Rozdział XXI Zapewnianie efektywności prawa UE w Polsce
Bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE
Polska związana jest prawem Unii od 1 maja 2004r. na mocy Traktatu Akcesyjnego z 16 kwietnia 2003r. Zgodnie z art. 1 Traktatu stała się członkiem Unii oraz stroną Traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych (a więc wszystkich Traktatów założycielskich).
Do traktatu akcesyjnego dołączony został Akt stwierdzający warunki przyjęcia i wynikające z niego dostosowania (Akt ten jest integralną częścią Traktatu). Akt stwierdza, że Polska jest związana nie tylko Traktatami założycielskimi, ale także aktami instytucji – rozporządzeniami, dyrektywami, decyzjami, itp. – przyjętymi przed dniem przystąpienia. Przepisy Aktu uściślają zasady i zakres związania innymi aktami składającymi się na system prawa Unii.
Traktat akcesyjny i jego integralne części stanowią z punktu widzenia prawa polskiego ratyfikowana umowę międzynarodową. Traktat został ratyfikowany przez Prezydenta za zgodą wyrażoną w ogólnokrajowym referendum.
Polska związana jest także umowami zmieniającymi Traktaty założycielskie, zawartymi po dniu przystąpienia, a więc Traktatem o przystąpieniu Bułgarii i Rumunii do UE z 2005r., przede wszystkim zaś Traktatem z Lizbony z 2007r. Przepisy Traktatu akcesyjnego zachowały jednak swoją moc prawną w zakresie nieuregulowanym przepisami Traktatu z Lizbony.
Artykuł 90 Konstytucji RP:
Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym.
Art. 90 Konstytucji nie określa szczegółowych zasad stosowania umów przekazujących kompetencje władzy państwowej w niektórych sprawach.
Umowa ratyfikowana jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa polskiego. Może być bezpośrednio stosowana, jeżeli została ogłoszona w Dzienniku Ustaw i o ile nie wymaga wydania przepisów wykonawczych. Jeśli umowa była ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo w stosunku do ustawy, jeżeli ustawy nie da pogodzić się z umową.
Zasady bezpośredniego stosowania Traktatów wynikają nie tylko z prawa polskiego, lecz także z prawa Unii. Polska jako członek Unii jest związana całym dorobkiem prawnym Unii, w tym zasadami dotyczącymi bezpośredniego stosowania/bezpośredniej skuteczności wypracowanymi przez TSUE. Wyłączną kompetencję do interpretacji Traktatów na TS. Polskie organy stosujące prawo nie mogą samodzielnie decydować, które normy Traktatów nadają się do bezpośredniego stosowania (mają charakter samowykonalny).
Z prawa Unii wynika prymat stosowania zarówno prawa pierwotnego jak i pochodnego w stosunku do wszelkich norm prawa krajowego, w tym także w stosunku do Konstytucji. Kwestia prymatu nie jest w pełni uregulowana w Konstytucji. Ustawa zasadnicza nie wskazuje, aby normy prawa pierwotnego lub wtórnego mogły mieć pierwszeństwo przed Konstytucją.
Pierwszeństwo prawa pierwotnego w stosunku do ustawy nie budzi jednak wątpliwości. Potwierdza to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005r. w sprawie Traktatu o przystąpieniu do UE. Trybunał potwierdził pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub podjętego w trybie ogólnokrajowego referendum upoważaniającego.
Trudniej jest z „wyinterpretowaniem prymatu” w stosunku do Konstytucji, ponieważ zgodnie z prawem Konstytucja stanowi najwyższe prawo RP.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2006r. w sprawie podatku akcyzowego na samochody używane
Sąd w Olsztynie zwrócił się do TK z pytaniem czy ustawa o podatku akcyzowym (wymagała ona od rejestrującego samochód używany sprowadzony do Polski z innego państwa członkowskiego Unii, opłacenia podatku akcyzowego, którego wysokość zależała od pojemności silnika, wieku pojazdu, itp.) jest zgodna z art. 90 TWE (zakazywał dyskryminującego opodatkowania importu). Sąd powoływał się na fakt, że ustawa nakładającą podatek akcyzowy jest przecież, tak długo jak nie zostanie uchylona, ciągle obowiązującym prawem i powinna być stosowana dopóki nie pozbawi jej skuteczności Trybunał Konstytucyjny lub ustawodawca.
Trybunał Konstytucyjny potwierdził:
Obowiązek sądu bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego
Brak konieczności zwracania się do TK z pytaniami prawnymi dotyczącymi zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym czy czekania na uchylenie bądź zmianę ustawy przez ustawodawcę.
Prymat prawa wspólnotowego w stosunku do ustawy.
TK stwierdził, że pytanie sądu olsztyńskiego dotyczy w istocie stosowania prawa, a nie kwestii zgodności ustawy z Konstytucją RP, stąd umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Sądy krajowe mają prawo i obowiązek odmówienia zastosowania normy krajowej, jeżeli koliduje ona z normami prawa wspólnotowego. Sąd krajowy nie orzeka w takim wypadku o uchyleniu normy prawa krajowego, lecz tylko odmawia jej zastosowania w takim zakresie, w jakim jest on obowiązany do dania pierwszeństwa normie prawa wspólnotowego.
W przypadku kolizji między normą międzynarodową ( w tym wspólnotową) a normą krajową sąd ma obowiązek niestosowania normy prawa krajowego (bez potrzeby jej uchylania), a zastosowania normy prawa międzynarodowego (wspólnotowego). Istnienie kolizji między normą międzynarodową a normą krajową sąd stwierdza samodzielnie. Jeśli ma wątpliwości co do treści normy wspólnotowej, zwraca się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, a nie do TK.
Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE
Prawo pochodzące od instytucji Unii stosowane jest w Polsce bezpośrednio na podstawie art., 91 Konstytucji RP.
„Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez RP umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stosowane jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.”
Obecnie przepis ten odnosi się do Traktatu z Lizbony, a ściśle do TUE i TFUE, są to bowiem umowy konstytuujące organizację międzynarodową – Unię Europejską.
Art. 91 ma również zastosowanie do Traktatu o przystąpieniu z 2003r.
Art. 91 Konstytucji RP zapewnia bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego Unii w stosunku do ustaw.
Prymat prawa UE w stosunku do Konstytucji RP
Akceptacja prymatu w stosunku do konstytucji przez inne państwa członkowskie – na przykładzie Niemiec
Żadne normy prawa wewnętrznego nie mogą mieć pierwszeństwa przed Traktatem, aby nie pozbawiać go jego charakteru prawa wspólnotowego i nie podważać podstaw prawnych samej Wspólnoty.
Postanowienia Federalnego Sądu Konstytucyjnego w sprawie Solange I:
Pierwszeństwo wspólnotowych aktów prawnych nie będzie uznawane bezwarunkowo
Kontrola co do zgodności z prawami podstawowymi gwarantowanymi prze niemiecką ustawę zasadniczą ma miejsce „tak długo jak” Wspólnota nie wypracuje własnych gwarancji ochrony praw podstawowych.
Postanowienia FSK w sprawie Traktatu z Maastricht:
Państwa członkowskie są „panami Traktatu”
Akty instytucji WE lub orzeczenia TS wykraczające poza kompetencje WE, nie będą miały w RFN mocy wiążącej.
TS nie jest w tych sprawach samodzielnie sądem :ostatniego słowa”.
FSK przyjął, że upoważnienie dla stosowania prawa UE w prawie krajowym wynika z konstytucji, z przepisów pozwalających na przekazanie kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej, a dalej z faktu ratyfikacji umowy międzynarodowej przez państwo.
Federalny Sąd Konstytucyjny i inne sądy niemieckie akceptują prymat norm prawa UE:
Nie na podstawie prawa unijnego, lecz na podstawie konstytucji
Jeśli nie są one sprzeczne z niemiecką konstytucją (prawami podstawowymi) i jeśli instytucje, przyjmując te normy, nie przekroczyły granic swoich kompetencji.
Niedopuszczalne byłoby takie przekształcenie organizacji władzy państwowej, które doprowadziłoby do pozbawienia Bundestagu zadań o istotnym znaczeniu politycznym. Dotyczy to dziedzin kształtujących warunki życia obywateli, a także rozstrzygnięć politycznych w szczególny sposób uwarunkowanych kulturalnie, historycznie czy językowo (m.in. obywatelstwo, monopol na użycie siły, prawo karne, polityka budżetowa, kształtowanie systemu edukacji, stosunków rodzinnych, relacji ze wspólnotami religijnymi).
FSK ma prawo do kontroli aktów prawnych Unii w skrajnych niejako sytuacjach: w zakresie przestrzegania podziału kompetencji i zasady pomocniczości oraz zachowania „nienaruszalnego rdzenia niemieckiej tożsamości konstytucyjnej”.
Nowe elementy w orzeczeniu FSK w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony – zastrzeżenie kontroli aktów prawnych Unii w odniesieniu do zachowania:
Zasady pomocniczości
„nienaruszalności istoty konstytucyjnej identyczności”
Konstytucyjny pluralizm
TSUE ma monistyczną wizję relacji między prawem Unii a prawem krajowym.
Niektóre sądy krajowe i doktryny postrzegają ją w kategoriach pluralizmu konstytucyjnego.
Stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego
Orzeczenie z 11 maja 2005r. w sprawie Traktatu akcesyjnego
Stanowisko polskiego TK opiera się z jednej strony na pluralistycznej wizji relacji między prawem UE, z drugiej strony zaś bliskie jest stanowisku FSK.
TK stwierdził, że Konstytucja uznaje wieloskładnikową strukturę unormować obowiązujących na terenie RP.
Na terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one egzystować na zasadzie obopólnej przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania.
Jeśli dojdzie do sprzeczności między podsystemami, art.8 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status „najwyższego prawa RP”. Konstytucja korzysta na terenie RP z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania.
TK podkreślił, że w przypadku kolizji między normami konieczna byłaby ewentualnie zmiana konstytucji lub nawet wystąpienie z UE. Uznanie prymatu prawa UE dotyczy regulacji, które:
Nie kolidują z normą konstytucyjną, w szczególności z prawami i wolnościami jednostki chronionymi w Konstytucji RP
Wydane zostały w granicach przyznanych instytucjom kompetencji
Orzeczenie z 27 kwietnia 2005r. w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania
TK stwierdził niekonstytucyjność artykułu implementującego decyzję ramową w sprawie ENA jako postanowienia sprzecznego z zakazem ekstradycji obywatela polskiego ujętym w Konstytucji. Ponieważ jednak niezwłoczne wyeliminowanie kwestionowanego w pytaniu prawnym przepisu prowadziłoby do naruszenia wiążących Polskę zobowiązań międzynarodowych, trybunał postanowił skorzystać z kompetencji uregulowanej w Konstytucji i utrzymał przez 18 miesięcy moc obowiązującą zakwestionowanego przepisu.
W sytuacji, gdy utrata mocy obowiązującej przez dany przepis uznany na niekonstytucyjny mogłaby spowodować naruszenie międzynarodowych zobowiązań RP, instytucja przedłużenia okresu jesgo stosowania nabiera znaczenia w sferze zobowiązań międzynarodowych państwa. Korzystanie z niej jest rozwiązaniem zapewniającym (do czasu, gdy zostaną usunięte sprzeczności w wewnętrznym porządku prawnym) wywiązywanie się przez Polskę z przyjętych przez nią zobowiązań.
Instytucja odroczenia jest czasowo określonym wyjątkiem od zasady hierarchicznej zgodności systemu prawnego i zasady nadrzędności Konstytucji, wyraźnie dopuszczonym przez samego ustawodawcę.
Zaistniała sytuacja spowodowała zmianę Konstytucji polegającą na dodaniu do art. 55 nowych ust. 2 i 3.
Orzeczenie z 24 listopada 2010r. w sprawie zgodności niektórych przepisów Traktatu z Lizbony oraz deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa z polską konstytucją (sprawa K 32/09)
Trybunał wywiódł z Konstytucji zasadę zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej. Podkreślił, że „Przystąpienie do UE i związane z tym przekazanie kompetencji nie oznacza wyzbycia się suwerenności na rzecz UE. Granicę transferu kompetencji wyznacza wskazana w preambule do ustawy zasadniczej suwerenność państwa jako wartość narodowa, a stosowanie Konstytucji powinno odpowiadać znaczeniu, które wstęp do ustawy zasadniczej przypisuje odzyskaniu suwerenności rozumianej jako możliwość stanowienia o losie Polski.
Trybunał przyjął, że zachowanie pierwszeństw Konstytucji w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa. Członkostwo Polski w UE nie oznacza utraty ni ograniczenia suwerenności państwa, lecz jest jej wyrazem. Przekazanie kompetencji jest dopuszczalne jako niezagrażające tożsamości narodu i suwerenności tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza konstytucyjnych podstaw państwa.
Państwa członkowskie przyjęły zobowiązanie do wspólnego wykonywania funkcji państwowych w dziedzinach objętych współpracą i dopóki utrzymują pełną zdolność do określania form wykonywania funkcji państwowych, współistotną kompetencji do określania własnych kompetencji, pozostają w świetle prawa międzynarodowego podmiotami suwerennymi. Państwa te pozostają podmiotami procesu integracji, zachowują kompetencję kompetencji, a modelem integracji europejskiej pozostaje forma organizacji międzynarodowej.
Koncepcja UE, która znalazła wyraz w Traktacie z Lizbony, ma na celu respektowanie zasady zachowania suwerenności w procesie integracji i współpracy między państwami.
Orzeczenie z 16 listopada 2011r. (Sk 45/09) dotyczące konstytucyjności rozporządzenia UE
Orzeczenie TK zawiera obszerną wypowiedź na temat możliwości badania w trybie skargi konstytucyjnej konstytucyjności aktów prawa Unii.
Przed orzeczeniem o niezgodność aktu prawa pochodnego z Konstytucją należy się upewnić co do treści norm unijnego prawa pochodnego, które są przedmiotem kontroli. Służyć temu może wystąpienie do TS z pytaniem prejudycjalnym w kwestii interpretacji lub ważności przepisów budzących wątpliwości. W następstwie orzeczenia TS może się okazać, że treść kwestionowanej normy unijnej jest zgodna z Konstytucją. Inną możliwością jest to, że TS orzeknie o niezgodności zaskarżonego przepisu z unijnym prawem pierwotnym.
Orzeczenie o niezgodności prawa Unii z Konstytucja powinno mieć charakter ultima ratio i wystąpić jedynie wówczas, kiedy zawiodłyby wszystkie inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu z normami należącymi do unijnego porządku prawnego.
Po orzeczeniu TS o niezgodności określonych norm unijnego prawa pochodnego z Konstytucją należałoby niezwłocznie podjąć działania mające na celu usunięcie tego stanu.
Istnieją 3 możliwości reakcji Polski na wystąpienie niezgodności między Konstytucją a prawem Unii: dokonanie zmian w Konstytucji lub akcie prawnym Unii bądź też w ostateczności wystąpienie z Unii.
W razie wniesienia skargi konstytucyjnej, w której kwestionowana jest zgodność aktu pochodnego prawa unijnego z Konstytucją, wykonanie powyższego obowiązku nabiera kwalifikowanego charakteru. Od skarżącego należy wówczas wymagać, aby wskazując, na czym polega naruszenie jego wolności lub praw, czyli przedstawiając argumenty przemawiające za merytoryczną niezgodnością unormowań stanowiących przedmiot skargi z przepisami Konstytucji, równocześnie należycie uprawdopodobnił, że kwestionowany akt pochodnego prawa unijnego istotnie obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje Konstytucja.
Podsumowanie
Pierwszeństwo stosowania prawa Unii w stosunku do prawa polskiego wynika zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie z prawa Unii, lecz z Konstytucji RP. Jest bezsporne, jeśli chodzi o sprzeczność z ustawą.
Co do sprzeczności z Konstytucją RP Polski TK zajął początkowo bardziej radykalne stanowisko, aniżeli niemiecki FSK, uznając w zasadzie bezwzględny prymat Konstytucji RP wobec prawa Unii i odrzucając w przypadku kolizji możliwość niezastosowania normy Konstytucji, a zastosowania prawa Unii, nawet w sytuacji gdy norma wchodzi w zakres kompetencji Unii i jest zgodna z prawami podstawowymi chronionymi przez polską Konstytucję. Jednakże już orzeczenie w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania pokazuje przychylność Trybunału wobec prawa Unii i chęć zapewnienia efektywności zobowiązaniom wynikającym z tego prawa przez zastosowanie instytucji odroczenia uchylenia niekonstytucyjnej normy krajowej implementującej normę unijną.
Sądem „ostatniego słowa” jest polski TK, a nie TSUE.
Orzeczenia w sprawie Traktatu z Lizbony z 2011r. dotyczące możliwości kontroli konstytucyjności aktów prawa pochodnego Unii, podkreślają legalność uczestnictwa Polski w Unii, konieczność respektowania obowiązków przyjętych na mocy Traktatów, w tym zasady lojalnej współpracy i absolutną wyjątkowość konfliktu między normą prawa Unii a Konstytucją. Możliwość bezpośredniego kwestionowania aktów prawa pochodnego w trybie skargi konstytucyjnej, została mocno ograniczona. Skarżący musi nie tylko wskazać argumenty przemawiające za merytoryczną niezgodnością unormowań stanowiących przedmiot skargi z przepisami Konstytucji, ale równocześnie należycie uprawdopodobnić, że kwestionowany akt pochodnego prawa unijnego istotnie obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje Konstytucja. Nawet w sytuacji, w której TK stwierdziłby niezgodność aktu prawnego Unii z Konstytucją, jego stosowanie powinno być przedłużone, dając tym samym czas na ewentualne dostosowania.