HAiPA - wykład nr. 5/1 30.10.2003 r.

Literatura:

A. Ferens, I. Macek „Administracja i polityka. Wprowadzenie”;

Peters „Adm. publiczna w syst. polit.”;

Struktura przedmiotu:

1. Miejsce adm. publ. w syst. polit;

2. Funkcje adm. publ. we współczesnych syst. demokratycznych;

3. Przeobrażenia adm. publ. (tendencje w krajach Europy Zach.);

4. 3 typy funkcjonowania adm. publ.;

5. Kulturowe uwarunkowania adm. publ. i jej przeobrażenia;

6. Przegląd narodowych modeli a.p.; najważniejsze cechy poszczególnych modeli narodowych (Francja - centraliz., Wlk. Bryt. - decentr., Belgia - silny podział społ., Szwecja - socjaldem., Niemcy - chadecki);

7. Problemy szczegółowe np. komunikacja w adm. publ.;

8. Funkcjonowanie adm. unijnej;

governance - wypadkowa administracji, rządzenia i zarządzania;

I ADMINISTRACJA PUBLICZNA W ŚRODOWISKU SYSTEMU POLITYCZNEGO

Skrótowo rzecz ujmując możemy zlokalizować miejsce adm. publ. w syst. polit. posługując się koncepcją aren Kurta Luthera; wymienia on 5 podstawowych aren syst. polit.:

1. wyborcza;

2. parlamentarna;

3. gabinetowa;

4. administracyjna (biurokratyczna);

5. stosunków przemysłowych;

równość = bezstronność (w tym wypadku) - tej bezstronności oczekujemy od aparatu państwowego;

Belgia od poł. lat 90-tych - państwo federalne; Walonowie i Flamandowie - podział etniczny również w administracji;

HAiPA - wykład nr. 6/2 13.11.2003 r.

Wpływ kultury (od kulturowe nie kulturalne) polit. i adm. na funkcjonowanie organów (instytucji) administracji

Polonische Wirtschaft

Rainchard Bendix

na podstawie analiz empirycznych przeprowadzonych w latach 50-tych wskazał na 2 podstawowe typy kulturowe, w obrębie których rozwijają się inaczej funkcjonujące systemy administracyjne; te elementy kultury, które związane są z działaniem aparatów administracyjnych określane są mianem kultury administracyjnej i stanowią część kultury politycznej określonej wspólnoty, a z kolei kultura polit. jest elementem kultury narodowej;

modele - uproszczenie rzeczywistości;

Karl Popper w 1948 r. stworzył model falsyfikacji - udowadnianie fałszywości modelu, by go ulepszyć, kreować nowy i tak ciągle, bo każdy model jest ułomny; może być bliższy lub dalszy od prawdy, ale nigdy nie jest doskonały;

według Bendixa istnieją 2 podstawowe grupy (rodzaje) kulturowych typów społeczeństw:

1. przedsiębiorcze;

2. biurokratyczne;

przedsiębiorczość (według Josepha Schumpetera, Wiedeń) - cecha psychologiczna, której istotą jest orientacja na zysk; towarzyszą jej motywacje, społeczne, ekonomiczne, polityczne; motywacje kolektywne i indywidualne; najbardziej wyrazisty typ przedsiębiorczości jest z motywami ekonomicznymi i indywidualnymi;

biurokracja (według Maxa Webera) - jeden z rodzajów organizacji; charakteryzuje ją hierarchiczna struktura władzy; posługuje się uniwersalistycznymi i bezosobowymi przepisami, które stosuje wykonując swą władzę; jednocześnie w biurokracji kładzie się nacisk na prawne ograniczenia swobody decyzji urzędników;

R. Bendix wskazywał, że społeczeństwo o przedsiębiorczym typie kultury cechuje niska skłonność do centralizacji działań i wyższy poziom orientacji indywidualistycznych, a tym samym słabsze orientacje kolektywistyczne; w społeczeństwach tych wysoko oceniany jest sukces i zyskowność, i w tych kategoriach charakteryzowana jest skuteczność działań, również skuteczność działań aparatu administracyjnego;

kultura przedsiębiorcza zdaniem Bendixa charakteryzuje przede wszystkim narody anglosaskie, czyli te, które najwcześniej wchodziły w etap rewolucji przemysłowej;

społeczeństwa biurokratyczne rozwinęły się zdaniem Bendixa w Europie kontynentalnej, a przede wszystkim w niem. strefie językowej; w obrębie tak zorientowanych kultur administracyjnych liczy się głównie hierarchia i status społeczny; społeczeństwa tego typu przejawiają zdaniem Bendixa większe skłonności do myślenia dogmatycznego;

Pojęcie i funkcje administracji publicznej

administracja publiczna w ujęciu przedmiotowo-podmiotowym to struktury organizacyjne rozumiane jako przestrzennie rozlokowane zasoby, a także zespoły działań, czynności i przedsięwzięć wykonawczych, prowadzonych „pro publico bono”, czyli dla realizacji interesu publicznego; działania te podejmowane są przez różne podmioty, organy i instytucje na podst. ustaw i w określonych prawem formach;

spoils system - polityka wobec administracji; system łupów partii polit.;

John Keynes

polityka administracyjna - zespół działań, w których podstawą są z jednej strony normy prawne, z drugiej zaś cele strategiczne i wizje porządku politycznego i administracyjnego; p.a. to również styl w jakim administracja wykonuje prawnie określone zadania publiczne;

Podstawowe funkcje administracji publicznej:

administracja wypełnia 3 podstawowe funkcje choć w różnym zakresie i stylu, w zależności od uwarunkowań sytuacyjnych (koniunktura/dekoniunktura gospodarcza) oraz profilu politycznego rządu:

1. funkcja klasyczna (porządkowo-reglamentacyjna) - funkcja historycznie najstarsza; związana jest z ochroną szeroko rozumianego porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego; w jej obrębie administracja posługuje się klasycznymi sankcjami łącznie z możliwością zastosowania przymusu fizycznego (policyjnego); zorientowana na ochronę interesu publicznego;

2. funkcja świadcząca - w jej obrębie a.p. oferuje (świadczy) usługi typu społecznego, związane z istotnymi zagadnieniami społecznymi; z kolei te zadanie i zadania publiczne to takie cel, których realizacja przyczynia się do szeroko rozumianego dobrobytu obywateli, reprodukcji i rozwoju wspólnoty obywatelskiej; w obrębie tej funkcji odnajdziemy zarówno usługi związane z oświatą, kulturą, jak i bezpieczeństwem socjalnym i będą to typowe usługi społeczne, jak i usługi typu technicznego, np. zaopatrzenie obywateli w wodę zdatną do picia, transport publ., gospodarka odpadami itp.;

3. funkcja związana z regulacją rozwoju ekonomicznego; realizując tą funkcję adm. publ. może występować jako właściciel, koordynator lub zarządca określonych składników majątku narodowego; na majątek gospodarczy administracji centralnej składać się będą przede wszystkim spółki Skarbu Państwa; do majątku adm. rządowej będą należeć również budynki i zaplecze techniczne, a także zakłady, których działalność służy bezpośredniej obsłudze aparatu administracyjnego (np. druk papierów wartościowych gwarantowanych przez państwo); na majątek adm. publ. składają się także zakłady kontrolowane przez odpowiednie struktury organizacyjne, czyli takie, których organem założycielskim jest podmiot stanowiący część aparatu administracyjnego; w obrębie tej funkcji odnajdziemy również finanse publ., które stanowią o możliwościach regulacyjnych państwa;

HAiPA - wykład nr. 7/3 20.11.2003 r.

Struktura organizacji administracji publicznej

Strukturalne zagadnienia administracji publicznej ogniskują się wokół kwestii dot. zasad, wedle których należy porządkować jej działanie. Jest tu do wyboru kilka podstawowych możliwości, które wiążą się z przyjęciem:

1. określonych rozwiązań w obrębie zasady terytorialnej;

2. określonych rozwiązań w obrębie zasady merytorycznej;

3. określonych rozwiązań w obrębie zasady przedmiotowej;

4. określonych rozwiązań w obrębie zasady funkcjonalnej;

ad. 1) zasada terytorialna

rodzaj wykorzystania zasady terytorialnej decyduje o podstawowych parametrach i odrębnościach obserwowanych w rozwiązaniach różnych krajów;

różnice w większości zagadnień odnoszą się do centralizacji oraz koncentracji władzy; w tym sensie istnieją 2 podstawowe wzorce wcielania w życie zasady terytorialnej:

a) zakłada potrzebę centralizacji i koncentracji zarządzania sprawami publicznymi w kraju; sposobem realizacji tego wzorca jest także powoływanie zakorzenionych w tradycji francuskiej urzędów o charakterze prefekturalnym, które nadzorują bieg spraw publicznych w regionie; prefekci to urzędnicy mianowani przez władze centralne (rząd), którzy są odpowiedzialni za realizację polityki władzy wykonawczej w społecznościach lokalnych; prefekci oraz urzędy podobne do tych rozwiązań stoją w regionach na czele administracji zespolonej, które to rozwiązanie znajduje pewien wyraz w funkcjonowaniu polskich województw (urząd wojewody);

oprócz prefekturalnej administracji zespolonej każde z ministerstw, które funkcjonują w obrębie tradycji francuskiej, może tworzyć własne delegatury lokalne, które pozostają w ścisłym kontakcie z urzędem prefekta;

systemy prefekturalne znalazły zastosowanie we Francji, Włoszech, Japonii oraz w Polsce; systemy te uległy w ciągu ostatnich lat znacznej decentralizacji, jednak delegatury administracji rządowej w terenie zachowały nadal znaczną kontrolę nad pozyskiwaniem i dysponowaniem środkami, które składają się na finanse publiczne;

b) zakłada przewagę samokontroli lokalnych wspólnot obywatelskich, a co za tym idzie, potrzebę decentralizacji i dekoncentracji biegiem spraw publicznych w terenie, w praktyce administracyjnej ten punkt widzenia sprowadza się do federalizacji rozwiązań publicznych; formuła ta jest wyraźnie widoczna w USA, Niemczech, Szwajcarii, stosowana jest także w Austrii, a w Belgii, Holandii i w Hiszpanii decentralizacja (aż do federalizacji ustroju w Belgii) postępuje w ślad za rozwojem świadomości kulturowej odrębności regionów;

inny wzór decentralizacji systemu administracyjnego kształtowany jest w obrębie Wspólnot Europejskich, gdzie nie istnieje administracja rządowa w tradycyjnym znaczeniu; ciałem, które z wielką ostrożnością można porównać do „rządu” UE jest Rada UE, która składa się z przedstawicieli gabinetów krajów członkowskich UE; przedstawiciele ci na forum Rady dysponują określonymi możliwościami głosowania; w obszarze Wspólnot Europejskich odpowiednikiem administracji centralnej będzie KE, która jest administracyjnym „sercem” UE; KE podzielona jest na 21 Dyrekcji Generalnych, nazywanych niekiedy Dyrektoriatami; ona też dysponuje obok Rady UE inicjatywą ustawodawczą, czyli możliwością kierowania (projektów) aktów prawnych na forum Parlamentu Europejskiego, tak aby zyskały one rangę prawomocnych dyrektyw, które następnie są wdrażane na poziomie ustaw przez parlamenty narodowe; w UE centralny personel administracyjny skupiony przede wszystkim wokół KE, jest poza tym stosunkowo niewielki, bo liczy jedynie około 2 tys. personelu urzędniczego, nie licząc pracowników technicznych i tłumaczy; wraz z nimi liczebność w dotychczasowej UE wahała się w granicach 10-12 tys.

ad. 2) zasada merytoryczna

zasada ta stanowi o specjalizacji poszczególnych segmentów administracji, które zajmują się wydzielonymi blokami zagadnień merytorycznych; proces wdrażania zasady merytorycznej postępuje drogą wyodrębniania i łączenia procedur typowych dla określonej sfery działania administracji, np. związanej z obsługą procesów standaryzacji pomiarów (Urząd Miar i Wag) lub obsługą realizacji sprzedaży mienia powojskowego (Agencja Własności Mienia Wojskowego);

wyodrębnione według zasady merytorycznej jednostki zatrudniać będą personel o odpowiednim wykształceniu kierunkowym; dąży się również do uniwersalizacji działań podejmowanych przez komórki merytoryczne administracji, zarówno w skali kraju, jak i kontynentu (UE) czy nawet świata;

Podział na sztaby i linie:

postępowanie w myśl zasady merytorycznej prowadzi do ukształtowania się w administracji wewnętrznych podziałów struktur na komórki sztabowe (strategiczne) i komórki liniowe (operacyjne); podział ten jest najwyraźniej widoczny w armii i w służbach policyjnych i specjalnych; współcześnie formułę tą stosuje się w szerszym zakresie organizując np. na poziomie województw sztaby zarządzania kryzysowego; komórki sztabowe zlokalizowane są przy stanowiskach kierowania, ich głównym zadaniem jest koordynacja zadań komórek operacyjnych; sztaby rozstrzygają o sprawach zasadniczych i wypracowują założenia dot. działań podległych im struktur; zatem sztaby pracują na potrzeby centrum kierowniczego, stanowią jego zaplecze merytoryczne; natomiast zadaniem jednostek liniowych jest bezpośrednia realizacja zadań np. związanych z akcją przeciwpowodziową; przykładem komórek sztabowych na poziomie egzekutywy mogą być także te resorty, które „odgrywają pierwsze skrzypce” w centrum administracyjnym np. nadzorują stan finansów publicznych, jak polskie Ministerstwo Finansów;

interesującym rozwiązaniem w formule sztabów jest oddzielenie centralnej administracji publicznej od tzw. rad administracyjnych, które funkcjonują w terenie; w rozwiązaniach takich, obecnych głównie w krajach nordyckich ministerstwa pełnią rolę sztabów planistyczno-koncepcyjnych, natomiast zadania wykonawcze powierzane są strukturom w postaci rad administracyjnych, które działają w terenie;

HAiPA - wykład nr. 8/4 27.11.2003 r.

Struktura organizacji administracji publicznej - c.d.

kraje skandynawskie - dynamika funkcjonowania administracji

Rady administracyjne

społeczeństwa skandynawskie - stowarzyszeniowe, bardzo rozwinięta świadomość obywatelska;

w Skandynawii - mało regulacji ustawowych, wiele procedur wynika z umów społ., z praktyki stowarzyszeń, oddolności organizowania się obywateli, np. w Danii nie ma kodeksu pracy, ustawa reguluje relacje, które wypełniają konkretne interakcje; ustawa reguluje tylko najistotniejsze kwestie, szczegóły - na poziomie lokalnym

A B

rozbudowane układy sieciowe, dużo stowarzyszeń i fundacji (np. w Danii), współpracują one z administracją publ., nie reguluje się powstawania stowarzyszeń, nie ma ustawy o stowarzyszeniach, reguluje się dopiero ich funkcjonowanie, opiera się na tradycji - nie ma sensu dodatkowo tego formalizować (np. w Danii min. 2 Duńczyków, nazwa, pisemny statut, aby powstało stowarzyszenie; + poinformować - anons w prasie lokalnej lub do władz gminnych - co chcemy robić, i że oczekujemy wsparcia gminy i kuratorium - w wypadku działalności edukacyjnej);

w krajach skandynawskich nie ma obowiązku szkolnego, jest obowiązek kształcenia, który spoczywa na rodzicach (tak kształcone jest ok. 8% dzieci na poziomie podst.), nie ma sztywnych reguł co do przedmiotów;

Rozwiązania związane z wdrażaniem komórek liniowych i sztabowych, działają w różnych wariantach w wielu krajach demokr.; oprócz wymienionych państw wśród najbardziej ewidentnych przykładów można wymienić Nową Zelandię, gdzie rozwinął się system zdecentralizowanej administracji określany mianem systemu KIWI, czy Holandię, gdzie wykreowano tzw. system POLDEROWY; nie wszędzie jednak reformy tego typu powiodły się, czego przykładem jest chociażby Belgia, gdzie wciąż daje o sobie znać podział o charakterze socjo-politycznym pomiędzy Flandrią a Walonią; efektem tego podziału jest tradycyjne skolonizowanie poszczególnych pionów administracji przez urzędników pochodzenia flandryjskiego bądź walońskiego; sytuacja ta prowadzi do blokad komunikacyjnych pomiędzy strukturami, które mają ze sobą współpracować; z tego właśnie powodu w Belgii obserwuje się odwrót od reform zapoczątkowanych w latach 80-tych (w Anglii) w kierunku ponownej centralizacji aparatu;

Polska z wzorca francuskiego i belgijskiego - np. prywatne gabinety ministrów;

Prywatny gabinet ministra to jedno z wcieleń formuły sztabowej; rozwiązanie to polega na utworzeniu wokół urzędu ministra grupy osób ściśle z nim współpracujących; grupa ta nosi miano prywatnego gabinetu lub gabinetu politycznego ministra; jej zadaniem jest bezpośrednia obsługa merytoryczna i polityczna szefa resortu;

Inną formułą realizacji zasady merytorycznej jest tworzenie korpusów urzędniczych, czyli wew. jednolitych struktur organizacyjnych w ramach administracji publ.; formuła ta pochodzi z systemu francuskiego, gdzie korpus to wyodrębniony zespół urzędników, charakteryzujących się podobnym wykształceniem i poziomem umiejętności zawodowych, którzy przeznaczeni są do realizowania wyspecjalizowanych zadań; w ten sposób powstają systemy służby cywilnej, które z zasady mają być odpolitycznione, czyli nie poddawane wpływowi wyników elekcji; aby system korpusowy działał poprawnie muszą być spełnione 3 podst. warunki:

1. przedstawiciele korpusu powinni posiadać znaczne umiejętności i wysokie kwalifikacje, co wiąże się z odpowiednim poziomem kształcenia i odpowiednią specjalizacją kształcenia oraz systemem egzaminów urzędniczych; we Francji, która jest kolebką systemu korpusów istnieje ponad 300 szkół administracji publicznej, z których każda specjalizuje się w nieco innym typie kształcenia; istnieje także gradacja tych szkół; centralną pozycję zajmuje Ecole Nationale d'Administration oraz inne szkoły uniwersyteckie, natomiast niższe pozycje zajmują wyższe szkoły zawodowe, które nie zajmują się kształceniem ogólnym, ale ściśle ukierunkowanym (np. na administrację celną); z kolei ENA przygotowuje tzw. uniwersalistów, którzy następnie obsadzają najwyższe stanowiska polityczne i administracyjne; (w Polsce Krajowa Szkoła Adm. Publ. - tylko z określonym tytułem mgr);

2. prezentowanie przez przedstawicieli korpusu wysokiego morale, co jest związane z kreowaniem formalnych lub nieformalnych kodeksów etycznych urzędnika administracji publicznej;

3. zachowanie bezstronności przez członków korpusu, którzy powinni być uodpornieni i prawnie chronieni przed naciskami politycznymi;

ad. 3) zasada przedmiotowa (przedmiotowo-podmiotowa)

polega na projektowaniu struktur, które w sposób komplementarny zajmowały się obsługą pewnych zespołów zagadnień, z tym że w odróżnieniu od zasady merytorycznej te zespoły zagadnień nie mają wyłącznie wymiaru związanego z meritum problemowym, ale odnoszą się do ważnych z punktu widzenia ogólnospołecznego zespołów problemów, które bywają skumulowane w określonych społecznościach, takich jak np. nieletni przestępcy, ubogie mniejszości narodowe, inwalidzi wojenni, narkomani, bezdomni etc.;

Posługując się tą zasadą uznaje się, że pewne grupy ludzi, wyróżniające się charakterystycznymi potrzebami (np. samotne matki), czy stylem życia (np. uzależnieni) lub charakterem pracy zawodowej, są na tyle ważne dla stabilności systemu społecznego, że zasługują na to, aby ich interesy i potrzeby realizowane były przez osobno wydzielone struktury administracji publ.; przyjmując ten punkt widzenia można:

1. w sposób całościowy zaspokajać potrzeby określonych grup, które są ważne w życiu społ., i których pozostawienie samym sobie może rodzić patologie (np. weterani wojenni);

2. w ten sposób tworzyć struktury, które oprócz obsługi potrzeb takich grup, będą zbierać informacje o nich oraz kontrolować je, redukując w ten sposób wydatki związane z penalizacją ich zachowań;

Finanse publiczne

Finanse publiczne są kształtowane w drodze pozyskiwania zasobów pieniężnych przez administrację publ., które wynikają z realizacji jej funkcji właścicielskiej oraz realizacji polityki fiskalnej; f.p. kumulowane są w obrębie budżetów publ., które kształtowane są na poziomie centralnym (budżet państwa) lub lokalnym (budżet gminy, powiatu, województwa samorządowego); alokacje finansów publ. uzależniane są od aktualnej struktury celów publ., które określane są przez władzę polit.; państwo w procesie gromadzenia f.p. w imię celów ogólnospołecznych, może stosować sankcje; dysponentami zgromadzonych środków są samorządowe i rządowe instytucje publiczne;

Funkcje finansów publicznych:

1. alokacyjna: polegająca na tym, że są one środkiem służącym innemu rozmieszczeniu zasobów w gospodarce i społeczeństwie, aniżeli czyni to rynek ekonomiczny; przesłanką realizacji tej funkcji jest konieczność zaspokajania przez państwo potrzeb zbiorowych i indywidualnych, których bądź nie mogą zaspokoić podmioty prywatne, bądź też istnieje obawa, że nie zaspokajałyby tych potrzeb właściwie (edukacja, ochrona środowiska, ochrona zdrowia);

2. redystrybucyjna: wynika z funkcji alokacyjnej i wiąże się z przejęciem przez podmioty publ. środków pieniężnych od podmiotów fizycznych i prawnych oraz rozdysponowaniem tych środków zgodnie z przyjętymi wcześniej, na poziomie ustawowym, priorytetami, wedle których trafiają one do innych podmiotów indywidualnych i prawnych, np. renty, alimenty z funduszu alimentacyjnego, szkoły publiczne; za pośrednictwem tej funkcji państwo dokonuje korekty dochodów, czyli ich wtórnego podziału, gdyż pierwotny dokonuje się na rynku ekonom.; państwo sięga po dochody wytworzone prywatnie, przede wszystkim z uwagi na fakt, że popyt na usługi publ. rozłożony jest w sposób równomierny, natomiast nierównomiernie rozłożone są dochody podmiotów korzystających z tych usług; jest to wiodąca przyczyna dylematu, przed którym staje każda ekipa rządząca - jak pogodzić efektywność ekonomiczną z zasadami sprawiedliwości społecznej i jak rozumieć te zasady; państwo oraz samorząd terytorialny gromadząc środki pieniężne posługują się metodami bezpośrednimi stosując np. podatki, opłaty celne, opłaty rejestracyjne itd., a także środkami pośrednimi (parapodatkowymi) stosując np. wysokie opłaty koncesyjne czy klimatyczne; narzędzia, którymi posługuje się administracja do rozdziału zgromadzonych środków to bezpośrednie formy redystrybucji (zasiłki, renty, emerytury, alimenty) lub formy pośrednie, gdy usługi są częściowo odpłatne, uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków (np. liczba dzieci, powierzchnia mieszkalna) lub wcześniejszego ponoszenia określonych składek (jak w zreformowanym systemie emerytalnym);

3. stabilizacyjna: należy rozumieć, że władza publiczna poprzez alokację zasobów i redystrybucję dochodów może oddziaływać na gospodarkę, w celu osłabienia wahań koniunkturalnych związanych m.in. ze strukturą cen surowców strategicznych na rynkach światowych, czy np. urodzajem/nieurodzajem w produkcji żywności na rynku wew. i rynkach światowych;

HAiPA - wykład nr. 9/5 04.12.2003 r.

c.d.

Istnieją 2 główne sposoby stabilizowania gospodarki przez administrację z wykorzystaniem elementów finansowych:

1. realizuje się praktykę wbudowywania „automatycznych” stabilizatorów w strukturę regulacji fiskalnych;

2. stosuje się regulatory dyskrecjonalne, których istota polega na decyzjach uznaniowych, czyli dopasowanych do konkretnego podmiotu gospodarczego oraz konkretnej sytuacji;

„automatyczne” stabilizatory fiskalne pozwalają na szybką reakcję poprzez „samoczynne” obniżenie obciążeń podatkami, jeśli dochody podmiotów w gospodarce spadają i przy okazji zmniejszają globalny popyt; natomiast w przypadku nadmiernego, z punktu widzenia pracodawcy, wzrostu dochodów automatycznie zwiększa się kwoty podatków, co hamuje aktywność gospodarczą (studzenie gospodarki). Wadą tego typu rozwiązań jest ich sztywność, która nie pozwala na szybką reakcję. Bardziej elastyczne jest regulowanie dyskrecjonalne, podlegające na uznaniowości decyzji, co oczywiście niesie ze sobą zagrożenia. Dlatego też dyskrecjonalizm obwarowany jest różnorodnymi ograniczeniami, np. wcześniejszymi konsultacjami ze środowiskami, których dotyczyć będą dyskrecjonalne decyzje.

50%

30%

progresja podatkowa 14% podatek liniowy

20%

regresja (flat tax)

Polityka fiskalna powinna spełniać 3 warunki:

1. łączyć efektywność ekonomiczną z efektywnością społeczną;

2. być spójna;

3. zachowywać stabilność i być przewidywalna;

Kadry administracji publicznej

Personel administracyjny stanowi jeden z kluczowych zasobów administracji publicznej. W polityce personalnej stosuje się 4 podstawowe narzędzia zarządzania:

1. rekrutacja;

2. szkolenie;

3. ocena;

4. awans.

ad. 1) w większości krajów rekrutacja ustalona jest przepisami, ale dotyczą one, z niewielkimi wyjątkami (Dania 1974 r.), funkcjonariuszy administracji państwowej i to zwłaszcza tych, którzy wchodzą w skład korpusu służby cywilnej. W stosunku do reszty urzędników państwowych oraz w stosunku do urzędników samorządowych stosuje się po prostu zapisy prawa pracy. W niektórych krajach kandydaci do pracy w administracji kończą wyspecjalizowane kierunki uniwersyteckie oraz kształcenia zawodowego na poziomie wyższym. Ich profil dopasowany jest do cech narodowego systemu administracyjnego. Z tego właśnie powodu przyszli urzędnicy:

• brytyjscy zdobywają więcej wiedzy z przedmiotów ekonomicznych;

• francuscy - z socjologii i politologii;

• niemieccy - z nauk prawnych.

W trakcie rekrutacji dane o kandydatach rozpatrywane są przez agencje centralne (jak w przypadku służby cywilnej) lub przez agencje lokalne na poziomie jednostek terenowych, np. Izby Skarbowej we Wrocławiu. W niektórych krajach, np. w Wielkiej Brytanii prywatyzuje się rekrutację.

ad. 2) współcześni urzędnicy są w sposób permanentny szkoleni z 2 powodów:

1. aby sprostać egzaminom zawodowym, od których uzależniona jest ich dalsza praca i awans;

2. aby stale aktualizować informacje dotyczące zmieniających się przepisów i zmieniającego się środowiska administracji publicznej;

ad. 3) ocena pracowników administracji publicznej wynika z reguły z ustawy; pierwszej oceny dokonuje się po odbyciu stażu (około 1 roku) i stanowi ona podstawę do dalszego zatrudnienia; następne oceny odbywają się w okresach kilkuletnich i związane z ostatnim czynnikiem zarządzania kadrami - awansem;

ad. 4) M. Weber - jasna droga awansu;

Służba cywilna (korpus urzędniczy)

W Niemczech:

pracownicy urzędów - beamte - arystokracja urzędnicza;

robotnicy urzędów - arbeiter - wyrobnicy od papierków;

Pojęcie służby cywilnej odnosi się przede wszystkim do urzędników, których stanowiska, jako szczególnie ważne dla interesu publicznego, zostały odseparowane od stanowisk politycznych (np. minister, podsekretarz stanu, wojewoda) oraz stanowisk „szeregowych wykonawców”; idea powoływania stanowisk służby cywilnej sięga praktyk III Republiki Francuskiej, kiedy pojawiło się sformułowanie „rządy i parlamenty odchodzą, a administracja pozostaje”; podobne rozwiązania były wprowadzane w Niemczech już w 1794 r., a w Wielkiej Brytanii od 1855 r., gdy powstała pierwsza komisja służby cywilnej (Civil Service);

Modele służby cywilnej:

W większości krajów zakres działania regulacji odnoszących się do służby cywilnej ograniczony jest do urzędów państwowych. Wyróżnia się 3 modele:

1. kariery;

2. pozycyjny;

3. mieszany;

ad. 1) najbardziej zbliżony do Weberowskiego wzorca biurokratycznego; w jego obrębie ma miejsce konsekwentne przechodzenie przez poszczególne szczeble kariery administracyjnej; w modelu kariery gwarantuje się również stabilny stosunek pracy, co oznacza niemalże „pracę aż do emerytury”; w modelu tym, pracownicy przyjmowani są na niższe stanowiska w danej kategorii urzędniczej (w obrębie korpusu), aby następnie awansować na stanowiska wyższe, co wiąże się ze złożeniem odpowiednich egzaminów; system tego rodzaju dominuje w Austrii, Belgii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Irlandii, Niemczech, Portugalii, a jego elementy są obecne również w Polsce.

ad. 2) nazywany też modelem stanowisk polega na przyjmowaniu wielu urzędników średniego i wyższego szczebla na konkretne stanowisko, a nie do korpusu; urzędnik taki nie ma gwarancji trwałości stosunku pracy, zatrudnienie nie następuje także w imieniu państwa, jak to jest w przypadku urzędników mianowanych, lecz w imieniu konkretnego urzędu; w modelu pozycyjnym większe znaczenie odgrywają konkretne kwalifikacje i wykształcenie aniżeli zdawanie poszczególnych egzaminów; w modelu tym stosowane są kontrakty menadżerskie na zamknięty okres czasu i na wykonanie konkretnego zadania; rozwiązania tego typu rozpowszechniły się w Wielkiej Brytanii, USA, Nowej Zelandii, a częściowo także w Holandii, krajach skandynawskich i we Włoszech.

ad. 3) w praktyce europejskiej, a także za oceanem coraz częściej stosowane są rozwiązania łączące oba modele;

Polskie doświadczenia w tworzeniu służby cywilnej

W Polsce do idei służby cywilnej nawiązano już w okresie międzywojennym. Znalazło to wyraz w treści ustawy z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej. Do regulacji tego typu, w okresie powojennym powrócono dopiero w 1996 r. W ustawie o służbie cywilnej, która wprowadza 4 kategorie urzędników korpusu: A, B, C, S. Zatrudnienie w obrębie kategorii A w polskiej służbie cywilnej odnosi się do osób zdolnych do zajmowania stanowisk kierowniczych wyższego szczebla (np. dyrektorów departamentów); oprócz odpowiedniego wykształcenia, doświadczenia oraz umiejętności wymaga się od nich odpowiednich cech osobowości. Osoby klasyfikowane przez ustawę do kategorii B przeznaczone są do zajmowania niższych stanowisk kierowniczych oraz stanowisk wymagających samodzielnej pracy koncepcyjnej (np. związanej z przygotowaniem projektów aktów prawnych). Osoby z kategorii S to urzędnicy obsadzani na stanowiskach wymagających kwalifikacji specjalistycznych (są to np. ludzie zatrudnieni w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Osoby z kategorii C przeznaczone są do wykonywania prac pomocniczych w stosunku do stanowisk A, B i S.

Nowelizacja ustawy o służbie cywilnej, która weszła w życie w 1999 r. reguluje, że zatrudnienie w polskiej służbie cywilnej odbywa się w trybie mianowania lub umowy o pracę. według nowej ustawy korpus służby cywilnej tworzą wszyscy pracownicy (116 tys.) zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w kancelarii Prezydenta RP, w kancelarii premiera, w ministerstwach oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, w urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowej administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej. W skład służby cywilnej wchodzą także pracownicy Rządowego Centrum Studiów Strategicznych oraz pracujący w komendach, inspektoratach służb inspekcji i straży, chyba że inna ustawa inaczej określa ich status (np. ustawa o policji). Liczbę nowych mianowań w służbie cywilnej w kolejnym roku zawiera każda ustawa budżetowa.

HAiPA - wykład nr. 10/6 11.12.2003 r.

c.d.

Centralnym organem służby cywilnej w adm. rządowej jest szef służby cywilnej, który jest podporządkowany bezpośrednio premierowi. Mianowany jest na okres 5-letniej kadencji spośród urzędników służby cywilnej, po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej. Do jego zadań należy przede wszystkim zarządzanie kadrami służby cywilnej i w pracy tej szef obsługiwany jest przez urząd służby cywilnej, który zatrudnia ok. 100 osób.

Rada Służby Cywilnej stanowi nie tylko organ opiniodawczo-doradczy premiera w sprawach służby cywilnej, ale posiada także możliwość oceny przebiegu postępowań kwalifikacyjnych i konkursowych w służbie cywilnej. Rada wypowiada się również w sprawach etyki zawodowej służby cywilnej. Rada liczy 16 członków. Co 3 lata kończy się kadencja połowy z nich. 8 członków Rady reprezentuje partyjne kluby parlamentarne, druga połowa to osoby, które „wiedzą, doświadczeniem i autorytetem dają rękojmię prawidłowej realizacji zadań Rady”. Kadencja członków Rady trwa w sumie 6 lat, natomiast kończenie kadencji przez połowę składu Rady co 3 lata jest rozwiązaniem, które ma dodatkowo zapobiegać upolitycznieniu Rady.

Dyrektor Generalny Urzędu to najwyższy urzędnik służby cywilnej. Stanowisko takie podlega bezpośrednio szefowi służby cywilnej, którego bezpośrednim przełożonym jest premier. Stanowisko Dyrektora Generalnego Urzędu zostało utworzone mocą ustawy we wszystkich urzędach adm. rządowej, z wyjątkiem tych urzędów terenowych organów adm. rząd., które są podległe bezpośrednio ministrom lub innym centralnym organom adm. rząd. Stanowiska tego nie ma również w komendach, inspektoratach i innych jednostkach stanowiących aparat pomocniczy. Wyjątkiem jest Główny Urząd Celny, gdyż ustawa z 1999 r. o służbie cywilnej przewiduje, że zadania Dyrektora Generalnego pełni Prezes Głównego Urzędu Ceł (tzn. pełni 2 funkcje). Dyrektorzy Generalni podlegają również bezpośrednio właściwemu ministrowi, kierownikowi urzędu centralnego lub wojewodzie. Obsada tych stanowisk (Dyr. Gen.) odbywa się w drodze konkursu, do udziału w którym dopuszczani są wszyscy urzędnicy służby cywilnej. Na stanowisko to, po przejściu procedury konkursowej, wyznacza konkretną osobę premier. Akt ten musi być jednak poprzedzony formalnym wnioskiem szefa służby cywilnej. Dyrektorzy Gen. mają z założenia „uwalniać” ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów od zajmowania się sprawami urzędników służby cywilnej. Dlatego też Dyrektorzy Gen. zajmują się m.in. nawiązywaniem i rozwiązywaniem stosunku pracy, przyznawaniem nagród, dysponowaniem środkami z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych itd.

Ogólnie można powiedzieć, że zadaniem Dyrektorów Gen. jest zapewnianie kadrowej ciągłości pracy urzędu.

Modele narodowe administracji publicznej

1) brytyjski:

model bryt. administracji publ. rozwinął się w obrębie westminsterskiej tradycji polit., a także w kontekście funkcjonowania prawniczej tradycji Common Law, która zakorzeniła się w obrębie Wspólnoty Bryt. (Common Wealth). Model bryt. charakteryzuje suwerenność egzekutywy oraz istnienie apolitycznego korpusu urzędników cywilnych (Civil Servant). Urzędnicy bryt. kierują się pozaustawowym (tradycyjnym) kodeksem etycznym, który powstał w poł. XIX w. Model bryt., którego elementem jest kodeks, określany jest często mianem WhiteHall.

Adm. Publ. w W. Bryt. składa się z 5 głównych segmentów:

1. struktury adm. centralnej, czyli podległe szefom resortów oraz służb i urzędów centralnych;

2. agencje rządowe (Next Step Agencies);

3. agencje quasi-rządowe (Quasi Government Agencies = Quangoos) - np. praca w środowiskach patologicznych;

4. wyspecjalizowane służby publ. oraz występujące często w ich imieniu firmy prywatne, które w ramach rozwiązań New Public Menagement - Nowy Styl Zarządzania Interesem Publ., wykonują zadania publ. w imieniu struktur adm. i na ich wyraźne zlecenie, które jest zamknięte w określonych ramach czasowych;

5. adm. samorządowa;

ad. 1) adm. centralna zorganizowana jest w sposób klasyczny, czyli w postaci hierarchicznych resortów, których jest ok. 16; w rozwiązaniach bryt. charakterystyczne jest to, że ministerstwa podzielone są na departamenty (poziom minist., poziom wojewódzki - wydziały), na których czele stoją stali sekretarze; odpowiadają oni w sposób indywidualny przed ministrem za pracę departamentu (nie są z klucza partyjnego); w bryt. sektorze centr. zatrudnionych jest ok. 5% wszystkich urzędników;

ad. 2) okres szybkiego rozwoju ich i agencji quasi-rządowych datuje się od początku lat 80-tych, czyli od reform M. Thatcher; agencje tego typu „odciążają” ministerstwa od bieżącej pracy związanej z wdrażaniem programów administracyjnych; agencje te są w prawdzie podległe ministerstwom, ale również dysponują znaczną autonomią organizacyjną, decyzyjną i budżetową; celem zmian wprowadzonych przez Thatcher była aktywizacja rynkowych zachowań w obrębie tych struktur;

Podział terytorialny kraju

W Wielkiej Brytanii zarysowuje się tendencja ku autonomizacji struktur samorządu teryt. Jej wyrazem jest powstanie parlamentów regionalnych, które najefektywniej działają w Szkocji i Walii. Powstanie tych ciał, które wyposażone są w większe możliwości regulacyjne aniżeli np. polskie sejmiki wojewódzkie, związane było z wolą obywateli, która została w poszczególnych regionach wyrażona w referendach zorganizowanych w II poł. lat 90-tych. W W. Bryt. na strukturę terytorialną składają się także najstarsze w Europie jednostki zwane parafiami, których granice ustalone zostały we wczesnym średniowieczu, 34 regiony (dystrykty) oraz hrabstwa - 238.

HAiPA - wykład nr. 11/7 18.12.2003 r.

2) francuski:

adm. publ. we Francji charakteryzuje się wysokim, jak na warunki demokracji, stopniem centralizacji. Jednym z wiodących wyrazów wspomnianej centralizacji jest pozycja prefekta, który podobnie jak w pol. systemie wojewoda reprezentuje adm. centralną w terenie; franc. adm. centralna skupiona jest w ok. 20 resortach, jednak stanowisk ministerialnych jest o wiele więcej, bo 40-50 (ministrowie bez teki - mają tylko biura centralne, bardzo szczegółowe kompetencje); franc. ministrowie mają bardzo zróżnicowany status m.in. są to ministrowie stanu o wysokiej randze, ministrowie delegowani, którzy nie są szefami rozbudowanych struktur adm. oraz ministrowie juniorzy, których można porównać do pol. podsekretarzy i sekretarzy stanu, których w naszym kraju zwyczajowo tytułuje się wiceministrami. Nie istnieją we Francji stanowiska urzędników jednoosobowo odpowiedzialnych za pracę departamentów, biur oraz sekcji (bo w ten sposób podzielone są franc. resorty, co upodabnia je do resortów pol.); fakt ten odróżnia model franc. od bryt., gdzie taką odpowiedzialność ponoszą jednoosobowo urzędnicy kierujący poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi;

pantouflage - bezpieczeństwo zatrudnienia do końca życia;

Koordynacją prac ministerstw oraz doradztwem kierowanym do osoby ministra zajmują się, podobnie jak w Belgii i w Polsce, „prywatne” gabinety ministrów, nazywane także gabinetami politycznymi; ludzie w nich zatrudnieni (3-5 osób) pełnią dwojaką funkcję:

• stanowią polit. zaplecze ministra, zbierając inf., kontaktując się oraz negocjując z tymi środowiskami polit., które mają potencjalny albo realny wpływ na działanie resortu; funkcja ta jest szczególnie ważna w warunkach koalicyjnego charakteru gabinetu (jak w Polsce);

• rola ekspercka; stanowią oni zaplecze profesjonalno-merytoryczne, które optymalizuje meryt. poziom decyzji ministra; w tej roli członkowie gabinetu polit. ministra kontaktują się często z grupami interesów oraz ich posłannikami, czyli lobbystami (rzecznikami interesów);

obie te funkcje często się przenikają;

We Francji zróżnicowanie hierarchiczne urzędników, oprócz podziału resortowego, wynika również z podziału kadry urzędniczej na rangi A - G; rangi wynikają ze zróżnicowania wykształcenia, doświadczenia i etapu kariery urzędników; rangi najwyższe F i G to ścisła elita korpusu urzędniczego; są to zwykle urzędnicy posiadający dyplomy ENA, którzy przeszli odpowiednie etapy rekrutacyjne i egzaminacyjne; ranga najniższa A obejmuje personel szeregowy i pomocniczy, którego członkowie formalnie nie muszą posiadać wykształcenia wyższego od podstawowego; zwyczajowo jednak wymaga się wykształcenia na poziomie średnim;

We Francji ukształtował się system specjalnych agencji AAI, które działają w sposób autonomiczny i przypominają bryt. Quangoos, nie są one jednak tak liczne;

Franc. ministerstwa funkcjonują w syst. semi-prezydenckim, który de facto nadaje prezydentowi republiki najb. realne możliwości kierowania gabinetem; pojawia się jednak trudność w okresach kohabitacji, gdy prezydent oraz gabinet wraz z premierem reprezentują rywalizujące ugrupowania; w praktyce zjawisko „współzamieszkiwania” rywalizujących opcji w obrębie egzekutywy, nie okazywało się jak dotąd groźne, gdyż obie strony w okresach kohabitacji postępowały ostrożnie;

potencjalną dominację prezydenta osłabia stosunkowo wysoka autonomia ministerstw; jest ona do tego stopnia zaawansowana, że franc. gabinet w zasadzie nie uzgadnia kolegialnie programów rządowych;

Istnieją 2 mechanizmy koordynacji, które zapobiegają dezintegracji działań kolegialnego gabinetu:

1. wszystkie projekty aktów prawnych muszą być podpisane (asygnowane) przez tych ministrów, których resortów bezpośr. dotyczą;

2. premier koordynuje prace rządu zwołując spotkania informacyjne, bez uczestnictwa prezydenta, które mają charakter wew. briefingu w obrębie egzekutywy;

briefing - strategia inf., polegająca na inf. o stanie rzeczy i kolejnych krokach, które zamierzamy podjąć);

W syst. franc. zaznacza się silna dominacja centrum, czyli Paryża, co nie oznacza, że w zaniku znajduje się polityka samorządowa. Kraj podzielony jest na 96 departamentów, w których istnieją samorządowe organy uchwało i ustawodawcze z 6-letnią kadencją; w każdym z departamentów równolegle funkcjonują urzędy prefekturalne; 96 departamentów franc. to przykład jednostek tworzonych z wykorzystaniem racjonalnej kalkulacji; departamenty te, których granice określono w czasach Rewolucji Franc., były tak zaprojektowane, aby droga ówczesnymi środkami lokomocji z najdalszego zakątku regionu do władz nie trwała wraz z powrotem dłużej niż 1 dzień; franc. departamenty zgrupowane są w 22 regiony pokrywające się z granicami krain geograficznych; one również mają swe władze i podobnie jak bryt. parafie są jednostkami historycznymi; trzecią jednostką struktury terytorialnej Francji są gminy - ok. 36000, kadencja też 6 lat;

3) szwedzki:

1938 r. - pakt społ. w SALTSJŐBADEN; rodzaj umowy społ. zawierany między największymi grupami w społ. (nie polityczny, np. pracownicy i pracodawcy); położył podwaliny pod szwedzki model adm.;

zaadaptowali model Keynesa z nauki na praktykę;

analizując model szwedzki i jego ewolucję należy baczniejszą uwagę zwrócić na funkcjonowanie adm. świadczącej w tym kraju, gdyż należała ona do grona najb. rozbudowanych aparatów tego typu na świecie; szwedzki model Wellfare State mieścił się wg Espinga-Andersena w kategorii reżimu socjaldemokr.; E-A przyporządkowując poszczególne kraje do określonych grup związanych z funkcjonowaniem Wellfare State brał pod uwagę 3 rodzaje zmiennych:

1. stopień dekomodyfikacji, czyli odtowarowienia dostępu do świadczeń i usług socjalnych (bezpłatność - aż do uiszczenia określonej ceny jakiegoś świadczenia/usługi);

2. wpływ świadczeń i usług socjalnych na zmianę lub zachowanie istniejących podziałów społ.;

3. relacje między państwem a rynkiem prywatnym w ubezpieczeniach emerytalnych (filarowość - w Polsce 3 filary, rywalizacja między otwartymi funduszami emerytalnymi);

Stosując pomiary w obrębie tych 3 zmiennych E-A sformułował typologię 3 rodzajów reżimów Wellfare (State):

1. liberalne - dominują w nich świadczenia minimalne zabezp. przez adm. w ramach opieki społ., która przysługuje osobom o najniższych dochodach, np. USA, kraje iberyjskie, Polska; urynkowienie, utowarowienie usług socjalnych

2. konserwatywno-korporacyjne, które dążą do rozładowywania napięć społ. i łagodzenia patologii, w tym ubóstwa, przy jednoczesnym zachowaniu struktury różnic społecznych; głównie Austria, Niemcy, też Włochy, Francja;

3. socjaldemokr., które obejmowały kraje, gdzie powszechne i bezwarunkowe ubezp. i prawa socjalne przyznawano również warstwom średnim; adm. tego typu starała się gwarantować równość prawa do wysokiego standardu życia; wzorzec ten zaaplikowany od 1938 r. znalazł najb. pełne odzwierciedlenie w powojennej Szwecji (do poł. lat 90-tych);

15

Ministerstwo

departament

departament

departament

biuro

biuro

biuro

sekcja

sekcja

sekcja

---