Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1982-05-18, C 116/81
Rezguia Adoui przeciwko Belgii i miastu Liége; Dominique Cornuaille przeciwko Belgii
Opubl: OETS 2002, poz. 73
Teza:
1. Powołanie się przez władze krajowe na pojęcie porządku publicznego zakłada istnienie realnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa. Prawo wspólnotowe nie narzuca państwom członkowskim jednolitej skali wartości służącej dokonaniu oceny zachowania, które może zostać uznane za sprzeczne z porządkiem publicznym. Nie można uznać, że dane zachowanie na tyle poważnie zagraża takim interesom, by usprawiedliwić ograniczenie prawa wjazdu lub pobytu na terytorium państwa członkowskiego obywatela innego państwa członkowskiego, w sytuacji, gdy to pierwsze państwo członkowskie nie stosuje wobec własnych obywateli środków represyjnych lub innych realnych i skutecznych środków mających na celu przeciwdziałanie takiemu zachowaniu.
2. Na podstawie art. 3 ust.1 Dyrektywy nr 64/221 nie można powoływać się, wobec obywatela innego państwa członkowskiego Wspólnoty, na okoliczności nie związane z daną sprawą, w celu uzasadnienia zastosowania środków mających na celu ochronę porządku i bezpieczeństwa publicznego.
3. Każdy obywatel państwa członkowskiego, zamierzający poszukiwać pracy w innym państwie członkowskim może, nawet w przypadku wydania decyzji o wydaleniu go z terytorium tego państwa członkowskiego, ubiegać się ponownie o przyznanie mu prawa pobytu. Podanie, złożone po upływie rozsądnego okresu czasu, powinno być rozpatrzone przez właściwe organy administracyjne państwa goszczącego. Władze te muszą uwzględnić, w szczególności, argumenty podniesione przez ubiegającego się o pobyt, które wskazują na to, że doszło do istotnej zmiany okoliczności leżących u podstaw decyzji o wydaleniu. Jednakże, jeżeli decyzję taką wydano zgodnie z prawem wspólnotowym i pozostaje ona nadal w mocy, zabraniając tej osobie prawa wjazdu na terytorium tego państwa członkowskiego, prawo wspólnotowe nie zawiera żadnych przepisów, które przyznawałyby tej osobie prawo wjazdu na terytorium tego państwa podczas ponownego rozpatrywania podania.
4. Powody, dla których zarządzono deportację lub odmówiono udzielenia prawa pobytu, powinny być przedstawione zainteresowanemu na tyle jasno i dokładnie, by mógł on podjąć obronę swoich interesów.
5. Jeżeli chodzi o skład właściwego organu władzy, o którym mówi art. 9 Dyrektywy nr 64/221, organ ten powinien pozostawać całkowicie niezależny przy wykonywaniu swoich obowiązków i nie podlegać, w zakresie wykonywania swoich obowiązków, jakiejkolwiek bezpośredniej lub pośredniej kontroli ze strony organu uprawnionego do zastosowania środków przewidzianych w Dyrektywie.
6. Aczkolwiek art. 9 ust.2 Dyrektywy nr 64/221 nie zakazuje zainteresowanej osobie bezpośredniego wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu, przepis ten nie wymaga złożenia takiego wniosku i pozostawia państwu członkowskiemu margines swobody w tym zakresie, pod warunkiem, że osoba ta może złożyć taki wniosek, jeżeli tego zechce.
7. Warunki, na jakich osoba ubiegająca się o prawo pobytu może przedłożyć właściwemu organowi swoje argumenty oraz korzystać z pomocy prawnej na zasadach określonych w przepisach tego państwa, nie mogą być mniej korzystne niż warunki obowiązujące w postępowaniach przed innymi organami krajowymi tego rodzaju.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Zarządzeniem z 8.5.1981 r., [...], przewodniczący Tribunal de Premiere Instance w Liege wystąpił do Trybunału na podstawie art. 177 [234] TWE z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego w sprawie pytań dotyczących interpretacji art. 7 [12], 48 [39] ust. 3, 56 [46] ust. 1 oraz 66 [55] TWE oraz Dyrektywy Rady nr 64/221/EEC z 25.2.1964 r. w sprawie szczególnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu obcokrajowców, uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego (Dz.Urz. ESE 1963-64, s. 117), a zwłaszcza art. 3, 6, 8 i 9 tej dyrektywy.
2. Pytania podniesiono w toku postępowania wszczętego przeciwko Belgii przez obywatelki francuskie, którym odmówiono prawa pobytu na terytorium Belgii. Zachowanie powódek uznano za naruszające porządek publiczny, ponieważ pracowały jako kelnerki w barze o wątpliwej, z moralnego punktu widzenia, reputacji.
3. Belgijska ustawa z 21.8.1948 r. zerwała z prawną regulacją prostytucji, zakazując nagabywania, zachęcania do rozpusty, czerpania korzyści z cudzego nierządu, prowadzenia domu publicznego oraz utrzymywania się z nierządu. Władze lokalne mogą wydawać przepisy porządkowe w celu ochrony moralności publicznej lub zapewnienia porządku publicznego. Przepisy porządkowe miasta Liege z 25.3.1957 r. oraz późniejsze zarządzenia stanowią, że osoby uprawiające nierząd nie mogą wystawiać się na widok publiczny, zaś drzwi i okna w miejscach, w których wykonywana jest taka działalność, mają pozostać zamknięte lub zasłonięte, tak by nie było do nich wglądu, zaś osoby prostytuujące się nie mogą przebywać na ulicy w pobliżu takich miejsc.
4. Pytania skierowane przez sąd krajowy, których treść jest w zasadzie identyczna w obu sprawach, zostały podzielone przez sąd występujący z wnioskiem na dwie grupy, zatytułowane "pojęcie porządku publicznego" oraz "gwarancje prawne". Ze względu na to, że pytania w obu sprawach są w zasadzie identyczne, właściwe jest połączenie ich celem wydania wyroku.
Pojęcie porządku publicznego
5. Pytania 1 do 9, 11 i 12 koncentrują się wokół kwestii, czy na podstawie art. 48 [39] i 56 [46] TWE państwo członkowskie może wydalić ze swojego terytorium obywatela innego państwa lub odmówić mu prawa wjazdu na swoje terytorium z powodu jego zachowania, w sytuacji gdy takie samo zachowanie własnych obywateli nie powoduje zastosowania środków represyjnych.
6. U podstaw tych pytań leży fakt, że prostytucja jako taka nie jest zakazana w prawie belgijskim, aczkolwiek prawo zakazuje pewnych zachowań, które są szczególnie szkodliwe ze społecznego punktu widzenia, jak na przykład czerpanie korzyści z cudzego nierządu lub zachęcanie do niego.
7. Zastrzeżenia zawarte w art. 48 [39] i 56 [46] TWE pozwalają państwom członkowskim stosować wobec obywateli innych państw i ze względów wymienionych w tych przepisach, w szczególności w przypadkach uzasadnionych względami porządku publicznego, środki których nie mogą stosować wobec własnych obywateli, których nie mogą wydalić z własnego terytorium lub pozbawić prawa wjazdu. Chociaż należy dopuścić nierówność w traktowaniu wynikającą z istoty dostępnych środków, należy podkreślić, że organ uprawniony do wydawania takich środków w państwie członkowskim nie może, wykonując swoje uprawnienia, arbitralnie dyskryminować obywateli innych państw.
8. Należy zaznaczyć w tym przypadku, że powołanie się przez władze krajowe na pojęcie porządku publicznego zakłada, zgodnie z wyrokiem z 27.10.1977 r. w sprawie 30/77 Bouchereau [1977] ECR 1999, istnienie realnego i dostatecznie poważnego zagrożenia wartości o podstawowym znaczeniu dla społeczeństwa. Chociaż prawo wspólnotowe nie narzuca państwom członkowskim jednakowej skali wartości, dotyczącej oceny zachowania, które może być sprzeczna z porządkiem publicznym, nie można uznać, że dane postępowanie było na tyle groźne, by uzasadnione było ograniczenie prawa wjazdu lub osiedlania się na terytorium państwa członkowskiego obywatela innego państwa członkowskiego, w sytuacji gdy państwo członkowskie nie wprowadza podobnych środków restrykcyjnych wobec własnych obywateli, którzy postępują w taki sposób.
9. Odpowiedź na pytania 1 do 9, 11 i 12 powinna być następująca: państwo członkowie nie może na podstawie klauzuli porządku publicznego, zawartej w art. 48 [39] i 56 [46] TWE, wydalić obywatela innego państwa członkowskiego ze swego terytorium lub odmówić mu prawa wjazdu na swoje terytorium ze względu na jego zachowanie, które, w przypadku obywateli tego państwa, nie stanowi podstawy do zastosowania środków represyjnych lub innych środków, mających na celu przeciwdziałanie takiemu zachowaniu.
Pojęcie ogólnego środka w rozumieniu art. 3 Dyrektywy nr 64/221
10. W pytaniu 10 sąd krajowy stara się ustalić, czy działania podjęte przez państwo członkowskie, które "konsekwentnie wydala ze swojego terytorium prostytutki z innego państwa, ponieważ ich działalność może prowadzić do zwiększenia poziomu przestępczości, oświadczając że ich działalność zagraża porządkowi publicznemu i nie biorąc pod uwagę tego, czy osoby te są lub nie są podejrzane o kontakty ze światem przestępczym" stanowią ogólny środek o charakterze prewencyjnym w rozumieniu art. 3 Dyrektywy nr 64/221.
11. Należy zauważyć, że art. 3 ust.1 Dyrektywy nr 64/221 przewiduje, że środki podejmowane na podstawie klauzuli porządku lub bezpieczeństwa publicznego, mogą być wydawane wyłącznie w oparciu o indywidualne zachowanie osoby, której mają dotyczyć.
Możliwość ponownego wjazdu osoby wydalonej
12. Jeżeli chodzi o możliwość ponownego przyjęcia osoby, którą wydalono z terytorium państwa członkowskiego, i przyznania jej nowego prawa pobytu należy zaznaczyć, że każdy obywatel państwa członkowskiego, który zamierza poszukiwać pracy na terytorium innego państwa członkowskiego może ubiegać się o prawo pobytu. Wniosek taki, jeżeli zostanie złożony po upływie rozsądnego okresu czasu, powinien być rozpatrzony przez właściwy organ. Organ ten powinien wziąć pod uwagę w szczególności, argumenty, które mogą dowieść, że doszło do istotnej zmiany okoliczności, które uzasadniały wydanie decyzji o wydaleniu. Jednakże, jeżeli ta decyzja została wydana zgodnie z prawem wspólnotowym i w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne w postaci zakazu wjazdu na terytorium tego państwa, nie ma podstaw w prawie wspólnotowym do udzielenia takiej osobie prawa wjazdu na terytorium tego państwa podczas rozpatrywania ponownego wniosku.
Informacja o powodach zastosowania środków przewidzianych w Dyrektywie 64/221
13. Art. 6 Dyrektywy nr 64/221 stanowi, że taka osoba powinna być poinformowana o podstawach wydania decyzji uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego, chyba że stoją temu na przeszkodzie względy bezpieczeństwem państwa. Z celu dyrektywy jasno wynika, że podanie powodów musi być na tyle szczegółowe i precyzyjne, by pozwolić adresatowi decyzji na obronę swoich interesów. Jeżeli chodzi o język, w jakim powinna być sporządzona decyzja oraz uzasadnienie, z akt sprawy wynika, że powódki w postępowaniach głównych są narodowości francuskiej, dlatego znaczenie tego pytania nie jest jasne. Wystarczy podać powody decyzji w sposób, który pozwoli osobie zrozumieć jej treść i skutki.
Pytania dotyczące gwarancji proceduralnych
14. Pytania, których przedmiotem są gwarancje proceduralne, dotyczą w zasadzie składu "kompetentnego organu", o którym mówi art. 9 Dyrektywy nr 64/221, kwalifikacji oraz kadencji jego członków, ewentualnych związków członków tego organu z organem finansującym jego działalność, trybu przedkładania sprawy oraz postępowania.
15. Celem art. 9 ust. 1 Dyrektywy nr 64/221 jest zapewnienie minimalnych gwarancji procesowych wydalonej osobie. Podczas gdy odwołanie do sądu dotyczy jedynie formalnoprawnej poprawności decyzji, interwencja ze strony kompetentnego organu administracyjnego musi pozwolić na zbadanie faktów i okoliczności, w tym elementów uznaniowych, na których oparto środek, przed uprawomocnieniem się decyzji. Osoba, której decyzja ma dotyczyć, musi mieć możliwość przedłożenia organowi swoich argumentów oraz prawo do korzystania z pomocy prawnej na zasadach określonych przez prawo krajowe. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że adresat decyzji, w której odmówiono mu wydania pierwszej karty stałego pobytu lub zarządzono deportację przed wydaniem karty stałego pobytu, może domagać się rozpatrzenia jego skargi przez właściwy organ.
16. Dyrektywa nie określa, w jaki sposób powoływany jest organ, o którym mowa w art. 9. Nie wymaga, by był nim sąd lub by składał się on z sędziów. Nie jest konieczne, by członkowie organu byli powoływani na określoną kadencję. Najistotniejszym wymogiem jest, by organ wykonywał swoje obowiązki w sposób całkowicie niezależny i by przy ich wykonywaniu w żaden sposób, bezpośrednio lub pośrednio, nie był poddany kontroli ze strony organu uprawnionego do stosowania środków przewidzianych w Dyrektywie. Jeżeli ten wymóg jest spełniony, przepisów ani celu Dyrektywy nie narusza fakt, że członkowie organu wynagradzani są z budżetu państwa lub tego organu administracyjnego, który ma prawo stosować środki przewidziane w dyrektywie lub że urzędnik pracujący w takim organie wykonuje obowiązki sekretarza organu rozpatrującego odwołanie.
17. Dyrektywa nie zawiera żadnych wiążących przepisów dotyczących sposobu, w jaki dana sprawa jest przedkładana kompetentnemu organowi w sytuacjach określonych w art. 9 ust. 2. Jednakże, nie zabrania adresatowi bezpośredniego zwrócenia się do kompetentnego organu. Państwo członkowskie ma zaś prawo wyboru w tym względzie, pod warunkiem, że sprawa zostanie ponownie rozpatrzona, jeżeli zażąda tego zainteresowana osoba.
18. W odniesieniu do formy opinii kompetentnego organu, z celów dyrektywy wynika, że musi ona być w odpowiedni sposób notyfikowana adresatowi. Dyrektywa nie wymaga ujawnienia w opinii tożsamości członków organu lub ich statusu zawodowego.
19. Jeżeli chodzi o pytania dotyczące postępowania przed właściwym organem, w tym przebieg postępowania dowodowego, wystarczy wskazać, że art. 9 ust.1 Dyrektywy nr 64/221 stanowi wprost, że zainteresowana osoba musi mieć możliwość przedstawienia argumentów na swoją obronę przed właściwym organem oraz korzystania z pomocy prawnej na zasadach określonych w przepisach państwa członkowskiego. Powyższe warunki nie mogą być mniej korzystne, niż w postępowaniu przed innymi organami tego samego rodzaju.
Miejsca publikacji: OETS 2002, poz. 73 Dodatkowe informacje: Rezguia Adoui przeciwko Belgii i miastu Liége; Dominique Cornuaille przeciwko Belgii Patrz sygnatura C 115/81
2