SYSTEM ŹRÓDEŁ PRAWA U.E. AKTY PRAWNE STANOWIONE PRZEZ INSTYTUCJE U.E.

2.1 Uwagi ogólne o systemie źródeł prawa Unii Europejskiej

W rozważaniach na temat źródeł prawa Unii Europejskiej (Wspólnot Eu­ropejskich) powszechnie wyróżnia się w tym systemie prawo pierwotne (zwane czasem statutowym) i prawo wtórne (zwane czasem pochodnym). Jednakże w zaliczaniu poszczególnych rodzajów źródeł prawa do tych dwu zasadniczych grup ujawniają się różnice stanowisk, czasami nawet daleko idące, przy czym niektórzy autorzy nie bez racji wskazują, że klasyfikacji na prawo pierwotne i prawo wtórne nie da się przeprowadzić w sposób zupełnie nie budzący wątpliwości.

Uwzględniając przede wszystkim dominujące w nauce prawa poglądy, można zaproponować następujący generalny podział źródeł prawa Unii Eu­ropejskiej składających się na całościowy ich system:

l) źródła prawa pierwotnego, obejmującego;

a) normy zawarte w traktatach założycielskich (erygujących, kon­stytuujących) Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej - w po­staci jaką traktatom tym nadały traktaty uzupełniające i zmieniające je (wraz z przyjętymi przez państwa członkowskie protokołami i oświadczeniami do traktatów prawa pierwotnego). Z uwagi na zna­czenie, jakie dla porządku prawnego Wspólnot i Unii mają te trakta­ty, nazywane są one czasem umownie „prawem konstytucyjnym", b) zrównane z prawem pierwotnym zasady systemu prawnego Unii Europejskiej, zazwyczaj niepisane, „odkrywane" sukce­sywnie jako składniki porządku prawnego Wspólnot i Unii głów­nie poprzez orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, który z norm traktatów założycielskich wyinterpretował tzw. ogólne zasady prawne oraz tzw. prawa podstawowe (fundamentalne),

2) źródła prawa wtórnego, obejmującego normy tworzone na podsta­wie norm prawa pierwotnego przez instytucje Wspólnot Europejskich lub Unii Europejskiej (samodzielnie lub z innymi podmiotami), głów­nie w celu zrealizowania traktatowych celów Unii. W ramach tak rozu­mianego prawa wtórnego można wyróżnić:

a) prawo stanowione przez instytucje Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), przede wszystkim przez Radę Unii Europejskiej lub przez Komisję Europejską,

b) umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty Euro­pejskie z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodo­wymi.

Podkreślić należy, że trudny w praktyce do konsekwentnego przepro­wadzenia dychotomiczny podział prawa Unii Europejskiej na prawo pier­wotne i prawo wtórne orientowany jest hierarchicznie. Obie te części prawa pozostają w relacjach nadrzędności i podporządkowania. Oznacza to, że normy prawa wtórnego muszą być zawsze zgodne z nor­mami prawa pierwotnego, gdyż te ostatnie mają nadrzędną moc prawną. Kontroli zgodności norm może dokonywać Trybunał Sprawiedliwości.

Nie jest natomiast łatwe do precyzyjnego ustalenia w każdym przypadku, czy i na ile w ramach wyżej scharakteryzowanego prawa pierwotnego i wtór­nego zestawione ze sobą poszczególne elementy składowe wykazują się zróż­nicowaniem pod względem ich mocy prawnej. Problem ten nie wydaje się jednak zasadniczy dla naszych rozważań; dość więc będzie, gdy stwierdzi­my jedynie, aprobując w tym zakresie stanowisko wyrażone w literaturze podmiotu przez K. Lenaertsa i P. van Nuflela, że zasady systemu prawnego Unii Europejskiej wyinterpretowane przez Trybunał Sprawiedliwości z norm prawa pierwotnego oraz postanowienia wynikające z umów międzynarodowych obowiązujących Wspólnoty i Unię - mają moc prawną wyższą niż normy prawne stanowione przez instytucje Wspólnot (Unii).

2.2. Prawo pierwotne Unii Europejskiej

a) Zasadniczy jego element składowy obejmuje przede wszystkim traktaty konstytuujące Wspólnoty oraz Unię a także niektóre inne traktaty i dokumenty:

• założycielskie traktaty wspólnotowe - EWWiS, EWG (WE), EWEA, spośród których najważniejszy i najobszerniejszy jest bez wątpienia Traktat WE,

• przyjęte przez państwa członkowskie Wspólnot Europejskich pro­tokoły i oświadczenia załączone do założycielskich traktatów wspól­notowych,

• zmiany założycielskich traktatów wspólnotowych dokonane szcze­gólnie przez Traktat o Fuzji, JAE, TUE, TA i TN,

• traktaty o przystąpieniu do Wspólnot Europejskich,

• unijny traktat założycielski - TUE,

• przyjęte przez państwa członkowskie Unii protokoły i oświadczenia załączone do TUE, • zmiany unijnego traktatu założycielskiego wprowadzone przez TA i TN,

• traktaty o przystąpieniu do Unii Europejskiej.

Traktaty składające się na pierwotne prawo Unii Europejskiej tworzo­ne są i zmieniane za zgodną wolą państw członkowskich, przy zastoso­waniu odpowiedniej procedury. Te akty prawa pierwotnego różnią się od „klasycznego" prawa międzynarodowego formą, a zwłaszcza materią regulacji traktatowej, która dotyczy zagadnień normowanych zazwyczaj przez krajowe prawo konstytucyjne, administracyjne, finansowe czy gospo­darcze.

b) Zasady systemu prawnego Unii Europejskiej pojawiły się we wspól­notowym, a następnie w unijnym porządku prawnym jako część - z uwagi na sposób ich kreacji -tzw. prawa sędziowskiego. W zachodnioeuropej­skiej kulturze prawnej sądy nie są organami prawodawczymi. Równocześnie nie mogą one uchylać się od orzekania, zasłaniając się niespójnością systemu prawa lub brakiem odpowiedniego przepisu, czyli luką w prawie. Brak spój­ności usuwa się drogą sądowej wykładni literalnej i systemowej, zaś luki w prawie sądy wypełniają głównie przez wykładnię celowościową.

Trybunał Sprawiedliwości jest spadkobiercą kultury prawnej państw człon­kowskich W tym duchu Trybunał tworzy „prawo sędziowskie" w drodze dokonywanej na podstawie art. 177 Traktatu WE obowiązującej wykładni prawa pierwotnego. Trybunał nie jest przy tym związany żadnymi zasadami wykładni. W praktyce stosuje on zasady wykładni znane w systemach prawnych państw członkowskich, korzystając najczęściej -jak to wskazuje M. Ahit -z reguł wykładni „dosłownej" (literalnej), systematycznej i „teleologicznej" (celowościowej).

Na mocy art. 164 Traktatu WE, „Trybunał Sprawiedliwości zapewnia przestrzeganie prawa przy wykładni i stosowanie niniejszego Traktatu". Jed­nakże Traktat nie precyzuje pojęcia „prawa", które Trybunał ma stosować w wypełnianiu swoich funkcji. Takie ogólne sformułowanie dało Trybunało­wi dużo swobody, pozwoliło mu podczas wykładni i stosowaniu prawa Wspól­not powoływać się na wyinterpretowane przezeń z prawa podstawowego reguły określone w piśmiennictwie mianem ogólnych zasad prawnych oraz prawami podstawowymi porządku prawnego.

Prawa podstawowe unijnego porządku prawnego, stanowiące część za­sad systemu prawnego Unii Europejskiej, zostały przez Unię skodyfikowane w 2000 r. i przyjęte na posiedzeniu Rady Europejskiej w Nicei w dniu 7.12. 2000 r. w postaci dokumentu zatytułowanego „Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej". Stanowisko Wielkiej Brytanii zaważyło na tym, że „Kar­cie" nie nadano charakteru aktu prawnego zobowiązującego państwa Unii do wdrażania i przestrzegania jej postanowień oraz podlegającego jurysdyk­cji Trybunału Sprawiedliwości. „Karta" ma charakter deklaracji politycz­nej i stanowi część „spuścizny moralnej" Unii Europejskiej. W dokumen­cie tym (będzie o nim jeszcze dalej mowa) zapisano podstawowe zasady demokracji, państwa prawa, reguły etyczne, przywileje socjalne - z jakich powinni korzystać obywatele Unii Europejskiej. Już to wskazuje, że „Kartę" należy uznać za istotny krok w rozwijaniu zasad systemu prawnego Unii Europejskiej.

2.3. Prawo wtórne Unii Europejskiej

O prawie wtórnym Unii Europejskiej można powiedzieć, że obejmu­je te akty (normy) prawne, które charakteryzują się łącznie następujący­mi dwiema cechami:

1) zostały wydane (ustanowione, stworzone) przez jeden lub kilka wyposażonych w kompetencję prawotwórczą organów Wspólnot (samodzielnie lub z podmiotami spoza Wspólnot),

2) wywodzą swą moc prawną z upoważnienia zawartego w pierwot­nym prawie unijnym.

Każdy z rodzajów aktów prawa wtórnego charakteryzuj ą specyficzne cechy dotyczące ich tworzenia, ogłaszania i obowiązywania.

a) Akty prawne stanowione przez instytucje Wspólnot Europej­skich. Zgodnie z treścią art. 189 ust. l Traktatu WE, „Parlament Europejski, działający razem z Radą, Rada oraz Komisja wydają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i wyrażają opinie". Jak wynika z dalszych postanowień tego artyku­łu, wymienione akty prawne mają różną moc obowiązującą:

• rozporządzenia, dyrektywy i decyzje - mają charakter obowią­zujący (wiążący) dla adresatów, stanowią więc władcze oświad­czenia woli organów upoważnionych do ich stanowienia,

• zalecenia i opinie - nie mają mocy wiążącej, nie stanowią więc władczych oświadczeń woli organów uprawnionych do ich formuło­wania.

Art. 190 Traktatu WE ustanawia dla wskazanych wyżej obowiązują­cych aktów prawnych dwa wymogi formalne, które muszą być spełnio­ne, aby akty te mogły być uznane za zgodnie z prawem unijnym,

1) muszą określać przyczyny, dla których zostały wydane,

2) muszą odnosić się do propozycji lub opinii, które powinny być uzyskane zgodnie z formalno-proceduralnymi wymogami Traktatu WE.

Spełnienie tych wymogów podlega kontroli Trybunału Sprawiedliwości. Jeszcze ważniejsze rangą wymogi w stosunku do aktów prawnych o cha­rakterze obowiązującym wynikają z treści art. 3b Traktatu WE: „Wspólno­ta działa w ramach uprawnień przyznanych przez niniejszy Traktat (...)", skonkretyzowanego stwierdzeniem art. 4 ust. l zd. ostatnie tego Traktatu, odnoszącym się do głównych instytucji Wspólnot - „Każda z tych instytu­cji działa w granicach uprawnień przyznanych jej niniejszym Trakta­tem". Ze sformułowań tych wynika, że ani Wspólnota, ani jej organy nie posiadają generalnego uprawnienia do tworzenia prawa, jakie przysługuje suwerennym państwom. Organy Wspólnot mogą stanowić normy prawne obowiązujące adresatów tylko wtedy, gdy w źródłach prawa pierwotnego przyznana im jest wyraźna kompetencja w tym zakresie. Zasadę tę nazy­wa się zasadą enumeratywnego upoważnienia jednostkowego. Zgodnie z jej treścią, normy kompetencyjne zawarte w prawie pierwotnym powinny określać zawsze:

- właściwy organ posiadający kompetencję prawotwórczą w danej sprawie,

- przedmiot regulacji drogą stanowienia aktu prawnego,

- formę tego aktu prawnego,

- procedurę lub większość, w jakiej dany akt prawny ma być uchwa­lony.

Zgodnie z art. 191 Traktatu WE, rozporządzenia i dyrektywy, które skie­rowane są do wszystkich państw członkowskich, jak również rozporządze­nia, dyrektywy i decyzje uchwalone zgodnie z procedurą określoną w art. 189b tego Traktatu (reguluje on jedną z istotnych procedur stanowienia ak­tów prawnych przez Radę z udziałem Parlamentu) - muszą zostać opubliko­wane w „Dzienniku Urzędowym Wspólnoty". Wchodzą one w życie z dniem, które same określają, a w braku takiego określenia - dwudziestego dnia po ich ogłoszeniu. Pozostałe dyrektywy i decyzje są notyfikowane stro­nom, do których są kierowane, i nabierają mocy obowiązującej w wyniku tej notyfikacji (art. 191 Traktatu WE).

b) Umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty Europejskie z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Umowy ta­kie zawiera w imieniu Wspólnot Rada Unii Europejskiej (w procedu­rze uczestniczą zazwyczaj Komisja Europejska i Parlament Europej­ski). Niektóre umowy mogą być przez Wspólnoty zawierane wspólnie z państwami członkowskimi (umowy, układy mieszane). Przykładem takich umów mogą być układy o stowarzyszeniu. Tryb zawierania umów międzynarodowych przez Wspólnoty reguluje art. 228 Traktatu WE, którego treść uzupełnia- w przypadku niektórych procedur pro­wadzących do zmiany traktatów, na których opiera się Unia- art. 47 (dawny art. M) Traktatu z Maastricht.

AKTY PRAWNE STANOWIONE PRZEZ INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ

Przypomnijmy, że do aktów prawnych stanowionych przez instytucje Unii Europejskiej należą:

• akty o mocy wiążącej:

a) rozporządzenia,

b) dyrektywy,

c) decyzje,

• akty niewiążące:

d) zalecenia,

e) opinie.

Wszystkie te rodzaje aktów prawnych mogą stanowić: Rada Unii Euro­pejskiej oraz Komisja Europejska, przy czym czasem wymagane jest współ­działanie w tym procesie Parlamentu Europejskiego.

W praktyce występuje jeszcze jeden rodzaj aktów prawnych, określa­nych najczęściej w piśmiennictwie zbiorczą nazwą- uchwały (decyzje) sui generis.

5.1. Rozporządzenia

Zgodnie z treścią art. 189 ust. 2 Traktatu WE, „Rozporządzenie ma za­sięg ogólny. Obowiązuje ono w całości i stosuje się bezpośrednio we wszyst­kich państwach członkowskich". Cytowany przepis nie pozostawia wątpli­wości, że rozporządzenie jest aktem normatywnym.

Ogólny zasięg (ogólne zastosowanie) rozporządzenia oznacza, że zawie­ra ono normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc normy kierowane do nie zindywidualizowanego kręgu podmiotów- adresatów (na­zywanych czasem w literaturze fachowej destynariuszami) i wyznaczające postępowanie tych adresatów w sposób na tyle ogólny, aby znajdować swo­je zastosowanie (subsumpcję) w nieograniczonej ilości sytuacji. Owo ogólne zastosowanie rozporządzenia jest elementem odróżniającym je od decyzji.

Rozporządzenie obowiązuje w całości, co oznacza, że wymaga ono stosunkowo szczegółowej regulacji. Szczegółowość ta nie zawsze jednak musi być jednakowa. Jeżeli rozporządzenie stanowione jest jako akt o „cha­rakterze ustawodawczym" (J. Galster i C. Mik nazywają je „rozporządzeniem podstawowym) wówczas czasem pozostaje ono świadomie nie okre­ślone ze względu na fakt, że jego realizacja przypada instytucjom wspólno­towym lub państwom członkowskim. Istnieje jednak również możliwość podejmowania rozporządzeń o „charakterze wykonawczym" (mających -jak to określają J. Galster i C. Mik - „zmniejszony wkład normatywny"), wydawanych zazwyczaj przez Komisję Europejską w celu ustalenia szcze­gółów związanych ze stosowaniem rozporządzeń uchwalonych poprzednio przez Radę Unii Europejskiej.

Bezpośredniość stosowania rozporządzenia przejawia się na dwu płasz­czyznach. Przede wszystkim - rozporządzenia są wiążące dla państw członkowskich tak, jak umowy międzynarodowe, ale również są wiążące wewnątrz państw członkowskich, dla wszystkich podmiotów - adresa­tów. Po drugie - obowiązywanie bezpośrednie rozporządzeń oznacza, że nie wymagają one wydawania przez państwa członkowskie (ich parlamenty lub rządy) żadnych aktów prawnych implementujących. Co więcej, formalno-prawna transformacja rozporządzeń jest nie tylko zbędna, ale na­wet jest w porządku prawnym Unii zabroniona, ze względu na możliwość zaistnienia nieporozumień na temat charakteru prawnego danego rozporzą­dzenia i jego wejścia w życie. Nie wyklucza to możliwości stanowienia przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych do „rozporządzenia pod­stawowego", a czasem może z owego rozporządzenia implicite wynikać dla państwa obowiązek wydania takich przepisów.

Rozporządzeń stanowionych przez organy Unii Europejskiej nie nale­ży traktować jako odpowiedników ustaw uchwalanych przez parlamenty w narodowych porządkach prawnych. Ustawy są samoistnymi aktami prawnymi, a ich treść niekoniecznie musi wykazywać ściśle „wykonaw­czy charakter" wobec konstytucji, bowiem materia ustawowa może kształ­tować się niejako „obok" materii konstytucyjnej (praeter legemfunda-mentalem). Rozporządzenia natomiast są zawsze w pewnym sensie akta­mi „wykonawczymi", bowiem muszą one mieć taki charakter wobec wspólnotowych i unijnych traktatów założycielskich stanowiących pod­stawę prawną ich wydania. Traktaty te w relacji do rozporządzeń mogą więc być uznawane za unijne „konstytucje".

5.2. Dyrektywy

Art. 189 ust. 3 Traktatu WE stanowi: „Dyrektywa jest wiążąca, jeśli chodzi o zamierzony skutek, dla każdego Państwa Członkowskiego, do którego jest skierowana, zostawiając jednak władzom krajowym wybór formy i metod". Podczas gdy rozporządzenie charakteryzowane jest jako instrument integracji, dyrektywa stanowi głównie narzędzie koordy­nacji. Za pomocą dyrektyw harmonizuje się (ujednolica) i upodab­nia akty prawa krajowego państw członkowskich.

Cechą charakterystyczną dyrektywy jest destynariusz jej norm - pań­stwo członkowskie, do którego jest kierowana. Dyrektywa - co jest regułą- nie obowiązuje bezpośrednio w wewnętrznym systemie praw­nym państwa- adresata. Swój „pełnowartościowy status" uzyskuje do­piero po jej wykonaniu przez wewnętrznego prawodawcę w tym pań­stwie. Z dyrektywy wynika natomiast dla destynariusza obowiązek - urze­czywistnienia w ustalonym terminie celów w niej określonych. Państwo ma to uczynić w taki sposób, iż zgodnie z dyspozycją dyrektywy stwo­rzy nowe prawo wewnętrzne lub zmieni je, ewentualnie uchyli, albo powstrzyma się od wydania nowego aktu prawnego, aby wykonać dy­rektywę. Dyrektywa wymaga więc zazwyczaj „inkorporowania" jej do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, z reguły drogą stosownych zachowań prawotwórczych kompetentnych organów tego państwa. Państwa - adresaci dyrektywy z reguły mają prawo wy­boru formy i środków realizacji tej dyrektywy, co pozostawia im pełną swobodę działania. Postanowienia dyrektywy „przyjęte" przez prawo wewnętrzne dotyczą bezpośrednio podmiotów krajowych i powoływanie się przez nich na postanowienia tej dyrektywy jest zbędne.

Dyrektywy zawieraj ą zazwyczaj oznaczony termin, w jakim destynariusze zobowiązani są podjąć konieczne środki w celu realizacji postanowień tych dyrektyw. Dyrektywa określa zamierzony rezultat, który powinien być osiągnięty w wyznaczonym terminie. Państwa - adresaci nie mają możliwości niezastosowania się do dyrektywy, czy niezastoso­wania się do wyznaczonych terminów, chociażby uzasadniały taką sytu­ację trudnościami wewnętrznymi lub postanowieniami swoich aktów kon­stytucyjnych pozostających w sprzeczności z treścią dyrektywy. Z mo­mentem upływu terminu wyznaczonego przez dyrektywę na jej inkorpo­rację do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, lub w przypadku, gdy inkorporacji tej państwo dokonało w sposób niewła­ściwy, dyrektywa wywiera bezpośredni skutek w wewnętrznym systemie prawnym państwa-adresata.

5.2. Dyrektywy

Art. 189 ust. 3 Traktatu WE stanowi: „Dyrektywa jest wiążąca, jeśli chodzi o zamierzony skutek, dla każdego Państwa Członkowskiego, do którego jest skierowana, zostawiając jednak władzom krajowym wybór formy i metod". Podczas gdy rozporządzenie charakteryzowane jest jako instrument integracji, dyrektywa stanowi głównie narzędzie koordy­nacji. Za pomocą dyrektyw harmonizuje się (ujednolica) i upodab­nia akty prawa krajowego państw członkowskich.

Cechą charakterystyczną dyrektywy jest destynariusz jej norm - pań­stwo członkowskie, do którego jest kierowana. Dyrektywa - co jest regułą- nie obowiązuje bezpośrednio w wewnętrznym systemie praw­nym państwa- adresata. Swój „pełnowartościowy status" uzyskuje do­piero po jej wykonaniu przez wewnętrznego prawodawcę w tym pań­stwie. Z dyrektywy wynika natomiast dla destynariusza obowiązek - urze­czywistnienia w ustalonym terminie celów w niej określonych. Państwo ma to uczynić w taki sposób, iż zgodnie z dyspozycją dyrektywy stwo­rzy nowe prawo wewnętrzne lub zmieni je, ewentualnie uchyli, albo powstrzyma się od wydania nowego aktu prawnego, aby wykonać dy­rektywę. Dyrektywa wymaga więc zazwyczaj „inkorporowania" jej do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, z reguły drogą stosownych zachowań prawotwórczych kompetentnych organów tego państwa. Państwa - adresaci dyrektywy z reguły mają prawo wy­boru formy i środków realizacji tej dyrektywy, co pozostawia im pełną swobodę działania. Postanowienia dyrektywy „przyjęte" przez prawo wewnętrzne dotyczą bezpośrednio podmiotów krajowych i powoływanie się przez nich na postanowienia tej dyrektywy jest zbędne.

Dyrektywy zawieraj ą zazwyczaj oznaczony termin, w jakim destynariusze zobowiązani są podjąć konieczne środki w celu realizacji postanowień tych dyrektyw. Dyrektywa określa zamierzony rezultat, który powinien być osiągnięty w wyznaczonym terminie. Państwa - adresaci nie mają możliwości niezastosowania się do dyrektywy, czy niezastoso­wania się do wyznaczonych terminów, chociażby uzasadniały taką sytu­ację trudnościami wewnętrznymi lub postanowieniami swoich aktów kon­stytucyjnych pozostających w sprzeczności z treścią dyrektywy. Z mo­mentem upływu terminu wyznaczonego przez dyrektywę na jej inkorpo­rację do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, lub w przypadku, gdy inkorporacji tej państwo dokonało w sposób niewła­ściwy, dyrektywa wywiera bezpośredni skutek w wewnętrznym systemie prawnym państwa-adresata.

5.3. Decyzje

Stosownie do postanowienia art. 189 ust. 4 Traktatu WE, „Decyzja obowiązuje w całości tych, do których jest skierowana". Należy zwrócić uwagę, że decyzja nie jest aktem o charakterze normatywnym, bowiem nie zawiera ona przepisów pozwalających na „konstruowanie" general­nych i abstrakcyjnych reguł postępowania. Decyzja jest aktem konkret­nym i indywidualnym, regulacją dla jednostkowego przypadku, obo­wiązującą indywidualnie oznaczonego adresata. Dlatego porównuje się decyzje do aktów administracyjnych występujących w krajowych po­rządkach prawnych.

W odróżnieniu jednak od aktów administracyjnych, których adresa­tem mogą być tylko „wewnętrzne" podmioty prawa, destynariuszami de­cyzji mogą być zarówno „wewnętrzne" podmioty prawa państw człon­kowskich, ale także same państwa członkowskie. Adresat decyzji musi być zawsze indywidualnie określony i dlatego z reguły decyzja nie wy­wiera skutków wobec wszystkich (erga omnes). Jednakże Trybunał Spra­wiedliwości dopuścił możliwość powołania się na decyzje również pod­miotu, który nie jest jej adresatem, ale tylko wtedy, .jeżeli go ona doty­czy, a więc kiedy z powodu jego osobistych właściwości (...) indywidu­alizuje go tak, jak adresata".

Decyzja jest dla adresatów obowiązująca we wszystkich swoich czę­ściach. Z postanowień traktatów założycielskich wspólnotowych i unijnych nie wynika expressis verbis bezpośredniość obowiązywania decyzji. Jeżeli jednak jest ona we wszystkich swoich częściach obowiązująca (wiążąca), to musi także nadawać się do wywoływania bezpośrednich skutków. Decyzje skierowane do państw członkowskich bezpośrednio obowiązują w całości wszystkie organy tego państwa, również organy władzy sądowniczej. Wszyst­kie akty prawa wewnętrznego, które mogłyby zakłócać lub utrudniać realiza­cję postanowień decyzji, muszą zostać uchylone.

5.4. Zalecenia i opinie

Art. 189 ust. 5 Traktatu WE stanowi w sposób jednoznaczny: „Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej". Nie wymagają więc one do swego formu­łowania specjalnej klauzuli kompetencyjnej zawartej w traktatach wspól­notowych czy unijnych, a wystarczającą podstawę prawną do ich wydawa­nia stanowi przywoływany art. 189 ust. 5. Mogą więc one być formułowane wtedy, gdy kompetentny organ uzna to za konieczne, a prawo unijne tego nie zabrania. Zasadniczą jednak różnicą między zaleceniami i opiniami a rozporządzeniami, dyrektywami i decyzjami - na co zwracają uwagę J. Galster i Z. Witkowski -jest brak imperatywnego i normatywnego charak­teru zaleceń i opinii, co jednak nie dezawuuje innych znaczeń tych aktów (jako wykładni, rekomendacji czy sugestii).

Zalecenia i opinie mogą być kierowane zarówno do państw członkow­skich, jaki podmiotów prawa krajowego. Są one wydawane w przypad­kach, gdy instytucje Unii dostrzegaj ą potrzebę zwrócenia się do tych adresa­tów, a nie mają prawa wydawać aktów o charakterze wiążącym, lub - we­dług ich oceny - nie zachodzi potrzeba wydania wiążących przepisów. Zale­cenia i opinie nie przyznają żadnych uprawnień, na które podmioty krajowe mogłyby powoływać się przed sądami państwowymi.

Różnice między zaleceniem a opinią wyrażają się w tym, że to pierwsze dochodzi najczęściej do skutku z własnej inicjatywy organu uchwałodawczego, podczas gdy opinia inspirowana jest zazwyczaj przez inny podmiot należący do systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Zalecenie sugeru­je ponadto adresatowi w sposób autorytatywny określone rozwiązanie, zaś opinia jest mniej kategorycznym wyrażeniem poglądu na daną sprawę, za­wierając z reguły ocenę sytuacji oraz wskazując metody i środki, które po­winny być zastosowane, aby można było osiągnąć traktatowe cele.

5.5. U chwaty (decyzje) sui generis

Analiza treści wspólnotowych i unijnych traktatów założycielskich po­zwala na stwierdzenie, iż katalog aktów prawnych ustanowionych przez cy­towany wyżej art. 189 Traktatu WE nie ma charakteru wyczerpującego, zamkniętego (taksatywnego, enumeratywnego). Lektura pozostałych posta­nowień traktatowych oraz praktyka wspólnotowa i unijna pozwala na odno­towanie innych jeszcze niż scharakteryzowane wyżej form prawodawczych. Należą do nich: uchwały „nienazwane", rezolucje, programy Rady Unii Eu­ropejskiej, memoranda, plany, projekty, komunikaty Komisji Europejskiej, deklaracje Parlamentu Europejskiego, decyzje kreacyjne, decyzje budżeto­we. Doktryna proponuje dla tych form prawotwórczych zbiorczą nazwę uchwały (decyzje) suigeneris.

Podejmując uchwałę sui generis, instytucje Unii zamierzają zwykle zainicjować działanie o wiążącym charakterze. Nierzadko posługują się (zwłaszcza Rada i Komisja) taką uchwałą („nienazwaną") w przypadku, gdy jej działania prawotwórcze opierają się na tych postanowieniach wspólnoto­wych lub unijnych traktatów założycielskich, które nie przewidują specyficznych instrumentów prawnych. Zgodnie z treścią art. 173 Traktatu WE, decyzje sui generis, jeżeli statutują zakazy bądź nakazy określonego postę­powania i zostały przyjęte w odpowiednim trybie wskazanym w tym artyku­le, mogą stać się przedmiotem kontroli Trybunału Sprawiedliwości co do swej zgodności z prawem pierwotnym Unii Europejskiej.

---