliwością wskazania, które zadania mają charakter obowiązkowy

• możliwość zlecania gminom zadań przez władze państwowe

• uzyskanie przez gminy możliwości prowadzenia szeroko rozumianej działalności gosp.

• wyposażenie gmin w mienie komunalne

• określenie podstawowych rodzajów dochodów

• ustanowienie samodzielności (autonomii) finansowej gminy, wyrażającej się zwłaszcza oddaniem części dochodów gminy do wyłącznej jej dyspozycji

• wyposażenie wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w latach 1990-91 w prawo zaniechania ustalania należnych gminie podatków

• prawo do ustalania przez gminy stawek podatkowych

Wg ustawy o samorządzie terytorialnym – zadania własne gminy obejmują:

• ład przestrzenny, gospodarkę terenową i ochronę środowiska

• drogi gminne, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego

• wodociągi oraz zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie śmieci komunalnych, utrzymywanie czystości oraz urządzeń sanitarnych i wysypisk, utylizację odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną

• lokalny transport zbiorowy

• ochronę zdrowia

• pomoc społeczną

• komunalne budownictwo mieszkaniowe

• oświatę

• kulturę

• kulturę fizyczną

• targowiska i hale targowe

• zieleń komunalną i zadrzewienie

• cmentarze komunalne

• porządek publiczny i ochronę przeciwpożarową

• utrzymywanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych

13.9.3 Radykalna reforma samorządowa z 1999r.

Wraz z końcem 1998r. wprowadzono nowe ustawy i zmiany w zakresie systemu finansów publicznych.

Do zmian w zakresie fundamentalnym można zaliczyć:

1. wprowadzenie trójszczeblowego systemu władzy i administracji publicznej, którego konsekwencją są budżety powiatów i województw

2. nadanie województwom samorządowego charakteru, gdy chodzi o kształtowanie dochodów i wydatków budżetu państwa

3. zachowanie jednolitych zasad dla gospodarki budżetowej państwowej i samorządowe

4. zmiany jakościowe w systemie zasilania finansowego jednostek samorządu terytorialnego

Stosownie do ustawy o samorządzie powiatowym (Ustawa z 5. czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym) do zadań powiatu należą zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in.:

• edukacji publicznej

• promocji i ochrony zdrowia

• pomocy społecznej

• polityki prorodzinnej

• wspierania osób niepełnosprawnych

• transportu zbiorowego i dróg publicznych

• kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad nimi

• kultury fizycznej i turystyki

• geodezji, kartografii i katastru

• gospodarki nieruchomościami.

Do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie realizacji zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, określonych ustawami.

Do zadań samorządu powiatowego w przypadku nowego podejścia do problemu walki z bezrobociem na mocy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy w szczególności:

1. rejestrowanie bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy, przedstawianie im propozycji zatrudnienia, szkolenia i innych form mających na celu ich aktywizację zawodową, a w razie braku takich możliwości wypłacanie uprawnionym zasiłków i innych świadczeń pieniężnych;

2. przyznawanie i wypłacanie uprawnionym osobom świadczeń przedemerytalnych oraz wypłacanie zasiłków przedemerytalnych;

3. prowadzenie poradnictwa zawodowego oraz informacji zawodowej dla bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy;

4. udzielanie pomocy bezrobotnym i innym osobom poszukującym pracy w znalezieniu jej, a także udzielanie pomocy pracodawcom w pozyskaniu pracowników;

5. prowadzenie działań zmierzających do ograniczenia bezrobocia i jego negatywnych skutków.

Do zadań województwa samorządowego należy ustalenie strategii rozwoju województwa uwzględniającej w szczególności następujące cele:

1. pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej;

2. pobudzanie aktywności gospodarczej;

3. zwiększanie konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa;

4. zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń;

5. kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.

Samorząd województwa wykonuje zadania określone ustawami, w szczególności w zakresie:

1. edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego

2. promocji i ochrony zdrowia

3. kultury oraz ochrony zabytków

4. pomocy społecznej

5. polityki prorodzinnej.

Przedstawiony zakres i rodzaj zadań jednostek samorządu terytorialnego wskazuje na ich lokalny i regionalny charakter.

Spełnienie oczekiwań związanych z rozwojem samorządu terytorialnego jest możliwe pod warunkiem zapewnienia pewnej autonomii finansowej władzom samorządowym.

13.9.4. Zasady funkcjonowania budżetu samorządowego

Procedury budżetowe obowiązujące jednostki samorządu terytorialnego są takie same, jak procedury dotyczące budżetu państwa lub zbliżone do nich, przy czym rolę sejmu spełniają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a rządu – wójt, burmistrz, prezydent miasta wraz z zarządem jednostki samorządu terytorialnego.

Budżet jednostki samorządu terytorialnego – roczny plan finansowy uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy.

W odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego respektowana jest zasada całościowego ujęcia finansów danego szczebla władzy samorządowej.

Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wydatki przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach. Wydatki te związane są zwłaszcza z:

• zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego

• zadaniami z zakresu administracji rządowej i innymi zadaniami zleconymi jednostkom samorządu terytorialnego na mocy ustawy

• zadaniami przejętymi przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia

• zadaniami realizowanymi wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego

• pomocą rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi nadwyżkę lub deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być pokryty przychodami pochodzącymi z:

1. sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

2. kredytów, pożyczek

3. prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego,

4. nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych,

5. wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikającej z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

Ograniczenia dotyczące ekspansji pożyczkowej jednostek samorządu terytorialnego są następujące:

1. Łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego.

2. Gdy relacja łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych do PKB przekroczy 55%, to kwota łączna z tytułu spłat długu oraz kosztów jego obsługi powiększona o kwotę potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń jednostki samorządu terytorialnego nie może przekroczyć 12% planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego, chyba że obciążenia te w całości wynikają ze zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji.

Tych ograniczeń nie stosuje się do kredytów i pożyczek zaciągniętych w celu realizacji zadań finansowanych z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności Unii Europejskiej, także w formie emitowanych w tym celu papierów wartościowych.

Ograniczenia dotyczące wielkości zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego polegają na tym, że:

1. Łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w danym roku budżetowym.

2. W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki.

Tych ograniczeń nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów, pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójności Unii Europejskiej.

Procedura opracowywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego jest zbliżona do procedury uchwalania budżetu państwa. Do rozwiązań specyficznych dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy:

1. Organ stanowiący może uchwalić budżet w terminie późniejszym niż rozpoczęcie roku budżetowego, jednak nie później niż 31. marca roku budżetowego.

2. Jeśli budżet nie zostanie uchwalony w wyżej wymienionym terminie, to Regionalna Izba Obrachunkowa (RIO) ma obowiązek ustalenia do 30. kwietnia roku budżetowego budżetu w zakresie zadań własnych i zleconych. RIO spełnia też ważną rolę opiniodawczą w stosunku do projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, możliwości sfinansowania deficytu i prawidłowości załączonej do budżetu prognozy długu (sprawdzenie, czy przyszłe płatności z budżetu związane z obsługą długu jednostki samorządu terytorialnego nie naruszą zdolności finansowej realizacji ustawowych zadań na rzecz mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego).

13.10. Dochody jednostek samorządu terytorialnego

13.10.1 Ewolucja systemu dochodów jednostek samorządowych

Przy kształtowaniu dochodów samorządowych nie można stracić z pola widzenia stanu budżetu, trzeba uwzględniać instrumenty stosowane przez władze centralne w celu zebrania określonych dochodów publicznych, trzeba wiedzieć, jakie skutki dla podatników wywołają stosowane instrumenty.

Władze centralne mają szczególny status w systemie władz publicznych. Wynika to m.in. z:

• ich zdolności do rozwiązywania podstawowych problemów gospodarczych

• są instancją ostateczną

• mają kluczowy wpływ na funkcjonowanie gospodarki rynkowej

• określają działania podmiotów.

Część uprawnień może być delegowana na szczebel samorządowy lub regionalny.

Władze publiczne realizują dochody w sposób administracyjny, przymusowy i bezzwrotny. Wynikają stąd poważne konsekwencje:

1. władze publiczne mogą nadużywać swoich prerogatyw i nakładać podatki na przedsiębiorstwa oraz gospodarstwa domowe w wysokości przekraczającej zdolność podatkową tych podmiotów;

2. nakładane ciężary podatkowe mogą doprowadzić do zakłócania mechanizmu rynkowego do tego stopnia, że przedsiębiorstwa będą ograniczać działalność aż do jej zaniku (efekt krzywej Laffera);

3. ciężary podatkowe spotykają się z oporem ze strony przedsiębiorstw i gospodarstw domowych; opór ten demonstrują określone grupy podatników, np. przedsiębiorcy płacący podatki dochodowe.

Rozwiązania, które tworzyły podwaliny systemu finansowania gmin:

• przyznanie gminom prawa do dochodów z majątku gminy,

• przyznanie subwencji ogólnej dla gmin, obliczanej na podstawie zobiektywizowanych kryteriów, których zasady określiły późniejsze rozstrzygnięcia ustawowe,

• przyznanie gminom prawa do nakładania podatków na mieszkańców gminy (samoopodatkowanie),

• umożliwienie gminom zaciągania pożyczek oraz emitowania obligacji.

Zmiany wprowadzone w 1999r. dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego polegały na:

• zwiększeniu udziału gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych do 27,6%, co związane było jednak ze zmniejszeniem podstawy, od której naliczany był udział w podatku dochodowym od osób fizycznych, a to z kolei związane było z wydzieleniem z dochodów podatkowych składki na ubezpieczenia zdrowotne,

• wprowadzenie zasady, że powiaty i województwa mają udział w dochodach z PIT i CIT.

13.10.2. Dochody jednostek samorządu terytorialnego od 2004r.

Założenia dotyczące dochodów jednostek samorządu:

1. dochody jednostek samorządu terytorialnego są podzielone na dochody należne (pewne) i potencjalne,

2. pewna część dochodów ma charakter dochodów własnych,

3. do dochodów własnych zaliczone zostały także udziały jednostek samorządu terytorialnego w dochodach w tytułu podatków centralnych.

Dochody należne jednostek samorządu terytorialnego to:

• dochody własne

• subwencja ogólna

• dotacje celowe z budżetu państwa

Dochody potencjalne:

• środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi,

• środki pochodzące z budżetu UE,

• inne środki określone w odrębnych przepisach.

Subwencja ogólna

Jeden z podstawowych narzędzi redystrybucji dochodów władz centralnych do władz samorządowych. Rozmiary subwencji ogólnej będą wynosić 7,5% planowanych dochodów budżetu państwa i z wyliczonej kwoty subwencji ogólnej tworzy się rezerwę, którą dysponuje minister finansów w porozumieniu z ogólnopolską reprezentacją gmin. Łączna kwota subwencji ogólnej powiększana jest ponadto o wskazane wyżej wpłaty gmin. Subwencję ogólną ustala się w ustawie budżetowej na dany rok.

Subwencję ogólną dzieli się na dwie części:

• zadania oświatowe

Subwencja nie może być niższa niż 6,6% planowanych dochodów budżetu państwa. Finansuje się z niej zadania takie jak prowadzenie publicznych szkół podstawowych. 0,5% wydziela się na rezerwę.

• zadania pozostałe.

Wysokość rezerwy subwencji ogólnej stanowi suma:

1. kwoty ustalonej w wysokości 2% sumy planowanych części wyrównawczych subwencji ogólnej ustalonych dla gmin, powiatów i województw,

Przeznacza się ją na uzupełnienie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności na zadania związane z pomocą społeczną oraz na wyrównanie różnic w dochodach jednostek samorządu terytorialnego po zmianie systemu finansowania zadań.

Rezerwą tą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego i właściwych ministrów.

1. kwoty nie mniejszej niż kwota rezerwy, przyjęta na dofinansowanie zadań, na które ma zostać przeznaczona.

Przeznacza się ja na dofinansowanie:

• inwestycji, których przedmiotem są drogi publiczne powiatowe i wojewódzkie oraz drogi powiatowe i wojewódzkie i krajowe w granicach miast na prawach powiatu, rozpoczętych przed 1. stycznia 1999r.,

• utrzymania rzecznych przepraw promowych o średnim natężeniu ruchu w skali roku powyżej 2000 pojazdów na dobę, wskazanych przez ministra właściwego do spraw transportu oraz w kwocie nie mniejszej niż w roku bazowym,

• budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg krajowych i wojewódzkich w granicach miast na prawach powiatu.

Rezerwą tą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego i właściwych ministrów.

W ustawie budżetowej na 2004r. oświatowa część subwencji ogólnej składa się z następujących elementów:

• kwoty bazowej – kalkulacyjna kwota jednostkowa na ucznia

• kwota uzupełniająca – ustala się ją według wag zwiększających finansowy standard na realizację zadań szkolnych

• kwota na pozaszkolne zadania oświatowe.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim. Niezależnie od tego, budżet państwa może przyznawać jednostkom samorządu terytorialnego dotacje na dofinansowanie zadań własnych związanych z:

• wspieraniem rozwoju regionalnego (do 50% planowanych wydatków jednostki)

• zadaniami inwestycyjnymi szkół i placówek oświatowych

• inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialną dla młodzieży wiejskiej

• wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnianiem kształcenia praktycznego

• zagospodarowaniem nieruchomości skarbu państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej i przekazanych jednostce samorządu terytorialnego.

13.10.3. Dochody gminy

Źródłami dochodów własnych gminy są:

• wpływy z podatków:

  • od nieruchomości

  • rolnego

  • leśnego

  • od środków transportu

  • od czynności cywilnoprawnych

  • dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej

  • od posiadania psów

  • od spadków i darowizn

• wpływy z opłat

  • skarbowej

  • targowej

  • miejscowej

  • administracyjnej

  • eksploatacyjnej

  • innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów

• dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych

• dochody z majątku gminy

• spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy

• dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach

Wzrost udziału gminy w podatkach dochodowych wiązał się ze spadkiem subwencji ogólnej. Można to interpretować na różne sposoby:

• ma to na celu powiązanie sytuacji finansowej gmin z sytuacją w gospodarce (cyklem koniunkturalnym)

• może spowodować zainteresowanie władz gminy rozwojem przedsiębiorczości i wzrostem dochodów osób fizycznych oraz osób prawnych

• wielkość subwencji będzie uzależniona od stanu finansów państwa (budżetu) w każdym roku.

Subwencja ogólna dla gminy składa się z subwencji:

• wyrównawczej

• równoważącej (mechanizm poziomego wyrównania dochodów między bogatszymi i biedniejszymi gminami)

• oświatowej.

Ostatni ważny rodzaj dochodów gminy może pochodzić z budżetu państwa w formie dotacji celowych na:

1. Zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami.

2. Zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej.

3. Usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych.

4. Finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych.

5. Realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.

13.10.4. Dochody powiatu

Budżet powiatu nie jest zasilany żadnymi wpływami podatkowymi, poza udziałami we wpływach z podatku dochodowego. Dochody własne powiatu składają się z dwóch grup:

• dochodów z różnych tytułów niepodatkowych

• z udziału we wpływach z podatków dochodowych (PIT, CIT)

Budżet powiatu zasilany jest następującymi niepodatkowymi dochodami własnymi:

• wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów

• dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budżetowych

• dochody z majątku powiatu

• spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu

• odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej

• dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego

Drugim rodzajem dochodów własnych są udziały w:

• podatku dochodowym od osób fizycznych

• podatku dochodowym od osób prawnych

O przeznaczeniu środków finansowych otrzymywanych z subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący powiatu. Na subwencję ogólną składają się następujące rodzaje subwencji:

• wyrównawcza

• równoważąca (powstaje z wpłat powiatów bogatszych)

• oświatowa

Do pozostałych potencjalnych dochodów powiatu należą:

• dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań straży i inspekcji

• środki z funduszy celowych, pozyskiwane na podstawie odrębnych przepisów

• dotacje celowe z budżetu państwa na:

  • zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami

  • zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej

  • finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych

13.10.5. Dochody województwa samorządowego

Województwa samorządowe nie pobierają żadnych podatków, nie licząc udziału w podatkach dochodowych. Źródłami dochodów własnych województwa są:

• dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych wojewódzkich jednostek budżetowych

• dochody z majątku województwa

• spadki, zapisy i darowizny na rzecz województw

• odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej

• dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego

Podstawowym źródłem zasilania finansowego jest subwencja ogólna. Dzieli się ją na następujące rodzaje:

• wyrównawcza

• regionalna

• oświatowa

Dochodami budżetu województwa samorządowego mogą być dotacje celowe z budżetu państwa na:

• zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami

• zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej

• usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych

• finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych

• realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.