Temat: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych z zakresu inspekcji transportu drogowego

WSTĘP

ROZDZIAŁ I

DECYZJA ADMINISTRACYJNA

1. Decyzja administracyjna jako ostateczny element postępowania administracyjnego

2. Kompetencje i prawne formy działania administracji publicznej

3. Uprawnienia podmiotów prawa administracyjnego w świetle kpa.

ROZDZIAŁ II

INSPEKCJA TRANSPORTU DROGOWEGO JAKO ORGAN ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ

2.1.Podstawy prawne działania i uprawnienia Inspekcji Transportu Drogowego

2.2.Zakres kontroli i uprawnienia decyzyjne IDT

2.3.Procedura odwoławcza w sprawach decyzji administracyjnych wydanych przez ITD.

ROZDZIAŁ III

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH W SPRAWACH ODWOŁAWCZYCH OD DECYZJI ITD.

3.1.Podstawy prawne, struktura i zakres działalności Sądownictwa Administracyjnego w Polsce

3.2.Orzecznictwo WSA w Warszawie w sprawach odwoławczych od decyzji ITD na wybranych przykładach

3.3.Orzecznictwo NSA w sprawach skarg kasacyjnych dotyczących decyzji Inspektora Transportu Drogowego

PODSUMOWANIE

BIBLIOGRAFIA

WSTĘP

Sądownictwo administracyjne ma w historii Polski bogatą tradycję. W okresie międzywojennym istniał Trybunał Administracyjny powołany do życia Konstytucją RP z 17 marca 1921 roku i ustawą z dnia 3 sierpnia 1922 roku o Najwyższym Trybunale Administracyjnym.

Po II wojnie światowej w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej sądownictwo administracyjne nie istniało. W związku z tym decyzje administracyjne były ostateczne i nie podlegały w praktyce żadnej niezależnej kontroli. Sytuacja zmieniła się dopiero  w dniu 31 stycznia 1980 roku, gdy Sejm uchwalił ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Utworzony dnia 1 września 1980 roku Naczelny Sąd Administracyjny był w ówczesnych warunkach politycznych zapowiedzią demokratycznych zmian i przewartościowania idei państwa - był zapowiedzią demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Mimo ograniczonej u progu działalności pozycji ustrojowej, NSA, podobnie jak kilka lat później powstały Trybunał Konstytucyjny, już od swoich pierwszych orzeczeń wydanych 15 września 1980 roku, wprowadzał do sytemu prawnego nie tylko wartości praworządności formalnej, ale i materialnej.

Znaczenie sądownictwa administracyjnego trudno przecenić. Przede wszystkim daje ono obywatelowi gwarancję, że nad decyzjami wydawanymi przez urzędy administracji istnieje kontrola niezawisłych sądów, do których zawsze może się odwołać, że dotycząca go decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Innym istotnym zadaniem sądów administracyjnych jest stanowienie wykładni obowiązującego prawa i wskazywanie, jak powinno ono być interpretowane, co w polskich warunkach, gdy akty prawne nie zawsze są jasne nawet dla prawników ma istotne znaczenie.

Praca niniejsza dotyczy sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez Inspekcję Transportu Drogowego i składa się z trzech rozdziałów.

Rozdział I poświęcony jest decyzji administracyjnej i omówiono w nim decyzję administracyjną jako ostateczny element postępowania administracyjnego, kompetencje i formy prawne administracji publicznej oraz uprawnienia podmiotów prawa administracyjnego w świetle kpa.

W rozdziale II przedstawiono Inspekcję Transportu Drogowego jako organ administracji publicznej, omówiono podstawy prawne i uprawnienia ITD., zakres kontroli i uprawnienia decyzyjne oraz procedurę odwoławczą w sprawach decyzji administracyjnych wydanych przez ITD.

W rozdziale III przedstawiono orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach odwoławczych od decyzji ITD. Pierwszy podrozdział poświęcono podstawom prawnym, strukturze i zakresowi działalności sądownictwa administracyjnego w Polsce, w drugim podrozdziale przedstawiono orzecznictwo WSA w Warszawie w sprawach odwoławczych związanych z ITD., a w podrozdziale trzecim orzecznictwo NSA w sprawach skarg kasacyjnych dotyczących ITD.

Całość zakończono podsumowaniem.

ROZDZIAŁ I

DECYZJA ADMINISTRACYJNA

1. Decyzja administracyjna jako ostateczny element postępowania administracyjnego

W nauce prawa administracyjnego mówi się o pojęciu administracji w trzech znaczeniach. W ujęciu podmiotowym administracja oznacza wydzielone w państwie różnorodne organy oraz skupione wokół nich jednostki organizacyjne powołane specjalnie dla realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych. Zgodnie z definicją przedmiotową administracja to określona, o specjalnych celach, działalność podejmowana w ramach realizacji celów o charakterze publicznym. W trzecim znaczeniu, administracja to ludzie zatrudnieni w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu.

W znaczeniu szerokim prawo administracyjne to normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej oraz zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie uregulowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w znaczeniu szerokim podzielić możemy na prawo ustrojowe, prawo materialne i prawo procesowe.

Są trzy definicje administracji publicznej:

- w ujęciu organizacyjnym (definicja podmiotowa) – ogół podmiotów administracji, a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu administracji publicznej

- w ujęciu materialnym ( definicja przedmiotowa) – taka działalność państwowa, której przedmiotem są sprawy administracyjne, albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej

- w znaczeniu formalnym (definicja formalna) –  cała działalność wykonywana przez podmioty administracji bez względu na to czy ma ona charakter administracyjny czy też nie.

Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym rozstrzygającym sprawę. Kończy ona więc postępowanie w danej instancji. Powinna mieć formę pisemną. Jest to zrozumiałe jeśli się zważy, że stanowi ona trwałą postawę uzyskiwanych przez stronę uprawnień np. prawo jazdy lub nakładanych obowiązków.

Kodeks postępowania administracyjnego w następujący sposób definiuje pojęcie decyzji: Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.¹

Według definicji kodeksu postępowania administracyjnego do organów administracji publicznej zalicza się: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.²

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Stronami mogą być także osoby nie posiadające zdolności prawnej, z zastrzeżeniem, że działać one będą w takim przypadku przez swoich przedstawicieli ustawowych.³

Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstarsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Wynika to również z zasad ogólnych wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego tj. zasady udzielenia informacji i zasady przekonywania czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia⁴. Organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ administracji publicznej wszczyna postępowanie na wniosek stron lub z urzędu. Załatwia on sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga ją sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.⁵

Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, roz-strzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim try-bie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz sta-nowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.⁶

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odniósł wiarygodność i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z potoczeniem przepisów prawa. Decyzja wydana na prośbę strony i uwzględniająca w całości jej żądanie, gdy w sprawie nie ma drugiej strony np. pozytywna decyzja w sprawie o zmianę nazwiska, jak również decyzja w sprawie w której są dwie lub więcej stron w całości uwzględniająca zgodne żądania tych stron np. decyzja o przebudowie lokalu mieszkalnego wydana na prośbę wszystkich najemców – nie wymagają uzasadnienia⁷.

Decyzja może nie zawierać uzasadnienia, jeżeli z dotychczasowych (tj. obowiązujących w dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny⁸.

Nie można odstąpić od uzasadnienia decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanej w skutek odwołania. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jeżeli od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, to powinno być ono załatwione w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach. Organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji⁹. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję.

Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak tez wady polegające na niewłaściwej ocenie faktów, bądź powodujące inne nieprawidłowości.
Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

• utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,

• uchyla zastrzeżoną decyzję w całości i przekazuje do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

• uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy,

• umarza postępowanie odwoławcze¹⁰.

Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.¹¹

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej¹². Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne, a nadzór nad nimi sprawuje Naczelny Sąd administracyjny.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

• decyzje administracyjne;

• postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

• postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

• inne niż określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

• pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

• akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

• akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

• akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

• bezczynność organów administracji publicznej;

• orzekają one także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach ¹³.

Postępowanie przed sądem toczy się na rozprawie, przy udziale zainteresowanych tron. NSA orzeka na podstawie akt sprawy. Sad rozstrzyga sprawy wyrokiem lub postanowieniem. Postanowienie wydaje się w razie odrzucenia skargi, umorzenia postępowania oraz w celu rozstrzygnięcia innych kwestii procesowych.Orzecznictwo NSA wskazuje, że niemal 75% przypadków uchylenia przez sądy administracyjne decyzji administracyjnych spowodowane jest naruszeniem przepisów prawa administracyjnego. Naruszenia te najczęściej polegają na:

• bezpodstawnym odstępowania od przeprowadzenia dowodowego lub tylko częściowym przeprowadzeniu tego postępowania,

• zaniechaniu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego,

• niesłusznym odmawianiu waloru dowodu niektórym dokumentom i przedmiotom,

• nierównym traktowaniu stron oraz umożliwieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu,

• wadliwym sporządzeniu decyzji, zwłaszcza w wydaniu decyzji bez uzasadnienia lub z uzasadnieniem rażąco odbiegającym od wynagrodzeń określonych w k.p.a.

• naruszeniu prawa polegającym na nieprzestrzeganiu przepisów właściwości.

  1. Kompetencje i prawne formy działania administracji publicznej

Każda forma działania administracji publicznej ma charakter prawny. Czynności administracyjnoprawne są regulowane przez prawo administracyjne, mają charakter działań władczych. Czynności te mogą wywoływać także skutki prawne w dziedzinie prawa cywilnego, ale nie jest to regułą. Regułą jest natomiast, że obowiązki ustanowione poprzez czynności administracyjnoprawnych mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej (bez potrzeby występowania do sądu). Administracja. publiczna sama przeprowadza wykonanie aktów administracyjnych oraz gdy jest potrzeba stosuje przymus państwowy (środki egzekucyjne).

Działalność administracji publicznej można podzielić na dwie sfery: zewnętrzną i wewnętrzną.

Sfera zewnętrzna działalności administracji obejmuje działania w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjną lub służbową podległością danemu organowi administracji. Jest to sfera stosunków z obywatelami, organizacjami społecznymi, samorządowymi itp., a także z jednostkami państwowymi i niepaństwowymi nie podlegającymi danemu organowi.

Sfera wewnętrzna działalności administracji to stosunki prawne z organami, jednostkami organizacyjnymi jak również z pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi.

Rodzaje działań administracji można podzielić na działania władcze i działania niewładcze. Działania władcze to akty administracyjne i akty normatywne. Organ administracyjny jednostronnie rozstrzyga o pozycji obywatela lub innego podmiotu, który musi podporządkować się woli organu, gdyż ten w razie nieposłuszeństwa dysponuje środkami przymusu. Działania niewładcze stawiają obywatela lub inny podmiot na równi z organem administracji, który nie zajmuje już pozycji dominującej.

Jednym z przejawów działań władczych są akty normatywne. Są to rozstrzygnięcia organu władzy publicznej - władzy wykonawczej, zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie wskazanego adresata w sytuacji abstrakcyjnej. Akty te nie wskazują adresata imiennie, podają cechy, w przypadku zaistnienia których każda osoba staje się adresatem aktu. Przykładowe nazwy aktów normatywnych organów administracji: rozporządzenie, zarządzenie, uchwała, zarządzenie porządkowe, rozporządzenie porządkowe; trzeba jednak zaznaczyć, że nie każdy akt tak nazwany jest aktem normatywnym administracji.

Akty administracyjne to podstawowa forma działania administracji. Są to oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenia woli organu administracji publicznej, a ich wykonanie zagwarantowane jest siłą przymusu państwowego. Akty administracyjne określają sytuację konkretnie wskazanego adresata w konkretnej, indywidualnie oznaczonej sprawie (tzw. podwójna konkretność aktu administracyjnego).

Rodzaje aktów administracyjnych:

• akty wewnętrzne

• akty zewnętrzne

  • decyzje administracyjne

    • pozwolenia

    • zezwolenia

    • koncesje

    • licencje

• akty deklaratoryjne

• akty konstytutywne

• akty zależne od woli adresata

• akty niezależna od woli adresata

• akty wywołujące skutki cywilnoprawne

• akty niewywołujące skutków cywilnoprawnych

• akty regulujące sytuację prawną osób

• akty regulujące sytuację prawną rzeczy

• akty administracyjne związane

• akty administracyjne swobodne

  1. Uprawnienia podmiotów prawa administracyjnego w świetle kpa.

Do podmiotów występujących w administracji publicznej należą:

organ administracyjny – człowiek (organ monokratyczny) lub grupa ludzi (organ kolegialny) który działa w imieniu państwa, ma określone zadania do wykonania, kompetencje oraz miejsce w strukturze organów administracji publicznej.

Do organów monokratycznych administracji państwowej zaliczamy:

• minister (tylko on jest organem administracji publicznej monokratycznym);

• Prezes Rady Ministrów;

• Wojewoda (organ monokratyczny);

• Starosta w zakresie zadań zleconych;

• Wójt, burmistrz lub Prezydent miasta w zakresie zadań zleconych.

   Organy kolegialne administracji państwowej to:

• Rada Ministrów;

• Urząd Wojewódzki;

• Starostwo Powiatowe w zakresie zadań zleconych;

• Urząd Gminy – ale wójt, burmistrz, prezydent miasta – jest organem monokratycznym 

Organy administracji  to instytucje      wykonujące zadania administracyjne – np. zakłady administracyjne – zespół osób i środków powołanych do wykonania zadań administracji publicznej ale mające samodzielność np.:

• szkoła;

• szpital;

• ośrodek zdrowia

• żłobek;

• zakład komunalny,

czasem mają osobowość prawną lub nie, organy administracji publicznej decydują o ich powołaniu, zadaniach etc.

Niektóre podmioty administracji publicznej mają samodzielność na gruncie prawa publicznego – takie które mogą zawierać porozumienia administracyjne.

Inne podmioty prawa administracyjnego, będące poza administracją publiczną to między innymi:

• osoba fizyczna  (możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków: cywilnych, administracyjnych – od urodzenia. Posiada zdolność do czynności prawnych – nabywanie i podejmowanie zobowiązań w swoim imieniu. Posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych – po 13 roku życia. Ubezwłasnowolnienie częściowe ( tak jak między 13 a 18 rokiem życia) lub całkowite ( tak jak do 13 roku życia));

• osoby prawne, np.: spółki prawa handlowego: spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne, spółdzielnie, stowarzyszenia, fundacje;

• niektóre podmioty administracji publicznej: gminy, samorządy wojewódzkie, powiaty, skarb państwa, agencje (np. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa), fundusze.

Podstawową zasadą działania administracji publicznej jest zasada subsydialności (pomocniczości) – służenie obywatelom, priorytetem jest służenie społeczeństwu.

Do zasadniczych podmiotów administracji publicznej należą:

• rodzina jako podstawowa komórka społeczna nie będąca w stanie samodzielnie zrealizować swoich potrzeb i uzależniona od działań wyższych stopni administracji publicznej;

• gmina realizująca zadania na poziomie lokalnym (szkolnictwo podstawowe, podstawowa opieka zdrowotna, utrzymanie infrastruktury gminnej lub miejskiej). Jest organem właścicielskim dla przedsiębiorstw komunalnych, publicznych zakładów podstawowej opieki zdrowotnej, szkół podstawowych, przedszkoli i żłobków.

• Powiat realizuje zadania na swoim terenie w zakresie: szkolnictwo gimnazjalne i średnie, utrzymanie infrastruktury powiatowej, specjalistycznej opieki zdrowotnej, lecznictwa zamkniętego szczebla powiatowego.

•  samorząd wojewódzki ( rozwój regionalny, specjalistyczna ochrona zdrowia, szkolnictwo wyższe);

• państwo ( powinno zajmować się rzeczami najważniejszymi: polityka zagraniczna, obronność, bezpieczeństwo wewnętrzne, planowanie ogólnego rozwoju.

ROZDZIAŁ II

INSPEKCJA TRANSPORTU DROGOWEGO JAKO ORGAN ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ

2.1.Podstawy prawne działania i uprawnienia Inspekcji Transportu Drogowego

Inspekcja Transportu Drogowego powołana została do życia Ustawą o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku. Jej zadaniem jest kontrola przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi¹⁴.

Ustawowymi organami Inspekcji Transportu Drogowego są:

• Główny Inspektor Transportu Drogowego;

• wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.

Do zadań Inspekcji należy kontrola:

• dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego oraz przestrzegania warunków w nich określonych, z wyłączeniem kontroli w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego,

• dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu,

• ruchu drogowego w zakresie transportu na zasadach określonych w przepisach działu V ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, w tym stanu technicznego pojazdów,

• przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy,

• przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt¹⁵.

Inspektor wykonuje czynności kontrolne w umundurowaniu oraz posługuje się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym, a także używa oznakowanego pojazdu służbowego.

W celu wykonania swoich ustawowych zadań inspektor Inspekcji Transportu drogowego ma prawo:

• wstępu do pojazdu,

• kontroli dokumentów,

• kontroli urządzeń pomiarowo-kontrolnych znajdujących się w pojeździe,

• kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego.

• stosowania środków przymusu bezpośredniego,

• używania broni palnej¹⁶.

Środki przymusu bezpośredniego inspektor ma prawo zastosować wobec osób niepodporządkowujących się poleceniom wydanym przez inspektorów, a także wobec osób uniemożliwiających im wykonanie czynności kontrolnych. Mogą być one użyte jedynie w zakresie niezbędnym do osiągnięcia podporządkowania się poleceniom lub do skutecznego odparcia bezpośredniego i bezprawnego zamachu na inspektora. Dopuszczalne jest stosowanie tylko takich środków przymusu bezpośredniego, jakie odpowiadają potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji, i pod warunkiem, że w inny dostępny w tej sytuacji sposób nie można skutecznie oraz bezpiecznie wykonać czynności kontrolnych.

Do środków przymusu bezpośredniego zalicza się użycie: siły fizycznej, w postaci chwytów obezwładniających oraz podobnych technik obrony; indywidualnych technicznych i chemicznych środków lub urządzeń przeznaczonych do obezwładniania osób oraz unieruchamiania pojazdów. Siłę fizyczną można stosować w celu odparcia czynnej napaści lub zmuszenia do wykonania polecenia albo zatrzymania osoby ściganej. Indywidualne techniczne i chemiczne środki przymusu bezpośredniego inspektor możne stosować w przypadku odpierania czynnej napaści, pokonywania czynnego oporu lub udaremniania ucieczki osoby kontrolowanej. Inspektor może stosować również kolczatkę drogową lub inne urządzenia techniczne umożliwiające unieruchomienie pojazdu¹⁷.

2.2.Zakres kontroli i uprawnienia decyzyjne IDT

Inspekcja współdziała z Policją, Strażą Graniczną, Służbą Celną, Inspekcją Celną, Państwową Inspekcją Pracy, Inspekcją Handlową i zarządcami dróg w zakresie bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach publicznych oraz zwalczania przestępstw gospodarczych dokonywanych w zakresie transportu drogowego lub w związku z tym transportem, z uwzględnieniem właściwości i kompetencji tych organów oraz zadań Inspekcji. W celu realizacji swoich ustawowych zadań Inspekcja współdziała także z organami samorządu terytorialnego, jak również z organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych.

Przed rozpoczęciem kontroli inspektor ma obowiązek okazać kontrolowanemu legitymację służbową. Upoważnia inspektora do dokonania czynności kontrolnych. Inspektor przed rozpoczęciem czynności kontrolnych ma obowiązek zapoznać kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy. Czynności kontrolne wykonywane są w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub przez niego zatrudnionej¹⁸. Zatrzymanie pojazdu samochodowego do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów, znajdujących się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego¹⁹.

Kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności:

• udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli,

• udostępnić pojazd, obiekt lub lokal, w których badanie wchodzi w zakres kontroli określonych przepisami ustawy,

• umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego,

• umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli²⁰.

W ramach kontroli inspektor ma prawo:

• legitymować kierowców i inne osoby w celu ustalenia tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli,

• badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli,

• dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody,

• przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych,

• przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli.

Inspektor ma prawo w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy i przepisami o drogach publicznych²¹.

Wyniki kontroli Inspekcja Transportu drogowego może wykorzystać w celu formułowania wniosków o wszczęcie postępowania:

• administracyjnego o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy,

• karnego lub karno-skarbowego,

• w sprawach o wykroczenia,

• przed organami Państwowej Inspekcji Pracy,

• przewidzianego w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych.

2.3.Procedura odwoławcza w sprawach decyzji administracyjnych wydanych przez ITD.

Procedurę odwoławczą przed Inspekcją Transportu Drogowego, będącą organem administracji państwowej, regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo do odwołania "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji" oraz "właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.²²" Od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji²³. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego (Głównego Inspektora Transportu Drogowego) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie²⁴.

„Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wdanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji²⁵”. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydaje decyzje i postanowienia w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a organem wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Do zadań Głównego Inspektora należy m. in.: rozpatrywanie odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Wojewódzkich Inspektorów; Główny Inspektor Transportu Drogowego jest właściwy również w postępowaniach zmierzających do wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych tj. w drodze wznowienia postępowania²⁶, stwierdzenia nieważności decyzji²⁷, wygaśnięcia decyzji²⁸ oraz uchylenia lub zmiany²⁹.

Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ma status decyzji ostatecznej. Oznacza to, że nie przysługuje od niej odwołanie. Jednakże decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego podlega kontroli sądowej. Strona może bowiem wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę należy wnieść w terminie 30 dni od doręczenia decyzji. Od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały.

ROZDZIAŁ III

ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH W SPRAWACH ODWOŁAWCZYCH OD DECYZJI ITD.

3.1.Podstawy prawne, struktura i zakres działalności Sądownictwa Administracyjnego w Polsce

Naczelny Sąd Administracyjny powołany został w 1980roku³⁰, pracę natomiast rozpoczął 1 września tegoż roku. Powstanie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczało realizację, pojawiających się już od lat czterdziestych, postulatów przywrócenia sądowej kontroli nad administracją. Kontrola ta, tak samo jak kontrola sprawowana w okresie międzywojennym przez Najwyższy Trybunał Administracyjny, była oparta na modelu kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał swoją siedzibę w Warszawie. W niektórych większych miastach tworzone były jego ośrodki zamiejscowe, obejmujące obszarem swojej właściwości jedno lub kilka województw. W 1995 roku uchwalona została nowa ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym³¹, która także utrzymywała model jednoinstancyjny. Obecny kształt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nadała, będąca wymogiem art. 176 ust. 1 w zw. z art. 236 ust. 2 Konstytucji, reforma z 2002 roku³². Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2004 roku. Powołuje ona Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzone na podstawie wcześniejszych przepisów, wojewódzkie sądy administracyjne oraz znosi ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego³³.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)³⁴.

Sądy administracyjne to jeden z organów państwowych sprawujących wymiar sprawiedliwości w Polsce. Sądy administracyjne wykonują ten obowiązek poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej³⁵. Sądami administracyjnymi są obecnie: wojewódzkie sądy administracyjne orzekające w pierwszej instancji i Naczelny Sąd Administracyjny. Regułą więc jest, że skarga kierowana jest do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a dopiero jego orzeczenia kontrolowane są przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarówno przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada skargowości zabraniająca sądowi inicjowanie postępowania sądowego z urzędu; postępowanie sądowoadministracyjne może wszcząć wyłącznie strona wnosząc (odpowiednio) skargę (do wsa), skargę kasacyjną lub zażalenie (do NSA).

Naczelny Sąd Administracyjny wykonuje następujące zadania:

• rozpoznaje skargi kasacyjne i zażalenia od orzeczeń (wyroków i postanowień) sądów wojewódzkich,

• rozstrzyga wspomniane spory kompetencyjne i spory o właściwość, a ponadto

• podejmuje uchwały wyjaśniające przepisy prawne, rozbieżnie interpretowane przez sądy administracyjne oraz uchwały rozstrzygające zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowo-administracyjnej.

Oznacza to, że NSA działa jako sąd II instancji rozpatrując skargi kasacyjne i zażalenia od orzeczeń WSA, natomiast w pozostałych sprawach NSA orzeka jako sąd pierwszej i jedynej instancji.

Organizację i działalność sądów administracyjnych w Polsce regulują trzy akty prawne:

1. Konstytucja RP (art.10, art.45, art.77-79, art.165 ust.2, art.166 ust.3 i artykuły 173-187),

2. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami)

3. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami)

3.2.Orzecznictwo WSA w Warszawie w sprawach odwoławczych od decyzji ITD na wybranych przykładach

W internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych znajduje się osiem orzeczeń, w których instytucją skarżoną był Inspektor Transportu drogowego. W dwóch wyrokach WSA uchylił decyzję I i II instancji, w pięciu przypadkach oddalił skargę i w jednym przypadku nakazał Inspektorowi Transportu Drogowego rozpatrzenie wniosku/odwołania.

Poniżej omówiono rozpatrywane skargi na decyzje Inspekcji Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pierwsza skarga została złożona przez prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej „G.” s. c. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej pojazd będący własnością spółki „G.”. W protokole kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem posiadana przez kierowcę karta dobowa nie była wypełniona w pozycji godziny i minuty, i zawierała w rubryce ważności tylko datę 31. Karta ta zakupiona była 24 maja 2005r. a użyta w dniu przejazdu tj. 31 maja 2005r. Kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń. Do protokołu dołączona jest kopia karty opłaty drogowej wypełniona w pozycji „ważna od” wpisem daty „31 maja 2005r.” z tym, że cyfry 3 i 1 są wpisane w jednej rubryce, a następna rubryka jest pusta oraz w pozycji „ważna do” również wpisem daty „31 maja 2005r”.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz. U. nr 204 z 2004r. poz. 2088 z późn. zmianami/ nałożył na spółkę „G.” karę pieniężną w wysokości 3000 zł. W uzasadnieniu wskazał, że do kontroli przedstawiono dobową kartę opłat, nie wypełnioną w pozycji godzin i minut. Karta ta miała błędny zapis w rubrykach ważności, w których wpisano 31. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150 z 2001r. poz. 1684 z późn. zmianami) karta niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w rozporządzeniu nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.

Od tej decyzji spółka „G.” odwołała się. Wnosiła o ukaranie za wykonywanie transportu z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, nie zaś za brak opłaty drogowej. Wskazywała, że wpisanie w obu rubrykach „ważna od” i „ważna do” tej samej daty - 31 maja 2005r. oznacza, że ważność karty zaczyna się 31 maja o godzinie 00.00, a kończy 31 maja 2005r. o godzinie 24.00 tj. trwa jedną dobę.

Decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art. 138 § 1 p.1 KPA i art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2 i art. 92 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, a także § 2 ust.2 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150 z 2001r. poz. 1684) oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 180 z 2005r. poz.1497) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r. termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie pola karty były wypełnione, przy czym godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, zaś zgodnie z § 5 ust. 6 karta niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w rozporządzeniu nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Karta dobowa niewypełniona w polu godzin i minut nie może być dowodem wniesienia opłaty.

Skargę na tę decyzję wnieśli właściciele spółki „G.”do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wywiedli jak w odwołaniu i wnosili o potraktowanie uchybienia jako „nieprawidłowego wypełnienia karty”, nie zaś jako braku opłaty drogowej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podnosił, że decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazał, że karta nie zawierała wszystkich wymaganych wpisów i na podstawie takiej karty nie można ustalić, że była ona wypełniona celem użycia wyłącznie dla potrzeb przewozów realizowanych ściśle określonym pojazdem w ściśle określonym przedziale czasowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie stan faktyczny jest niesporny, karta dobowa w polach „ważna od” i „ważna do” miała wpisaną tą samą datę: 31 maja 2005r., przy czym w pozycji „ważna od” cyfry „3” i „1” były wpisane w jednej rubryce, następna rubryka była pusta, zaś potem poprawnie wpisany miesiąc i rok, zaś w polach „godziny i minuty” brak było jakichkolwiek wpisów. Spór dotyczy skutku stwierdzonej wadliwości tj. czy nieprawidłowo wypełniona karta może być dowodem uiszczenia opłaty za konkretny przejazd, a co za tym idzie, czy doszło tylko do uchybienia polegającego na nieprawidłowym wypełnieniu karty, czy też należy uznać, że wypełniona w opisany wyżej sposób karta nie może być dowodem uiszczenia opłaty drogowej za konkretny przejazd, a zatem należy przyjąć, że opłata nie została uiszczona. Chodzi więc o prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych i stosowne ich zakwalifikowanie w świetle obowiązującego prawa, a więc o wykładnię ustawy o transporcie drogowym i załącznika do niej, stanowiącego kary za konkretne uchybienia oraz cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z 14 grudnia 2001r., określającego sposób wnoszenia uiszczenia i dokumentowania uiszczenia opłaty drogowej.

Przystępując do tej wykładni Sąd wziął pod uwagę, że ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 149 z 2003r. poz. 1452) złagodzone zostały przepisy o karach za naruszanie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych; m.in. w lp.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na „wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej”. Kara za to uchybienie wynosiła 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej (lp.1.4.1. załącznika) - 3000zł. Przepisy te weszły w życie 28 września 2003r. Obecnie, po zmianach wprowadzonych cytowaną wyżej ustawą z dnia 29 lipca 2005r. karalność wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej została utrzymana, a karę podwyższono do 1000 zł. Zgodnie z art. 5 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc w sprawie niniejszej, w której decyzja II instancji zapadła 26 stycznia 2006r., stosuje się ustawę w wersji przewidującej uchybienie polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty opłaty drogowej, za które kara wynosiła 500 zł oraz inne uchybienie, polegające na nieuiszczeniu opłaty drogowej, za które kara wynosi 3000 zł.

Wraz ze zmianą ustawy o transporcie drogowym nie zostało jednak zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002r. stanowiące w § 5 ust. 6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Rozporządzenie to ciągle obowiązuje, mimo kolejnej zmiany ustawy o transporcie drogowym (ustawą z dnia 29 lipca 2005r.), utrzymującej istnienie uchybienia polegającego na nieprawidłowym wypełnieniu karty opłaty drogowej.

W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktuje tylko kartę wypełnioną prawidłowo (§ 5 ust.6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001r.) a przepisami ustawy (załącznik do ustawy o transporcie drogowym p.1.4.4.), które obecnie przewiduje karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Z tego wysnuć można jeden tylko wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, gdy nieprawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej jest jednak dowodem uiszczenia tej opłaty. Należy więc rozważyć jak stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia, które w żadnej części nie zostało formalnie uchylone. W ocenie Sądu pierwszeństwo mają przepisy ustawy, po pierwsze z racji rangi aktu prawnego, a po drugie dlatego, iż są późniejsze. Jeśli jednak uznać, że pierwszeństwo mają przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustanawiające nowe uchybienie polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty, to należy jednocześnie uznać, że skutek nieprawidłowego wypełnienia karty przewidziany § 5 ust. 6 rozporządzenia (karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem uiszczenia opłaty) nie zawsze występuje. Oznacza to, że mogą być przypadki, kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty (500 zł) oraz inne sytuacje, kiedy nieprawidłowość w wypełnieniu karty jest tego rodzaju, że należy przyjąć, iż nie może być ona dowodem uiszczenia opłaty na konkretny przejazd.

Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia kraty ani nie wskazuje jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. W ocenie Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie, mając na względzie, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale „skasowana” dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itd.) uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań załącznika do ustawy tj. za nieprawidłowe wypełnienie karty. Gdy zaś karta jest wypełniona wadliwie w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono, a więc ma na celu uniknięcie opłaty (np. brak numeru pojazdu, całkowity brak daty uniemożliwiający określenie okresu na jaki karta jest przeznaczona) a także, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu, należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak.

W sprawie niniejszej przedsiębiorcy uiścili opłatę drogową wykupując dobową kartę opłat i wypełniając ją na konkretną dobę: 31 maja 2005r. Nie ulega też wątpliwości, że kartę wypełnili nieprawidłowo, bowiem jej pola „ważna od” i „ważna do” zostały wypełnione niekompletnie i niewłaściwie. Jednak w ocenie Sądu wypełnienie w karcie dobowej pola „ważna od” i „ważna do” poprzez wpisanie tej samej daty 31 maja 2005r. stanowi „skasowanie” karty, która w żadnym razie nie może być już ponownie użyta do innego przejazdu, ani też użyta przez czas dłuższy niż 24 godziny. Doba konkretnego dnia (w tym przypadku 31 maja 2005r.) zaczyna się od godziny 00.00 i kończy o godzinie 24.00. Wpisanie w obu polach tej samej daty bez godzin i minut sprawia, że karta „działa” nie wcześniej niż 31 maja 2005r. od godziny 00.00 (wcześniej byłby to 30 maja 2005r. a więc inny dzień niż wpisany w karcie) i nie dłużej niż do 31 maja 2005r. do godziny 24.00 (później byłby to inny dzień - tj. 1 czerwca 2006r.). Tak nieprawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej może być dowodem uiszczenia opłaty drogowej, bowiem na jej podstawie można ustalić, że była wypełniona celem użycia wyłącznie dla przewozu realizowanego w ściśle określonym przedziale czasowym i nie stwarza niebezpieczeństwa obejścia przepisów o opłatach drogowych. Takie wypełnienie, choć wadliwe, sprawia że cel przepisu zostaje osiągnięty tzn. opłata za konkretny przejazd została uiszczona.

W sprawie niniejszej organ nie rozważył należycie wagi i skutków wadliwego wypełnienia karty przez skarżących i nie wyjaśnił dlaczego nieprawidłowo wypełniona karta nie może być w tej konkretnej sprawie dowodem uiszczenia opłaty za konkretny przejazd, skoro z jej treści wynika wyraźnie czas, na który została wypełniona tj. jedna doba - 31 maja 2005r. Takim działaniem naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 KPA bowiem materiał dowodowy nie został rozważony należycie, a uzasadnienie decyzji nie odnosi się do argumentacji strony. Organ nie ocenił też sprawy w świetle uregulowań ustawowych ustanawiających możliwość dowodzenia uiszczenia opłaty drogowej przy pomocy nieprawidłowo wypełnionej karty, czym naruszył prawo materialne tj. art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.4.4. załącznika do tej ustawy. Ze wskazanych wyżej względów Sąd uchylił obie decyzje. ³⁶

Druga sprawa dotyczy skargi na stary, już nieaktualny adres organu I instancji, przy istnieniu dowodów, że aktualny adres tego organu był (lub powinien być) jej znany w momencie składania odwołania, przy czym głównym dowodem znajomości aktualnego adresu organu I instancji jest jego zamieszczenie w nagłówku skarżonej decyzji, prowadzi do uznania - jeśli organ nie otrzyma tego odwołana w terminie - że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Teza ta bezwzględnie dotyczy profesjonalnego pełnomocnika strony, który takim działaniem pozbawia ją możliwości weryfikacji skierowanej do niej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że: „Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli pojazdu, nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 14.000,00 zł za następujące, stwierdzone w toku kontroli naruszenia:

• wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego zaświadczenia; - wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych;

• niezainstalowanie przyrządu kontrolnego.

W toku postępowania zebrano następujące wyjaśnienia:

• zgodnie z pismem strony kontrolowany samochód nie należał do niej lecz do pracownika firmy, od którego strona go wynajmuje; w dniu kontroli pojazd prowadził inny pracownik firmy, który w tym dniu był na urlopie wypoczynkowym, zaś przewóz materiałów organizował pracownik firmy (ojciec strony);

• w dniu kontroli pojazd był użyty bez wiedzy strony;

• zgodnie z pismem strony organizator przewozu (ojciec strony) posłużył się pieczęcią firmową oraz bezpodstawnie, bez odpowiedniego pełnomocnictwa, wystawił fakturę;

• w dniu (...) otrzymano fakturę dokumentacji handlowej od podmiotu, dokumentującą sprzedaż ładunku przez firmę oraz przyjęcie zamówienia od tej firmy.

W związku z powyższym ustalono, co następuje:

• uznano, że oświadczenie strony o bezprawnym użyciu pieczęci firmy i bezprawnym wystawieniu faktury przez ojca strony, a zarazem pracownika firmy, jest nieprawdziwe; z posiadanej dokumentacji wynika bowiem niezbicie, że wystawiającym fakturę była p. D. D., której podpis widnieje na fakturze;

• zamówienie na towar znajdujący się w pojeździe w czasie kontroli (słupki graniczne), wystawione przez firmę p. H. K., zostało wysłane miesiąc przed kontrolą na adres firmy przedsiębiorcy, a nie jego ojca;

• w pierwszych wyjaśnieniach przedsiębiorca oświadczył, że w dniu sprzedaży jego ojciec był pełnomocnikiem firmy i nadzorował przewóz ładunków, a dopiero następnie zmienił zdanie oświadczając, że w dniu kontroli jego ojciec nie posiadał pełnomocnictwa przedsiębiorcy.

W ocenie organu I instancji postępowanie udowodniło, iż przedsiębiorca w swoich oświadczeniach mija się z prawdą, „...co może świadczyć o chęci wprowadzenia w błąd organów kontroli w celu uniknięcia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.” Jednocześnie (co ma istotne znaczenie w sprawie) na egzemplarzu decyzji, w rubryce „Nazwa organu wydającego decyzję”, nakładającej na stronę karę pieniężną znajduje się pieczęć organu z adresem: „Przejście Graniczne [...],[...]” (w nazwie organu wydającego decyzję). Listem poleconym złożono odwołanie od powyższej decyzji za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; odwołanie wysłano na nieaktualny adres (inny niż na decyzji nakładającej karę pieniężną). W odwołaniu wnioskowano m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie. W kolejnym zamieszczono wyjaśnienie w sprawie skierowania odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na nieaktualny adres do doręczeń. Stwierdzono w nim, przedsiębiorca skierował odwołanie na nieaktualny – jak się później okazało - adres, które jego pełnomocnik odebrał z adnotacją: „nie podjęto w terminie”. Ustalono, że od początku 2005 r. zmieniła się siedziba Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; od tego czasu właściwym adresem do doręczeń jest: Przejście Graniczne [...],[...]. Pełnomocnik podkreślił, iż z dokumentów, które zostały mu przekazane przez przedsiębiorcę wynikało niezbicie, że dotychczasowa korespondencja przedsiębiorcy była kierowana na poprzedni adres.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wydaną na podstawie art. 132 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu złożonego odwołania uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie podpisał „ Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego”

Główny Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o uchyleniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i umorzeniu postępowania w sprawie i skierował do przedsiębiorcy pismo procesowe informujące o treści art. 73 § k.p.a. oraz informujące o prawie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Przedsiębiorca poinformował, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana zbyt pochopnie, bez dokonania wnikliwej analizy faktów. W dniu kontroli przewóz realizowany był przez ojca przedsiębiorcy, który bez wiedzy i świadomości przedsiębiorcy posłużył się pieczęcią i dokumentami firmy. Jednocześnie z tym pismem wyjaśnienia złożył pełnomocnik przedsiębiorcy, wnosząc o umorzenie postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał stronę do wypowiedzenia się co do całości zebranego w toku postępowania materiału dowodowego. Pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, którą uchylono w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r., nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 14.000,00 zł i umorzono postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, iż rażące naruszenie prawa, stanowiące w rozpatrywanej sprawie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (tak: NSA w wyroku z dnia 5 marca 2002 r., sygn. I SA 1052/00, LEX nr 81674). Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji (orzeczenia) podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem (tak: NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. II SA 1726/00, LEX 51233).

Przepis art. 132 § 1 kpa stanowi, iż jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z czerwca 2005 r. o uchyleniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z lutego 2005 r. i umorzeniu postępowania w sprawie wskazał: „po ponownej wnikliwej analizie materiału dowodowego oraz biorąc pod uwagę wyjaśnienia nadesłane w toku przeprowadzonego postępowania oraz argumenty przedstawione w uzasadnieniu odwołania uznać należy, iż wykonywany przewóz miał charakter prywatny, brak jest bowiem innych dowodów czy materiałów w sprawie, które pozwoliłyby na obalenie twierdzeń strony skarżącej”.

Cytowany fragment uzasadnienia jest w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zaś organ stwierdzając braki w materiale dowodowym, winien przekazać odwołanie organowi wyższego stopnia celem wydania stosownego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym organ I instancji, po dokonaniu ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzając, iż zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, iż kara pieniężna została nałożona w sposób prawidłowy, nie miał uprawnienia do wydania decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwietnia 2006 r.

W uzasadnieniu, po dokonaniu ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. w sposób rażący narusza przepisy k.p.a., w szczególności art. 16 § 1 oraz art. 58 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2006 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wnosząc o: 1) uchylenie decyzji z sierpnia 2006 r. w całości; 2) uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z kwietnia 2006 r. w całości i umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z czerwca 2005 r.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła w szczególności:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 59 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3. naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

7. naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

8. naruszenie art. 133 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z sierpnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z kwietnia 2006 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z czerwca 2005 r., uchylającej w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z lutego 2005 r., nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 14.000,00 zł i umorzono postępowanie w sprawie.

Rozpatrywana sprawa ma charakter proceduralny - jej rozstrzygnięcie zależy od wykładni i interpretacji przepisów k.p.a. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest kwestia charakteru dokonanego przewozu, który według strony miał charakter przewozu prywatnego, tzn. niezarobkowego przewozu drogowego (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym), zaś w ocenie organu stanowił wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego zaświadczenia; uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz bez zainstalowanego przyrządu kontrolnego. W ocenie Sądu organ I instancji w pierwszej decyzji (z lutego 2005 r.) dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonywanego przewozu. Był to niewątpliwie przewóz wykonywany przez pracownika przedsiębiorcy, który nie podniósł w toku kontroli, iż przebywał w tym czasie (tzn. w czasie kontroli) na urlopie wypoczynkowym, realizowany wraz z innym pracownikiem przedsiębiorcy (ojcem przedsiębiorcy), posiadającym w dniu kontroli jego pełnomocnictwa, służący wykonaniu przewozu towaru wytworzonego w firmie przedsiębiorcy(betonowych słupków granicznych, które mieszczą się w przedmiocie działalności gospodarczej przedsiębiorcy), zamówienie na który zostało wysłane na adres przedsiębiorcy (jego firmy) na miesiąc przed datą przeprowadzonej kontroli. Udział ojca przedsiębiorcy w sprawie nie ma znaczenia prawnego, gdyż - jak ustalono bez wątpliwości - to nie on używał pieczęci firmy i wystawiał fakturę na przewożony towar, lecz dokonał tego inny pracownik firmy.

Przyjmując powyższe ustalenia co do charakteru przewozu Sąd oparł się przede wszystkim na protokole kontroli ze stycznia 2005 r. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych znaczenia dowodowego protokołu kontroli nie sposób przecenić, gdyż obrazuje on stan faktyczny, który później nie sposób jest już odtworzyć. Dlatego też nie sposób w zasadzie mówić o możliwości późniejszego, już po zakończeniu kontroli poprawienia (sanowania) protokołu, zwłaszcza w części dotyczącej stwierdzonych naruszeń.

Sąd podkreślił przy tym, iż jego zadaniem nie jest dokonywanie własnych ustaleń w rozpatrywanej sprawie; wskazując na argumenty przemawiające za oceną stanu faktycznego sprawy przyjętą przez organ II instancji Sąd zmierzał przede wszystkim do wskazania, że praktycznie wszystkie ustalenia co do stanu faktycznego sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości. Już z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że odwołanie od decyzji z czerwca 2005 r. zasługiwało w całości na uwzględnienie, a co za tym idzie - do zastosowania w sprawie art. 132 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie charakter przewozu ma ważne, lecz jednak nie decydujące znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie podstawowy problem prawny sprowadza się do pytania, czy miało tu miejsce uchybienie terminu do złożenia odwołania - przez skierowanie odwołania na poprzedni adres organu I instancji, właściwego do wstępnej oceny odwołania w trybie art. 132 k.p.a., i jakie były skutki prawne tego uchybienia. Dopiero w następnej kolejności mogą być rozpatrywane zarzuty odnoszące się do zasadności stwierdzenia nieważności wydanej we wspomnianym trybie decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Nie ulega wątpliwości, że złożenie odwołania przez stronę na stary, już nieaktualny adres organu I instancji, przy istnieniu dowodów, że aktualny adres tego organu był (lub powinien być) jej znany w momencie składania odwołania, przy czym głównym dowodem znajomości aktualnego adresu organu I instancji jest jego zamieszczenie w nagłówku skarżonej decyzji, prowadzi do uznania - jeśli organ nie otrzyma tego odwołana w terminie - że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Teza ta bezwzględnie dotyczy profesjonalnego pełnomocnika strony, który takim działaniem pozbawia ją możliwości weryfikacji skierowanej do niej decyzji administracyjnej. W przedstawionej sytuacji k.p.a. przewiduje w art. 58 możliwość przywrócenia terminu, obwarowaną zresztą szczególnymi przesłankami jej zastosowania, które muszą wystąpić łącznie (uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, wniesienie przez zainteresowanego prośby, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin). W rozpatrywanej sprawie taki wniosek nie został przez stronę lub jej pełnomocnika złożony.

W tym stanie rzeczy podjęte dalej w sprawie decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego: z kwietnia 2006 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z czerwca 2005 r., oraz z sierpnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję z kwietnia 2006 r., należy uznać za prawidłowe.

Podniesione przez stronę wobec powołanych wyżej decyzji zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, enumeratywnie wymienionych w skardze, są bezpodstawne. W szczególności opierają się one na błędnym założeniu, iż odwołanie strony od pierwszej decyzji (z lutego 2005 r.), nakładającej na nią karę pieniężną, zostało złożone z zachowaniem terminu. Tymczasem rację ma organ II instancji wskazując, że w rozpatrywanym przypadku miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a co za tym idzie - organ I instancji nie miał prawa do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. w trybie art. 132 k.p.a. i w tej sytuacji powinien zgodnie z art. 133 k.p.a. przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Praktycznie wszystkie uwagi strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2) są w rozpatrywanej sytuacji co najmniej nietrafne.

W rozpatrywanej sprawie strona nie ustawała w wysiłkach zmierzających do zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego w protokole kontroli, co w przypadku późniejszego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wydania - mimo tego uchybienia - decyzji rażąco sprzecznej z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli drogowej, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu³⁷.

Kolejny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczy skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, podtrzymaną decyzją Głównego Inspektora Transportu drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z października 2006 r., nałożono na przedsiębiorcę - P. S.A. karę pieniężną w kwocie 1500,00 zł.

Powyższą karę nałożono za wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, w następującym stanie prawnym i faktycznym. Mianowicie, w październiku 2006 r. w miejscowości skontrolowano pojazd – autobus. W momencie kontroli pojazd oczekiwał na kolejny przejazd na trasie 16 km. Linia regularna specjalna, przewóz dzieci. Na podstawie oględzin pojazdu stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Pojazd nie posiadał ogumionego koła zapasowego, a bagażnik nie zabezpieczał bagażu przed przemieszczeniem, uszkodzeniem i zabrudzeniem, gdyż znajdowały się w nim stare brudne paski klinowe i pojemniki po oleju. Stwierdzono w związku z tym naruszenie przepisów art. 18b ust. 1 pkt. 1 oraz art. 18b ust. 2 pkt. 1 lit b ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym, a także § 17 - § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia i z tego tytułu na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym oraz lp. 2.5 załącznika do powołanej ustawy nałożono karę pieniężną w wysokości 500,00 zł.

Nadto, na podstawie oględzin pojazdu stwierdzono wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące (tachograf) V, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu (data ostatniej okresowej kontroli - sierpnień 2004 r.). Tymczasem tachograf powinien być poddawany kontroli okresowej co dwa lata, licząc od ostatniej kontroli, czyli termin kontroli tego urządzenia rejestrującego upłynął w sierpniu 2006 r. W/w pojazdem wykonywany był przewóz regularny specjalny na trasie o długości do 50 km, który nie podlega przepisom rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego i rozporządzenia nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Jednakże, mimo braku wspomnianego obowiązku legalizacji stwierdzono, że tachograf jest urządzeniem wpływającym na bezpieczeństwo jazdy, m.in. przez to, że rejestruje prędkość z jaką porusza się pojazd. Jest on urządzeniem metrologicznym podlegającym okresowym badaniom w celu sprawdzenia jego poprawnego działania, rejestracji czynników mających wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Stwierdzono w związku z tym naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i z tego tytułu na podstawie lp. 11.1 ust. 1 lit d załącznika do w/w ustawy (wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu) nałożono karę w wysokości 1000,00 zł. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag, a strona w trakcie postępowania administracyjnego nie odniosła się do stwierdzonych naruszeń.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z listopada 2006 złożyła spółka wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu osób autobusem, którego tachograf nie został poddany kontroli okresowej.

W uzasadnieniu spółka podniosła, iż pkt 11.1 ust. 1 lit. d załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. Organ przyznaje, że zgodnie z rozporządzeniem Rady EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. nr 3820 autobus spółki w ogóle nie musiał być wyposażony w tachograf. Autobus, mimo braku takiego obowiązku, był wyposażony w tachograf. Spółka zrobiła zatem więcej niż wymagają przepisy prawa. Skoro tak, to zachowanie strony, wykraczające poza obowiązki wymagane przez prawo nie może być przedmiotem kontroli. W przeciwnym razie osoba, która ma obowiązek wyposażania pojazdu w tachograf i spółka, która takiego obowiązku nie ma, byłaby traktowana w zakresie kontroli tachografu tak samo. Taka wykładnia przepisów prawa prowadzi do niewłaściwych wniosków.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia marca 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. transporcie drogowym oraz lp. 11.1. ust. 1 lit d załącznika do powołanej ustawy, art. 3 rozdziału III i rozdział VI załącznika do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985) w związku z art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L102 z 11 kwietna 2006 r.), § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 kwietnia 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 295), po rozpatrzeniu odwołania w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy.

W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z listopada 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł oraz wstrzymanie wykonania w/w decyzji. W uzasadnieniu skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko stwierdziła, że zarzut wykonywania przewozu drogowego naruszającego obowiązki wynikające z ustaw i przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych i przepisów wspólnotowych jest chybiony. Skarżąca twierdzi, że nie spoczywał na niej nakaz realizowania obowiązków wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, ponieważ pojazd będący przedmiotem kontroli nie zaliczał się do tych, które podlegają obowiązkowi instalacji urządzenia rejestrującego. Tym samym nie podlegał kontroli i sankcjom zastrzeżonym w przepisie art. 92 ust 1 pkt 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym. tj. karze pieniężnej.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w świetle powołanych wyżej kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z marca 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora transportu Drogowego z listopada 2006 r., którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną z tytułu nie sprawdzenia (kolejnego) urządzenia rejestrującego (tachografu) w wymaganym przez obowiązujące przepisy terminie. Zarówno skontrolowany przedsiębiorca, jak i organy orzekające w sprawie (zwłaszcza organ I instancji) w zasadzie nie kwestionują, iż przedsiębiorca wykonywał przewozy pojazdem, którego nie dotyczył obowiązek zainstalowania tachografu. W ocenie przedsiębiorcy wyłączało to w ogóle możliwość poddania kontroli tego urządzenia rejestrującego, zaś według organów fakt, że tachograf był zainstalowany - i (w ocenie organów) używany - oznaczał, iż to urządzenie rejestrujące powinno być poddawane okresowy kontrolom, zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. ust. 3 lit b rozdziału VI załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 kwietnia 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych.

Podstawowy problem prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się więc do pytania, czy zainstalowanie - i używanie (co do którego brak dowodów) - tachografu w pojeździe, którego wedle przepisów unijnych nie dotyczył obowiązek zainstalowania takiego urządzenia rejestrującego, powoduje obowiązek okresowego (kolejnego) sprawdzania tego urządzenia, i czy niedotrzymanie tego obowiązku może spowodować nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym?

Odnosząc się do obowiązku zainstalowania tachografu organ II instancji trafnie zauważył, że przepis art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż zgodnie z art. 29 rozporządzenia wszedł on w życie dnia 11 kwietnia 2007 r., z wyjątkiem art. 10 ust. 5, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 27, które weszły w życie dnia 1 maja 2006 r.; te ostatnie przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji o obowiązku zamontowania urządzeń rejestrujących rozstrzygały przepisy rozporządzeń unijnych nr 3820/85 oraz nr 3821/85 - w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem nr 561/2006. I tak, zgodnie z art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 3820/85 rozporządzenie nie miało zastosowania do przewozów dokonywanych pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób, wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu nie przekraczała 50 km. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia w przypadku m.in. regularnych krajowych usług przewozu osób, podlegających niniejszemu rozporządzeniu, rozkłady jazdy i wykazy obowiązków sporządzane są przez przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z ust. 7 powołanego przepisu niniejszy artykuł nie miał zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące, używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Przepis art. 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia stanowił natomiast, iż urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w państwach członkowskich i są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85.

W przedstawionym stanie prawnym najistotniejsze znaczenie dla stwierdzenia obowiązku używania tachografu - w sytuacjach takich, jak rozpatrywana - miała wykładnia art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85, nie dopuszczającego stosowania uproszczonej formy ewidencji czasu pracy kierowcy w przypadku wyposażenia pojazdów w urządzenia rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85. Z powołanego przepisu nie wynika, że uproszczone formy ewidencji czasu pracy kierowców, o jakich mowa w art. 14 ust. 1-6 rozporządzenia nr 3820/8, nie dotyczą pojazdów, w których zamontowano urządzenie rejestrujące czas pracy kierowcy. Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia 3821/85 ustanawia obowiązek instalacji i używania tachografów w pojazdach przeznaczonych do transportu drogowego osób lub rzeczy, z wyjątkiem przypadków wymienionych m.in. w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85, zaś art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 nie zakazuje instalacji i używania tachografów również w pojazdach, o których mowa w art. 14 ust. ust. 1 rozporządzenia nr 3820/85, choć nie wprowadza takiego obowiązku. Jest to zgodne z zasadą wyrażoną w preambule rozporządzenia nr 3820/85, w myśl której w stosunku do kierowców wykonujących regularne usługi przewozu osób kopia rozkładu jazdy i wykaz obowiązków mogą zastąpić urządzenia rejestrujące. Zatem powołane rozporządzenia przewidują dwie możliwości rejestracji okresów prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców: tzw. metodę uproszczoną (sporządzanie wykazów obowiązków w połączeniu z kopią rozkładu jazdy) oraz rejestrację przy pomocy tachografu.

Zdaniem Sądu, art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 nie wprowadza zasady, iż fakt instalacji tachografu automatycznie wyłącza możliwość stosowania rejestracji okresów prowadzenia pojazdów przy pomocy wykazów obowiązków i kopii rozkładów jazdy. Zainstalowanie tachografu nie jest równoznaczne z obowiązkiem jego stosowania. Takiej normy nie zawiera żaden przepis rozporządzenia nr 3820/85 ani nr 3821/85. Art. 14 ust. 7 rozporządzenia nr 3820/85 wyłącza stosowanie art. 14 ust. 1-6 jedynie w odniesieniu do kierowców pojazdów wyposażonych w "urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85". Ważny jest, nie tyle sam fakt instalacji tachografu, ale i jego używanie - zgodnie z rozporządzeniem nr 3821/85. Powyższe wywody potwierdzają twierdzenie skarżącej spółki, iż nie miała ona obowiązku zainstalowania w przedmiotowym pojeździe urządzenia rejestrującego (tachografu). Powołane przepisy unijne nie wykluczały jednak możliwości zainstalowania w takim pojeździe tachografu, choć nie łączyły z tym obowiązku jego stosowania. Jedynie: a) zainstalowanie urządzenia rejestrującego oraz b) jego używanie zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 wyłączało (koniunktywnie) możliwość stosowania uproszczonej ewidencji czasu pracy kierowców. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W pojeździe był zarejestrowany tachograf, ale jego używanie było związane z wewnętrznymi potrzebami przedsiębiorstwa, nie służyło zaś przewidzianej w rozporządzeniu nr 3821/85 pełnej ewidencji czasu pracy kierowców.

Z procesowego punktu widzenia oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję³⁸.

Kolejna rozpatrywana skarga dotyczyła również decyzji Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Mianowicie Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) oraz lp. 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U z 2006 r., Nr 151, poz. 1089 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania ze stycznia 2009 r. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z grudnia 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu przypomniano, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Powyższe ustalono podczas kontroli pojazdu marki listopadzie 2008 r. Kontrolowanym pojazdem był wykonywany przewóz drogowy rzeczy. Przeprowadzona kontrola drogowa została udokumentowana protokołem kontroli z tej samej daty. Kierowca, nie wnosząc zastrzeżeń do treści protokołu, potwierdził podpisem zapoznanie się z nim.

W odwołaniu od niniejszej decyzji pełnomocnik strony wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Podnosił, iż strona zachowała wszelkie wymogi staranności w celu wykonywania przewozu w warunkach wymaganych przepisami ustawy o transporcie drogowym. Skarżący stwierdził, iż przekazał kierowcy pieniądze w celu zakupu karty opłaty drogowej. Nakazał mu również prawidłowo wypełnić odcinek kontrolny karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kierowca, któremu powierzył ten obowiązek, do tej pory zawsze prawidłowo wykonywał wszelkie polecenia, przedsiębiorca nie był więc w stanie przewidzieć, iż tym razem ich nie wykona i nie wypełni odcinka kontrolnego. Pełnomocnik strony wnosi, iż okoliczności te wypełniają dyspozycję art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i w związku z tym uzasadnione jest umorzenie postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej. Skarżący wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji wykazał niekonsekwencję każąc kierowcę mandatem karnym za inne naruszenia, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Zdaniem pełnomocnika, stanowi to o wzięciu pod uwagę wspomnianego przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Analogii dopatruje się on w fakcie, iż kierowca został wyposażony w plandekę zabezpieczającą ładunek sypki, a mimo to jej nie wykorzystał i został za to ukarany mandatem karnym, oraz z przedmiotową sytuacją niewpisania numeru rejestracyjnego na odcinku kontrolnym karty opłaty.

Pełnomocnik podtrzymuje również stanowisko, iż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji będzie skutkować dwukrotnym ukaraniem za to samo wykroczenie. Kierowca został już bowiem ukarany mandatem karnym za brak dokumentów, tj. prawidłowo wypełnionej karty opłaty.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy (z odpowiednimi wyłączeniami) zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1.800 euro rocznie. W myśl § 3 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 4.3. załącznika do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 1.000 zł sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych, w związku z czym organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych. W trakcie kontroli stwierdzono, że okazana do kontroli miesięczna karta opłaty drogowej została przedziurkowana, ale okazany odcinek kontrolny miesięcznej karty opłaty drogowej nie został wypełniony w rubryce dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu, dla którego karta opłaty wraz z odcinkiem kontrolnym została zakupiona. Pismem z grudnia 2008 r. pełnomocnik strony podniósł argument, iż nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty za przejazd drogowych obciąża wyłącznie kierowcę, który nie dochował swoich obowiązków. Zaznaczył, iż kierowca został już ukarany mandatem karnym i w związku z tym wniósł o umorzenie postępowania wobec przedsiębiorcy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedsiębiorca stwierdzając, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z maja 2009 r. narusza interes prawny skarżącego poprzez utrzymanie obciążenia go karą pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych w sytuacji gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, to jest poprzez niezastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący stoi na stanowisku, iż nie mógł przewidzieć okoliczności do której doszło, tj. iż kierowca w dniu [...] listopada 2008 r. nie wypełni odcinka kontrolnego karty opłat. Skarżący korzysta z wielu pojazdów. Nie jest w stanie ich na bieżąco kontrolować w zakresie wypełniania przez kierowców ich podstawowych obowiązków. Okoliczność w jakiej doszło do naruszenia przepisów transportu drogowego przez kierowcę skarżącego, wypełnia jego zdaniem przesłanki z art. 93 ust.7 ustawy o transporcie drogowym, wobec czego uzasadnione jest umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o co skarżący wnosił w toku instancji i wniosek ten podtrzymuje. Skarżący podtrzymuję również stanowisko, iż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji skutkuje zastosowaniem dwukrotnej sankcji za to samo wykroczenie. Chodzi tutaj o uprzednie ukaranie mandatem karnym kierowcy - również za "brak dokumentów", to jest prawidłowo wypełnionej karty opłat.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i lp. 4.1 załącznika do tej ustawy oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U z 2006 r., Nr 151, poz. 1089 z późn. zm.). Zaskarżona decyzja organu odwoławczego - Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana w maju 2009 r., kontrola miała zaś miejsce w listopadzie 2008 r. Oba te zdarzenia miały więc miejsce przed dniem 5 czerwca 2009 r., tj. przed dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 86, poz. 721). Organ zastosował zatem trafnie do rozpatrywanej sprawy przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U z 2006 r., Nr 151, poz. 1089 z późn. zm.).

W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącego wniósł następujące zarzuty:

- po pierwsze - podniósł, że strona zachowała wszelkie wymogi staranności w celu wykonywania przewozu w warunkach wymaganych przepisami ustawy o transporcie drogowym, a skarżący przedsiębiorca nie mógł przewidzieć okoliczności do której doszło, tj. iż kierowca w dniu [...] listopada 2008 r. nie wypełni odcinka kontrolnego karty opłat; okoliczności te (zachowanie przedsiębiorcy) wypełniają dyspozycję art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i w związku z tym uzasadnione jest umorzenie postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej;

- po drugie - podniósł, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji będzie skutkować dwukrotnym ukaraniem za to samo wykroczenie, jako że kierowca został już ukarany mandatem karnym za brak dokumentów, tj. prawidłowo wypełnionej karty opłaty;

- po trzecie - w ocenie skarżącego nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty za przejazd drogowych obciąża wyłącznie kierowcę, który nie dochował swoich obowiązków.

Rozpatrując powyższe zarzuty kolejno należy zauważyć, że zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przepisów ust. 1-3, a więc regulujących nakładanie przez uprawnionych do kontroli kar pieniężnych na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem, w drodze decyzji administracyjnej, nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu organ odwoławczy odwołał się przede wszystkim do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. TK SK 75/06, który stwierdził, iż "(...) regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia." Następnie odwołał się do wyroku WSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 67/08, w którym stwierdzono, że powołany przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym przewiduje zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności, "jeśli stwierdzone zostanie, że dołożył należytej staranności (uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać) organizując przewóz, a jedynie wskutek jakiś nadzwyczajnych " okoliczności" lub zdarzeń doszło do naruszenia". A zatem, brak możliwości przewidzenia powstania naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność.

W ocenie organu orzekającego w zaistniałym stanie faktycznym do wskazanego wyżej naruszenia doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do jego zaistnienia. W niniejszej sprawie nie wystąpiły, również w ocenie Sądu, jakieś nadzwyczajne okoliczności uzasadniające powstanie naruszeń; potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Kolejny argument organu odwoławczego ma w tej kwestii charakter procesowy i wiąże się z postanowieniami art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego nie wszczyna się postępowania administracyjnego w sytuacji gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone m.in. naruszenia obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1-4 ustawy o transporcie drogowym, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że ustawa zwalnia ów podmiot z odpowiedzialności tylko wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Brak wpływu przedsiębiorcy na powstanie naruszenia wymaga więc jednoznacznego udowodnienia. Potwierdza to tezę przedstawioną wyżej.

Odnosząc się do zarzutu drugiego, tj. stwierdzenia, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji będzie skutkować dwukrotnym ukaraniem za to samo wykroczenie, organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym za naruszenie przepisów ustawy odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca, jak i kierowca. Różnica polega na tym, iż orzekanie w sprawach odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast orzekanie w sprawach odpowiedzialności przedsiębiorcy odbywa się na zasadach określonych w K.p.a. oraz ustawie o transporcie drogowym.

Z kolei odpowiedź na zarzut, że nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty za przejazd drogowych obciąża - w ocenie skarżącego - wyłącznie kierowcę, który nie dochował swoich obowiązków, została już zawarta w rozważaniach dotyczących przesłanek odpowiedzialności przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy orzekające w następstwie dokonanej kontroli w listopadzie 2008 r. jednoznacznie ustaliły, że przewóz drogowy po drogach krajowych był wykonywany z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd. Nieprawidłowość ta polegała na niewypełnieniu karty opłaty, tzn. na niewpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Tymczasem zgodnie z pkt 2 § 4 rozporządzenia prawidłowe wypełnienie karty opłaty następuje przez wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu. Jeżeli więc numer ten nie został wpisany, wypełnienie nastąpiło niezgodnie z powołanym przepisem. Takie zachowanie przewoźnika jest sankcjonowane przez przepis lp. 4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karą pieniężną w kwocie 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Nadto, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ orzekający, obok ukarania kierowcy, zasadnie nałożył też karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, na przedsiębiorcę, który nie udowodnił jednoznacznie braku swojego wpływu na powstanie naruszenia.

Trafnie też organ orzekający zwrócił uwagę na jednoznaczne ustalenie wysokości kar pieniężnych nakładanych za naruszenie przepisów regulujących dziedzinę transportu drogowego. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego rzeczywiście mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz innych przepisach krajowych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego przedsiębiorcy, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, w znacznej mierze niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa tylko wyjątkowo określa przesłanki wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego - stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne przeprowadzono z dochowaniem odpowiednich przepisów postępowania, regulujących zarówno udział strony w tym postępowaniu, jak i dotyczących postępowania dowodowego, w tym - oceny dowodów. Organy orzekające w sprawie jasno przedstawiły w oparciu o jakie fakty podjęły decyzję i dlaczego te fakty uznały za uzasadnione.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) skargę oddalił.

3.3.Orzecznictwo NSA w sprawach skarg kasacyjnych dotyczących decyzji Inspektora Transportu Drogowego

Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny:

• rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych;

• podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;

• podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej;

• rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej;

• rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw.

W niniejszej pracy przedstawiono trzy przykłady działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach, w których stroną była Inspekcja Transportu Drogowego. Pierwsza z omawianych spraw dotyczy skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. 6/II SA 2813/03 w sprawie ze skargi Zakładu Techniczno-Budowlanego „P.” Spółka z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. 6/II SA 2813/03 uwzględniając skargę Zakładu Techniczno-Budowlanego „P.” Spółka z o.o. z siedzibą w O., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 24 czerwca 2003 r. i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia 17 kwietnia 2003 r., nakładającą karę pieniężną za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż podstawę wymierzenia kary przez organ I instancji stanowił art. 29 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm.). Do wymierzenia kary zaś doszło wskutek ustalenia w wyniku przeprowadzonej 17 kwietnia 2003 r. kontroli, iż samochód ciężarowy z przyczepą przewoził płyty z miasta P.-O. do Z.-M. W protokóle kontroli jako załadowcę wskazano „P.” Oddział Produkcji Pomocniczej, zaś jako właściciela pojazdu „P.-B.” z Wiesbaden w Niemczech. Kontroler ustalił, iż pojazd stanowi własność firmy „P.” GmbH z Wiesbaden i wykonuje przewóz rzeczy między dwiema miejscowościami na terenie Polski nie posiadając zezwolenia.

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2003 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na „P.” GmbH karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a pojazd skierowano na parking strzeżony. Z ustaleń organu, dokonanych po wydaniu decyzji wynika, iż Zakład Techniczno-Budowlany "P." Sp. z o.o. jest spółką prawa polskiego zarejestrowaną w KRS. Spółka ma zarejestrowane i wpisane do rejestru dwa oddziały: w Krakowie i Wiesbaden w Niemczech. Właścicielem całości majątku, w tym środków transportu jest Zakład Techniczno-Budowlany "P." Sp. z o.o. z siedzibą w O. Samochody Spółki, które używane są w Niemczech muszą być zarejestrowane w Niemczech i mają rejestrację niemiecką ze względu na przepisy niemieckiego prawa drogowego. Zatrzymany pojazd był własnością "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O. i posiadał rejestrację niemiecką, a w dniu kontroli przewoził towary między budowami prowadzonym w Polsce.

Zakład Techniczno-Budowlany "P." Spółka z o.o. wniósł odwołanie podnosząc powyższe okoliczności i stwierdzając, że posiada wymagane zezwolenie na przewozy na potrzeby własne na terenie kraju oraz na przewóz towarów z Niemiec do Polski samochodami zarejestrowanymi w Niemczech, jednakże żaden organ nie chce jej wydać zezwolenia na wykonywanie przewodu na terenie Polski samochodami zarejestrowanymi w Niemczech. Zdaniem Spółki, zakwestionowany przewóz nie spełniał warunków kabotażu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przyjął, iż ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt. 2 zawiera definicję przewozu kabotażowego. Jest to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium RP. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. nr 115 poz. 999) w I pkt. 3 załącznika, przewidziano za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 15.000zł. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż wykonywanie transportu drogowego w Polsce wymaga rejestracji pojazdów w kraju, zaś wykonywanie transportu międzynarodowego wymaga przekroczenia granicy. W sprawie niniejszej żadna z tych sytuacji nie miała miejsca, co jest naganne, gdyż może prowadzić do obejścia prawa przez podmioty zagraniczne, które będą chciały wykonywać transport w Polsce samochodami zarejestrowanymi za granicą.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Techniczno-Budowlany "P." Spółka z o.o. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu, stwierdzając, iż czyniono starania o uzyskanie zezwolenia, lecz na skutek luki w przepisach Spółka nie mogła go uzyskać.

Uwzględniając skargę strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego, że przedmiotowy przewóz mieści się w definicji ustawowej przewozu kabotażowego z art. 4 pkt. 12 ustawy o transporcie drogowym, był bowiem przewozem wykonywanym przez pojazd zarejestrowany za granicą między miejscami położonymi w RP. Organ nie dostrzegł jednak, że nie każdy przewóz kabotażowy wymaga zezwolenia. Z art. 29 ust. 1 ustawy wynika wprost, że tylko wykonywanie takiego przewozu przez przewoźnika zagranicznego wymaga zezwolenia. Skoro ustawa nie nakłada takiego obowiązku na innych przewoźników, to w żadnym razie - zdaniem Sądu - nie wolno domniemywać jego istnienia. Ustawa definiuje przewóz kabotażowy, jednak z jej przepisów nie wynika, że może on być wykonywany tylko za zezwoleniem. Obowiązek uzyskania zezwolenia nałożony jest tylko na jedną grupę przewoźników tj. przewoźników zagranicznych. Z takiej redakcji przepisów wynika, że pozostali przewoźnicy mogą wykonywać ten przewóz bez konieczności uzyskiwania specjalnego zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego.

Wniosek organu, że skoro ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego, to przewóz ten jako niedopuszczalny jest nieuprawniony. Nałożona na skarżącego kara wymierzana może być za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, tymczasem w sprawie niniejszej zezwolenie nie było od przedsiębiorcy polskiego wymagane, a jeśli nie było wymagane, to nie można karać za jego brak. Uznając, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. „a” ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wywodzi, że brak przepisu nie może być uznawany za brak normy, jeżeli można wywieść ją z innych przepisów prawa. Zabieg polegający na niezamieszczeniu w ustawie przepisu przewidującego możliwość uzyskania zezwolenia na przewozy kabotażowe przez podmiot krajowy był zamierzony. Stanowi to przykład regulacji negatywnej, której treścią jest całkowite wyłączenie przewozów kabotażowych przez przedsiębiorcę krajowego, który powinien dokonywać obowiązków rejestracyjnych w kraju jego siedziby (art. 73 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). W przeciwnym razie pozbawione byłoby sensu definiowanie przewozów kabotażowych m.in. jako przewozów wykonywanych przez przedsiębiorcę krajowego pojazdem zarejestrowanym za granicą. Przymiotnik „wymaganego” odnosi się wyłącznie do zezwoleń wydawanych dla danej kategorii przewozów, a nie wymaganych od konkretnego podmiotu. Jeżeli więc jakiś podmiot nie jest w stanie przedstawić zezwolenia z tego powodu, że nie posiadał legitymacji do jego uzyskania, to i tak sam brak wymaganego dla tych przewozów zezwolenia wyczerpuje hipotezę art. 92 ust. 1 pkt. 3 ustawy, na podstawie którego wydano decyzję. Skarżący konkluduje, że skoro nie ma prawnej możliwości uzyskania zezwolenia na takie przewozy i ich wykonywanie poddano sankcji, to wykonywanie takich przewozów nie jest przez prawo polskie dopuszczalne, a podmiot je wykonujący podlega odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedstawionej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego nie można odmówić trafności. Zasadnie Sąd ten przyjął, iż wykonywany przewóz odpowiadał definicji legalnej przewozu kabotażowego zamieszczonej w art. 4 pkt. 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm.). Powołana ustawa w art. 29 ust. 1 obowiązek uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy nakłada tylko na zagranicznego przewoźnika. Jeśli więc - jak ustalono w toku postępowania - przewoźnikiem była Spółka z o.o. Zakład Techniczno-Budowlany "P." z siedzibą w O., a więc przedsiębiorca krajowy, to nie zachodziły ustawowe warunki do wymierzenia kary za wykonywany przewóz na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten w dacie wydania decyzji przewidywał wymierzenie kary pieniężnej, wykonującemu transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na przewóz, który zaczyna się i kończy na terytorium Rzeczypospolitej, pojazdem zarejestrowanym za granicą. Właściwie Sąd, oceniając stosowanie tego przepisu, połączył go z zasadą wynikającą z art. 29 ust. 1 ustawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zasądzając koszty postępowania kasacyjnego w oparciu o przepis art. 204 pkt. 2 powołanej ustawy³⁹.

Druga omawiana sprawa rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie również dotyczyła skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego na korzystny dla ukaranego wyrok Wojewódzkiego Sądu w Warszawie uchylający decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2005r. uwzględnił skargę Macieja W. i uchylił pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie obciążenia karą pieniężną. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Kontrolerzy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. podczas przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2003 r. kontroli pojazdu należącego do Macieja W. prowadzącego przedsiębiorstwo pod nazwą Usługi Transportowe Maciej W. z siedzibą w N.-G. stwierdzili, że kierowca tego pojazdu - Zbigniew G. - nie posiadał wymaganego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, iż zatrzymanym pojazdem wykonywał przewóz osób na trasach T.-L. z powrotem i G.-L. również z powrotem. W momencie zatrzymania do kontroli kierowca przedstawił wypis z licencji nr 0016630 o numerze odpisu 2 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zeznał, iż nie posiada rozkładu jazdy, ani karty drogowej, ponieważ przewozi osoby na wymienionych trasach w taki sposób, że pasażerowie wsiadają i wysiadają w miejscach, w których sobie życzą. Kierowca wystawia im paragon opłaty za przejazd według kasy fiskalnej.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r. wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm.) w związku z lp. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. nr 115 poz. 999 ze zm.), wobec naruszenia art. 87 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 8000 zł.

Od powyższej decyzji Maciej W. złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, iż w dniu 6 czerwca 2003 r. złożył w Starostwie Powiatowym w T.-M. wniosek o wydanie zezwolenia na przewozy regularne na trasie L.-T.-M. Podkreślił, że przewóz wykonywany w czasie kontroli miał charakter przewozu rozpoznawczego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 2 grudnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 6000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż okolicznością nie budzącą wątpliwości jest to, że zatrzymany do kontroli pojazd wykonywał regularne przewozy na trasie L.-T.-M. bez wymaganego zezwolenia, zatem zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał jednak, że z uwagi na zmianę przepisów w dacie wydawania decyzji, kara ta obecnie, zgodnie z lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wynosi 6000 zł i do tej wysokości została skorygowana.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Macieja W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący ponownie wskazał, że w dniu kontroli nie był wykonywany osobowy transport regularny, lecz było to rozeznanie co do trasy, czasu przejazdu itp. Wyjaśnił, iż obecnie wykonuje transport za zezwoleniem. Skarżący zarzucił również, że wymierzona kara była niewspółmierna do zdarzenia. Generalny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu przewoźnik wykonywał na trasie objętej kontrolą przewozy regularne, czego dowodzi fakt wydawania biletów za przejazd, gdyż regularność ta odnosiła się co najmniej do tras przejazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż zasługiwała ona na uwzględnienie.

Stosownie do art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm.), w brzmieniu z daty wydania decyzji I-instancyjnej, pod pojęciem "przewóz regularny" należy rozumieć „publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18”. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie wydania decyzji II-instancyjnej, zgodnie z art. 81 pkt 2 lit. „b” ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, definicja przewozów regularnych publicznych zawarta w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym uległa zmianie. Przewóz ten musiał być wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy.

Sąd stwierdził, iż w sprawie jest niesporne, że przewoźnik nie posiadał wymaganego zezwolenia. Jednakże w ocenie Sądu, organ administracji nie ustalił, czy wykonywany w dniu kontroli przewóz określony przez przewoźnika jako „przejazd rozpoznawczy”, spełniał warunki definicji regularnego przewozu osób z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie mógł wykazać, że okoliczność stanowiąca podstawę faktyczną wydania decyzji została udowodniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa. Sąd I instancji wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, niezbędne było ustalenie czy przedsiębiorca wykonywał przewozy według rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości na przystankach i dworcach autobusowych, czy wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywało się na tych przystankach oraz czy należność za przejazd pobierana była zgodnie z opublikowanym cennikiem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm.) oraz nieuwzględnienie w toku wykładni art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego niezbędne jest wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych i stanowi to istotę przewozu regularnego. W uzasadnieniu GITD stwierdził, że wykładnia dokonana przez Sąd Wojewódzki nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy. Argument, że przewóz nie miał charakteru regularnego, gdyż nie odbywał się na podstawie ogłoszonych na przystankach lub dworcach rozkładów jazdy jest, w ocenie GITD niezasadny. Rozumowanie Sądu opiera się bowiem na błędnym uznaniu, iż definicja przewozów regularnych odnosi się w całości do przewozów wykonywanych bez zezwolenia. Tymczasem definicja przewozów regularnych zawarta w art. 4 pkt. 7 ustawy prowadzi do wniosku, że została ona skonstruowana dla wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia na te przewozy. Innymi słowy przepis ten w istocie definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. W zakresie przewozów wykonywanych bez zezwolenia przepis ten powinien być odczytywany w sposób uwzględniający tę okoliczność. Interpretator powinien w takim wypadku poszukiwać konstytutywnych cech przewozu regularnego, ażeby móc stwierdzić, czy konkretna działalność o ustalonych cechach wymaga zezwolenia. Odczytując w tym duchu treść wspomnianej normy zawartej w art. 4 pkt 7 należy dojść do wniosku, że cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie osób, w sposób regularny, na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości i za ustaloną z góry opłatą. Przy czym podanie rozkładu i taryfy do wiadomości publicznej wcale nie musi być rozplakatowywane na przystankach i dworcach, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji. Informacje te mogą być upublicznione w inny sposób, np. w drodze ogłoszeń znajdujących się w innych miejscach niż przystanki czy dworzec, w radio, ulotkach czy wręcz w formie głosowych nawoływań. Nie jest tu istotna forma, ale cel działań przedsiębiorcy -zachęcenie do korzystania z jego usług z podaniem ich warunków.

GITD zarzucił również Sądowi Wojewódzkiemu dysfunkcjonalność wykładni, która przekształca sens obowiązywania art. 18 ust. 1 ustawy. Przejawia się w tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń. Wystarczającym ku temu powodem byłoby, przyjmując zapatrywanie Sądu, nie zamieszczanie na przystankach rozkładów jazdy. Podważa to w ogóle sens starania się o zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy. Bowiem jedyną korzyścią z jego uzyskania byłaby wyłącznie możliwość rozplakatowania rozkładów jazdy na przystankach i dworcach. Uznanie, iż tylko to było celem wprowadzenia zezwoleń na przewozy regularne, a nie uporządkowanie tych przewozów na zasadach określonych w rozdziale trzecim ustawy, przeczy racjonalności prawodawcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Maciej W. wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ, a nie z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego. Zatem bezpodstawny jest zarzut GITD dotyczący naruszenia przez Sąd art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. Jest niewątpliwe, że definicja legalna "przewozu regularnego" zawarta w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ w brzmieniu z dnia 6 czerwca 2003 r. tj. z daty przeprowadzenia przez organ administracyjny kontroli w rozpatrywanej sprawie, a także w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji w tej sprawie może budzić wątpliwości, których nie da się wyjaśnić tylko na gruncie wykładni językowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie podniósł, że dla jej wyjaśnienia należy sięgnąć do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie można uznać, że definicja przewozów regularnych odnosi się do przewozów wykonywanych bez zezwolenia. Analiza tej definicji prowadzi do wniosku, że dotyczy ona przypadków, gdy przewozy regularne są wykonywane na podstawie i w ramach uzyskanego zezwolenia, wyznacza treść uprawnień jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na te przewozy. W art. 4 pkt 7 in fine jest mowa o wykonywaniu przewozów regularnych zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Zatem przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. Przewóz regularny wykonywany bez zezwolenia jest przewozem wykonywanym w z naruszeniem art. 18 ustawy o transporcie drogowym. W przypadku udowodnienia, że świadczone usługi mają cechy przewozu regularnego uznać należy, że na taką działalność przedsiębiorca powinien posiadać zezwolenie. Konsekwencją wykonywania przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia jest nałożenie kary pieniężnej - art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W świetle art. 4 pkt 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie osób, w sposób regularny, na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości i za ustaloną z góry opłatę. Pojawia się pytanie, czy dla uznania przewozu za regularny konieczne jest wykazanie spełnienia - w dosłownym rozumieniu tego słowa - wszystkich przesłanek zawartych w tym przepisie przy uwzględnieniu dokonanych w nim zmian.

Należy przyjąć, że przesłanka podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych też nie może być rozumiana dosłownie. Będzie ona spełniona także w przypadku, gdy ogłoszenia te zostaną umieszczone na słupkach, czy innych nadających się do tego urządzeniach, niekoniecznie wchodzących w skład infrastruktury danego przystanku lub dworca autobusowego, także wtedy, gdy znajdują się one na terenie przyległym, który w odczuciu potencjalnych pasażerów, ze względu na swoje usytuowanie może być uznany za teren przystanku lub dworca autobusowego. Chodzi tu zatem o sytuację, w której umiejscowienie i wygląd podanego do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozkładzie jazdy może skutecznie sugerować potencjalnemu pasażerowi, że jest to przystanek autobusowy, z którego może on się udać w zamierzoną przez siebie podróż.

Wskazać jednak należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona pomimo, że podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. Stosownie do art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w cytowanym przepisie nie zachodzi. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznawana tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a skoro Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie również na naruszeniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję to należało uznać, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił⁴⁰.

Kolejna sprawa dotyczy uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 865/08 w sprawie ze skargi Z. S., M. W. - M. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z marca 2008 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 865/08, wydanym w sprawie ze skargi Z. S. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z marca 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ze stycznia 2008 r.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W październiku 2007 r. o godz. 740 na parkingu dworca PKP w S. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G. W. skontrolował autobus należący do Z. S., M. W. "M." S.C, zwani dalej "skarżącymi". Według ustaleń kontrolującego wspomnianym autobusem wykonywano regularny transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia. Jako dokumentację dowodową zabezpieczono wykresówki kierowcy A. S. Ponadto przesłuchano w charakterze świadków pasażerów autobusu, a mianowicie K. A.-D. oraz P. G. W świetle zeznań K. A. - D. odjazd autobusu spod dworca PKP w G. nastąpił około godz. 7.00. Jak zeznała, o fakcie odjazdu autobusu skarżących do P. o tej właśnie godzinie dowiedziała się przypadkowo. Mianowicie, idąc na dworzec PKS, skąd odjeżdża autobus do P. o godz. 7.00, zobaczyła w okolicy dworca PKP autobus skarżących. Z usług skarżących korzystała dwa razy. Za przejazd autobusem z G. do P. zapłaciła 16 zł, według taryfy ulgowej. Natomiast, według zeznania P. G., korzystającej z usług skarżących po raz trzeci, omawiany autobus wyjeżdża spod dworca PKP w G. W.. około godz. 6.50. Jak zeznała telefonicznie poprosiła o opóźnienie odjazdu autobusu, który odjechał około godz. 6.55. Na przejazd umawiała się telefonicznie. Za przejazd autobusem z G. do P. zapłaciła 16 zł. W następstwie wszczęcia postępowania administracyjnego skarżący w piśmie z 2007 r. złożyli w sprawie obszerne stanowisko. Zaprzeczyli, aby wykonywane przez nich przewozy miały charakter transportu regularnego. Za taki dowód nie mogą służyć wykresówki kierowcy. Jak wyjaśnili najczęściej przewozy odbywają się na trasach między miastami P., Z. G., G. W., M., S., co nie wyklucza odbioru i dowozu osób z lub do innych miejscowości. Akcentują możliwość rezerwacji transportu w drodze telefonicznej lub osobiście. Niejednokrotnie, w wyniku zgłoszonego zapotrzebowania ze strony zainteresowanych osób, o podjęciu niezaplanowanego wcześniej przewozu decyduje kierowca autobusu. Decyzją ze stycznia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za wykonywanie regularnego transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 18, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz lp. 2.1 zał. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.". W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W świetle art. 92 ust. 1 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub odrębnych przepisów podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 4 powołanej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Stosownie do lp. 2.1 załącznika wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 6.000 zł. W następstwie odwołania skarżących Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 865/08, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Według Sądu I instancji cechami przewozu regularnego są: przewóz pasażerów w określonych odstępach czasu na określonych trasach, uprzednio określone przystanki oraz powszechna dostępność usług. W ocenie Sądu I instancji zapisy wykresówek w żaden sposób nie mogą być podstawą dla przyjęcia poglądu o regularności przewozu objętego kontrolą z tego względu, iż wskazują wyłącznie czas odjazdu i kierunek tras. W sposób oczywisty nie wynika z nich w szczególności konkretne miejsce odjazdu (ewentualny przystanek) co miałoby istotne znaczenie dla ustalenia charakteru przewozów. W ocenie Sądu I instancji, organ nie przeprowadził logicznego rozumowania prowadzącego do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżących usług jako przewozy regularne, co stoi w sprzeczności z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie wskazał nadto przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej i wiarygodności twierdzeniom strony.

Od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wnosząc jednocześnie o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie przeprowadził logicznego rozumowania prowadzącego do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżących usług jako przewozy regularne, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione i uwzględnione oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego wykonującego przewozy regularne bez zezwolenia art. 92 ust. 1 u.t.d. wraz z lp. 2.1. załącznika do u.t.d. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej bezzasadny jest zarzut Sądu I instancji w kwestii naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem organu za bezzasadne należy uznać stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że organ nieprawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy. Dotyczy to w szczególności waloru dowodowego zeznań na okoliczność ustalenia regularnego charakteru przewozów dokonywanych przez skarżących. Zeznania te złożyły bowiem osoby, które korzystały już wcześniej z usług przewoźnika, zaś ich oświadczenia są zbieżne i potwierdzają ustalenia organu poczynione w oparciu o inne dowody. Jak podkreśla autor skargi kasacyjnej świadkowie zgodnie potwierdzili godzinę odjazdu przewoźnika (ok. 7.00), miejsce odjazdu (dworzec PKP), trasę przejazdu. Wiedzę na temat rozkładu jazdy świadkowie pozyskali na podstawie wizytówek rozkolportowywanych do publicznej wiadomości przez przewoźnika. Ponadto, w świetle zeznań świadków, przewoźnik posiada cennik określający wysokość opłat za świadczone przez niego usługi transportowe, oferując bilety normalne i ulgowe.Dokonując oceny dowodów oraz ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego organ doszedł do jednoznacznego wniosku, że w momencie zatrzymania do kontroli autobus skarżących wykonywał przewóz regularny osób. Natomiast zaprezentowana przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu ocena zgromadzonego przez organ materiału dowodowego jest nietrafna, a mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle uzasadnienia zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna zarzuca dysfunkcjonalność wykładni prawa zastosowanej przez Sąd I instancji, przejawiającej się w rygorystycznym podejściu do wykazania w konkretnym przypadku zaistnienia cech przewozu regularnego. Wykładnia ta nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 u.t.d., bowiem została dokonana w oderwaniu od celów ustawy, pomija, a właściwie całkowicie przekreśla sens obowiązywania art. 18 ust. 1 u.t.d., a także przyczynia się do przyznania ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy, prowadząc w rezultacie do dyskryminacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. W ten sposób narusza konstytucyjne zasady: równości, praworządności i demokratycznego państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, trudno tym zarzutom odmówić słuszności. I tak nie można się zgodzić z kategorycznym i zarazem lakonicznie uzasadnionym, odrzuceniem przez Sąd I instancji możliwości skorzystania z dowodu w postaci wykresówek na okoliczność regularnego charakteru przewozów wykonywanych przez skarżących. Wprawdzie nie można na podstawie analizy wykresówek ustalić konkretnego miejsca odjazdu autobusu, niemniej można ustalić trasę (kierunek trasy) oraz czas odjazdu, co może służyć za dowód na okoliczność regularnego wykonywania przez skarżących przewozu na omawianej trasie. Odrzucając, bez zbadania waloru dowodowego wykresówek na wskazaną przez organ okoliczność, Sąd I instancji nie dostrzega, że z uwagi na charakter zarzutów stawianych skarżącym, którzy zdaniem organu pokątnie prowadzą działalność na rynku przewozów regularnych, na co nie mają wymaganego zezwolenia, unikają tworzenia dokumentów na okoliczność prowadzonej przez siebie działalności, aby dowody te nie były wykorzystane przeciwko nim. Zresztą, co nawet przyznał Sąd I instancji, skarżący nie przedstawili dowodu, iż objęty kontrolą przewóz stanowił przewóz okazjonalny. Co więcej, nie wnioskowali oni o dopuszczenie konkretnych środków dowodowych na tę okoliczność. Natomiast, najogólniej mówiąc, skarżący ograniczyli się do zaprzeczenia stawianym zarzutom i przedstawili własną, gołosłowną zresztą, wersję co do charakteru prowadzonej działalności, jako przewozów okazjonalnych. Sąd zaś uczynił zarzut organowi, sprowadzający się w swej istocie do tego, że wspomnianym twierdzeniom organ nie dał wiary, opierając decyzję na dowodach zebranych w sprawie.

Podobny zarzut można postawić Sądowi I instancji w związku z odrzuceniem a limine dowodów z zeznań świadków. Zdyskredytowanie tych dowodów tylko dlatego, że jeden ze świadków korzystał z usług skarżących dwa razy, a drugi trzy razy, bez choćby wskazania przez Sąd I instancji liczby odbytych przewozów, która mogła być tutaj miarodajna, o ile w ogóle mogło by to mieć dla sprawy istotne znaczenie, budzi zastrzeżenia. Niezrozumiała jest przy tym odmowa oceny waloru dowodowego zeznania świadka A. G. również i z tego powodu, że nie okazała ona wizytówki skarżących, z której dowiedziała się o godzinie kursowania autobusu na omawianej trasie. Dowód ze wspomnianej wizytówki byłby już bowiem jakościowo innym środkiem dowodowym, a mianowicie dowodem z dokumentu. Stąd, brak w sprawie wspomnianego dokumentu nie może w prosty sposób prowadzić do zaniechania przez Sąd I instancji zbadania waloru dowodu z zeznania świadka, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód ten może mieć w sprawie istotne znaczenia. Ponadto, gdyby nawet świadek nie dysponowała już wspomnianą wizytówką, trudno byłoby tylko z tego powodu podważać wiarygodność jej zeznania. Wizytówka przewoźnika o rozkładzie jazdy autobusów nie należy bowiem do kategorii takich dokumentów, które są pieczołowicie przechowane, jak przykładowo akt notarialny na okoliczność zakupu nieruchomości.

Prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia organ, a także i sąd administracyjny, powinien wyjaśnić, mającą istotne znaczenie dla wyniku sprawy okoliczność, czy według przesłuchiwanych w charakterze świadków (pasażerów) kontrolowany pojazd wykonywał przewóz regularny, będąc tym samym substytutem przewozu wykonywanego przez przewoźników mających zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego. Dla przyjęcia transportu regularnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest konieczne, aby wszyscy pasażerowie uznawali usługę przewozową danego przewoźnika za substytut przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników legitymujących się wymaganym zezwoleniem na ten rodzaj przewozu. Wystarcza tutaj stosunkowo niewielka liczba pasażerów, uznająca usługę przewozową kontrolowanego przewoźnika za substytut przewozu regularnego, zwłaszcza jeżeli będzie spełnione kryterium powszechności danego przewozu, to znaczy, gdy każda osoba ma możliwość skorzystania z przewozu za zakupem biletu, na równych prawach, na określonej trasie, którą obsługują również inni przewoźnicy, legitymujący się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych, będącymi konkurentami podmiotu, wobec którego toczy się omawiane postępowanie administracyjne. Obowiązujące przepisy prawa, penalizujące wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, nie wymagają bowiem, aby taka, naruszająca prawo, działalność wyczerpywała znaczącą część działalności kontrolowanego przewoźnika. Z omawianych względów, jak to już wskazano, w dobrze rozumianym interesie przewoźnik powinien działać według przejrzystych reguł rynkowych, jeżeli jego działalność dotyka obszaru, na którym swoboda działalności gospodarczej podlega ustawowej reglamentacji, a takim jest regularny przewóz osób. Na postawiony wyżej problem, a mianowicie, czy przewóz skarżących objęty kontrolą przeprowadzoną w październiku 2007 r. o godz. 7.40 na parkingu dworca PKP w S. mógł być przewozem regularnym, Sąd I instancji powinien wnikliwie skontrolować pozytywne w tej mierze ustalenie organu, a w szczególności zeznania świadków, przede wszystkim świadka K. A. - D. W świetle jej zeznań, jak to już wskazano, jadąc z G. do P. rannym autobusem, odchodzącym około godz. 700, dotychczas korzystała z usług PKS. Jednakże zobaczywszy w okolicy dworca PKP autobus skarżących, także odjeżdżający do P. w zbliżonym czasie, zdecydowała się na zmianę przewoźnika, wybierając dwukrotnie usługi skarżących. Reasumując, istnieją podstawy dla ustalenia regularnego charakteru przewozu wykonywanego przez skontrolowanego przewoźnika, nieposiadającego na tę działalność wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d., jeżeli w ocenie klientów (podróżnych) przewóz stanowi substytut, w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.k.k., przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników, działających na rynku przewozów regulowanych, trasa przewozu pokrywa się z trasami innych przewoźników, z usług skontrolowanego przewoźnika może na równych prawach skorzystać każdy podróżny, należność za przewóz pobierana jest w formie zakupu biletu, z możliwością nabycia biletu ulgowego. Niezależnie od powyższego budzi wątpliwości stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, z powołaniem się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2064/05, że nawet stwierdzenie pewniej regularności przy wykonywaniu transportu - wynikającej z zapotrzebowania pasażerów - nie uzasadnia przypisania cechy regularności wykonywanym przewozom osób, jeżeli jednocześnie nie zakreśla się jakichkolwiek granic dla takiej "usprawiedliwionej" liberalizacji w przestrzeganiu bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

PODSUMOWANIE

W wykonaniu postanowień konstytucyjnych - art. 176 ust. 1 oraz art. 236 ust. 2 - Sejm uchwalił w dniach 25 lipca oraz 30 sierpnia 2002 roku ustawy: Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawę - Przepisy wprowadzające. Weszły one w życie 1 stycznia 2004 roku. Dzięki temu Naczelny Sąd Administracyjny wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi stał się całkowicie odrębnym i niezależnym segmentem wymiaru sprawiedliwości. 

Reforma sądowej kontroli administracji publicznej w Polsce została oparta na trzech fundamentalnych zmianach: wprowadzeniu dwuinstancyjnego modelu postępowania sądowoadmini-stracyjnego, zniesieniu nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego oraz na wyposażeniu sądownictwa administracyjnego we własną, odrębną procedurę.

Współcześnie europejska doktryna prawa przyjmuje za oczywiste, że bez istnienia sądowej kontroli działań administracji publicznej nie sposób w pełni realizować zasady państwa prawnego. Co więcej - istnienie sądownictwa administracyjnego bliskiemu jednostce i obywatelowi, realizującego konstytucyjne i konwencyjne prawo do sądu, jest warunkiem sine qua non istnienia tego standardu współczesnego demokratycznego i wolnościowego porządku konstytucyjnego.

Sądownictwo administracyjne stoi na straży przestrzegania prawa przez organy administracji rządowej i samorządowej w Rzeczypospolitej Polskiej. Rola jego jest nie do przecenienia. Przede wszystkim daje ono gwarancję zgodności wydawanych decyzji administracyjnych z obowiązującymi aktami prawnymi. Na urzędników nakłada obowiązek ścisłego przestrzegania prawa, obywatelowi zaś poczucie, że zawsze może odwołać się do niezawisłego sądu, gdy czuje się skrzywdzony naruszeniem prawa przez organ administracyjny.

Z przedstawionych w rozdziale trzecim przykładów spraw widać, jak ważna jest rola sądów administracyjnych i jak poważne problemy prawne one rozstrzygają. O tym, że organy administracji niewłaściwie interpretują przepisy prawa i wydają niezgodne z prawem decyzje świadczy fakt, że około 25 procent skarg wnoszonych do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zakończonych jest uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji. Pytaniem bez odpowiedzi jest, jaka jest liczba niezgodnych z prawem decyzji, od których skarg nie wniesiono.

Polskie prawo jest bardzo skomplikowane, akty wykonawcze nie zawsze wydawane są na czas i zdarza się, że równolegle obowiązują sprzeczne ze sobą przepisy. Właściwej oceny i interpretacji prawa często nie są w stanie dokonać nie tylko przeciętni obywatele, ale nawet prawnicy zatrudniani przez organy administracji. W takiej sytuacji często bałaganu legislacyjnego opracowanie właściwej wykładni prawa ma niejednokrotnie ogromne znaczenie dla właściwego funkcjonowania administracji, organów państwowych i samorządowych, a często również podmiotów gospodarczych. Prawo administracyjne dotyczy bowiem praktycznie wszystkich dziedzin życia.

BIBLIOGRAFIA

Boć J. (red): Prawo administracyjne, Kolonia LTD Warszawa 2004

Duniewska Z., Jaworska – Dębska B., Michalska – Badziak R., Olejniczak – Szałowska E., Stahl M.: Prawo       administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wydawnictwo Dyfin, Warszawa 2004

Akty prawne

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071)

Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. o Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr. 153 poz. 1269)

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 z późn. zmianami,)

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. nr. 125 poz. 1371)

Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr. 4 poz. 8 z 1980 r.)

Ustawa z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. 74 poz. 378 z 1995 r.)

---

1. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071, art. 104, § 1 i 2)↩

2. Z. Duniewska, B. Jaworska – Dębska, R. Michalska – Badziak, E. Olejniczak – Szałowska, M. Stahl: Prawo       administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wydawnictwo Dyfin, Warszawa 2004, s. 23.↩

3. J. Boć (red): Prawo administracyjne, Kolonia LTD, Warszawa 2004, s. 19.↩

4. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071, art. 9 i 11)↩

5. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071, art. 104 § 1 i 2)↩

6. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071, art. 107 § 1).↩

7. Z. Duniewska, B. Jaworska – Dębska B., R. Michalska – Badziak, E. Olejniczak – Szałowska, M. Stahl: Prawo       administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wydawnictwo Dyfin, Warszawa 2004, s. 42.↩

8. J. Boć (red): Prawo administracyjne, Kolonia LTD 2004, s. 47.↩

9. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071, art. 127)↩

10. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071), art. 138 § 1↩

11. Tamże, art. 16 § 1 i 2.↩

12. Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. o Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr. 153 poz. 1269, art. 1)↩

13. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 z późn. Zmianami, art. 3)↩

14. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. nr. 125 poz. 1371) art. 48.↩

15. Tamże, art. 50.↩

16. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. nr. 125 poz. 1371) art. 55.↩

17. Tamże, art. 58.↩

18. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. nr. 125 poz. 1371) art. 70.↩

19. Tamże, art.. 71↩

20. Tamże, art. 72.↩

21. Tamże, art. 56.↩

22. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071), art. 127 § 1 i 2.↩

23. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. nr. 125 poz. 1371) art. 93 ust. 5.↩

24. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku „Kodeks postępowania administracyjnego” (Dz.U. z 1960 r. nr. 30 poz. 168 z późn. zmianami, tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071), art. Art. 129 § 1 i 2.↩

25. Tamże, art. 104 § 1 i 2.↩

26. Tamże, art. 145↩

27. Tamże, art. 156↩

28. Tamże, art. 162.↩

29. Tamże, art. 154 i 155↩

30. Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr. 4 poz. 8 z 1980 r.)↩

31. Ustawa z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. 74 poz. 378 z 1995 r.)↩

32. Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269)↩

33. Tamże, art. 86.↩

34. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153 poz. 1270 z 2002 r.) art. 1↩

35. Tamże, art. 1.↩

36. Wyrok WSA w Warszawie z 2006-05-31, sygn. Akt VI SA/Wa 651/06.↩

37. Wyrok WSA w Warszawie, sygn. Akt VI SA/Wa 1900/06.↩

38. Wyrok WSA w Warszawie sygn. Akt VI SA/Wa 957/07.↩

39. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych I OSK 99/05 - Wyrok NSA - Wyrok NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query↩

40. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych II GSK 1078/08 - Wyrok NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query↩