POLITYKA PIENIĘŻNA POLSKI W LATACH 1989 - 2003
Ogólny cel polityki pieniężnej
Podstawowym zadaniem polityki pieniężnej jest utrzymywanie stabilnego poziomu cen. Zadanie to często przyjmuje postać redukcji stopy ich wzrostu, aż do osiągnięcia wskaźników zbliżonych do zera. Podobnie formułuje się cel polityki pieniężnej w stabilizowanej gospodarce podlegającej transformacji. Polega on na doprowadzeniu do stabilnej równowagi gospodarczej, z niską stopą inflacji. Osiągnięciu takiego stanu służą kolejne kroki, podejmowane w polityce ekonomicznej oraz w przekształceniach systemowych, wyznaczających ramy dla tej polityki.
Stopniowo postępujące dostosowania nominalne i realne przybliżają gospodarkę do docelowego stanu stabilnej równowagi, z niską stopą inflacji. Rozłożenie w czasie tych dostosowań na ogół nie jest równomierne. Zazwyczaj zachodzą one na siebie i przeplatają się wzajemnie w znacznym stopniu
Warunkiem osiągnięcia stabilnej równowagi gospodarczej jest dopełnienie niezbędnych zmian realnych (strukturalnych) jako podstawy stabilnych relacji cen. Zadanie polityki pieniężnej w okresie transformacji polega zatem na sprawowaniu kontroli podaży pieniądza w taki sposób, aby nie dopuścić do przekształcenia się dostosowawczych wzrostów cen w "regularną" inflację, o podłożu monetarnym, a równocześnie wyznaczać granice obszaru dla stopniowych, coraz to szerszych dostosowań realnych.
Przyczyny inflacji w okresie transformacji systemowej
Pojęcie inflacji w krajach transformowanych obejmuje niejednorodne procesy. W podziale najbardziej ogólnym, można wyróżnić dwa ich rodzaje:
Pierwszy wiąże się z ze stopniowymi podwyżkami i uwalnianiem cen, w celu zmniejszenia dużej rozbieżności między ich wcześniej zaniżonym i arbitralnie ustalonym poziomem w gospodarce centralnie planowanej, a poziomem bliższym warunkom gospodarki wolnorynkowej. Szczególnie newralgiczne są tutaj ceny energii elektrycznej i transportu. Podwyżki te nie mają bowiem charakteru jednorazowego lecz zapoczątkowują ciąg kolejnych wzrostów cen.
Drugą przyczyną inflacji stanowią naturalne przyczyny wzrostu cen, jak nadmierny wzrost podaży pieniądza, nadmierny wzrost popytu krajowego czy zwyżki cen na rynkach światowych przenoszone na ceny krajowe. Dochodzą tutaj problemy prawidłowego oszacowania popytu na pieniądz oraz silny dopływ kapitału zagranicznego.
Na kształt polityki pieniężnej w Polsce w latach '90 oddziałują dwie grupy czynników. Do pierwszej z nich można zaliczyć te, które z reguły występują w stabilizowanych gospodarkach podlegających transformacji. Do drugiej należą czynniki specyficzne dla gospodarki polskiej, to jest takie, które można znaleźć również w innych krajach transformowanych, ale nie we wszystkich. Ta druga grupa czynników pozostaje bowiem w związku z charakterystyką gospodarki przed rozpoczęciem zasadniczego programu stabilizacji oraz z wybraną strategią realizacji tego celu.
Wspólną cechą polityki monetarnej w krajach transformowanych są trudności sterowania podażą pieniądza znacznie większe niż w dojrzalszych gospodarkach rynkowych. Przede wszystkim wysoce zmienny, a tym samym trudno przewidywalny, jest realny popyt na pieniądz.
W krajach transformowanych występuje zjawisko tzw. substytucji walutowej. Wywodzi się ono z tradycyjnego kultu dla zagranicznych walut wymienialnych, jako rzadkich i trudno dostępnych, w przeciwieństwie do obfitego, chociaż w znacznym stopniu "pustego", krajowego pieniądza w okresie przed rozpoczęciem programów stabilizacji. Zjawisko to polega na utrzymywaniu znaczącej części oszczędności gospodarstw domowych w walutach zagranicznych i skłonności do ucieczki od krajowego pieniądza w sytuacjach odbieranych przez posiadaczy oszczędności jako niepewnych co do jego względnie stabilnej wartości w relacji do zagranicznych walut.
Wśród czynników bardziej specyficznych, wyznaczających pole dla prowadzenia polityki pieniężnej w Polsce, należy wymienić na pierwszym miejscu właśnie politykę kursu walutowego. Spełnia on rolę najważniejszej kotwicy w redukowaniu inflacji, wspieranej dodatkowo kontrolą podaży pieniądza i kontrolą płac.
Do roku 1989 złoty polski pozostawał walutą całkowicie niewymienialną. Co więcej, w warunkach funkcjonowania całego systemu przydziałów, rozdzielników i limitów, nie były spełnione nawet kryteria tzw. wymienialności towarowej, gdyż samo posiadanie waluty krajowej nie zawsze stanowiło wystarczający tytuł do nabycia rozmaitych dóbr i usług. W tych okolicznościach oficjalny kurs złotego był oczywiście kursem administracyjnym, wyznaczanym w sposób arbitralny przez władze walutowe.
1 stycznia 1990 r. zdecydowano się na dość specyficzną formę wymienialności, określaną jako tzw. wymienialność wewnętrzna. Było to rozwiązanie oryginalne, praktycznie zastosowane wtedy po raz pierwszy prawie jednocześnie przez byłą Jugosławię (od 18 grudnia 1989 r.) i Polskę. Dopiero w następnych latach z doświadczeń tych skorzystało także kilka innych krajów postsocjalistycznych. Generalnie, funkcjonująca w Polsce od 1 stycznia 1990 r. wymienialność wewnętrzna złotego opierała się na sześciu podstawowych zasadach:
Krajowi importerzy mieli zapewniony swobodny dostęp do dewiz potrzebnych do dokonywania płatności z tytułu większości transakcji bieżących.
Polskie władze walutowe nie stosowały ograniczeń dewizowych wobec większości transakcji bieżących zawieranych przez nierezydentów, chociaż w tym przypadku niektóre istotne restrykcje znoszone były stopniowo.
Polskie podmioty gospodarcze zobowiązane były do odsprzedaży państwu całości uzyskiwanych wpływów w walutach obcych. Podmioty te nie mogły posiadać rachunków walutowych ani w kraju ani za granicą. Oczywiście zakaz ten nie dotyczył zagranicznych rachunków polskich banków dewizowych.
Utrzymywane były daleko idące ograniczenia dewizowe wobec transakcji kapitałowych z zagranicą. Ograniczenia te dotyczyły jednak przede wszystkim wywozu kapitału z Polski.
Obowiązywał ustawowy zakaz używania złotego jako waluty fakturowania i płatności w handlu zagranicznym oraz innych transakcjach z zagranicą. To właśnie ten zakaz przesądzał o wyłącznie wewnętrznym charakterze polskiej waluty.
Krajowe osoby fizyczne, w odróżnieniu od podmiotów gospodarczych, nie były zobowiązane do odsprzedaży państwu walut obcych i mogły posiadać rachunki walutowe w polskich bankach. Mogły one także swobodnie kupować i sprzedawać waluty obce na prywatnym rynku kantorowym.
Wymienialność wewnętrzna w takiej postaci, w jakiej występowała w Polsce w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych ustanawiała faktycznie dość znaczny jej zakres. Jednocześnie jednak, ponieważ wybrany wariant wymienialności odbiegał od standardów powszechnie współcześnie stosowanych, złoty polski nie uzyskał oficjalnego statusu waluty wymienialnej.
Jeśli chodzi o politykę kursową, to, po pierwsze, od początku 1990 r. funkcjonował już jednolity kurs złotego, chociaż był to nadal kurs ustalany w sposób administracyjny. Co prawda, oprócz kursu oficjalnego istniał również kurs kantorowy, który jednak w rzeczywistości pozostawał uzależniony od tego pierwszego. Ponadto rząd polski nieformalnie zobowiązał się do niedopuszczenia do odchylania się kursu kantorowego o więcej niż 10% od kursu oficjalnego.
Po drugie, kurs walutowy miał spełniać w programie stabilizacyjnym rolę tzw. nominalnej kotwicy. Chodziło o to, aby stałość nominalnego kursu złotego pomogła w przezwyciężeniu oczekiwań inflacyjnych i tym samym opanowaniu wysokiej inflacji. Ze względów psychologicznych (tradycyjnie duże znaczenie w Polsce relacji dolara USA do złotego) postanowiono, iż ten sztywny kurs wyznaczony zostanie do dolara USA.
Dopiero 17 maja 1991 r. kurs wyznaczany jest już nie do dolara USA, ale do koszyka walutowego o następującej strukturze: dolar USA - 45%, marka niemiecka - 35%, funt brytyjski - 10%, frank francuski - 5%, frank szwajcarski - 5%.
Do kolejnej korekty polityki kursowej doszło w październiku 1991 r. Przyjęte rozwiązanie stanowić miało kompromis między dalszym wykorzystywaniem kursu walutowego dla zwalczania inflacji, ale w znacznie już złagodzonej formie i uzyskaniem przynajmniej neutralnego oddziaływania na konkurencyjność naszego handlu zagranicznego. Od 14 października 1991 r. obowiązywał zatem system kursowy, który można określić jako urzędowy kurs walutowy pełzający według z góry określonej skali (preannounced crawling peg). Złoty dewaluowany był codziennie w stosunku do koszyka walutowego o określoną stałą kwotę.
Dalsze istotne zmiany w polskiej polityce walutowej następowały począwszy od 1995 roku, i tak z dniem 1 czerwca tego roku złoty polski formalnie uzyskał status waluty wymienialnej według standardu Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW). Już wkrótce po tym fakcie polskie ustawodawstwo dewizowego zaczęło stopniowo ulegać dalszej liberalizacji.
Pod koniec 1995 r. zniesiony został obowiązek odsprzedaży dewiz przez krajowe, nie finansowe podmioty gospodarcze. Jednocześnie uzyskały one prawo do posiadania rachunków walutowych w krajowych bankach dewizowych. Kolejne liberalizacje dokonywane na początku 1996 r., a następnie na początku 1997 r. dotyczyły przede wszystkim wywozu kapitału z Polski, w tym zwłaszcza kapitału długoterminowego.
Faktyczna zewnętrzna wymienialność złotego wprowadzona została dopiero w styczniu 1999 r., wraz z wejściem w życie nowej ustawy Prawo Dewizowe z 18 grudnia 1998 r. Zrównanie złotego z walutami obcymi w zakresie dokonywania i rozliczania obrotu dewizowego z zagranicą zapoczątkowało proces integracji rynku walutowego złotego (pozostającego do tego czasu rynkiem wyłącznie lokalnym) z międzynarodowym rynkiem walutowym.
Od maja 1995 r. radykalnie zmodyfikowany został mechanizm kursowy, przy czym zmiany szły w kierunku wyraźnego jego uelastycznienia i urynkowienia. Mechanizm ten, stanowiący dość specyficzną odmianę systemu kursu stałego, można by określić jako kurs wyznaczany przez bank centralny w ramach pełzającego pasma dopuszczalnych wahań. Zdecydowano się na widełki 7% (z 2,5%) wokół kursu centralnego i, co ważniejsze, ustalono procedury fixingu kursu przez bank centralny, stwarzające ramy dla kształtowania się poziomu kursu rynkowego w zależności od popytu na waluty zagraniczne i ich podaży na rynku międzybankowym. Kolejne kroki zmierzające do upłynnienia kursu złotego podjęto w 1998 r. Polegają one na dalszym poszerzeniu pasma wahań wokół kursu centralnego, w lutym - do 10%, a następnie w październiku - do 12,5%, oraz na kontynuowanej skokowej redukcji stopy miesięcznej dewaluacji kursu centralnego, do 0,65%, a następnie 0,50%. W 1999 r. pasmo wahań rozszerzono do 15%, zaś stopę miesięcznej dewaluacji złotego ograniczono do 0,3%.
Całkowite upłynnienie złotego
11 kwietnia 2000 r. prezes Narodowego Banku Polskiego Hanna Gronkiewicz-Waltz poinformowała, iż rząd w porozumieniu z Radą Polityki Pieniężnej zdecydował o pełnym upłynnieniu kursu złotego od środy 12 kwietnia.
Rada zgłosiła propozycję upłynnienia już w połowie 1999 roku, jednak rząd ze względu na duże wahania złotego zwlekał ze zgodą.
Dopiero utworzenie konta rządu w NBP, na które wpływać około 40 proc. środków z prywatyzacji (żeby nie podnosiły kursu złotego), otworzyło drogę do pełnego upłynnienia złotego.
Decyzja ta stanowi kolejny krok w realizacji średniookresowej strategii polityki pieniężnej przyjętej przez RPP. Dwuletnie włączenie złotego do systemu kursowego ERM2 jest bowiem warunkiem przystąpienia Polski do Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej (EMU). Wejście do ERM2 powinno zostać poprzedzone okresem stosowania w pełni płynnego kursu walutowego. Pozwoli to trafniej zbliżyć kurs rynkowy do kursu równowagi przed jego ponownym usztywnieniem w ramach ERM2.
Ponadto elastyczny kurs walutowy sprzyjać będzie również eliminacji napięć, które mogą pojawić się w bilansie płatniczym, a także skłaniać uczestników rynku do należytej oceny ryzyka kursowego.
Polityka stóp procentowych
W polityce Narodowego Banku Polskiego daje się wyróżnić odmienne tendencje w pierwszych kilku latach - do 1993 r. i w pozostałej części omawianego okresu. Początkowo realnie ujemne stopy stopniowo przewyższyły poziom inflacji, aczkolwiek w znacznie większym stopniu dotyczyło to inflacji oczekiwanej niż faktycznej. Po przejściowej podwyżce stóp procentowych NBP na początku 1995 r., kolejne zastosowano w 1997 r. Stopy te pozostały realnie wysoko dodatnie, zwłaszcza wobec redukcji inflacji w 1998 r., mimo kilkakrotnie ponawianych ich obniżek, poczynając od maja 1998 r. (po obniżce w styczniu 1999 r., oprocentowanie kredytu lombardowego - 17%, a redyskontowego - 15,5%). Równolegle obniżano też stopę interwencyjną NBP, do 13% w styczniu 1999 r. (z 23% na początku roku 1998). W roku 2000, w sytuacji utrzymywania się nadpłynności w bankach, NBP zachowa dotychczasowy system stóp procentowych. Stopa kredytu lombardowego nadal pełnić będzie funkcję stopy maksymalnej, określającej krańcowy koszt pozyskania pieniądza na rynku międzybankowym, a zarazem stopy wyznaczającej ogólny kierunek zmian polityki pieniężnej. Stopa określająca oprocentowanie absorbujących płynność krótkookresowych operacji otwartego rynku pozostanie stopą referencyjną, informującą o bieżącym kierunku polityki pieniężnej. Będzie ona wyznaczać najniższy poziom stóp dla międzybankowego rynku depozytów o porównywalnym z operacjami NBP okresie zapadalności. Oprocentowanie kredytu redyskontowego będzie ściśle związane z kształtowaniem się stopy kredytu lombardowego.
Obecna polityka pieniężna Polski
Podstawowym celem banku centralnego jest jak wiemy utrzymanie stabilnego poziomu cen. Można to osiągnąć, stosując strategię pośredniej lub bezpośredniej realizacji celu inflacyjnego. Średniookresowym celem polityki pieniężnej jest obniżenie inflacji w 2003 r. poniżej 4%. Analiza uwarunkowań, pozostających poza kontrolą polityki pieniężnej i mogących wpływać na realizację celu inflacyjnego, wskazuje na znaczny wzrost niepewności co do ich kształtowania się w najbliższych latach. Utrudnieniem stała się również niedostatecznie zdyscyplinowana realizacja polityki w obszarze finansów publicznych w 1999 r.
Strategia pośredniej realizacji celu inflacyjnego zakłada istnienie stabilnych związków między wielkościami, na które bank centralny stara się wpływać a celem finalnym, czyli inflacją. Dwie odmiany strategii pośredniej to:
strategia utrzymywania stałego kursu waluty krajowej w stosunku do waluty kraju o niskiej inflacji
strategia zakładająca kontrolę przyrostu podaży pieniądza.
Mimo że strategia utrzymywania stałego kursu walutowego jest łatwo zrozumiała dla otoczenia gospodarczego, a bank centralny nie może prowadzić nadmiernie ekspansywnej polityki pieniężnej, to ma ona poważne wady:
bardzo trudno jest z góry ustalić kurs równowagi, szczególnie w warunkach silnych zaburzeń zewnętrznych, postępującej liberalizacji obrotu dewizowego i przyspieszonych zmian strukturalnych w gospodarce,
w warunkach kursu stałego polityka pieniężna nie może reagować na szoki wewnętrzne,
gospodarka podatna jest na zaburzenia, mające źródło w kraju, z którego walutą związano walutę krajową,
Do 1998 roku NBP starał się prowadzić politykę pieniężną, łącząc elementy dwóch wymienionych strategii - celem pośrednim był przyrost podaży pieniądza, jednakże realizowany w ramach dewaluacji kroczącej złotego w stosunku do przyjętego koszyka walut z ograniczonymi wahaniami rzeczywistego kursu złotego w ramach dopuszczalnego pasma wahań. Strategia taka nie pozwalała w pełni realizować obu celów pośrednich, natomiast początkowo, w warunkach ograniczonych powiązań gospodarki ze światowym rynkiem finansowym, a tym samym większej suwerenności polityki pieniężnej, umożliwiała ograniczanie inflacji. Poważny wzrost stopnia integracji polskiego rynku finansowego z rynkiem światowym oraz malejący poziom ryzyka inwestycji w Polsce uniemożliwiły dalsze, skuteczne realizowanie takiej strategii polityki pieniężnej.
Tak więc RPP uznała, że podstawową zasadą polityki pieniężnej będzie strategia realizacji celu inflacyjnego w sposób bezpośredni. Strategia ta zakłada brak celów pośrednich, bank centralny nie koncentruje się na pojedynczym wskaźniku, natomiast bierze pod uwagę każdą dostępną informację o czynnikach, zagrażających wykonaniu przyjętego na dany rok celu inflacyjnego. Realizując ten cel, bank centralny wykorzystuje wszelkie dostępne instrumenty polityki pieniężnej.
Waga poszczególnych instrumentów w danym okresie uzależniona będzie od charakteru wyzwań, stojących przed bankiem centralnym w procesie ograniczania inflacji. Zwiększona elastyczność przy wyborze instrumentów polityki pieniężnej będzie odpowiadała również zmianom, zachodzącym w obecnie stosowanym reżimie kursowym.
Stopy procentowe banku centralnego są i pozostaną podstawowym instrumentem wykorzystywanym do oddziaływania na popyt wewnętrzny, jednakże ich skuteczność zależy w dużej mierze od stopnia płynności sektora banków komercyjnych. Podstawowe znaczenie ma oprocentowanie kredytu lombardowego, określające maksymalny koszt pozyskania pieniądza na rynku międzybankowym. Kontrola stóp procentowych polega na ograniczaniu ich ruchu od dołu za pomocą krótkoterminowych operacji otwartego rynku; rolę górnego pułapu odgrywa stopa kredytu lombardowego.
Operacje otwartego rynku są realizowane poprzez emisje bonów pieniężnych NBP i stanowią podstawowy instrument oddziaływania NBP na system bankowy, szczególnie na elastyczne reagowanie na zmiany płynności w nim. Dobór instrumentów wykorzystywanych w tych operacjach zależeć będzie od konkretnych uwarunkowań, istniejących na rynku. Intencją Rady jest rynkowe kształtowanie się stóp długoterminowych. Zgodnie z tą zasadą, NBP będzie generalnie koncentrował się na operacjach krótkookresowych.
Do najważniejszych uwarunkowań realizacji polityki pieniężnej w najbliższych latach zaliczyć należy: wielkość deficytu na rachunku bieżącym bilansu płatniczego oraz poziom deficytu sektora finansów publicznych. Stopień niepewności realizacji celu inflacyjnego zwiększony może być również przez wzrost cen na światowym i krajowym rynku surowców i żywności.
W warunkach niepewności co do kształtowania się dynamiki eksportu priorytetem polityki makroekonomicznej staje się kontrola dynamiki popytu wewnętrznego. Wobec wciąż relatywnie wysokiej dynamiki popytu konsumpcyjnego i inwestycyjnego głównym czynnikiem ograniczającym dynamikę popytu wewnętrznego powinno być zwiększenie restrykcyjności polityki fiskalnej. Próba obniżania dynamiki popytu wewnętrznego za pomocą dalszego zwiększania restrykcyjności polityki pieniężnej byłaby mniej skuteczna oraz pogarszałaby i tak niekorzystną kombinację polityki fiskalnej i pieniężnej.
Podsumowanie
Na warunki prowadzenia polityki pieniężnej w Polsce, zarówno w latach '90, jak i w perspektywie nadchodzącego okresu, składają się czynniki wewnętrzne i otoczenie zewnętrzne. Te pierwsze ewoluują stopniowo w kierunku zbliżającym polską gospodarkę do dojrzalszych gospodarek rynkowych. Tak długo jednak, jak niedokończony pozostaje proces dochodzenia do stabilnej równowagi gospodarczej przy niskiej stopie inflacji, czynniki wewnętrzne przesądzają o specyficznym kształtowaniu środowiska dla polityki pieniężnej. Na tę szczególną cechę nakładają się typowe ograniczenia charakterystyczne dla gospodarki o relatywnie niewysokim poziomie rozwoju gospodarczego i zamożności, mierzonej wielkością PKB na jednego mieszkańca. Do ważniejszych należy niedostatek własnych zasobów kapitałowych, limitujący tempo stabilnego wzrostu gospodarczego i względna płytkość struktur finansowych, znacznie odstających od takich struktur w krajach wysoko uprzemysłowionych.
Ponadto, obserwuje się zmiany mechanizmów transmisji polityki monetarnej, w kierunku zwiększenia roli kursu walutowego i schodzenia na drugi plan krajowych stóp procentowych.
Wydaje się, że słabość polskiego rynku pieniężnego i walutowego i ich względna płytkość, ograniczająca pełniejszą integrację z rynkami światowymi, należą do cech strukturalnych, których przemiany są procesem stosunkowo powolnym i wymagającym czasu.
Bibliografia:
Stanisław Lis, Transformacja systemu ekonomicznego w Polsce
Kraków 1994
Andrzej Sopoćko, Polityka pieniężna w procesie transformacji w krajach postsocjalistycznych. Polityka Bez alternatywy?
Instytut Finansów 1993
Stanisław Lis, Transformacja gospodarki polskiej: doświadczenie i wyzwanie
Kraków 1996
Narodowy Bank Polski, Średniookresowa strategia polityki pieniężnej
na lata 1999 – 2003.
Warszawa, wrzesień 1998 rok.
Narodowy Bank Polski, Założenia polityki pieniężnej na rok 2000
Narodowy Bank Polski, System płatniczy w Polsce
Warszawa, sierpień 1999
Narodowy Bank Polski, Rada Polityki Pieniężnej, Sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej w 1998 roku
Warszawa, 1999
Ministerstwo Finansów, Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego, Polska 2000 - 2010
Warszawa, czerwiec 1999 r.