Czynniki zewnętrzne kształtujące administrację publiczną

• Czynniki zewnętrzne

1. ustrój państwowy

• reżim polityczny (demokratyczny lub niedemokratyczny)

• forma rządu (parlamentarno - gabinetowa itp., republika lub monarchia)

• struktura terytorialna (federalna lub unitarna, samorząd terytorialny itp.)

2. koncepcja relacji państwa ze społeczeństwem

3. tradycje państwowości

4. tradycje administracyjne w danym państwie

5. system prawny

6. wewnętrzne i międzynarodowe procesy polityczne

7. społeczeństwo (kultura, wartości, mobilność itp.)

Reżimy demokratyczne

• Trójpodział władzy - następuje podział kompetencji trzech władz w sposób uniemożliwiający kumulowanie zadań publicznych w ręku jednej grupy organów państwowych i jednostek, które w tych organach pracują. Umożliwia też kontrolę trzech władz.

• Zasada suwerenności narodu - w praktyce politycznej wyraża się poprzez wybór władz państwowych i samorządowych dokonywany przez obywateli

• społeczeństwo jest podmiotem życia publicznego,

• polityczna kontrola obywateli nad władzami publicznymi jest sposobem na zachowanie równowagi między porządkiem demokratycznym, a działaniami administracji publicznej.

• Zasada pomocniczości państwa (subsydiarności) - państwo nie może podejmować za obywateli (przed obywatelami) decyzji dotyczących życia osobistego i zbiorowego, w konsekwencji zasada pomocniczości prowadzi do decentralizacji i przekazania kompetencji na najniższy, konieczny poziom aparatu państwowego.

Rządy prawa

• Oznaczają działanie zgodne z prawem po stronie aparatu państwowego przy jednoczesnych gwarancjach dla wolności i równości obywateli wraz z wymogiem demokratycznej kontroli rządów.

• W państwie demokratycznym administracja publiczna jest zatem związana prawem.

• Dziedziną prawa najbardziej wpływającą na model, strukturę i funkcjonalność administracji publicznej jest prawo administracyjne, a więc normy regulujące organizację i działanie administracji publicznej w państwie.

• Prawo o ustroju administracyjnym - reguluje organizację i zadania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach właściwych dla administracji publicznej.

• Prawo o ustroju administracyjnym obejmuje:

• przepisy ustalające zasady tworzenia podmiotów administracji państwowej, określające ich strukturę i kompetencje,

• przepisy regulujące nadzór, kontrolę i koordynację,

• przepisy stanowiące podstawę określenia zadań poszczególnych organów państwowych oraz form i metod ich działania,

• przepisy określające podział kraju na potrzeby administracji.

• Prawo materialne - zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji i podmiotów znajdujących się poza systemem administracyjnym, których zadania administracji dotyczą.

• Prawo proceduralne - zawiera normy regulujące postępowanie mające na celu urzeczywistnienie normy prawa ustrojowego i materialnego.

• Specyfika prawa administracyjnego wynika z:

• jest to dziedzina stosunkowo nowa,

• niezwykle trudno podlega kodyfikacji,

• odrębny system źródeł prawa (konstytucja, ustawy, umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego wydane przez samorząd terytorialny).

• Kontrola administracji publicznej:

• prawo obywateli do składania petycji, wniosków, skarg w obronie interesu publicznego, do organów władzy publicznej,

• Naczelny Sąd Administracyjny - badanie legalności decyzji administracji publicznej , orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego oraz aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej,

• Najwyższa Izba Kontroli - kontrola organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności, celowości, rzetelności, kontrola jednostek posługujących się majątkiem publicznym.

Czynniki wewnętrzne kształtujące administrację publiczną

Specjalizacja

• Rodzaje specjalizacji:

1. specjalizacja według zadań - rozumiany tradycyjnie podział pracy, przynosi pożądane efekty ekonomiczne, ale często prowadzi do negatywnych skutków społecznych,

8. specjalizacja funkcjonalna - jej celem jest dokonanie podziału złożonych dziedzin wiedzy lub zadań, tak rozumiana specjalizacja jest podstawą podziału struktur organizacyjnych na wydziały realizujące zadania,

9. specjalizacja technologiczna - wiąże się z procesem wytwarzania określonych dóbr i jest konieczna ze względu na różne fazy produkcji,

10. specjalizacja regionalna - świadczenie usług na określonym obszarze geograficznym.

• Specjalizację możemy postrzegać też przez jej dwa wymiary:

• wymiar poziomy - określa liczbę i różnorodność zadań wykonywanych przez pracownika,

• wymiar pionowy - określa jakie są możliwości pracownika, kształtowanie tego co i jak robi

• specjalizacja wąska - pracownikowi przydzielono jedno lub kilka prostych zadań ściśle określono jak mają być wykonywane,

• specjalizacja szeroka - pracownik ma wiele różnych zadań do wykonywania, nie określono w jaki sposób mają być one wykonywane.

• W administracji publicznej niezbędne są stanowiska o szerokiej specjalizacji.

Rozpiętość kierowania

• Rozpiętość kierowania - zakres kontroli, przy określaniu rozpiętości kierowania należy uwzględnić następujące czynniki:

1. fizyczna odległość między przełożonymi, a podwładnymi - im większa, tym rozpiętość węższa,

11. stopień jednorodności wykonywanych przez podwładnych zadań - jeśli zadania są podobne, zakres kontroli może być szerszy,

12. poziom wyszkolenia, doświadczenia i motywacji podwładnych - im wyższe wykształcenie podwładnego, tym zakres kontroli jest szerszy,

13. umiejętności przełożonego - im bardziej doświadczony przełożony, tym liczba pracowników mu podległych może być większa,

14. dostępność jasnego i szczegółowego planu działania - im plan jest bardziej precyzyjny, tym zakres kontroli może być szerszy.

Rozmieszenie uprawnień decyzyjnych

• Rozmieszczenie uprawnień decyzyjnych

• administracja scentralizowana - decyzje są podejmowane na najwyższym szczeblu hierarchii organizacyjnej, a niższe szczeble kierownicze są przeważnie pozbawione uprawnień decyzyjnych,

• administracja zdecentralizowana - uprawnienia decyzyjne są przenoszone na niższe szczeble administracji publicznej.

• W Polsce administracja publiczna jest zdecentralizowana, lecz jej sprawne funkcjonowanie i efektywność są uzależnione od trzech czynników:

• poziom wykształcenia pracowników na wysokich szczeblach,

• jednolity system planowania działań, który obejmuje całą administrację,

• decentralizacja środków przeznaczonych na realizację zdecentralizowanych kompetencji.

• Proces decentralizacji może być:

• doraźny - czasowe delegowanie uprawnień decyzyjnych, dotyczy szczególnie relacji między pracownikiem, a przełożonymi,

• długofalowy - związany jest ze zmianami systemowymi, a polega na delegowaniu uprawnień decyzyjnych na niższe szczeble, aby był efektywny muszą być spełnione następujące warunki:

• zadania i uprawnienia muszą być przekazywane na najniższy z możliwych szczebli w administracji (subsydiarność),

• delegowane uprawnienia muszą być adekwatne do delegowanych zadań,

• kompletna delegacja - obejmuje realizację całego zadania,

• przekazanie adekwatnych do realizacji środków lub wskazania możliwości ich pozyskania,

• przekazanie odpowiedzialności za realizację określonych zadań.

Struktura organizacyjna administracji publicznej

Struktura funkcjonalna

• Działalność komórek organizacyjnych skupia się na poszczególnych funkcjach organizacji.

• Stosunkowo niewielka specjalizacja stanowisk - do wykonywania poszczególnych zadań nie są wymagane wysokie kwalifikacje.

• Duża rozpiętość kierowania.

• Scentralizowane uprawnienia decyzyjne.

• Dokładne przypisanie zadań i funkcji do poszczególnych wydziałów minimalizuje prawdopodobieństwo występowania konfliktów kompetencyjnych i dubluje czynności przez różne wydziały.

• Struktura taka działa najlepiej, gdy zarządza nią sprawny i wykwalifikowany manager.

• Jeśli zarządzanie nie jest prowadzone sprawnie i kompetentnie, głównym zagrożeniem wynikającym ze struktury może być izolacja poszczególnych komórek organizacyjnych i tworzenie równoległych stosunków władzy co w konsekwencji prowadzi do:

• powstawania interesów grupowych w ramach administracji,

• rywalizowania pomiędzy wydziałami,

• w ten sposób administracja zamiast na interesie publicznym, koncentruje się na realizacji celów wewnętrznych.

• Równoległe stosunki władzy są efektem pojawiania się w niesprawnie zarządzanej organizacji sfer niepewności, gdyż:

• pewne umiejętności lub specjalności są opanowane przez jedną osobę w organizacji,

• następuje kontrolowanie powiązań organizacji z otoczeniem,

• następuje kontrolowanie określonego typu informacji,

• następuje operowanie przepisami organizacyjnymi.

• Powstawanie równoległych stosunków władzy prowadzi do zacierania pierwotnej struktury organizacyjnej.

• Struktura funkcjonalna sprawdza się doskonale tylko wówczas, gdy przed administracją stoją proste zadania pozwalające zastosować znane schematy.

Struktura zorientowana na program lub usługę

• Struktura ta jest realizowana poprzez przydzielenie poszczególnym wydziałom zadań związanych z realizacją przez administracje programów czy usług.

• Uprawnienia potrzebne do realizacji programu lub usługi przekazywane są odpowiedniemu zwierzchnikowi wydziału wraz z odpowiedzialnością za część zadań przekazanych administracji publicznej.

• Struktura taka zapewnia lepszą koordynację działań podejmowanych na rzecz programu lub usługi.

• Środki przeznaczone na ten cel są skoncentrowane w jednej instytucji, co pozwala na skuteczny nadzór nad ich wykorzystywaniem.

• Struktury takie cieszą się dużą autonomią, co działa niezwykle mobilizująco.

• Do realizacji takich struktur niezbędni są często wysoko wykwalifikowani urzędnicy.

• Struktura taka wiąże się z utrudnioną kontrolą organu nadrzędnego nad sposobem wykonywania poszczególnych zadań.

Struktura zorientowana na klienta

• Jest to korzystne rozwiązanie, gdy można łatwo zidentyfikować odbiorców danej usługi.

• Poszczególne działy urzędów są zorientowane na obsługę osobnej grupy klientów.

• Struktura taka koncentruje się na realizacji potrzeb danej grupy społecznej.

• Zwierzchnicy takiej struktury często biorą na siebie rolę rzeczników klientów.

• Podobnie jak struktura zorientowana na program, również ta struktura prowadzi do decentralizacji uprawnienia, gromadzi w jednym miejscu środki potrzebne do realizacji zadania, mobilizuje i satysfakcjonuje uczestników.

Struktura zorientowana na czynności administracyjne

• Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy struktura administracji publicznej jest podporządkowana procedurze realizacji spraw petentów i ustalonemu trybowi realizacji zadań przydzielonych administracji.

• Na podstawie tych ustalonych procedur następuje wyodrębnienie czynności lub etapów realizacji spraw.

• Te etapy i czynności stanowią kryterium podziału administracyjnego na wydziały.

• W każdym z wydziałów znajdują się urzędnicy specjalizujący się w określonym zakresie czynności, co gwarantuje wysoki poziom realizacji zadań.

• W ramach takiej struktury istnieje sprawna komunikacja i koordynacja działań.

• Wadą takiej struktury jest tendencja do „zamykania się” urzędników w ramach ustalonych działań oraz niechęć do podnoszenia kwalifikacji i wykazywania się swymi umiejętnościami.

Struktura sztabowa

• Struktury sztabowe są elementami wbudowanymi w inne struktury organizacyjne.

• Sztab - jest to niewielka struktura w ramach organizacji, której zadaniem jest wspomaganie wykonywania przez jeden ze szczebli kierowniczych organizacji lub czynności.

• Sztab może być osobisty (wspomaga swoich zwierzchników, nie ma formalnych uprawnień decyzyjnych) lub specjalistyczny (wykonuje zadania wymagające odpowiedniej wiedzy eksperckiej).

• Sztabem osobistym jest na przykład Kancelaria Prezesa Rady Ministrów - obsługuje Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, stałe komitety przy Radzie Ministrów itp.

• Kancelaria Prezesa Rady Ministrów podejmuje następujące czynności:

1. kontroluje realizację zadań wskazanych przez Radę Ministrów i jej Prezesa, na tej podstawie formułuje wnioski co do dalszej realizacji tych zadań,

15. wydaje Dziennik Ustaw i Monitor Polski,

16. koordynuje politykę kadrową w administracji rządowej,

17. obsługuje sprawy kadrowe osób, które zajmują kierownicze stanowiska w administracji,

18. koordynuje współpracę Rady Ministrów i jej Prezesa z Sejmem, Senatem, Prezydentem itp.,

19. dostarcza obsługę informacyjną oraz prasową,

20. koordynuje działalność kontrolną Prezesa Rady Ministrów wobec organów administracji rządowej,

21. wykonuje zadania z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa,

22. wykonuje wszelkie zadania zlecone przez Prezesa Rady Ministrów.

• Tryb pracy Kancelarii jest określany w statucie wydawanym przez Prezesa Rady Ministrów.

• Sztaby tego typu znajdują się niemal w każdej strukturze administracji publicznej.

• Sztaby specjalistyczne mają charakter pomocniczy i opiniodawczo - doradczy.

• W ostatnich latach mamy do czynienia z tendencją wzrostu znaczenia sztabów osobistych.

• Rozwój sztabów ma z kolei wpływ na „spłaszczanie się” struktur organizacyjnych w związki z eliminacją szczebli pośrednich.

• Struktura sztabu sprzyja grupowaniu się ekspertów.

• Dzięki sztabom efektywniej rozwiązywane są „niestandardowe” problemy.

Struktura macierzowa

• Struktura macierzowa posiada dwa wymiary:

• wymiar wertykalny - stałe funkcje organizacji,

• wymiar horyzontalny - zadania nietypowe, doraźne, może on stanowić zagrożenie dla jednostki rozkazodawczej (kierownik komórki funkcjonalnej i kierownik zespołu), konfliktowi kompetencyjnemu między dwoma kierownikami może towarzyszyć konflikt między przełożonymi, a pracownikami.

• Wymiar horyzontalny jest połączeniem dwóch różnych struktur:

• struktury funkcjonalnej - specjalizacja,

• struktury zorientowanej na program - koordynacja zadań.

• Zespół powołany do realizacji każdego zadania grupuje specjalistów różnych dziedzin, dzięki pracy w takim zespole działania urzędników są lepiej koordynowane i zyskują niezależność, choć nadal podlegają kontroli kierownika zespołu i kierownika zespołu funkcjonalnego.

• Tego typu struktury są najpopularniejsze w instytucjach o charakterze naukowo - badawczym i technicznym, ale coraz częściej bazuje na nich administracja publiczna (zwłaszcza w USA).

• W polskiej administracji publicznej struktury macierzowe stały się popularniejsze dzięki reformie z 1 stycznia 1999.

Projektowanie struktur organizacyjnych

• Projektowanie obejmuje następujące czynności:

1. określenie elementów struktury oraz ich usytuowanie względem siebie, pogrupowanie w większe jednostki i określenie ich wzajemnych stosunków,

23. określenie zadań i czynności, które mają być realizowane przez poszczególne elementy organizacji,

24. określenie specjalizacji dla poszczególnych stanowisk organizacyjnych,

25. określenie rozpiętości kierowania oraz zakresu kontroli wykonywanej na stanowiskach kierowniczych,

26. rozmieszczenie uprawnień decyzyjnych,

27. określenie formalnych procedur realizowania zadań przez organizację.

• Tego typu projektowanie bardzo rzadko towarzyszy powstawaniu administracji publicznej ponieważ administracje przeważnie nie są tworzone od podstaw, lecz bazują one na dotychczasowych doświadczeniach, wymagają zatem korekty struktury lub jej reorganizacji.

• Reorganizacja struktury administracji publicznej może przebiegać na dwa sposoby:

1. badanie istniejącej struktury pod kątem jej adekwatności do potrzeb otoczenia, w ten sposób zostaną określone dysfunkcjonalne elementy struktury organizacyjnej i będzie można dokonać ich zmiany,

28. stworzenie obszaru struktury idealnej, rzeczywistość jest zmieniana w taki sposób, aby odpowiadała ideałowi.

• Przy projektowaniu struktury należy brać pod uwagę dwa aspekty:

1. aspekt zadaniowy - wskazuje w jakim stopniu struktura odpowiada realizowanym przez nią zadaniom,

29. aspekt społeczny - odnosi się do zasobów ludzkich, którymi dysponuje administracja (czy zasoby ludzkie odpowiadają przyjętym założeniom struktury i czy ta struktura wystarczająco realizuje aspiracje ludzi, którzy będą ją tworzyć i w niej pracować.

• Wprawdzie nie ma uniwersalnych struktur ani metod reorganizacji administracji, jednak istnieją zależności, które winny być brane pod uwagę przy projektowaniu struktury administracji publicznej:

• im bardziej dynamiczne otoczenie techniczne i informacyjne, tym struktura winna być bardziej zdecentralizowana,

• im bardziej dynamiczne i złożone otoczenie administracji, tym większa potrzeba decentralizacji procesu decyzyjnego, co ułatwia sprawne reagowanie na zmiany zewnętrzne.

Tendencje zmian w strukturach administracji

• Zależności te nie potwierdzają modem na niedawna tezy, że złożona rzeczywistość społeczna wymagana złożonych instytucji. Wręcz przeciwnie - skuteczność rozwiązywania problemów społecznych zależy od prostoty struktury organizacyjnej i wewnętrznych procedur.

• Należy zatem dążyć do jak najbardziej płaskich struktur organizacyjnych.

• Konsekwencje tworzenia płaskich struktur organizacyjnych:

• tworzenie płaskich struktur organizacyjnych w praktyce oznacza zwiększenie marginesu swobody niższych szczebli administracji w decydowaniu i działaniu,

• te z kolei powinny doprowadzić do decentralizacji kierowania organizacją i przyznania autonomii jednostkom operacyjnym (tym, które znajdują się najbliżej odbiorców usług),

• najwłaściwszym kierunkiem zmian jest więc struktura macierzowa lub struktura zorientowana na program lub usługę.

• Oprócz tendencji tworzenia płaskich struktur organizacyjnych, możemy dostrzec obecnie tendencje do tworzenia się struktur sztabowych.

• Tworzenie sztabów jest skutkiem trzech zjawisk:

1. coraz częściej w procesie politycznym stosowane są metody właściwe ekonomii, a to wymaga wysoko wykwalifikowanych specjalistów skupionych przy decydencie,

30. informatyzacja administracji publicznej pozwala na sprawne gromadzenie i przetwarzanie informacji, nie ma więc potrzeby odwoływania się do pomocy innych urzędników,

31. istnieje konieczność szybkiego reagowania na dynamiczne środowisko zewnętrzne, a do tego trzeba niewielkiego i dyspozycyjnego zespołu, który wspomaga decydenta.

Funkcje administracji publicznej

• Administracja publiczna jest złożoną organizacją zarówno, gdy traktujemy ją jako całość (system administracji państwowej) jak i wówczas, gdy mówimy o jej poszczególnych fragmentach (rząd itp.).

• Dlatego też podlega ona regułom, które dotyczą wszelkich organizacji.

• Funkcje administracji publicznej (wg. H. Fayol):

1. przewidywanie,

32. organizowanie,

33. koordynowanie,

34. rozkazodawstwo,

35. kontrolowanie.

• Działanie organizatorskie (wg. H. de Chateliera):

1. ustalenie celu działania,

36. określenie środków i metod umożliwiających osiągnięcie celu,

37. zgromadzenie tychże środków,

38. wykonanie zaplanowanych zadań,

39. kontrola wyników.

• Racjonalność struktury organizacyjnej instytucji wymaga zdefiniowania jej misji. W przypadku administracji publicznej rozpatrujemy ją poprzez dwojakiego rodzaju funkcje:

• funkcja rządzenia - realizacja zadań bieżącej administracji

• działania władcze (porządkowo reglamentacyjne),

• administracja świadcząca usługi publiczne,

• zarząd majątkiem publicznym (funkcje właścicielskie),

• funkcje z zakresu zarządzania rozwojem (planistyczne i koordynacyjne)

• zarządzanie zasobami danej organizacji administracyjnej - organizacyjnymi, ludzkimi, materialnymi, kompetencyjnymi, informacyjnymi, zarządzanie rozwojem instytucjonalnym.

Inne zadania administracji publicznej

• Funkcje regulacyjne - występują w każdej ze sfer zadań administracji publicznej, polegają na ustalaniu przez władze administracyjnych nakazów i zakazów właściwego zachowania się - są to zarządzenia administracyjne:

• w sferze porządkowo - reglamentacyjnej

• różnego rodzaju zarządzenia porządkowe (policyjne) - nakazy i zakazy skierowane do ogółu lub określonych grup adresatów, mające na celu ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego,

• np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, normy techniczne,

• w sferze administracji świadczącej

• regulaminy,

• normatywy,

• taryfy cenowe,

• w sferze zarządzania majątkiem

• zasady zagospodarowania mieniem,

• zasady korzystania z obiektów i urządzeń użytku publicznego i dobra wspólnego,

• w sferze zarządzania rozwojem

• procedury udziału w procesach planistycznych,

• mechanizmu partycypacji społecznej.

• Te zarządzenia administracyjne są aktami administracyjnymi ogólnymi, a więc wydawane są na podstawie i w ramach ustaw. Należą więc do sfery stosowania, a nie stanowienia prawa.

Funkcje pomocnicze

• Obecne są w każdej sferze zadań administracji publicznej:

1. zadania typu ewidencyjnego - ewidencja ludności, gruntów i budynków, pojazdów, podatników, zabytków itp.,

40. zadania kontrolne administracji.

Funkcje organizacyjne

• Funkcje organizacyjne:

1. mechanizmy kierownicze,

41. mechanizmy nadzorcze,

42. koordynacja.

---