Stan wojenny w konstytucji RP z 1997 r.
Stan wojenny został uregulowany co do trybu wprowadzenia, przesłanek zastosowania, zakresu terytorialnego oraz środków nadzwyczajnych.
Prawo wprowadzenia stanu wojennego przysługuje prezydentowi działającemu na wniosek Rady Ministrów. Uprawnienia prezydenta uznawane jest za wynikające z jego szczególnej odpowiedzialności za sprawy suwerenności oraz integralności państwa. W przypadku Rady Ministrów - organu zapewniającego bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne państwa, porządek publiczny oraz ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju. Z punktu widzenia konstytucyjnych relacji między prezydentem a RM, tryb wprowadzenia stanu wojennego wydaje się być odzwierciedleniem przyjętego w konstytucji podziału ról w obrębie władzy wykonawczej.
Dwuwładza nad stanem wojennym, która zakłada i wymusza zgodność działań prezydenta i RM może utrudniać wprowadzenie stanu wojennego. W związku z potencjalną ko habitacją władzy wykonawczej, a w jej konsekwencji konfliktami między prezydentem a RM, stan wojenny może być przedmiotem rywalizacji. Wniosek RM o wprowadzenie stanu wojennego oraz prawo prezydenta do jego odrzucenia mogą doprowadzić do różnicy zdań oraz uniemożliwić zastosowanie tego rodzaju stanu nadzwyczajnego.
Cechą charakterystyczną trybu wprowadzenia stanu wojennego jest przyznanie RM prawa wnioskowania o wprowadzenie stanu wojennego. Przyjęte rozwiązanie należy ocenić negatywnie - świadczy o niewyciąganiu wniosków z doświadczeń Rady Państwa przy wprowadzeniu stanu wojennego w 1981 r. Wynikająca z stąd jednoznaczna wadliwość kolegialności w trybie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego pozwala stwierdzać, że wyposażenie RM w prawo wystąpienia z wnioskiem jest błędne. Radę Ministrów powinien zastąpić jej prezes - organ jednoosobowy, którego działania charakteryzuje się sformalizowaniem typowym dla RM.
Częściowym usprawiedliwieniem pominięcia prezesa RM w trybie wprowadzenia stanu wojennego jest przypuszczenie graniczące z pewnością, że zarówno wniosek RM jak i rozporządzenie prezydenta zostaną podjęte na posiedzeniu Rady Gabinetowej - konstytucyjnym forum zapewniającym współdziałanie władzy wykonawczej. Dzięki Radzie (zwoływanej przez prezydenta w sprawach szczególnej wagi, a taki charakter posiada stan nadzwyczajny) decyzja w sprawie stanu wojennego może zapaść szybko, bez długiego procedowania, w gronie zainteresowanych organów.
Nie można zapominać o Radzie Bezpieczeństwa Narodowego - organie doradczym prezydenta w zakresie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa.
Rada Bezpieczeństwa Narodowego, która pojawiła się w Małej Konstytucji z 17 X 1992 r. będzie uczestniczyć we wprowadzeniu stanu wojennego. Oczywiście nie będzie uczestniczyć w sposób formalny, gdyż nie została uposażone w samodzielnie realizowane kompetencje, lecz faktyczny, opiniując wniosek RM o wprowadzenie stanu wojennego i sugerując prezydentowi jego poparcie.
Zgodnie z Konstytucją z dnia 2 kwietnia 1997 r. prezydent wprowadza stan wojenny w formie rozporządzenia.
Rozporządzenie prezydenta wymaga kontrasygnaty prezesa RM który za jej sprawą przyjmuje wraz z całą RM, pełną odpowiedzialność polityczną przed Sejmem za wprowadzenie stanu wojennego. Dzięki kontrasygnacie, a dokładniej dzięki prawu odmowy udzielenia kontrasygnaty, prezes oraz cała RM uzyskują możliwość zabezpieczenia się przed niekorzystną z ich punktu widzenia zmianą treści rozporządzenia, które na wskutek działania prezydenta nie jest właściwe lub w ogóle nie powinny być wprowadzane. Kontrasygnata prezesa RM nie umniejsza w żadnym wypadku odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta.
Rozporządzenie wprowadzające stan wojenny prezydent musi w ciągu 48 godzin od podpisania przedstawić Sejmowi. Sejm ma obowiązek rozpatrzyć rozporządzenie niezwłocznie czyli w najkrótszym możliwie terminie. Prawem, z którego Sejm nie musi skorzystać jest uchylenie rozporządzenia. Warunkiem powzięcia decyzji w tej sprawie jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Powyższa regulacja jest wyważona, zapewniającą pewną i szybką kontrolę władzy ustawodawczej oraz dopuszczającą nadzór tej władzy, wyrażający się w prawie uchylenia stanu wojennego.
Dzięki obowiązkowemu rozpatrywaniu przez Sejm rozporządzenia prezydenta, zapewniona została jawność oraz możliwość przeprowadzenia debaty nad słusznością decyzji o wprowadzeniu stanu wojennego.
Dzięki możliwości uchylenia stanu wojennego zabezpieczono państwo przed sytuacją, w której z wnioskiem do prezydenta RP o wprowadzenie tego stanu wystąpiłaby RM niemająca sejmowej większości. Wskazane wymogi co do liczby głosujących i obecnych posłów nieprzypadkowo tożsame są z liczbami wymaganymi do udzielenia wotum zaufania w procedurze powoływania RM.
Celem przyznania Sejmowi przedstawionych uprawnień, które określono w doktrynie mianem władzy negatywnej jest niedopuszczenie do pochopnego lub niedostatecznie uzasadnionego odstępowania od zwykłych, konstytucyjnych zasad funkcjonowania organów państwa oraz, co za tym idzie, do nieusprawiedliwionego ograniczania wolności oraz praw człowieka i obywatela.
Pamiętać należy, że prezydenckie rozporządzenie wprowadzające stan wojenny jest dosyć specyficznym aktem prawnym - równocześnie ma charakter aktu jednostkowego jak i powszechnego, ponieważ ustanawia konkretny stan nadzwyczajny na danym terytorium, a jednocześnie określa w sposób generalny oraz abstrakcyjny jego środki nadzwyczajne dotyczące wolności i praw człowieka i obywatela.
Obowiązek niezwłocznego rozpatrzenia rozporządzenia przekazanego przez prezydenta oznacza dla Sejmu konieczność przeprowadzenia debaty nad celowością oraz treścią rozporządzenia, które co warte podkreślenia, nie może być znane posłom z lektury „Dziennika Ustaw”. Znajomość jego wynika z tekstu rozporządzenia urzędowo przekazanego Sejmowi. Na co zwraca się uwagę, posługując się określeniem „niezwłocznie” konstytucja nie nakłada na Sejm żadnego konkretnego terminu przeprowadzenia wspomnianej debaty. Może powstać sytuacja, gdy nie mogąc się zebrać Sejm rozpatrzy rozporządzenie z opóźnieniem np. tygodniowym, a następnie poweźmie decyzję o uchyleniu stanu wojennego, tworząc bardzo niepożądany stan niepewności, swoistego zawieszenia i wyczekiwanie, które nikomu nie służy.
Może zdarzyć się, że w ciągu 48 godzin, w trakcie którego to okresu prezydent ma obowiązek przedstawić rozporządzenie Sejmowi, wprowadzające stan wojenny wejdzie w życie. Co oczywiste debata Sejmu nad rozporządzeniem odbędzie się w czasie obowiązywania stanu wojennego.
Ustalenia wymaga skutek ewentualnej uchwały Sejmu uchylając rozporządzenie prezydenta. Mając do wyboru skutek ex tunc, który spowoduje utratę mocy obowiązującej rozporządzenia od momentu jego wejścia w życie, oraz skutek ex nunc, odznaczający się tym samym, z tym, ze od dnia, w którym Sejm uchylił rozporządzenie, jednoznacznie należy wskazać ten drugi.
Dzięki niemu uchwała Sejmu, która powinna opierać się na szczególnie solidnych przesłankach faktycznych oraz prawnych, będzie zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego i spowoduje, że zastosowanych już środków nadzwyczajnych nie trzeba będzie upoważnić z mocą wsteczną.
Rozporządzenie wprowadzające san wojenny Sejm może tylko i wyłącznie zaakceptować lub też uchylić. Inne działania jak np. wnoszenie poprawek są niedopuszczalne.
W przypadku akceptacji na Sejmie nie ciąży obowiązek podjęcia decyzji w konkretnej formie. Wydaje się, że wystarczy debata i przyjęcie rozporządzenie do wiadomości.
Pominięcie Senatu w trybie wprowadzenia stanu wojennego to słuszne rozwiązanie. Z punktu widzenia stanów nadzwyczajnych różnice dzielące Sejm i Senat nie są na tyle istotne, aby przyznać Senatowi prawo kontroli i nadzoru nad wprowadzonym stanem wojennym. Jego udział w rozpatrywaniu i uchylaniu rozporządzenia prezydenta przyniósłby więcej komplikacji niż pożytku, tym bardziej, że to na Sejmie, a nie na Senacie ciąży obowiązek kontrolowania władzy wykonawczej.
Wg przesłanek zastosowania stan wojenny można wprowadzić z 3 powodów:
- w razie zewnętrznego zagrożenia państwa
- zbrojenie napaści na terytorium RP
- gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji
Z treści powyższych przesłankę wynika, że mają one charakter zewnętrzny oraz obronny zarazem. Zapewne nieprzypadkowe jest, ze dwie ostatnie przesłanki są identyczne z przesłankami wprowadzenia stanu wojny. Za sprawą przesłanek zastosowania stan wojenny został ukształtowany jako rodzaj stanu nadzwyczajnego ściśle związany z zagrożeniami, których źródła znajdują się poza granicami oraz mają charakter militarny.
Nie można oprzeć się wrażeniu, że konstytucyjne unormowania przesłanek zastosowania stanu wojennego jest wyraźnie przeregulowane. Trzy wymienione przesłanki mogłaby w zupełności zastąpić jedną - ogólną przesłanką zewnętrznego zagrożenia państwa.
Wydaje się, że stan wojenny, instytucja prawa międzynarodowego, został niepotrzebnie powiązany z prawem międzynarodowym. Wskutek zbrojnej napaści i zobowiązania do wspólnej obrony przeciwko agresji, ustalenie okoliczności uzasadniających wprowadzeniu stanu wojennego stało się problemem, którego wyjaśnienie wymaga odwołania się do umów międzynarodowych oraz ustaleń doktryny prawa międzynarodowego.
Gdy chodzi o treść przesłanek, zewnętrzne zagrożenie państwa oceniane jest jako przesłanka najbardziej niedookreślona, która musi być każdorazowo precyzowana przez RM i prezydenta.
Decyzja o rzeczywistym wystąpieniu zewnętrznego zagrożenia państwa zawsze ma charakter polityczny i weryfikowania może być dopiero przez historyków. Przesłankę zewnętrznego zagrożenia państwa wiążę się z pojęciem zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, które oznacza stan stosunków istniejących poza granicami państwa, charakteryzujących się brakiem zagrożeń ze strony czynników zewnętrznych.
Zgodnie z treścią ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. zauważyć trzeba, że zewnętrzne zagrożenie państwa może być spowodowane działaniami terrorystycznymi. Co wydaje się mało prawdopodobne, założono, że stan wojenny - instytucja stanowiąca wedle konstytucji odpowiedź na zewnętrzne, militarno-wojenne zagrożenie państwa, może być rezultatem działań terrorystycznych, które się ze swojej natury koncentrują się na poszczególnych obiektach - symbolach danego państwa, a swoim zakresem rażenie mogą co najwyżej spowodować niedopasowanie stanu wyjątkowego i działań terrorystycznych, przyjętą regulację jako efekt swoistej mody na eksponowanie zagrożeń terrorystycznych jaką powstała w związku z wydarzeniami 11 września 2001 r. w USA.
W przypadku zbrojnej napaści, która może przybrać formę naruszenia granic na lądzie, wodzie w powietrzu, przesłanka ta nie jest zdefiniowana w prawie wewnętrznym, jej definicji nie ma także w prawie międzynarodowym.
W doktrynie tego prawa rozumiana jest ogólnie, jako użycie środków militarnych w celu pogwałcenia integralności terytorialnej i niezależności politycznej innego państwa. Ponadto uważa się, że przesłankę należy interpretować w związku z treścią Karty NZ.
Ostatnia przesłanka umowy międzynarodowej, z której wynika zobowiązanie do wspólnej przeciwko agresji, łączona jest z Traktatem Północnoatlantyckim. Z przesłanki tej wynika, że stan wojenny może być wprowadzony nie tylko wtedy, gdy zewnętrzne zagrożenie państwa ma charakter bezpośredni, lecz także, gdy jest pośrednie - dotyczy państw wchodzących do wspólnego bloku obronnego.
Stan wojenny może zostać wprowadzony na części lub całym terytorium państwa W rezultacie, mocą przyjętej regulacji dopuszczono sytuację, w której wynikające z przesłanek zastosowania stanu wojennego lub wojna zagrożenie wojenne obejmują tylko i wyłącznie część państwa. Dla współczesnych wojen ograniczenia związane z pokonywaniem odległości nie stanowią przeszkody - wydaje się, że postanowienie dopuszczające, aby stan wojenny mógł obowiązywać na części terytorium państwa, ma charakter teoretyczny i zostało ustanowione na wszelki wypadek (prewencyjnie).
Konstytucyjna regulacja środków nadzwyczajnych stanu wojennego jest obszerna oraz dlatego trzeba ją podzielić na 3 części.
W części pierwszej - postanowienia zakazujące ograniczania wymienionych w konstytucji praw oraz wolności
W drugiej - prawa i wolności, które można ograniczać, a w części trzeciej - prezydenckie rozporządzenie z mocą ustawy.
W czasie stanu wojennego bezwzględnie zakazane jest jakiekolwiek ograniczenie 10 wolności i praw człowieka i obywatela.
Zakaz ten dotyczy następujących praw i wolności:
- godności człowieka
- obywatelstwa
- ochrony życia
- humanitarnego traktowania
- ponoszenia odpowiedzialności karnej
- dostępu do sądu
- dóbr osobistych
- sumienia i religii
- petycji
- rodziny i dziecka
W przytoczonej liście większość to prawa osobiste, a znacznie mniejszym zakresie występują wolności i prawa polityczne (petycję) oraz ekonomiczne, socjalne i kulturalne (prawa dziecka). Przyznając priorytet wolnościom oraz prawom osobistym, uznano, ze mają one w stanie wojennym charakter pierwszoplanowy, są najbardziej narażone na ograniczenia.
Dzięki wprowadzeniu powyższej regulacji, która stwarza dla wymienionych wolności i praw gwarancję ich nienaruszalności, bezwzględnie minimum ochrony jakie należy zapewnić jednostce w każdych okolicznościach, wskazane wolności i prawa muszą być przez władze publiczne respektowane oraz chronione.
Przytoczona lista nie ma charakteru zamkniętego. Ustawa o stanie wojennym może ją rozszerzyć, ale w żadnym wypadku niedopuszczalne jest jej zawężenie.
Zakaz ograniczenia dziesięciu praw oraz wolności wpływa na zasadę legalności, konkretnie zaś na zakres ustawy o stanie wojennym, mocą której mogą zostać ograniczone wolności oraz prawa człowieka i obywatela.
Odnośnie do pierwszej części na szczególną uwagę zasługuje sposób unormowania. Zakaz ograniczania opiera się na niecodziennej technice legislacyjnej. Odesłaniom o numerowych oznaczeń przepisów towarzyszy krótka, słowna charakterystyka danej wolności lub też prawa. Przyjęty sposób regulacji sprawia, że wskazany w konstytucji artykuł powinien być interpretowany wg przypisanej do niego krótkiej charakterystyki. Dziesięć wolności oraz praw, które często odnoszą się do różnych materii, mogą zostać sprecyzowane i zrozumiane we właściwych granicach, nie za wąsko oraz nie za szeroko.
Druga część konstytucyjnej regulacji środków nadzwyczajnych dotyczy wolności oraz praw, które w czasie stanu wojennego mogą być ograniczane.
Wszystkie wolności i prawa niezaliczone do części pierwszej, a więc nie umieszczone na liście wykluczającą jakąkolwiek derogację, mogą być w stanie wojennym ograniczane bez przeszkód.
Nawet mając charakter bezwzględny w stanie wojennym stają się one wolnościami oraz prawami względnymi.
Trzecia ostatnia grupa konstytucyjnych środków nadzwyczajnych stanu wojennego odnosi się do rozporządzeń z mocą ustawy.
Zgodnie z Konstytucją z 1997 r. jeśli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, prezydent na wniosek RM wydaje wskazane rozporządzenie w zakresie i w granicach określonych zasadami legalności, proporcjonalności, celowości oraz tymczasowości. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu.
Komentując przedstawione unormowanie, trzeba zauważyć, że rozporządzenie z mocą ustawy są jedyną postacią ustawodawstwa delegowanego, przewidzianą w konstytucji z 1997 r. Będąc źródłem powszechnie obowiązującego prawa, rozporządzenie z mocą ustawy są ograniczone pod względem czasowym oraz mają tylko charakter zastępczy.
Mogą być tylko stanowione w okresie obowiązywania stanu wojennego i tylko wtedy, gdy władza ustawodawcza nie może wykonywać swoich funkcji. W rezultacie rozporządzenia nie mają na celu uszczuplenia lub też zastępowanie Sejmu, ale ich zadaniem jest zachowanie możliwości stanowienia prawa, jego zmieniania lub ustanawiania nowych unormowań, gdy państwo znajduje się w sytuacji ekstremalnej.
Uważa się, że za przyczynę uniemożliwiającą zebranie Sejmu powinna mieć charakter faktyczny, jak np. problemy z dotarciem posłów na obrady, a nie prawny np. niezwołanie przez Marszałka posiedzenia.
Przez niemożność zebrania się Sejmu należy rozumieć brak kworum niezbędnego do uchwalania ustaw, przy czym niemożność tę należy na równi odnosić do Senatu. Skoro warunkiem wydawania rozporządzeń z mocą ustawy jest brak działającej władzy ustawodawczej, która nie może uchwalać ustaw, udział Senatu jest niezbędny. Bez Senatu nie można zakończyć postępowania ustawodawczego.
Wniosek RM do prezydenta o wydanie rozporządzenia z mocą ustawy powinien zawierać projekt tego rozporządzenia.
W przeciwieństwie do wprowadzenia stanu wojennego, w przypadku rozporządzeń z mocą ustawy prezydent nie ma prawa postąpić wbrew wnioskowi RM. Z treści konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. której stosowne postanowienie zostało sformułowane w sposób imperatywny, wynika, że prezydent ma obowiązek zawsze wydać rozporządzenie z mocą ustawy, gdy wystąpi z tym RM.
Tak samo jak rozporządzenie wprowadzające stan wojenny, również prezydenckie rozporządzenie z mocą ustawy wymaga kontrasygnaty prezesa RM.
Rozporządzenie powinno trafić do Sejmu niezwłocznie, a prezydent nie powinien czekać na uzyskania przez Sejm zdolności do obradowania.
Przez najbliższe posiedzenie, na którym Sejm powinien zatwierdzić rozporządzenie z mocą ustawy, należy rozumieć posiedzenie odbywające się po ustaniu przyczyn pierwotnie uniemożliwiających zebranie się Sejmu, posiedzenie, na którym Sejm będzie mógł normalnie obradować w składzie zapewniającym legalność jego działań.
Sejm ma obowiązek ustosunkować się do rozporządzeń z mocą ustawy. Formą, w której to uczyni, powinna być uchwała o zatwierdzeniu lub też niezatwierdzeniu danego rozporządzenia lub grupy przedłożonych rozporządzeń.
Pominięcie Senatu odnośnie do ustosunkowania się do rozporządzeń z mocą ustawy jest nieprzypadkowe. Zatwierdzenie lub uchylania rozporządzeń nie należy do funkcji ustawodawczej realizowanej wspólnie przez Sejm i Senat. Stanowi przejaw funkcji kontrolnej wobec władzy wykonawczej przynależnej tylko i wyłącznie do Sejmu.
W razie odmowy zatwierdzenia, rozporządzenie z mocą ustawy powinno utracić moc prawną ze skutkiem ex nunc, najwcześniej z chwilą podjęcia przez Sejm decyzji uchylającej, chociaż bardziej pożądana byłaby odpowiednia vacatio legis pozwalająca na podjęcie kroków mierzących do nowego uregulowania spraw będących przedmiotem uchylonego rozporządzenia.
Osobnym problem rozporządzeń z mocą ustawy jest ich treść. Treść ta powinna mieścić się w zakresie i w granicach określonych zasadami legalności, proporcjonalności, celowości oraz tymczasowości. Omawiane rozporządzenia muszą łącznie spełniać kilka warunków.
Rozporządzenia z mocą ustawy powinny odpowiadać stopniowi aktualnego zagrożenia (zasada proporcjonalności), przyczyniać się do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa (zasada celowości) oraz nie obowiązywać ponad miarę konieczną do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa - zasada tymczasowości.
W przypadku zasady legalności, treść rozporządzeń z mocą ustawy może dotyczyć 2 kwestii.
Po pierwsze, podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Po drugie, określonych w ustawach o SN zasad działania organów władzy publicznej oraz zakresu, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych.
Treść rozporządzeń z mocą ustawy nie powinna mieć wpływu zasada ochrony podstaw systemu prawnego, która zakazuje zmieniania m.in. ustaw o SN. Aby rozporządzenia z mocą ustawy