4.12.2002 r.
WYKŁAD 10: PROCEDURY TWORZENIA UNIJNEGO PRAWA.
Tworzenie prawa wspólnotowego nie jest zjawiskiem jednorodnym. W teorii prawa wskazuje się, że istnieją cztery formy w jakich tworzone jest prawo:
stanowienie,
umowa,
uznanie,
precedens prawotwórczy.
W prawie wspólnotowym zastosowanie mają stanowienie i umowa.
W teorii prawa wyróżnia się również tworzenie prawa (jeśli chodzi o sposób nie formy) - obydwa sposoby występują w prawie wspólnotowym, o charakterze
władczym - widoczny szczególnie w tworzeniu prawa wtórnego,
negocjacyjnym - w przypadku tworzenia prawa pierwotnego, oraz zawierania umów z państwami trzecimi.
TWORZENIE PRAWA PIERWOTNEGO
Ma ono charakter traktatowy (tworzą je traktaty założycielskie, ich modyfikacje, traktaty akcesyjne, umowy z państwami trzecimi).
Rodzaje tworzenia prawa pierwotnego:
Zawieranie traktatów założycielskich - procedura zawierania traktatów założycielskich nie jest zawarta w tych traktatach. Zasady tworzenia prawa pierwotnego mają swoje źródło w prawie międzynarodowym. Stosuje się do nich Konwencję Wiedeńską Prawa Traktatów z 1969 r.
Traktaty założycielskie powstają w następstwie rokowań prowadzony na specjalnie w tym celu zwołanej konferencji międzyrządowej (dotychczas zorganizowane 3 konferencje prowadzące do przyjęcia traktatów założycielskich - Paryska 1950-51 traktat o EWWiS; Rzymska 1956-57 traktat o EWG i Euroatom; Maastricht 1990-91 traktat o UE - założycielski i rewizja poprzednich). Konferencje otwiera i zamyka posiedzenie Rady Europejskiej, w jej trakcie odbywają się zwyczajne lub nadzwyczajne konferencje, na których rozstrzyga się kwestie sporne między państwami członkowskimi. Konwencja Wiedeńska przewiduje, że traktaty wynegocjowane na tych konferencjach powinny by przyjmowane większością kwalifikowaną 2/3 państw uczestniczących w konferencji, chyba że taką samą większością państwa te postanowią inaczej. Praktyka wspólnotowa pokazała, że traktaty założycielskie zawierane są na zasadzie konsensusu.
Jeśli już jest zawarty traktat założycielski - przyjęty i umocowany, to podlega on krajowym procedurom ratyfikacyjnym. Odbywają się one za zgodą parlamentów narodowych lub ogólnonarodowego referendum (o tym decyduje prawo wewnętrzne danego kraju, a konkretnie konstytucja). Z reguły traktaty nie podawały konkretnych dat wejścia w życie, ale stanowiły, że będzie to pierwszego dnia miesiąca następującego po tym, jak ostatnie państwo-strona złoży dokumenty ratyfikacyjne.
Tworzenie modyfikacji traktatów założycielskich. Zmiana następuje również w trybie negocjacyjnym i również wiąże się ze zwołaniem konferencji międzyrządowej państw członkowskich. Formalną procedurę modyfikacji traktatów założycielskich określa art. 48 traktatu o UE, stanowi on, że inicjatywa rewizji należy do rządów państwa członkowskich oraz do Komisji.
10/1
Rządy lub Komisja przedkładają RUE projekty zmian, jeżeli UE po konsultacji z PE i w razie potrzeby z KE wyda opinię opowiadająca się za zwołaniem konferencji jest ona zwoływana przez Przewodniczącego RUE. W przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie walutowej, RUE ma również obowiązek przeprowadzenia konsultacji z Radą Europejskiego Banku Centralnego.
Poprawki zawarte w traktatach rewizyjnych będą wchodziły w życie po ratyfikacji przez państwa członkowskie, zgodnie z ich procedurą krajową (uzgodnienie tekstu, umocowanie traktatu i procedury wewnętrzne).
Zawieranie umów akcesyjnych - do czasu ustanowienia UE kandydaci do WE przystępowali do każdego z traktatów założycielskich osobno (EWWiS, EWG i Euroatomie), od chwili wejścia w życie traktatu z Maastricht wolno przystąpić tylko do Unii jako całości.
Aktualnie procedurę przystąpienia nowych państw do wspólnoty reguluje art. 49 traktatu o UE, zwany art. „O”. Stwierdza on, że kandydatem do UE może być każde państwo europejskie, które szanuje zasady wolności, demokracji, rządów prawa, poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności (to kryterium spowodowało, że RUE odrzuciła wniosek Maroka o członkostwo we WE).
W celu przyjęcia kandydata do UE nie zwołuje się konferencji międzyrządowej, ale organizuje się negocjacje dwustronne. O ich rozpoczęciu decyduje jednomyślnie Rada UE, po uprzedniej konsultacji z Komisją. Komisja wystawia opinię - AVIS, o państwie kandydującym do UE, wskazuje ona czy dany kraj może rozpocząć rokowania akcesyjne. Nie jest ona wiążąca dla RUE. RUE musi również uzyskać wstępną zgodę na rozpoczęcie rokowań od PE.
W rokowaniach formalnie uczestniczą państwa członkowskie wspólnot i państwa wnioskujące o przyjęcie. Wykształcił się kazus, iż państwo ubiegające się prowadzi rokowania z RUE, a nie z państwami członkowskimi, może ona zlecić te czynności Komisji E.
W trakcie negocjacji Komisja i Rada informują się regularnie i szczegółowo o przebiegu negocjacji. W wyniku rokowań przyjmowany jest traktat akcesyjny. Przedmiotem tego traktatu są warunki przyjęcia i odpowiednie zmiany dostosowawcze w traktatach założycielskich. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa zgodnie z ich odpowiednimi regułami konstytucyjnymi. Wchodzi ona w życie z chwilą w niej ustaloną, jednak nie wcześniej niż po dokonaniu ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie.
Zawieranie umów z podmiotami trzecimi - o rozpoczęciu rokowań decyduje RUE na zlecenie KE. Same rokowania prowadzi KE przy wsparciu Komitetów wyznaczonych przez Radę. Aby KE przy wsparciu tych Komitetów mogła prowadzić rokowania musi uzyskać od PE mandat - wytyczne do prowadzenia rokowań. Traktat Amsterdamski nie przewiduje w tej procedurze rokowań udziału PE.
Negocjacje kończą się przyjęciem tekstu. Traktat dokładnie nie wskazuje sposobu przyjęcia tego tekstu - stosuje się ogólne reguły międzynarodowego prawa traktatów - przyjęcie na podstawie jednomyślnej zgody dwóch stron. Jeśli WE uczestniczy w konferencji międzynarodowej, podczas której ten traktat jest negocjowany, do przyjęcia tekstu obowiązuje zasada większości kwalifikowanej 2/3, chyba że postanowi inaczej. Kiedy wspólnota jedynie przystępuje do umowy już zawartej wcześniej, warunki przystąpienia wymagają zgody dotychczasowych stron tejże umowy.
10/2
Zawarcie umowy - art. 300 traktatu o UE, że z zastrzeżeniem kompetencji Komisji, umowy w imieniu WE zawiera RUE stanowiąc kwalifikowaną większością głosów. Kiedy umowa obejmuje dziedzinę wspólnotową, co do której wymagany jest tryb współdecyzji lub współpracy, zawarcie umowy z podmiotem trzecim wymaga konsultacji PE.
Przed zawarciem umowy RUE, KE lub państwo członkowskie mogą (ale nie muszą) zasięgnąć opinii Trybunału Sprawiedliwości, w sprawie zgodności projektu umowy z przepisami traktatowymi (jest to tzw. orzeczenie wstępne - jeśli państwo decyduje się o takie orzeczenie wystąpić, to jest ono zobowiązujące).
TWORZENIE PRAWA WTÓRNEGO
Zanim dojdzie do stanowienia konkretnego aktu prawa wtórnego, następuje we wspólnocie ogólne planowanie działalności legislacyjnej. W sensie politycznym to planowanie wiąże się z przyjęciem tzw. białych ksiąg przez KE - wskazuje ona w nich obszary, które jeszcze nie są regulowane prawem wspólnotowym, a które muszą zostać uregulowane w najbliższym czasie - jest to polityczne planowanie działalności WE (długofalowe). W sensie prawnym programowanie praw legislacyjnych polega na przygotowaniu przez KE programu praw na konkretny rok. W takim programie określone są priorytety polityczne oraz zapowiedzi nowych inicjatyw legislacyjnych. Program ten oceniany jest zawsze przez PE, który uchwala odpowiednią rezolucję, a RUE po przyjęciu tej rezolucji przyjmuje deklarację w sprawie programu prac KE.
Aby w ogóle doszło do tej działalności legislacyjnej musi zaistnieć inicjatywa prawodawcza. Ten etap formułowania inicjatywy prawodawczej otwiera procedurą stanowienia prawa wtórnego. Proces tworzenia inicjatywy prawodawczej można podzielić na dwa etapy:
inicjatywa nieformalna - dochodzi tu do podjęcia decyzji politycznej, najmniej sformalizowanym etapem całego procesu prawotwórczego, wychodzi on od RUE,
inicjatywa formalna - dokonuje się przełożenia inicjatywy nieformalnej, na konkretny projekt aktu prawnego, konkretyzacja koncepcji legislacyjnej, KE formułuje koncepcje poszczególnych aktów prawnych, które są publikowane w postaci tzw. zielonych ksiąg.
Skoro KE wystąpiła z inicjatywą ustawodawczą, to każdy projekt aktu prawnego musi mieć wskazaną podstawę prawną. Tej podstawy KE szuka w prawie pierwotnym. Wybór podstawy prawnej ma ogromne znaczenie, bo od podstawy prawnej zleży czy dany akt pod względem prawnym będzie ważny (co to ma być za akt, jaka procedura stanowienia, jakim trybem głosowania ma być przyjęty, uzasadnia kompetencje poszczególnych organów).
Ważnym elementem projektu aktu prawnego wnoszonego przez KE jest jego uzasadnienie - dlaczego taki akt prawny powstaje - obowiązek uzasadnienia wskazuje art. 253 traktatu o UE który stwierdza, że rozporządzenia, dyrektywy, decyzje przyjęte wspólnie przez PE i RUE wymagają obowiązkowego uzasadnienia. Zgodnie z orzecznictwem TS uzasadnienie powinno zawierać w szczególności przedstawienie w sposób jasny, jednoznaczny i spójny powodów, które doprowadziły do przyjęcia danego aktu i sposób, aby TS mógł wykonywać kontrolę a państwa członkowskie i podmioty zainteresowane mogły poznać warunki, na jakich instytucje wspólnotowe odwołały się do traktatów.
10/3
TRYBY STANOWIENIA PRAWA WTÓRNEGO
Akty prawne WE najczęściej przyjmowane są za pomocą czterech procedur:
konsultacji - jest najstarszym i najprostszym trybem, istnieje od chwili powstania WE. Ma uproszczony przebieg - KE składa projekt do RUE, która konsultuje go z PE i Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, polega to na przesłaniu projektu aktu prawnego do tych instytucji, celem zaopiniowania. Po uzyskaniu opinii KE może jeszcze zmienić projekt np. z uwzględnieniem tych opinii. Może go zmienić również RUE. Podjęcie uchwały przyjmującej akt przez RUE następuje jednym z 4 sposobów głosowania. Aktualnie tryb ten ma zastosowanie wszędzie tam, gdzie nie jest wyraźnie przewidziana inna procedura;
współpracy - jest to stosunkowo nowy tryb, wprowadzony na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego. Istota prawna tego trybu polega na tym, że chociaż PE nie stanowi prawa razem z RUE, to może on złożyć tzw. veto względne w stosunku do projektu KE, nie może jednak przez to zablokować przyjęcia aktu prawnego przez RUE, ale powoduje, że odrzucenie jego stanowiska będzie możliwe wyłącznie jednomyślnie;
współdecyzji - procedura wprowadzona na mocy Traktatu z Maastricht (ma zastosowanie w około 30 przypadkach). PE staje się właściwym współprawodawcą aktów prawnych na równi z RUE. PE może zniweczyć wysiłki KE i RUE blokując przyjęcie aktu. RUE nie może tu przyjąć niczego bez zgody PE;
zgody - w odróżnieniu od poprzednich procedur, stanowienie prawa za pomocą zgody PE nie ma jednolitej podstawy prawnej, ogólnie wspomina o tym art. 192 traktatu o UE. Wprawdzie jedynym formalnym autorem aktu prawnego jest RUE, to jednak nie może ona go uchwalić bez zgody PE. Zgoda przyjęta jest w PE absolutną większością głosów. PE nie wnosi żadnych poprawek, nie wyraża opinii, tylko wyraża zgodę lub jej nie wyraża.
10/4