Prawo finansowe – kolokwium

Finanse publiczne można scharakteryzować jako procesy o charakterze ekonomicznym, którym ustawodawca nadaje wymiar prawnej regulacji.

Zakres normatywny finansów publicznych.

W ustawie o finansach publicznych w art. 3 określono normatywny zakres finansów publicznych wskazując iż są to procesy dotyczące gromadzenia i wydatkowania środków publicznych wskazując jednocześnie na przykładowe rodzaje tych procesów tj. np.

1. gromadzenie dochodów i przychodów publicznych,

2. wydatkowanie środków publicznych,

3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,

4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,

5. zarządzanie środkami publicznymi i długiem publicznym,

6. rozliczenia z budżetem UE,

Normatywne określenie finansów publicznych wskazujące na gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych ma być wyłącznie determinowane pokrywaniem potrzeb budżetowych. Jednakże należy stwierdzić, że nie można postrzegać procesów gromadzenia środków publicznych wyłącznie poprzez realizację potrzeb budżetowych w danym roku, ale z uwzględnieniem relacji zachodzących pomiędzy finansami publicznymi a gospodarką, a w związku z tym w płaszczyźnie funkcjonowania gospodarki w pewnych cyklach koniunkturalnych. Na podstawie ustawy o finansach publicznych można także scharakteryzować finanse publiczne poprzez ujęcie podmiotowe i ujęcie przedmiotowe.

Zakres podmiotowy finansów publicznych.

Podmiotowe ujęcie finansów publicznych to definicja sektora finansów publicznych. Ustawodawca określa, które podmioty kwalifikują się do sektora finansów publicznych wskazując na pewne cechy rodzajowe tych podmiotów. Zgodnie z art. 9 ustawy chodzi tu o:

1. organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały,

2. jednostki samorządu terytorialnego i ich związki,

3. jednostki budżetowe,

4. samorządowe zakłady budżetowe,

5. agencje wykonawcze,

6. instytucje gospodarki budżetowej,

7. państwowe fundusze celowe,

8. ZUS, KRUS i zarządzane przez nich fundusze

9. NFZ i samodzielne publiczne ZOZy,

10. uczelnie publiczne,

11. PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,

12. państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe

13. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

W poprzednim stanie prawnym ustawodawca wprowadził również pojęcie podsektora: rządowego, samorządowego, ubezpieczeń społecznych.

Zakres przedmiotowy finansów publicznych.

Definicja środków publicznych wskazuje na ujęcie przedmiotowe finansów publicznych. Do środków publicznych ustawodawca kwalifikuje, zgodnie z art. 5 kilka rodzajów środków:

1. dochody publiczne

2. środki z budżetu UE

3. środki zagraniczne niepodlegające zwrotowi

4. przychody budżetu państwa i przychody budżetu j.s.t. oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:

• ze sprzedaży papierów wartościowych,

• z prywatyzacji majątku SP oraz majątku j.s.t.

• ze spłat kredytów i pożyczek udzielonych ze środków publicznych

• z otrzymanych pożyczek i kredytów

1. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Zasada równowagi budżetowej.

Istotą zasady równowagi jest zbilansowanie dochodów publicznych i wydatków publicznych. Zasada ta wywodzi się z rachunkowości, będąc podstawową zasadą funkcjonowania finansów publicznych w ujęciu bilansowym. W ustawie o finansach publicznych zasadę tę wyrażają przepisy określające nadwyżkę i deficyt sektora finansów publicznych, pojęcie państwowego długu publicznego oraz pojęcie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i pojęcie potrzeb pożyczkowych budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostki sektora finansów publicznych.

Są powiązane z budżetem metodą finansowania brutto albo netto. Sformułowanie brutto / netto odnosi się do sposobu finansowania jednostek organizacyjnych. W przypadku metody brutto określona jednostka jest powiązana z budżetem całości, a więc całość swoich wydatków pokrywa z budżetu i całość swoich ewentualnie osiągniętych dochodów do tego budżetu odprowadza. W przypadku finansowania metodą netto określona jednostka org. jest powiązana z budżetem jedynie częścią swoich dochodów i wydatków.

Jednostka budżetowe.

To taki podmiot sektora finansów publicznych, który całość swoich wydatków pokrywa bezpośrednio z budżetu państwa bądź budżetu j.s.t. i całość swoich pobranych dochodów do tego budżetu odprowadza. Należy wyróżnić:

1. państwowe,

2. gminne,

3. powiatowe i

4. wojewódzkie jednostki budżetowe

Państwowe tworzą ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie, natomiast b, c i d tworzą odpowiednie organy stanowiące.

Podmioty, które utworzyły jednostki budżetowe mają wyłączną kompetencję do ich przekształcenia lub likwidacji. Podstawą funkcjonowania JB jest statut oraz roczny plan finansowy. JB nie ma samodzielności finansowej, czego konsekwencją jest także brak osobowości prawnej, a skutki braku osobowości prawnej przejawiają się przy procesie likwidacji JB. Przy likwidacji JB organ, który podjął decyzję o likwidacji ma obowiązek podjąć decyzję o przeznaczeniu mienia przekazanego JB w zarząd, dlatego że JB nie jest właścicielem, a w związku z tym nie może sprzedać przekazanego jej mienia. Należności i zobowiązania zlikwidowanej JB z zasady przejmuje organ, który dokonał likwidacji, natomiast w przypadkach b, c i d przejmuje je urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd marszałkowski.

Samorządowy zakład budżetowy.

W poprzednim stanie prawnym funkcjonował „zakład budżetowy” , który mógł być państwowym ZB lub też gminnym, powiatowym, wojewódzkim ZB. Nowa ustawa zlikwidowała ZB a jednocześnie doprecyzowała zakres zadań realizowanych przez j.s.t. w ramach których mogą funkcjonować SZB. Zadania te zostały zakreślone w samej ustawie o finansach publicznych. Są to zadania własne i dotyczące m.in. takich spraw jak:

1. gospodarka mieszkaniowa i lokalami użytkowymi,

2. drogi, ulice, mosty, place,

3. wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, utrzymanie czystości i porządku,

4. lokalny transport zbiorowy

5. targowiska i hale targowe

6. zieleń gminna i zadrzewienie

7. kultura fizyczna i sport

8. cmentarze

SZB jest podmiotem rozliczania się netto, co oznacza iż odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania oraz pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów. SZB prowadzi więc działalność gospodarczą (MPK, MOSiR, oczyszczalnia ścieków) oraz otrzymuje dotacje z budżetu j.s.t. , w szczególności:

1. dotacje przedmiotowe

2. dotacje celowe:

• na finansowanie bądź współfinansowanie kosztów realizacji inwestycji

• na realizowanie zadań z udziałem środków z budżetu UE

1. dotacje podmiotowe – może otrzymać tylko wyjątkowo

2. dotacja na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe – nowo utworzony SZB

Ustawodawca wprowadza limit na wysokość otrzymywanych dotacji – wynosi on 50% kosztów funkcjonowania tego podmiotu, co nie dotyczy wskazanych dotacji celowych.

SZB ma obowiązek przekazać do budżetu nadwyżkę środków obrotowych. Ta jednostka SFP jest tworzona przez organ stanowiący. Podobnie jak jednostka budżetowa nie jest właścicielem w stosunku do przekazanego majątku, czyli likwidacja = decyzja o przeznaczeniu mienia. Należności i zobowiązania likwidowanego SZB przejmuje organ, który dokonuje likwidacji za wyjątkiem przypadku gdy likwidacja jest prowadzona w celu przekształcenia w inną formę organizacyjno prawną – w takim przypadku należności i zobowiązania przejmuje ten nowy podmiot. Podstawą funkcjonowania SZB jest plan finansowy obejmujący m.in. kwotę otrzymanych dotacji, koszty działalności, a także stan środków obrotowych na początek i koniec okresu rozliczeniowego.

Agencja wykonawcza.

Jest państwową osobą prawną, która działa zarówno w oparciu o ustawę o finansach publicznych, jak i w oparciu o ustawę tworzącą agencję wykonawczą. AW rozlicza się z budżetem metodą netto, a więc prowadzi działalność, z której przychody stanowią podstawę jej funkcjonowania, może także otrzymywać dotacje. Co roku jest zobowiązana nadwyżkę swoich środków finansowych przekazać do BP. Podstawą działalności AW jest plan finansowy, który zawiera m.in. przychody z prowadzonej działalności, koszty funkcjonowania AW, wynik finansowy, a także otrzymane dotacje.

Instytucja gospodarki budżetowej.

To jednostka SFP, stanowiąca zupełne novum w zakresie sektora FP. Jest to podmiot, który w założeniu ustawodawcy ma zastąpić zlikwidowane państwowe ZB oraz zlikwidowane gospodarstwa pomocnicze. IGP ma szeroki zakres potencjalnej możliwości działania, gdyż ustawodawca nie wprowadza zakresu zadań, w obszarze których te podmioty mogą funkcjonować, lecz w sposób pośredni wskazuje to poprzez określenie podmiotów, które mają kompetencję do tworzenia IGP. Tymi podmiotami są: Minister, Szef Kancelarii RM za zgodą RM, a także katalog podmiotów określonych w art. 139 ust. 2 ustawy (Kancelaria Sejmu, Senatu, RPO….).

IGB jest jednostką finansowaną metodą netto . Podstawą działania jest plan finansowy, który określa koszty funkcjonowania tego podmiotu, przychody z prowadzonej działalności, a także wynik finansowy. Ustawodawca podkreślił szczególną rolę tego podmiotu wprowadzając regulację dotyczącą dyrektora IGB oraz regulację wskazującą na samodzielne gospodarowanie przekazanym mieniem IGB z jednoczesnym wymogiem gospodarowania tym mieniem zgodnie z zasadą efektywności jego wykorzystania.

Państwowe fundusze celowe.

PFC stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister albo inny organ wskazany w ustawie na podstawie której jest tworzony. Nie posiada osobowości prawnej. Przychody PFC pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Podstawą jego gospodarki jest roczny plan finansowy, który może być w ciągu roku zmieniany, ale zmiany te nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa. Ze środków PFC mogą być udzielane pożyczki j.s.t., jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi. Funkcjonowanie PFC jest oparte o zasadę jedności materialnej. Przykładem jest PFRON.

Budżet państwa.

• jest planem finansowym zawierającym dochody/wydatki oraz przychody/rozchody

• ma formę prawną ustawy budżetowej, która jest uchwalana w specjalnej procedurze na okres 1 roku budżetowego i stanowi podstawę gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym

• ustawa budżetowa zawiera normy techniczno – prawne i składa się z:

• budżetu państwa

• załączników

• postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika z UoFP lub z innych.

• ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy,

• nie stanowi podstawy dochodzenia roszczeń, z wyjątkiem j.s.t. z tytułu subwencji

• budżet państwa określa:

1. łączną kwotę prognozowanych dochodów i planowanych wydatków,

2. kwotę planowanego deficytu wraz ze źródłami jego pokrycia,

3. łączną kwotę (…) dochodów i wydatków budżetu środków europejskich,

4. wynik budżetu środków europejskich,

5. łączną kwotę planowanych przychodów i rozchodów oraz ich planowane saldo,

6. limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych.

Dochody.

To inaczej prognozy. Mogą mieć charakter podatkowy i niepodatkowy. Określone są w art. 111, przykładowo:

1. podatki i opłaty

2. cła

3. wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek SP oraz z zysku NBP

4. wpłaty nadwyżki środków finansowych agencji wykonawczych

5. wpłaty z tytułu dywidendy

6. odsetki od udzielonych z BP pożyczek krajowych i zagranicznych

7. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz SP

8. dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw

9. środki europejskie

Wydatki.

Mają charakter limitów. Grupy wydatków:

1. dotacje i subwencje

2. świadczenia na rzecz osób fizycznych

3. wydatki bieżące jednostek budżetowych

4. wydatki majątkowe

5. wydatki na obsługę długu SP

6. wydatki na realizację programów finansowanych z udziałem środków z budżetu UE i środków bezzwrotnej pomocy udzielanej przez państwa EFTA

7. środki własne UE

Wydatki są przeznaczone w szczególności na:

1. funkcjonowanie organów władzy publicznej

2. zadania wykonywane przez administrację rządową

3. subwencje ogólne i dotacje dla j.s.t.

4. wpłaty do budżetu UE

5. subwencje dla partii politycznych

6. obsługę długu publicznego – zasada pierwszeństwa obsługi długu publicznego SP

Dotacje.

Dotacje są określone w art. 126 UoFP. Są to środki z budżetu państwa, budżetu j.s.t. oraz budżetu PFC przeznaczone na podstawie odpowiedniego aktu prawnego, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dzieli się je na:

1. dotacje celowe – są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań, programów lub projektów, których realizacją zajmują się odpowiednie organy lub jednostki

2. dotacje przedmiotowe – to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane wg stawek jednostkowych. Mogą być udzielane na podstawie odrębnych ustaw lub przepisów UE dla:

1. przedsiębiorców wytwarzających określone rodzaje wyrobów lub świadczących określone rodzaje usług

2. podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa

Ustawa budżetowa ustala kwoty i przedmiot takich dotacji a MF rozporządzeniem ich stawki.

1. podmiotowe – to środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub umowie m.nar. , wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie m.nar.

Rezerwa w budżecie państwa.

Rezerwy budżetowe są to w zasadzie środki zamieszczone w budżecie po stronie wydatków, lecz w odrębnych częściach budżetowych, z których nie można bezpośrednio dokonywać wydatków. Ich ostateczne przeznaczenie podmiotowe lub przedmiotowe nie jest w pełni określone w ustawie budżetowej, jak to ma miejsce w przypadku pozostałych wydatków budżetowych. Jest ono określane dopiero w toku wykonywania budżetu przez dysponentów rezerw. Wyjątek dotyczy rezerwy celowej, która może być utworzona w ciągu roku budżetowego przez MF po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, ze środków pochodzących z blokady wydatków, a którą przeznacza się na sfinansowanie zobowiązań SP lub na cele osobno wskazane w ustawie budżetowej. Rezerwy budżetowe służą uelastycznianiu budżetu. Pozwalają wykonawcom budżetu dostosować wydatki budżetowe do zmieniającej się w ciągu roku sytuacji.

Zalicza się tu rezerwę:

1. ogólną – obligatoryjną. Może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków. Nie może wynosić więcej niż 0,2% wydatków budżetu. W ciągu roku budżetowego dysponuje nią RM, która może jednak upoważnić Prezesa RM i MF do dysponowania tą rezerwą do wysokości określonych kwot. Rezerwa ogólna nie może być przeznaczona na zwiększenie wydatków, które zostały zmniejszone w trakcie realizacji budżetu w wyniku przeniesień.

2. rezerwy celowe – fakultatywne. Mogą być tworzone np. na wydatki związane z realizacją programów współfinansowanych z udziałem środków z budżetu UE lub też gdy odrębne ustawy tak stanowią. Suma rezerw celowych określonych w art. 140 ust. 2 pkt. 1 i 4 nie może przekraczać 3% wydatków budżetu. Dysponentem tych rezerw jest z zasady MF, który dokonuje podziału tych rezerw w porozumieniu z właściwymi ministrami lub dysponentami części budżetowych. Może być nim też RM.

Plan finansowy.

Plan finansowy – dokument opracowywany przez dany podmiot, którego celem jest identyfikacja możliwości oraz środków zapewniających zrealizowanie założonych celów. Plan finansowy charakteryzuje się kilkoma elementami:

- musi być cel,

- muszą być określone środki dla realizacji tego celu,

- muszą być konkretne zadania.

Występuje też instrument prognozy gospodarczej – pewnego rodzaju osąd dotyczący przyszłych zjawisk.

Wieloletni plan finansowy – jako instytucja ustawowa.

To plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów BP sporządzany na cztery lata budżetowe. Przy sporządzaniu WPF uwzględnia się:

1. cele średniookresowej strategii rozwoju kraju,

2. kierunki polityki społeczno-gospodarczej RM

Określa się w nim m.in. podstawowe wielkości makroekonomiczne, kierunki polityki fiskalnej, prognozy dochodów i wydatków BP, kwotę deficytów i potrzeb pożyczkowych BP, prognozę bilansu sektora FP, kwotę państwowego długu publicznego…

WPF stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. W projekcie ustawy budżetowej na dany rok nie może być większy niż ustalony na ten rok w WPF (poza szczególnymi przypadkami).

Projekt WPF jest sporządzany przez MF i przedstawiany RM, która uchwala go i ogłasza w Dz.U. Monitor Polski oraz w BIP. WPF jest aktualizowany przez RM corocznie w drodze uchwały w terminie 2 miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej i uwzględnia prognozę na kolejne 3 lata.

Procedura uchwalania budżetu państwa.

To droga, która musi przejść projekt ustawy budżetowej po to aby stać się obowiązującym w zakresie budżetu państwa aktem prawnym. Nowością w całej tej procedurze jest oddzielne uregulowanie WPF i powiązanie go z BP.

1. Punktem wyjścia jest WPF

2. Minister Finansów przedstawia RM założenia projektu BP na rok następny, uwzględniając WPF. Materiały do projektu UB opracowują i przedstawiają MF dysponenci części budżetowych.

3. Następnie MF przedstawia RM projekt UB na rok następny z uzasadnieniem,

4. RM uchwala projekt UB i wraz z uzasadnieniem przedkłada go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy,

• jeżeli RM przedłoży Sejmowi projekt ustawy o prowizorium budżetowym to ma ona obowiązek przedstawić Sejmowi projekt UB nie później niż na 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania ustawy o prowizorium budżetowym

1. Dysponenci części budżetowych, do 25 października przekazują jednostkom podległym informacje o przyjętych przez RM w projekcie UB kwotach dochodów i wydatków. J.S.T. otrzymują informacje o kwotach dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej itd., a zarządy województw informacje o środkach na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Następnie jednostki te do 1 grudnia przekazują właściwym dysponentom części budżetowych projekty planów finansowych na następny rok budżetowy.

2. Sejm uchwala i ogłasza UB przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego (kalendarzowego).

• Jeżeli UB lub ustawa o prowizorium budżetowym nie zostaną ogłoszone przed 1 stycznia to do czasu ogłoszenia odpowiedniej ustawy podstawą gospodarki finansowej jest przedstawiony Sejmowi odpowiedni projekt UB albo Uo PB

Prowizorium budżetowe – budżet tymczasowy o ściśle określonym czasie obowiązywania. Przepisy nakazują stosować do projektu o prowizorium przepisy dotyczące właściwego projektu budżetu. Oznacza to iż jest to budżet w szczegółowości taki sam jak prawdziwy ale o ścisłym okresie obowiązywania. Prowizorium budżetowe może być podstawą gospodarki finansowej, jeśli nie zostanie uchwalony budżet właściwy wraz z rozpoczęciem roku budżetowego.

Zgodnie z zasadą roczności budżetu, budżet powinien być ogłoszony najpóźniej przed rozpoczęciem roku budżetowego. Przepisy budżetowe dają możliwość ogłoszenia budżetu po rozpoczęciu roku budżetowego. Możliwość ta jest uzależniona od spełnienia przesłanki określonej jako przypadki szczególnie uzasadnione. To są przede wszystkim okoliczności zewnętrzne, nieprzewidziane dot. np. klęski żywiołowej o zasięgu ogólnokrajowym. W praktyce dopuszcza się także zmianę ekipy rządzącej jako podstawę niedotrzymania tego rocznego terminu. Jeżeli budżet państwa nie zostanie ogłoszony wraz z rozpoczęciem roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest albo projekt ustawy budżetowej albo projekt ustawy o prowizorium budżetowym.

Wykonywanie budżetu państwa.

Całokształt przepisów dotyczących wykonywania budżetu można podzielić na 3 płaszczyzny:

1. Przepisy dotyczące wyznaczenia podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie budżetu wraz z określeniem ich kompetencji ogólnej i szczegółowej;

2. Przepisy określające zasady obowiązujące w trakcie wykonywania budżetu;

3. Mechanizmy zabezpieczające prawidłową realizację budżetu;

Ze względu na podmioty można wyróżnić 3 płaszczyzny wykonywania BP:

1. Rada Ministrów:

1. kompetencja ogólna – kieruje wykonywaniem BP

2. kompetencje szczególne:

• dysponuje rezerwą ogólną

• może określić OARz uprawnione do dokonywania określonych rodzajów wydatków,

• może określić wytyczne dotyczące: sposobu dokonywania wydatków, sporządzania informacji z wykonania wydatków, warunków zaciągania zobowiązań…

• może podjąć w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii odpowiedniej komisji sejmowej, decyzję o blokowaniu na czas oznaczony planowanych wydatków BP w przypadku zagrożenia realizacji UB.

• może, do 15 grudnia roku budżetowego , ustalić w drodze rozporządzenia wykaz oraz plan wydatków niewygasających (po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji ds. BP)

1. Minister Finansów:

1. kompetencja ogólna – sprawuje ogólną kontrolę:

• realizacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów BP

• efektywności i skuteczności realizacji budżetu w układzie zadaniowym

• wykorzystania środków przekazanych z budżetu UE

• poziomu deficytu sektora FP

1. kompetencje szczególne:

• może dokonać oceny planowania i gospodarowania środkami publicznymi w jednostkach sektora FP i j.s.t.

• może podjąć decyzję o blokowaniu wydatków na podstawie art. 177

• dokonuje podziału rezerw celowych

• opracowuje harmonogram realizacji BP

• przedstawia RM założenia projektu budżetu

1. Dysponenci części budżetowych:

1. kompetencja ogólna określona została w ścisłej relacji z kompetencja MF i obejmuje nadzór i kontrolę:

• nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych,

• wykorzystania dotacji udzielonych z BP

• realizacji zadań finansowanych z BP

• efektywności i skuteczności realizacji planów w układzie zadaniowym na podstawie mierników stopnia realizacji celów

Przedmiotem tego nadzoru i kontroli jest szczególności:

• prawidłowość i terminowość pobierania dochodów,

• zgodność wydatków z planowanym przeznaczeniem,

• prawidłowość wykorzystania środków finansowych,

• wysokość i terminy przekazywania dotacji,

• prawidłowość wykorzystania dotacji udzielonych z BP

1. kompetencje szczególne: np. ustalenie sposobu dokonywania wydatków w podległych jedn. org.

Harmonogram realizacji budżetu państwa.

Jest to rozpisanie realizacji budżetu szczegółowo na poszczególne miesiące roku budżetowego. Na podstawie UoFP można uznać, że jest to dokument prognostyczno-planistyczny, który stanowi podstawę prawidłowej realizacji zarówno budżetu państwa, jak i budżetu jednostki samorządu terytorialnego w poszczególnych miesiącach roku budżetowego.

Celem harmonogramu jest zestawienie przewidywanych dochodów budżetowych w danym okresie z wydatkami budżetowymi, które zostały zaplanowane do zrealizowania w tym samym okresie. Umożliwia on również racjonalne gospodarowanie środkami pochodzącymi z przychodów, bądź też przesunięcie planowanych wydatków w czasie.

Kto opracowuje: Minister Finansów w porozumieniu z dysponentami części budżetowych oraz j.s.t. w przypadku przekroczenia określonej kwoty gromadzonych środków publicznych.

Zasady wykonywania budżetu państwa.

W art. 162 Ustawodawca wprowadza odrębny katalog zasad obwiązujący wyłącznie dla poszczególnych etapów.

Wprowadzenie tych zasad nie oznacza jednocześnie iż nie stosuje się tutaj zasad ogólnych. Wraz z bowiem zasadami z art. 162 stosowane są: zasada legalności, jawności, celowości, przejrzystości, równowagi finansów publicznych etc.

Zasady z art. 162 możemy podzielić na 4 kategorie spraw dotyczące:

1. ustalania, pobierania i odprowadzania dochodów – powinno to następować w terminach i na zasadach wynikających z obowiązujących przepisów (terminowość i legalność);

2. realizacji zadań – zasada pełnej realizacji zadań w oparciu o przepisy o zamówieniach publicznych;

3. dokonywania wydatków – zasada ograniczenia do kwot określonych w planie finansowym;

4. zlecania zadań – zasada wyboru najkorzystniejszej oferty;

Ogromne znaczenie ma również zasada pierwszeństwa obsługi długu Skarbu Państwa, wyrażona w art.165!

Mechanizmy zabezpieczające prawidłową realizację budżetu.

1. Blokowanie wydatków.

Na podstawie art. 177	Na podstawie art. 179
Przesłanki – stwierdzenie:	Przesłanka:
niegospodarności w określonych jednostkach – wystarczy stwierdzenie chociażby w jednej jednostce a następnie bada się zakres tej niegospodarności; opóźnień w realizacji zadań – przez odwołanie do KC należy je kwalifikować jako opóźnienie albo zwłokę; nadmiaru posiadanych środków - najczęściej skutek braku realizacji zadań. naruszenia zasad gospodarki finansowej z art.162 - dotyczy każdej z zasad wymienionych w tym przepisie, a więc naruszenie nawet jednej zasady, daje prawo do zastosowania mechanizmu blokowania.	Zagrożenie realizacji ustawy budżetowej
Zakres	Zakres
okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków.	Wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowanych z BP lub okresowy albo do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków. Nie może dotyczyć subwencji ogólnej dla samorządu terytorialnego!!!
Tryb	Tryb
Decyzja podjęta w oparciu o uznanie administracyjne przez Ministra Finansów albo dysponentów części budżetowych	Decyzja o blokowaniu wydatków RM w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji… (uznanie administracyjne)
Skutki	Skutki
Możliwość utworzenia rezerwy celowej przez MF (pozyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmowej) i przeniesienia do tej rezerwy kwoty zablokowanych wydatków.	Zablokowanie ustawy budżetowej

Blokowanie wydatków budżetu państwa jest oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ uprawniony do stosowania mechanizmu z art. 177 może zastosować tę regulację, a nie ma takiego obowiązku. W związku z tym stwierdzenie w konkretnym przypadku wystąpienia 1, 2, a nawet wszystkich przesłanek z art. 177 nie zobowiązuje organu do stosowania blokowania, a jedynie przyznaje mu kompetencje. Pamiętać przy tym należy, iż uznanie administracyjne dotyczy jedynie samego momentu podejmowania decyzji o blokowaniu, a nie dotyczy badania przesłanek.

1. Ustalenie wykazu wydatków niewygasających.

Jest to mechanizm, który dotyczy wydatków niezrealizowanych w trakcie roku budżetowego. Aby zabezpieczyć płynność budżetu, ustawodawca wprowadza regulację, zgodnie z którą wydatki niezrealizowane w trakcie roku budżetowego wygasają. Od tej regulacji, ustawodawca wprowadza wyjątki uzasadnione charakterem źródła wydatków, a także uzasadnione kompetencją Rady Ministrów. Możemy więc wyróżnić dwie grupy wydatków, które nie wygasają wraz z upływem roku budżetowego:

1. O charakterze ustawowym - te wydatki, których planowanym źródłem finansowania, są środki pochodzące z kredytów zagranicznych oraz te wydatki, których źródłem finansowania są środki „unijne”.

2. O charakterze uznaniowym - Rada Ministrów ma kompetencje do ustalenia wykazu wydatków, które nie podlegają wygaśnięciu wraz z upływem roku budżetowego. Jest to kompetencja uznaniowa, przy czym nie ma charakteru dowolnego. Ustawodawca wprowadza bowiem szereg wymogów dotyczących terminu, formy, a także uzasadnienia:

1. Rada Ministrów może przygotować wykaz tych wydatków najpóźniej w terminie do 15 grudnia roku budżetowego. Wprowadzenie tego terminu jest związane ściśle nad pracami nad nowym budżetem, a więc wymaga uwzględnienia tych wydatków, w konstrukcji nowego budżetu.

2. Ustawodawca wprowadza także maksymalny termin realizacji „przedłużonych” wydatków, jest to termin 30 czerwca roku budżetowego. Ten termin z kolei, jest związany z przygotowaniem informacji o wykonaniu budżetu za pierwsze półrocze.

3. Ustalenie wykazu wydatków niewygasających, musi mieć formę prawną rozporządzenia.

4. Ponadto należy uzyskać w tym zakresie opinię sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu.

5. Jako podstawowy wymóg, którym powinna się kierować Rada Ministrów, przygotowując wykaz wydatków, jest konieczność realizacji procedur określonych przepisami o zamówieniach publicznych.

6. Ponadto Rada Ministrów powinna uwzględniać zaangażowanie rzeczowe realizacji danego zadania.

1. Zwrot dotacji udzielonej z budżetu państwa.

Ustawodawca wprowadza 4 sytuacje dotyczące dotacji otrzymanych z budżetu:

1. niewykorzystanie dotacji w części

2. wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem – w zakresie tego pojęcia mieści się np. sfinansowanie innego celu niż ten, który został określony w umowie z tytułu dotacji

3. pobranie dotacji w nadmiernej wysokości – dotyczy 3 sytuacji:

1. pobrania dotacji w kwocie wyższej niż wynikającej z obowiązujących przepisów,

2. pobrania dotacji w kwocie wyższej niż wynikającej z umowy o dotacji,

3. pobrania dotacji w kwocie wyższej niż kwota niezbędna do realizacji zaplanowanego zadania,

1. pobranie dotacji nienależnie – to otrzymanie dotacji bez podstawy prawnej

Konsekwencją zaistnienia chociażby jednej z wyżej wymienionych przesłanek jest obowiązek zwrotu całości lub części dotacji z zastosowaniem odsetek ustawowych.

Kontrola wykonywania budżetu państwa.

• Jest to badanie stanu faktycznego w zakresie budżetu i porównywanie tego stanu ze stanem postulowanym;

• kończy się stwierdzeniem ewentualnych rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a postulowanym;

• wyróżnia się 3 rodzaje kontroli:

1. wstępna – dotyczy etapu uchwalania budżetu. Rozpoczyna się już od momentu opracowania budżetu i kończy się z momentem podpisania ustawy budżetowej. Realizują ją MF i dysponenci części budżetowych, RM, Sejm i Senat, a nawet Prezydent.

2. bieżąca – dotyczy etapu wykonywania budżetu. Rozpoczyna się wraz z opracowaniem harmonogramu realizacji budżetu, a kończy się wraz z zamknięciem roku budżetowego. Jest realizowana przez MF i dysponentów części budżetowych, Sejm (komisja – możliwość wydawania opinii) i NIK;

3. następcza (właściwa) – po zakończeniu roku budżetowego z mocy ustawy dokonuje jej Sejm i NIK. Typowym mechanizmem jest sprawozdanie RM przedkładane do 31 maja Sejmowi i NIK.

Budżet jednostek samorządu terytorialnego

Budżet jednostek samorządu terytorialnego

Budżet jednostki samorządu terytorialnego – plan finansowy określający dochody i wydatki oraz przychody i rozchody danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc: gminy, powiatu i województwa samorządowego. Skoro jest to plan finansowy to po stronie dochodów budżetowych wystąpią tzw. prognozy, natomiast po stronie wydatków budżetowych nieprzekraczalne limity. Budżet JST jest rocznym planem finansowym, podobnie jak budżet państwa, przy czym od tej zasady roczności budżetu, ustawodawca w samej ustawie o finansach publicznych przewiduje wyjątek - w przypadkach bowiem szczególnie uzasadnionym, budżet może być uchwalony po rozpoczęciu roku budżetowego.

Przypadkami szczególnie uzasadnionymi są np. zdarzenia losowe o zasięgu jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie zmiana ekipy rządzącej w gminie, powiecie czy też województwie w praktyce jest również podstawą do uchwalenia budżetu po rozpoczęciu roku budżetowego.

Podstawą gospodarki finansowej j.s.t. w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, składająca się z budżetu j.s.t. oraz załączników.

• Budżet jest uchwalany przez organ stanowiący, czyli przez: Radę Gminy, Radę Powiatu bądź też Sejmik Województwa.

• Źródła przychodów budżetu JST zostały częściowo uregulowane w UoFP w art. 217

• źródła dochodów są określone w ustawie o dochodach j.s.t. Fakt ten, jest także potwierdzeniem samodzielności finansowej j.s.t.

• obowiązuje zasada równowagi budżetowej;

• UoFP wskazuje na rodzaje dochodów, tj.

1. dochody bieżące – takie, które nie są majątkowymi;

2. dochody majątkowe;

• dotacje i środki przeznaczone na inwestycje,

• dochody ze sprzedaży majątku,

• dochody z przekształcenia użytkowania wieczystego we własność

• Wydatki budżetu JST zostały uregulowane szczegółowo. Wskazuje się na rodzaje wydatków:

1. wydatki bieżące - są przeznaczone na:

1. Realizację zadań własnych,

2. Realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej,

3. Wykonywanie zadań przejętych od innych podmiotów.

1. wydatki majątkowe.

• Przeznaczenie wydatków bieżących budżetu jednostki samorządu terytorialnego wynika z realizacji zadań danej jednostki. Wydatki te

Źródła dochodów j.s.t. są:

1. dochody własne: (podobnie jest w gminie, powiecie i województwie)

• udziały we wpływach z PIT i CIT (gmina: 39,34% i 6,71%/ powiat: 10,25% i 1,4%/ woj.: 1,6% i 14,75%)

• wpływy z podatków np. od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, od spadków i darowizn, PCC;

• wpływy z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej i od posiadania psów;

• dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy,

• z majątku gminy,

• spadki, zapisy, darowizny na rzecz gminy

• z kar pieniężnych i grzywien określone w odrębnych przepisach,

1. subwencja ogólna, składa się z części:

1. dla gmin: wyrównawczej i równoważącej

2. dla powiatów: wyrównawczej i równoważącej

3. dla województw: wyrównawczej i regionalnej

4. oświatowej – dla wszystkich trzech

1. dotacje celowe z budżetu państwa, np. na:

• zadania z zakresu administracji rządowej,

• zadania realizowane przez j.s.t. na mocy porozumień zawartych z OARz,

• usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego,

• finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych,

• realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.

dochodami j.s.t. mogą być:

1. środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi,

2. środki pochodzące z budżetu UE,

3. inne środki określone w odrębnych przepisach,

Rezerwy:

1. ogólna – obligatoryjna, w wysokości 0,1% > 1% wydatków budżetu

2. celowe – fakultatywne, w wysokości łącznie nie przekraczającej 5% wydatków budżetu j.s.t.

Regionalne Izby Obrachunkowe.

Są to podmioty, które z mocy ustawy zostały wyposażone w kompetencje opiniodawcze i kontrolne w stosunku do samorządów terytorialnych. Wprowadzenie Regionalnych Izb Obrachunkowych nie przekreśla istoty samodzielności finansowej JST, natomiast służy zabezpieczeniu prawno-finansowemu ich działalności. Regionalne Izby Obrachunkowe wydają przede wszystkim opinie w spawach możliwości sfinansowania deficytu budżetowego, prawidłowości prognozy kwot długu danej JST (dołączonej do budżetu) oraz opinię w sprawie projektu budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwalanie budżetu JST.

• Organ wykonawczy opracowuje projekt budżetu i przedstawia RIO oraz organowi stanowiącemu go do
  15 listopada

• RIO ma obowiązek wydać opinię o projekcie i doręczyć organowi stanowiącemu najpóźniej przed uchwaleniem budżetu,

• organ stanowiący przekazuje projekt do komisji, które nad nim pracują

• z komisji projekt trafia do organu wykonawczego, który może uwzględnić propozycje komisji

• Budżet JST powinien być uchwalony zgodnie z zasadą roczności, najpóźniej przed rozpoczęciem roku budżetowego (są wyjątki).

• Jeżeli nie zostanie uchwalony do 31 stycznia to RIO stanowi budżet JST w zakresie zadań własnych i zleconych;

• W przypadku gdy budżet jednostki samorządu terytorialnego nie zostanie uchwalony przed rozpoczęciem roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt budżetu.

• W budżecie JST może być prowizorium budżetowe. Przy czym prowizorium w budżecie JST ma charakter warunkowy, ponieważ jest możliwe jedynie wówczas, gdy gospodarka państwowa jest oparta o prowizorium budżetowe, oraz maksymalny termin obowiązywania prowizorium w budżecie JST nie może być dłuższy niż prowizorium państwowe.

Wykonywanie budżetu JST.

Tak jak przy wykonywaniu budżetu państwa wykonywanie budżetu JST można scharakteryzować w 3 płaszczyznach:

1. podmioty mające kompetencję do jego wykonywania

2. mechanizmy zabezpieczające prawidłowość jego wykonywania

3. zasady obowiązujące w trakcie wykonywania

Podmioty wykonujące BJST.

• Zarząd – wójt / burmistrz / prezydent miasta / zarząd powiatu / zarząd województwa

• kompetencja ogólna:

1. ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów,

2. możliwość dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków,

• kompetencja szczególne – np. blokowanie wydatków

• Organ stanowiący – rada gminy / rada powiatu / sejmik województwa

• organ stanowiący jedynie w wyjątkowych przypadkach uczestniczy jako podmiot odpowiedzialny za wykonywanie budżetu,

• możliwość rozszerzenia kompetencji zarządu do dokonywania zmian w planie wydatków uchwałą

• uchwalanie budżetu JST

Zasady wykonywania budżetu.

Zawarte zostały w art.254 UoFP. Brzmią prawie identycznie jak zasady wyrażone w art.162.

Blokowanie wydatków.

Na podstawie art. 260 blokowanie z art. 177
Przesłanki – stwierdzenie:
niegospodarności w określonych jednostkach – wystarczy stwierdzenie chociażby w jednej jednostce a następnie bada się zakres tej niegospodarności; opóźnień w realizacji zadań – przez odwołanie do KC należy je kwalifikować jako opóźnienie albo zwłokę; nadmiaru posiadanych środków - najczęściej skutek braku realizacji zadań. naruszenia zasad gospodarki finansowej z art.254 - dotyczy każdej z zasad wymienionych w tym przepisie, a więc naruszenie nawet jednej zasady, daje prawo do zastosowania mechanizmu blokowania.
Zakres
okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych wydatków.
Tryb
Decyzja podjęta w oparciu o uznanie administracyjne przez organ wykonawczy JST. + zawiadomienie organu stanowiącego
Skutki
Możliwość utworzenia rezerwy celowej przez zarząd JST (po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji rewizyjnej) i przeniesienia do tej rezerwy kwoty zablokowanych wydatków.

Ustalenie wykazu wydatków niewygasających.

Odbywa się na tych samych zasadach co przy BP. Ustalenie jest kompetencją organu stanowiącego podejmowaną w drodze uchwały, która określa ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie. Wykaz ten obejmuje wydatki związane z realizacją umów w sprawie zamówienia publicznego oraz umów które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Ostateczny termin dokonywania wydatków, które nie wygasają to 30 czerwca roku następnego. Łącznie wykazem jest ustalany plan finansowy tych wydatków.

Zwrot dotacji.

Analogicznie jak przy BP 4 sytuacje dotacji udzielonych z budżetu JST:

1. dotacje w części niewykorzystane do końca roku budżetowego, - zwrot do 31 stycznia

2. dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

3. dotacje pobrane nienależnie,

4. dotacje pobrane w nadmiernej wysokości

Konsekwencje. Dotacje podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności 2, 3 lub 4. Zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.