Prawo administracyjne wczoraj i dziś.
Administracja państwowa to taka dziedzina prawa, która dotyczy w przeważającej części: spraw ustroju i działalności organów państwa związanych z jego wewnątrz państwowymi funkcjami. Cały aparat administracyjny funkcjonuje jako aparat powołany do realizowania określonych zadań państwowych. Mówiąc o nauce prawa administracyjnego jako o osobnej dyscyplinie prawnej, należy podkreślić, że jest to stosunkowo młoda wśród innych dyscyplin prawnych dyscyplina.
Współczesne prawo administracyjne powstało w momencie, gdy rewolucyjne przemiany przekształciły poddanego w obywatela. Prawo administracyjne to prawo, które reguluje działalność organu administracyjnego wobec każdego, i to w sposób wiążący tak obywatela jak i działający organ. Początkowo reguły działania administracyjnego nie miały tego charakteru i obywatel nie mógł się na nie powoływać. Okres powstania tak rozumianego prawa administracyjnego był różny w różnych państwach. Dla Francji była to data rozpoczęcia Wielkiej Rewolucji w 1789 roku. Dla krajów o rządach absolutystycznych, były to pierwsze lata XIX wieku. To co charakteryzowało prawo administracyjne w tym okresie, to fakt ograniczenia samowładztwa administracji przez wiązanie jej przepisami prawa gwarantującego możliwość zgłaszania roszczenia prawnego. Prawo to stało się swego rodzaju hamulcem dla wszechwładnej niczym nieograniczonej do tej pory administracji. Ponadto chroniło ono obywatela przed postanowieniami bezwzględnej administracji.
W Polsce droga powstania tego prawa była odmienna. W Polsce za datę narodzin koncepcji nowoczesnej administracji przyjąć można drugą połowę XVIII wieku. Początkowo prawo administracyjne na terenie Polski przyjęło postać i charakter twórczego organizowania nowych stosunków społecznych i nie mogło ograniczać się tylko do tworzenia reguł ochrony wolności obywatelskich. Wówczas też prawo to zostało zjednane z prawem naturalnym głoszącym równość wszystkich ludzi bez względu na ich pozycję i stan posiadania. Wyrazem tej idei było między innymi ustalenie, że wspólne dla wszystkich stanów mają być szpitale, szkoły itp. Administracja państwowa podjęła szereg zadań do tej pory traktowanych jako działania pozapaństwowe jak np. powołanie do istnienia Komisji Edukacji Narodowej ze swoim powszechnym obowiązkiem nauki również dla dzieci wiejskich. Był to rok 1773. Nowa wprowadzona przez Napoleona administracja zerwała z kolegialnością i obieralnością organów. Oparta została na zasadzie centralizmu, biurokratyzmu, podziału resortowego, hierarchiczności struktur, oraz jednoosobowości. W praktyce wszyscy urzędnicy byli nominowani oraz odpowiedzialni przed swoimi przełożonymi i w każdej chwili mogli być przez nich odwołany. Kolejne przeobrażenie aparatu administracji państwowej związane jest ze zwycięstwem Napoleona nad Prusami. Zawarty z Aleksandrem I traktat przyczynił się do powstania z ziem byłego zaboru pruskiego Księstwa Warszawskiego.
Administrację Księstwa Warszawskiego zaczęto dostosowywać do zasad organizacyjnych z modelu francuskiego co oznaczało, iż administracja oparta została na zasadzie centralizmu, biurokratyzmu, podziału resortowego, hierarchiczności struktur, oraz jednoosobowości. Najwyższa władza wykonawcza w państwie powierzona została królowi (księciu warszawskiemu). Na czele głównych działów administracji stali ministrowie: sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i religijnych, wojny, przychodów i skarbu, policji, minister sekretarz stanu będący szefem kancelarii królewskiej. W zakresie administracji lokalnej przyjęto na wzór francuski podział na departamenty, których początkowo było 6 (warszawski, kaliski, poznański, bydgoski, płocki i łomżyński), zaś po 1809 r. 10 (doszły: krakowski, radomski, lubelski i siedlecki). Jednocześnie utrzymano na stopniu niższym, wywodzący się z zaboru pruskiego podział na powiaty. Konstytucja Królestwa Polskiego gwarantowała istnienie polskiego sejmu, rządu, wojska, polskiej oświat, monety, miar i wag. Prawo do piastowania urzędów i stopni oficerskich zastrzeżono dla Polaków. Konstytucja zakazywała użycia armii polskiej poza Europą, poddawała spray o zdradę stanu sądowi sejmowemu, zapewniała nietykalność osobista i majątkową oraz wolność i równość wyznań. Konstytucja 1815 roku ograniczała funkcje gabinetu ministrów i pełniła je Rada Administracyjna. W jej skład wchodziło pięciu ministrów i inne osoby powołane przez władcę. Przewodził jej namiestnik, który przedstawiał jej do dyskusji najrówniejsze kwestie, ale decyzje podejmował samodzielnie. Rada Administracyjna na mocy Konstytucji była swego rodzaju organem doradczym przy namiestniku. Natomiast władca Królestwa Polskiego w czasie swego pobytu w Królestwie nie musiał w ogóle zwoływać Rady poprzestając na indywidualnych naradach z poszczególnymi ministrami. Konstytucja utrzymywała radę Stanu wyposażoną w kompetencje podobnie jak w Księstwie Warszawskim. Przygotowywała ona projekty praw, opiniowała funkcjonowanie administracji, decydowała o oddaniu pod sąd urzędników za przestępstwa w trakcie wykonywania swych obowiązków rozstrzygała spory z władzami w sprawach podatkowych i finansowych. W miejsce departamentów powstały województwa gdzie władzę sprawowały komisje wojewódzkie z prezesami na czele. Władzę ustawodawczą sprawował sejm dwuizbowy zorganizowany tak samo jak za czasów Księstwa Warszawskiego. Z tymi różnicami, że przedłużono sesje sejmowe i zwiększono jego kompetencje. Sąd roztrząsał zatem przedstawiane przez Radę Stanu projekty praw cywilnych, karnych i administracyjnych, zmian atrybucji wasz i rządowe projekty budżetu oraz dyskutował nad sprawozdaniem z działalności rządu. Miał prawo zaskarżać ministrów za łamanie prawa. Senat sprawował te same kompetencje co izba poselska.
Po upadku powstania styczniowego w Królestwie Polskim doszło do faktycznego zawieszenia konstytucji. W odniesieniu do rządu nastąpiły istotne ograniczenia. Radzie Administracyjnej przewodniczyć miał teraz z urzędu mianowany przez cesarza namiestnik, ponadto zastała ona oddzielona od Rady Stanu, przestała również pełnić rolę Rady Ministrów, jej funkcję ograniczono jedynie do zarządu królestwem. Rada stanu podporządkowana została Radzie Państwa cesarstwa, utraciła też większość swoich funkcji, wreszcie została zniesiona, a jaj funkcje przejął Departament do spraw Królestwa w petersburskiej Radzie Państwa. W zakresie administracji terenowej utrzymano czasowo dawny podział na województwa, obwody, powiaty i gminy. W 1837 r. województwa przemianowano na gubernie, a w 1842 obwody na powiaty, powiaty zaś na okręgi. Ukazem carskim z 25 lutego 1864 r. został utworzony w Petersburgu Komitet do Spraw Królestwa Polskiego, którego głównym celem stało się przygotowanie całkowitej i ostatecznej inkorporacji Królestwa do Cesarstwa. Bezpośredni nadzór nad realizacją tego celu powierzono działającemu w Warszawie Komitetowi Urządzającemu. Rezultatem prac obu komisji było zniesienie Rady Administracyjnej, Rady Stanu oraz Komisji Rządowych, Odtąd wszystkie instytucje w Królestwie Polskim podlegały strukturą administracji centralnej w Rosji. W chwili odzyskania niepodległości na ziemiach polskich istniało kilka systemów ustawodawstwa administracyjnego. Najszybciej postępował proces tworzenia organów centralnych. Od początku organy centralne wyróżnione wg kryterium rzeczowego nazwano ministerstwami na czele których stali ministrowie. Tworzyli oni kolegialnie Radę Ministrów pod przewodnictwem prezesa Rady Ministrów. W pierwszej połowie XIX w. pojawiła się nowa konstrukcja tzw. państwa prawnego. W państwie prawnym zaszła istotna przemiana, stanowiąca całkowite przeciwieństwo państwa policyjnego. Po pierwsze mamy tu do czynienia z zasadami konstytucjonalizmu oraz hierarchiczności aktów prawnych. Po drugie administracja od tej pory jest zobowiązana działać w ramach przepisów prawa i na ich podstawie. Po trzecie charakter norm administracyjnych staje się dwustronnie obowiązujący. Po czwarte organy administracji nie mogą ingerować w sferę praw obywateli w dowolnym przypadku i formach. Po piąte administracja poddana została kontroli ze strony legislatywy, co wyrażało się choćby powstaniem odpowiedzialności konstytucyjnej i parlamentarnej ministrów. W sferze administracji lokalnej nastąpił rozwój samorządu terytorialnego.
Wiek XX przynosi ze sobą wykształcenie się dwóch centrów teorii prawa administracyjnego, związanych z uniwersytetami krakowskim i lwowskim. Ośrodki te znajdowały się wówczas pod wpływami koncepcji austriackiej szkoły prawa administracyjnego. Ośrodki te wywarły poważny wpływ na rozwój teorii polskiego prawa administracyjnego w późniejszych latach okresu międzywojennego. W końcu tego okresu nauka polskiego prawa administracyjnego wyzwala się z jednostronnych ujęć, przestawiając sobą środowisko o znacznym zróżnicowaniu podejścia, zainteresowań i nastawienia politycznego. Wybrany w czerwcowych wyborach w 1989 r. sejm uchwalił w dniu 8 marca 1990 r. ustawę o samorządzie terytorialnym, w dniu 22 marca o terenowych organach rządowej administracji ogólnej oraz o pracownikach samorządowych. Wraz z ustawą wprowadzającą tzw. kompetencyjną oraz ustawą o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy, stworzyły one podstawy prawne nowego systemu administracji terenowej. Został on oparty na dualizmie wykonywania administracji publicznej w terenie, podzielonej miedzy administrację rządową i samorząd terytorialny, przywrócony na szczeblu gminy. Gmina działając po przez swoje organy (rada gminy i zarząd pod przewodnictwem wójta, burmistrza prezydenta) wykonywać zaczęła zadania własne i zlecone. Jednocześnie w 1990 r. nastąpiła komunalizacja mienia. Administracja rządowa w województwie (wojewodowie) uzupełniona została w terenie przez stworzenie tzw. rejonów na czele z kierownikami urzędów rejonowych. Utrzymano zasadniczy dwustopniowy podział terytorialny, rejony stanowiły tylko jednostkę pomocniczą. W dniu 1 stycznia 1999 r. weszły w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i wojewódzkim, oraz ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
We współczesnej doktrynie wyróżnia się administrację władczą i administrację świadczącą. O administracji władczej mówi się wówczas, gdy administracja wkracza, przy użyciu środków władczych ingeruje w sferę prawną obywateli, ogranicza jego wolność bądź własność, gdy nakłada na niego obowiązek, w jakiś sposób go obciążą. Administracja świadcząca zapewnia obywatelowi określone świadczenia lub inne korzyści. W połowie ubiegłego stulecia nauka prawa administracyjnego, przestawiając instytucję tego prawa, wykorzystywała do tego celu dorobek innych gałęzi nauki o administrowaniu. Pozycja tej nauki dziś nadal nie jest jednoznacznie sprecyzowana ani łatwa. Od lat jednak jej rozwój staje się coraz bardziej wyraźny. precyzuje ona swe stanowisko jako nauka formułująca wnioski na podstawie konkretnych zjawisk.
Bibliografia:
J. Starościak: „Prawo administracyjne”, PWN, Warszawa 1965.
http://wikipedia.org./ hasło: Prawo administracyjne.
http://wikipedia.org./ hasło: Prawo administracyjne
J. Starościak: „Prawo administracyjne”, PWN, Warszawa 1965, s.25-33.
3