Ogólne zagadnienia z zakresu prawa administracyjnego
Definicja administracji
W nauce administracyjnoprawnej funkcjonują dwa ujęcia pojęcia „administracja”.
Administracją według pierwszego ujęcia jest swoistego rodzaju organizacja, która składa się z różnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów administracyjnych - jednostek organizacyjnych posiadających kompetencje wskazane w ustawach i tworzących zamknięty układ organizacyjny stworzony do realizacji zadań państwowych lub zadań publicznych, bądź też obu. Administracja w tym znaczeniu składać się może albo wyłącznie z państwowych jednostek organizacyjnych i wówczas stanowi mniej lub bardziej wyrazistą część aparatu państwowego ( jest to administracja państwowa w ujęciu wąskim ) albo też z państwowych jednostek organizacyjnych i innych instytucji bądź organizacji ( administracja państwowa w ujęciu szerokim ), albo tylko z instytucji i organizacji pozapaństwowych, powstałych na podstawie szczególnych ustaw i wyposażonych przez te ustawy w kompetencje do realizowania zadań publicznych ( aktualnie - zadań gminnych i powierzonych organom gminy ). Ten ostatni przypadek określa administrację publiczną w wąskim ujęciu tego słowa.
Według ujęcia drugiego administracja jest pewnym rodzajem działalności. Jeśli działalność ta prowadzona jest przez państwo jako określona organizacja, wówczas jest to administracja państwowa w znaczeniu ścisłym. Jeśli zaś działalność ta prowadzona jest przez inne organy i instytucje, wtedy można mówić o administracji państwowej w ujęciu szerokim bądź o administracji publicznej, która obejmuje administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez te i inne organy bądź instytucje nienależące do aparatu państwowego. Jeżeli działalność prowadzą tylko organy i instytucje niepaństwowe, administracja ta określana jest tylko jako administracja publiczna.
Natomiast działalność podejmowana przez instytucje lub podmioty niepubliczne, których działania nie ukierunkowane są na realizację zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, określana jest jako administracja prywatna. Administracją państwową w znaczeniu ścisłym jest np. administracja sprawowana przez rządowe organy administracji ogólnej i specjalnej, administracją w ujęciu wąskim jest natomiast np. działalność organów gminy lub związków międzygminnych regulowana ustawą o samorządzie gminnym.
Administracja państwowa odróżnia się od innej działalności państwa bardziej skonkretyzowanym charakterem. Cel działania administracji jest bowiem mniej abstrakcyjnie określony a podmioty ( działający oraz odbiorca - adresat działania ), ich rodzaje i przesłanki działania są również bardziej skonkretyzowane. Taki charakter elementów administracji pozwala na dość wyraźne odróżnienie administracji ( jako określonego typu działalności ) od ustawodawstwa czy sądownictwa. Ustawodawstwo bowiem reguluje sprawy i zagadnienia o bardziej ogólnym charakterze, skierowane jest do generalnego i abstrakcyjnego adresata. Zasady postępowania dotyczące ustawodawstwa formułowane są także za pomocą pojęć ogólnych i zasadniczo w sposób abstrakcyjny. Sądownictwo natomiast ukierunkowane jest wyraźnie na pewien typ spraw, głównie o charakterze karnym i cywilnym, a tylko wyjątkowo, na mocy szczególnych przepisów sprawami administracyjnymi. Działania sądu są zazwyczaj ściśle określone i uwarunkowane co do ich formy i skutków prawnych. Sąd na przykład nie może działać z własnej inicjatywy, jego czynności z reguły są dokładnie określone co do kolejności, treści, mocy prawnej oraz co do uczestników. Działania administracji nie wiążą się natomiast z zasady z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. W materialnym ujęciu administracji nie mieści się zaś rozstrzyganie sporów powstałych między obywatelami a organami państwowymi.
Jeśli jednak administracja rozstrzyga te spory, czyni to tylko przejściowo i zawsze na podstawie konkretnego upoważnienia, chyba że spory te dotyczą kwestii czysto organizacyjnych i wewnętrznych, które związane są z tokiem urzędowania.
Wskazane cechy administracji nie pozwalają jeszcze przedstawić rolę administracji w wybranym państwie ( tzn. w państwie określonego typu i o określonej formie ). Ułatwiają one jedynie ogólną orientację w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, należy również uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego tego państwa oraz podstawowe zadania i funkcje państwa. Tylko w ten sposób można oddać faktyczną rolę, treść i zakres administracji w danym państwie w poszczególnych okresach jego rozwoju i trwania.
Przed II wojną światową i do roku 1950 administracje w Polsce najczęściej określano w sposób negatywny, tzn. jako ta działalność państwa, która nie jest ani działalnością ustawodawczą ani sądowniczą. Przy takim określaniu administracji posłużono się podziałem władz państwowych na władzę ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą. W ten sposób wskazano a priori funkcje administracji w państwie.
Negatywny sposób określania administracji w państwie nie był równoznaczny jednak z rezygnacją z określenia cech wyróżniających administrację z pozostałej działalności państwa. Definicje negatywne wskazywały dane cechy administracji i kryteria wyróżnienia tej działalność od pozostałej działalności prowadzonej przez państwo oraz inne podmioty i organizacje ( m.in. prywatne ). Cechy te były jednakże tylko wyrażane za pomocą abstrakcyjnych pojęć czy podawane tylko pomocniczo. Definicje negatywne stanowiły bowiem wyraz przekonania, że administracji państwowej nie można określić w sposób pozytywny, tj. zarazem uogólniający i wyczerpujący oraz dokładny pod względem naukowym.
Przyczyną tego była natura administracji, jej różnorodność, zmienność, nieograniczony zasięg itd. Z tego powodu powinno się używać bardziej określeni definicji materialno - negatywnych zamiast negatywnych. Definicja materialno -negatywna wskazuje także na charakter danej działalności lub organizacji.
Definicją materialno - negatywną jest np. definicja S. Kasznicy, według której „administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowniczej”, orz definicja T. Bigo, który rozumiał administrację państwową jako „planową działalność państwa zmierzająca do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem”. T. Bigo uważał że działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, ponieważ oparta jest na normach prawnych. W państwie zarówno bowiem akt woli, jak i akt zewnętrzny regulowany jest prawnie, natomiast w odniesieniu do człowieka prawo reguluje tylko akt zewnętrzny, i to nie we wszystkich sytuacjach. Działalność państwa ukierunkowana jest na dobro ogólne, interes publiczny. Te cechy wyróżniają administrację państwową od administracji prywatnej oraz administrację z poprzednich okresów od administracji współczesnej.
W taki sam, podobny sposób administracja definiowana była wówczas również w innych krajach. Przykładem może tu być definicja administracji F. Fleinera, szwajcarskiego autora popularnego podręcznika z początków ubiegłego stulecia, który twierdził, że „administracja to ogół urządzeń technicznej i prawnej natury służących celom, które odpowiadają dobru ogólnemu, poza sądownictwem i ustawodawstwem”. Według niego, administracja jest złożoną organizacją wraz z wyposażeniem rzeczowym i osobowym, oraz prawem regulującym jej działalność, której celem jest dobro publiczne. Podobnie definiował administrację O. Mayer,
który uważany jest za twórcę niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Wedle jego definicji, administracja to pozasądowa działalność państwa, zmierzająca do realizacji określonych celów wedle własnego porządku prawnego.
Nawiązując do wyżej przedstawionych cech administracji wynika, że jest ona zjawiskiem złożonym należącym do strefy prawa, organizacji i kultury. Współcześnie stanowi ona część aparatu państwowego powołaną do realizowania zadań ustalonych lub przyjętych przez parlament albo też rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty ( zarówno państwowe, samorządowe jak i prywatne ), w celu wykonywania zadań publicznych i wskazanych w ustawach czy innych aktach. Działania zmierzające do realizacji tych zadań są bardziej lub mniej zdeterminowane przez prawo albo wprost bądź pośrednio przypisane danym podmiotom administracji. Prawo stanowi podstawę tych działań, ich formę i tryb zasięg, moc wiążącą oraz inne warunki, które wpływają na ważność i skuteczność działań.
Definicja prawa administracyjnego
W doktrynie prawnej istnieją różne znaczenia prawa administracyjnego. Prawo administracyjne w znaczeniu szerokim to normy prawne regulujące organizację i formy działania administracji państwowej jako części aparatu państwowego, jak również zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nienormowanym przez przepisy należące do innych działów prawa. Tkie ujęcie praw administracyjnego łączy w sobie co najmniej trzech części: prawo o ustroju administracji państwowej, prawo materialne i prawo procesowe.
Prawo o ustroju administracji państwowej:
Reguluje ono organizację oraz zasady funkcjonowania aparatu państwowego, który powołany jest do wykonywania zadań państwowych w formach wskazanych dla administracji państwowej. Zawiera w szczególności przepisy prawne dotyczące:
- tworzenia podmiotów administracji państwowej i określania ich struktury organizacyjnej wraz z zakresem działania,
- struktury systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzących w nim procesów ( nadzór, kontrola, kierownictwo, koordynacja, informacja itd.),
- podstawy określania zadań danych organów administracji państwowej i ich systemu oraz form i metod wykonywania tych zadań,
- podziału terytorialnego kraju dla potrzeb administracji państwowej.
Prawo materialne:
To normy stanowiące wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów będących na zewnątrz administracji państwowej. Każdemu uprawnieniu organu administracyjnego odpowiada konkretny obowiązek mu niepodporządkowanego mu organizacyjnie podmiotu. Również każdemu obowiązkowi organu administracji państwowej odpowiada konkretne uprawnienie podmiotu na zewnątrz administracji państwowej.
Prawo proceduralne:
To normy wyznaczające postępowanie w celu wykonania norm prawa ustrojowego i materialnego. Wykonanie to m miejsce przez konkretyzację tych norm i przypisanie ich indywidualnie oznaczonym podmiotom lub też poprzez wykonanie obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, z decyzji, postanowień administracyjnych. W ten zakres wchodzi również kontrola przestrzegania przepisów prawa i nadzór nad aktami stanowienia oraz stosowania prawa, również przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo sankcjach związanych z wykonywaniem swoich zadań przez administrację ( np. w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa, zapewnienie czystości w miastach i na wsiach ).
Normy prawa procesowego można podzielić następująco ze względu na ich funkcje:
- prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych,
- prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych,
- prawo o kontroli przestrzegania przepisów prawa przez podmioty administracji państwowej, obywateli i organizacje społeczne,
- prawo o postępowaniu ustawodawczym,
- prawo o postępowaniu karno - administracyjnym ( tj. o postępowaniu w sprawach o wykroczeniach ),
- prawo o postępowaniu dyscyplinarnym i porządkowym,
- prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.
Prawo administracyjne w ujęciu wąskim to normy dwustronnie wiążące, nadające bezpośrednio lub przez akty prawne konkretne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i niepodporządkowanych im organizacyjnie podmiotów. Do takiego ujęcia prawa administracyjnego należą przede wszystkim przepisy prawne które:
- ustanawiają uprawnienia lub obowiązki, wskazujące konkretne zachowanie danej osoby, która znajdzie się w określonej sytuacji , posiada określone dobra lub też prowadzi określoną działalność,
- ustanawiają dla organów administracji państwowej kompetencje do nakładania na podmioty będące na zewnątrz administracji państwowej danych obowiązków; których wymagalność zależy od przypisania ich danemu podmiotowi we wskazanym trybie i przy zachowaniu odpowiedniej formy;
- przyznają podmiotom na zewnątrz administracji państwowej prawo do żądania od organów administracji państwowej wykonania określonych w przepisach prawa świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie działalności itp.
Przedstawione wyżej przepisy prawne są przedmiotem nauki prawa administracyjnego. Na tej podstawie można wskazać, że do jej zakresu należą normy regulujące wyłącznie zachowania administracji, tj. normy, w których w charakterze jednego z podmiotów zawsze występować będzie organ administracji państwowej.
W zakresie zainteresowania nauki prawa administracyjnego, oprócz struktury i systemu norm prawa administracyjnego,
znajdują się również kwestie związane z rozumieniem tych norm, tj. poglądy różnych jurystów na te normy, na ich strukturę, system itd.
Nauka prawa administracyjnego oprócz analizy struktury badanych norm, ich klasyfikacji czy systematyzacji zajmuje się również genezą, stanowieniem, przestrzeganiem oraz stosowaniem norm prawa administracyjnego i zwyczajów prawnych. Dąży więc nie tylko do poznania norm prawnych i zależności między nimi funkcjonujących, ale też do poznania warunków ich urzeczywistnienia, skuteczności wraz ze wszystkimi następstwami - prawnymi i pozaprawnymi - ich obowiązywania. Posiadane zasoby wiedzy wykorzystywane są przy opracowywaniu planów weryfikacji dotychczasowego stanu prawnego lub regulacji zebranego zjawiska.
Rodzaje norm w prawie administracyjnym
Uwzględniając przedstawione wyżej szerokie rozumienie norm prawa administracyjnego, można wskazać następujące rodzaje norm prawa administracyjnego:
- normy ustrojowe,
- normy materialne,
- normy procesowe.
Normami ustrojowymi są:
- normy określające właściwość,
- normy ustanawiające zadania,
- normy regulujące prawne formy działania i określające kompetencje organów,
- normy regulujące organizację administracji.
Normy określające właściwość regulują kwestie przypisania organowi, jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej, określonego uprawnienia bądź obowiązku. Normy te wynikają z różnych przepisów prawnych, które określają status prawny podmiotu, czas i miejsce działania organu, rodzaje spraw, strukturę organizacyjną itp.
Normy regulujące organizację administracji przede wszystkim wyznaczają stosunek zależności ( nadrzędności lub podporządkowania ) między organami, pomiędzy organami i innymi jednostkami organizacyjnymi, oraz dokonują podziału czynności między organami i podległymi im jednostkami organizacyjnymi, określają podmiot i tryb porozumiewania się tych organów i jednostek organizacyjnych oraz zasady ich współdziałania.
Normy materialnego prawa administracyjnego można podzielić na normy merytoryczne, blankietowe, generalne i abstrakcyjne. Normy merytoryczne to nakazy lub zakazy w stosunku do określonego podmiotu ( adresata normy ) dotyczące jego zachowania w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeśli adresatem jest organ administracji publicznej, wiążą go w sposób pełny bez możliwości wyboru zachowania. Przeciwieństwo natomiast norm merytorycznych stanowią normy blankietowe, które wskazują jedynie sposób, w jaki mogą być wykonane dane czynności organu bez określenia ich treści. Odgrywają one ważną rolę w prawie administracyjnym, gdyż umożliwiają uwzględnienie przez organ wartości i interesów nie zdefiniowanych w przepisach prawnych.
Normy generalne skierowane są do nieoznaczonego indywidualnie adresata. Normy abstrakcyjne natomiast nie mają konkretnie wskazanych okoliczności bądź warunków, od których spełnienia zależy uprawnienie lub obowiązek adresata.
Istotną rolę w prawie administracyjnym odgrywają również normy sankcjonujące. Określają one bowiem następstwa, często w postaci sankcji, złego wykonania lub niewykonania innej normy zawierającej nakaz określonego zachowania w danych okolicznościach, tzw. normy sankcjonowanej.
Normy procesowe można podzielić na:
- normy postępowania administracyjnego,
- normy postępowania sądowo - administracyjnego,
- normy postępowania skargowo - wnioskowego,
- normy postępowania kontrolnego.
Normy postępowania administracyjnego :
Wywodzą się one z przepisów postępowania administracyjnego. Regulują czynności podmiotów postępowania - organu prowadzącego postępowanie i uczestników postępowania ( strony, podmioty występujące na prawach strony, skarżący itd. ).
Postępowanie ogólne, mające za cel rozstrzyganie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, jest w szczególny sposób powiązane z prawem ustrojowym i materialnym. Postępowanie to jest bowiem wszczynane ze względu na potrzebę urzeczywistnienia norm materialnoprawnych i gdy osiągnie swój cel kończy żywot. Następuje wówczas zmiana bądź alternatywnie potwierdzenie sytuacji prawnej stron ( uczestników postępowania ).
Normy postępowania skargowo - wnioskowego:
Ich rolą jest dokonywanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku następnie jego skonfrontowanie z aktualnym stanem prawnym wraz z określeniem sposobu rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku. Nie występuje tutaj charakterystyczne dla norm postępowania ogólnego bezpośrednie powiązanie z normami materialnymi.
Normy postępowania kontrolnego:
Mają podobną funkcję jak normy posterowani skargowo - wnioskowego. Wskazuj one tylko zachowanie podmiotu uprawnionego do kontroli wraz z prawami i obowiązkami kontrolowanych. Z prawem materialnym i ustrojowym związane są jedynie pośrednio i tylko wówczas, gdy wniosek pokontrolny spowoduje zmianę sytuacji materialnoprawnej kontrolowanego, jego praw i obowiązków.
Normy postępowania sądowo - administracyjnego:
Są one zdeterminowane przepisami dotyczącymi postępowania przed sądami administracyjnymi. Ich treść jest zależna od funkcji i struktury tego postępowania. Prawa i obowiązki sądu oraz obu stron tego postępowania - organu, który wydał zaskarżoną decyzję oraz skarżącego - wpływają na weryfikację zachowania organu administracji publicznej przez pryzmat obowiązującego prawa. Sąd administracyjny co do zasady nie nakłada na strony postępowania obowiązków materialnoprawnych bezpośrednio ani nie przyznaje im takich praw.
Dokonuje on jedynie prawnie wiążącej kwalifikacji zaskarżonych aktów oraz czynności.
Obok wskazanych wyżej norm postępowania istnieją także inne ich grupy, wyróżniające się ze względu na posiadany charakter bądź funkcje. Można wyróżnić więc normy o charakterze społecznym i technicznym. Normy o charakterze społecznym dzielą się na normy moralne, religijne, etyczne, obyczajowe itp. Normy o charakterze technicznym można określić jako rodzaj przepisów określających rozmiar, jakość, wzory przedmiotów, technikę ich produkcji, sposób wykonywania konkretnych czynności itp. Zarówno normy społeczne jak i normy techniczne mogą posiadać też walor prawny. Ma to miejsce wówczas, gdy norma ta jest inkorporowana przez normę prawną, jak np. norma prawna zakazująca obrót wyrobami, które nie posiadają określonej w normie technicznej jakości.
Zgodnie z regulaminem serwisu www.bryk.pl prawa autorskie do niniejszego materiału posiada Wydawnictwo GREG. W związku z tym, rozpowszechnianie niniejszego materiału w wersji oryginalnej albo w postaci opracowania, utrwalanie lub kopiowanie materiału w celu rozpowszechnienia w szczególności zamieszczanie na innym serwerze, przekazywanie drogą elektroniczną i wykorzystywanie materiału w inny sposób niż dla celów własnej edukacji bez zgody Wydawnictwa GREG podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności.
13