Kontrola i nadzór w administracji publicznej
Pojęcie i istota kontroli:
Należy odróżnić od kontroli, jako funkcję od kontroli, jako system organizacji
Kontrola w ujęciu systemu organizacyjnego, to nic innego jak instytucje i jednostki organizacyjne, biorące udział w wykonywaniu kontroli, jako funkcji.
Kontrola w sensie funkcjonalnym:
Słowo kontrola pochodzi a dwóch głównych źródeł - z tradycji francuskiej i brytyjskiej
We Francji i na kontynencie europejskim pojęcie „kontrola” nawiązuje do słowa „le controle”, pochodzące od słów contre role = przeciw zapisek, tj. odzwierciedlający część dokumentu sporządzanego w ramach swoistego wykształconego w okresie kameralistyki sposobu dokumentowania przyjmowania podatku od podatnika
Kontrola w tradycji brytyjskiej - mam władzę i rządzę
Kontrola to sprawdzanie i ocenianie podległych jednostek
Kontrola w administracji to element zarządzania i administrowania.
Kontrola - oznacza:
Funkcję, której treść obejmuje obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalenie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie.
Dokonywanie oceny tej działalności lub stan poprzez konfrontację faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącym się do nich, jako całości, jak również do ich poszczególnych fragmentów - założeniami wyjściowymi (znajdującymi wyraz w przyjętych celach).
Stawianie diagnozy przyczyn ewentualnych nieprawidłowości
Formułowanie wniosków, co do jej działalności lub stanu w przyszłości, mających na celu przeciwdziałanie w powstawaniu nieprawidłowości.
Kontrola dzieli się na:
Faza I - informacyjno - rozpoznawcza
Faza II - analiza, ocena, diagnostyka
Faza III - oddziaływanie w zakresie naprawczym.
Faza I:
- dopływ informacji umożliwia porównywanie stanu istniejącego z postulowanym
- może jednak odnosić się również do założeń, z którymi stan faktyczny jest kontrolowany, tak, aby precyzyjnie ustalić treść tych założeń, ich kierunki, intencje, itp. = przygotować tak materiał, aby udało się ocenić prawidłowość i jakość założeń wyjściowych.
Faza II:
- analiza - zebranie materiału informacyjnego
- porównanie prowadzi do oceny prawidłowo czy nieprawidłowo działa badany obszar
- katalog nieprawidłowości ze wskazaniem, na czym one polegają to jeden z najważniejszych elementów kontroli
- diagnoza przyczyn - wskazanie przyczyn powstania nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych.
Faza III:
- oddziaływania adresowane do podmiotu kontrolowanego, a także innych podmiotów zwierzchnich
- działania mają na celu doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapobieżenia ich powstawaniu w przyszłości
- mają charakter naprawczy, wskazują, co, w jaki sposób i za pomocą, jakich środków powinno być zrobione przez podmiot kontrolowany lub inne właściwe podmioty (nadzorujące) w celu zlikwidowania stwierdzonych nieprawidłowości.
Pojecie kontroli, jako funkcji wyrażającej posiadanie i sprawowanie władzy:
- w tym pojmowaniu kontroli, ważnym elementem jest odejście od istoty kontroli w postaci sprawdzania i oceniania i potraktowania jej na równi z administrowaniem.
Władcze korekty - dotyczy sądu lub Trybunału Konstytucyjnego
Nadzór - kontrola + działania władcze
Nadzór - przewidziana prawem możliwość kontrolowania + środki oddziaływania (wspomaganie, instruktaż, doradzanie, uzgadnianie stanowisk)
Nadzór - istnieje, gdy istnieją struktury oparte na zasadzie zwierzchności i podległości organizacyjnej np. nadzór w administracji rządowej - pionowy układ zależności struktur.
Nadzór w administracji rządowej:
Nadzór nad administracją samorządową
Nadzór do podmiotów niebędących podmiotami administracji publicznej np. nadzór weterynaryjny
Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola.
Nadzór - oznacza pewną funkcję służącą - najogólniej rzecz biorąc - zapewnieniu prawidłowości działania określonych podmiotów (poddanych nadzorowi, nadzorowanych) przez inne upoważnione podmioty (nadzorujące) w drodze sprawdzania i oceniania działalności podmiotów nadzorowanych oraz możliwości władczego ingerowania w tę działalność (sferę praw i obowiązków) przez podmiot nadzorujący. Innymi słowy, funkcja nadzoru obejmuje sprawdzanie i ocenianie (kontrolowanie) działalności (zachowań) danego podmiotu (organu, jednostki organizacyjnej, czy podmiotu o innym charakterze prawnym, np. osoby prawnej) przez inny uprawniony podmiot (organ nadzorujący, jednostka nadzorująca) z równoczesną możnością władczego, wiążącego wkraczania w tę działalność w celu skorygowania jej w pożądanym, prawidłowym kierunku zgodnie z przyjętymi kryteriami oceny tej prawidłowości, jak np. legalność, celowość, itd. Cechą (składnikiem) charakterystyczną funkcji nadzoru jest, więc możliwość podejmowania nie tylko sprawdzania i oceniania działalności danego podmiotu (nadzorowanego) przez inny podmiot (nadzorujący), lecz także prawo stosowania przez nadzorującego wiążącej ingerencji w działalność nadzorowanego. Przy czym nader istotnym elementem charakterystyki tak pojmowanego nadzoru jest to, że wspomniana ingerencja jest determinowana prawem, co do okoliczności Użycia, przedmiotu oraz środków władczego oddziaływania. W rezultacie, więc na gruncie obowiązującego prawa występują dwie podstawowe postaci nadzoru (rodzaje nadzoru). Podkreślając prawo władczej ingerencji, jako jeden z głównych identyfikatorów nadzoru, należy równocześnie zauważyć, że dla tej funkcji ważna jest przede wszystkim sama możliwość wiążącego i władczego oddziaływania, a nie stałe, wyłączne posługiwanie się tego typu oddziaływaniem. W ramach działań nadzorczych mieści się także podejmowanie w stosunku do podmiotów nadzorczych czynności o charakterze niewładczym, organizatorskim, opiekuńczym, wspierającym (np. udzielanie pomocy, doradzanie, instruktaż, uzgadnianie stanowisk, itd.), czyli sprawowanie tzw. pieczy. W ten sposób można wskazać, iż w skład nadzoru obok kontroli, możliwości władczej ingerencji wchodzi także piecza. Należy podkreślić, iż piecza nie występuje jedynie, jako składnik nadzoru, lecz na gruncie prawnym pojawia się ona też, jako funkcja odrębna, choć często występująca w towarzystwie funkcji nadzoru (jak np. w przepisach dotyczących niektórych samorządów).Pierwsza, to nadzór prawnoustrojowy, odnoszący się do rozwiązań organizacyjnych w obrębie aparatu administracji publicznej, oznaczający określony rodzaj spoiwa (zależności) pomiędzy elementami tego aparatu, zwłaszcza występującymi w układzie scentralizowanym. Druga, to nadzór tzw. materialnoprawny (albo inaczej nadzór nad wykonywaniem prawa administracyjnego materialnego), oznaczający zależności występujące pomiędzy różnymi podmiotami ze względu na obowiązywanie norm materialnego prawa administracyjnego.
Rodzaje i kryteria kontroli:
Na podstawie kryterium zasięgu kontrolę dzielimy na:
Nieograniczoną (zupełną)
Ograniczoną (fragmentaryczną)
Zupełna - dotyczy całego zakresu działania danego podmiotu kontrolowanego, może być wykonywana pod każdym kryterium np.: celowości, legalności, gospodarności.
Ograniczona - obejmuje tylko część działalności podmiotu kontrolowanego, sprawowana pod względem tylko wybranego kryterium lub kilku, nie wszystkich.
Na podstawie kryterium zakresu kontroli:
- kompleksową (generalną)
- problemową (odcinkową)
Kompleksowa - odnosi się do całokształtu działalności podmiotu kontrolowanego. Zapewnie wszechstronną i pełną ocenę osiągnięć i uchybień w działalności kontrolowanej jednostki.
Problemowa - bazuje na podstawie jednego problemu.
Na podstawie kryterium sposobu przeprowadzania kontroli:
- bezpośrednia (na miejscu)
- wykonywana pośrednio (na siedząco)
Bezpośrednia - polega na tym, ze organ kontrolujący zapoznaje się z działalnością podmiotu kontrolowanego drogą bezpośrednią, sprawdzanie tej działalności i efektywności, jakie ta działalność przyniosła.
Pośrednia -polega na sprawdzaniu i ocenianiu podmiotu kontrolowanego w oparciu o badanie i analizę innych materiałów dostarczonych przez jednostkę kontrolującą.
Ze względu na tryb kontrolowania:
- planowa
- doraźna
Planowa - to kontrola realizowana wg wcześniej realizowanego planu (harmonogramu).
Doraźna - to kontrola przeprowadzona w wyniku jakiegoś impulsu, wydarzenie, powoduje konieczność przeprowadzenia badania, poza planem (np. w wyniku skargi, artykułu w prasie, itp.).
Ze względu na podstawie etapu wkroczenia kontroli w działalność określonych podmiotów:
- wstępna
- faktyczna
- następna.
Wstępna - polega na możliwości sprawdzenia i oceny planowanej działalności. Jest to kontrola zamierzeń, a niepodjętych już czynności - kontrola działań na etapie ich planowania.
Faktyczna - jest to kontrola w toku działania, towarzyszy procesowi funkcjonowania podmiotu kontrolowanego i wykorzystywania jego zadań.
Następna - kontrola po zakończeniu określonego działania uzyskania określonych wyników. Polega na sprawdzeniu i ocenie dokonanych już czynności i ich następstw. Pozwala na całościowe i wszechstronne dokonanie oceny (to najczęściej wykonywana kontrola).
Ze względu na kryterium inicjatywy podjęcia i przeprowadzenia kontroli:
- kontrola z urzędu
- kontrola na wniosek
Kontrola z urzędu - oznacza działania podjęte z własnej inicjatywy podmiotu kontrolującego, stanowiące konsekwencje obowiązku zlokalizowania zadań kontrolowanych, nałożonych na ten podmiot przez prawo.
Kontrola na wniosek - inspiracją dla podmiotu kontrolującego (z mocy prawa), do podjęcia określonych czynności kontrolowanych, pochodzą z zewnątrz, od uprawnionego przez prawo podmiotu (właściwy organ, jednostka organizacyjna, osoby fizyczne)
Ze wglądu na usytuowanie podmiotu kontrolującego wobec kontrolowanego:
- zewnętrzna
- wewnętrzna.
Zewnętrzna - to kontrola jednostki, kontrolującej zewnętrznej, nienależącej do struktury organizacyjnej kontrolowanego podmiotu (NIK, RIO, wojewoda, itp.). jest to struktura niezależna.
Wewnętrzna - to kontrola w obrębie struktury podmiotu. Dzieli się na dwa rodzaje kontroli: 1. Instytucjonalna - w postaci komórki organizacyjnej, wchodzącej w skład jednostki kontrolowanej; 2. Funkcjonalna - sprawowana przez osobę pełniącą okresloną funkcję, najczęściej kierowniczą.
Ze względu na problematykę systemu kontroli administracji:
- resortowa
- instancyjna.
Resortowa - w strukturach pewnych resortów, dotyczy działów administracji rządowej - wewnątrzadministracyjna.
Instancyjna - zostaje uruchomiona w przypadku wniesienia przez uprawniony podmiot środka odwoławczego.
Ze względu z punktu widzenia organizacyjnego:
- instytucjonalna
- funkcjonalna
Instytucjonalna - zostaje powołana komórka organizacyjna w ramach struktur kontrolowanego podmiotu.
Funkcjonalna - pełna różnych szczebli, w ramach wypełnianych szczegółowo funkcji.
Rodzaje kontroli:
- zawodowa - kontrola wykonywana przez powołanych do tego pracowników, różnych organów państwowych
- społeczna- sprawowana przez organy o charakterze społecznym oraz bezpośrednia przez obywateli.
Ze względu na sposób przeprowadzenia:
- inspekcja - w drodze bezpośredniej obserwacji ludzi
- lustracja - ocena stanu rzeczywistego badanego przedmiotu czy wyników określonego działania
- rewizja - kontrola finansowa
- wizytacja - zmierza do oceny przez bezpośredni wgląd w całokształt działalności przedmiotu kontrolowanego.
Kontrole najczęściej są wykonywane pod kątem kryterium:
- legalności
- celowości
- rzetelności
- gospodarności
- celowości.
Celowość - kryterium kontroli, które zmierza, do oceny działalności podmiotu kontrolowanego przez pryzmat stopnia realizacji celów i zadań przed nim podstawionych, przy czym w rachubę mogą tu wchodzić tak cele ostateczne, jak i cząstkowe, osiągane podczas działania. Kryterium celowości zakłada również odwołanie się do stwierdzenia, czy dane działanie jest racjonalne, pożyteczne i czy przynosi założenia i spodziewane efekty.
Wykonywanie kontroli
Jest to proces realizacyjny - jego celem jest osiągnięcie oczekiwanych efektów, jest to wypełnienie celów i zadań, jakie są postawione przed poszczególnymi instytucjami przeprowadzającymi kontrolę.
Plan wykonania kontroli określa:
- termin rozpoczęcia kontroli
- czas jej trwania
- sposób i przejście do bezpośrednich czynności kontrolnych.
Brak przygotowania może prowadzić do działań chaotycznych, niespójnych i w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie profesjonalnej kontroli.
Fazy w kontroli:
Faza pierwsza - to etap, kiedy kontrola ma obowiązek uzyskać informacje, jak faktycznie przebiegało badane działanie (lub stan) i jakie przyniosło ono skutki. Bez tej informacji, kontrola nie może przynieść odpowiedzi na pytanie - jak (prawidłowo lub nieprawidłowo) ocenić badaną rzeczywistość.
Faza druga - ustalenie, jaki jest stan faktyczny, postępowanie wyjaśniające i dowodowe, od którego zależy uzyskanie maksymalnie pełnego i zobiektywizowanego obrazu badanej działalności czy stanu.
Etap związany z:
- dostępem do materiałów i taktyczne możliwości ich zbadania
- współpraca z pracownikami jednostek kontrolowanych
- współdziałanie z kierownictwem jednostek kontrolowanych.
3. Faza trzecia - formułowanie wniosków - strona koncepcyjna i merytoryczna podejmowanych działań, porównanie stanu zastanego ze stanem postulowanym i dokonanie wartościującej oceny przedmiotu kontroli, zarówno, jako całości, jak i poszczególnych elementów tej kontroli. To etap napisania protokołu kontroli, czasem zorganizowania narady pokontrolnej.
4. Faza czwarta - oddziaływanie pokontrolne - etap formułowania i przekazywania określonym adresatom „akty oddziaływania pokontrolnego” w postaci wniosków pokontrolnych. Są one adresowane często do organów nadrzędnych.
Na każdym etapie kontroli w sytuacjach szczególnych wymagających szybkiej interwencji, w celu jak najsprawniejszego usunięcia wykrytych uchybień i nieprawidłowości, które zagrażają życiu, zdrowiu, a także natychmiastowego przeciwdziałania uchybieniom i nieprawidłowościom o charakterze przestępstw należy podejmować określone czynności, zawiadamiając prokuraturę, policję, PIP, Sanepid, itp.
Do wykonywania i realizacji funkcji kontrolnej najważniejsze są dokładne opracowanie procedury kontrolne.
Procedury porządkują określoną działalność kontrolną, a przede wszystkim wprowadzają do niej przejrzystość.
W przypadku procedur określonych zarówno dla kontrolujących, jak i dla kontrolowanego - nadają kontroli cechy działalności zdyscyplinowanej pod względem przebiegu. Wszystko to prowadzi do tego, że wykonywanie kontroli jest racjonalne.
Procedury powinny odzwierciedlać:
- podstawowe zasady i założenia, a wśród nich przede wszystkim - ochrona praw interesów kontrolowanego, legalność, obiektywizm, kontradyktoryjność czy zasada prawdy materialnej.
- reguły organizacyjne i techniczne związane z zapewnieniem sprawności i efektywności w stosowaniu tych procedur (terminy określonych działań, problem doręczeń pism i dokumentów, sposób prowadzenia działalności kontrolnej, itd.).
Procedury zwykle określają:
- rodzaje wykonywanej kontroli: wewnętrzna, zewnętrzna, ogólna, problemowa
- planowanie wykonywanej kontroli (plan kontroli, plan wykonawczy do kontroli)
- organy lub osoby upoważnione do kontroli (jednostki organizacyjne)
- kwestie związane z upoważnieniem do kontroli (legitymacja, dowód osobisty)
- zawiadomienie o wszczęciu kontroli, bądź o zamierzeniu „zawitania” na kontrolę
- rodzaj dokumentacji odwzorowujący wszystkie plany przeprowadzenia kontroli (protokół, zastrzeżenia do protokołu, sprawozdania, dowody, wystąpienia pokontrolne)
- organizację zadań po zakończeniu kontroli (narada pokontrolna).
Protokół:
- protokół kontroli stanowi udokumentowanie przebiegu kontroli, opis stwierdzonych nieprawidłowości oraz często wymagany (pożądany) stan.
- w stosunku do treści protokołu kontroli przewidziana jest zazwyczaj możliwość wypowiedzenia się podmiotowi kontrolowanemu (zastrzeżenia - PIP, kontrola skarbowa, kontrola podatkowa, prawo składania dodatkowych wyjaśnień - kontrola dewizowa, odmowa podpisania protokołu)
- odmowa podpisania protokołu - jest standardowym uprawnieniem podmiotu kontrolowanego w przedmiocie ustaleń kontroli
- zastrzeżenia - informacja o ich przyjęciu lub odrzuceniu.
Pokontrolne oddziaływania władcze:
- w odniesieniu do wielu inspekcji, nadzorów czy dozorów (np. inspekcja ochrony środowiska) występują pokontrolne oddziaływania władcze
- polegają one na wnoszeniu sprzeciwów, wydawaniu nakazów, zakazów, zarządzeń i innych aktów administracyjnych, mających postać decyzji w rozumieniu KPA
- formy te w istocie wykraczają poza realizowanie przez określone organy jedynie funkcji kontrolnej. W konsekwencji mamy tu doczynienia z oddziaływaniem pokontrolnym, - jako etapem procedury kontrolnej.
Czy postępowanie kontrolne powinno być traktowane, jako postępowanie wyjaśniające w ramach procedury administracyjnej?
NIE - w przypadku, kiedy w przepisach jest odrębność między zakończeniem czynności kontrolnych a uruchomieniem trybu administracyjnego.
Są tu dwa tryby:
Kontrola to protokół i wystąpienie pokontrolne, bądź inna forma oddziaływania na poprawę stwierdzonych nieprawidłowości
Tryb administracyjny rozpoczyna wydanie decyzji.
Jakość kontroli:
- obiektywna - kierować się przesłankami, niestronniczość
- bezstronna - działanie rzetelne, obiektywne, wnikliwe
- kompetentna - zdolność i umiejętność właściwego wykonywania kontroli, fachowość, znajomość przedmiotu, znajomość prawa, umiejętność zorganizowania i przeprowadzania czynności kontrolnych
- sprawność i efektywność - szybko i nieutrudniając pracy skontrolować i osiągnąć cele kontroli, czyli ujawnienie nieprawidłowości, uchybień i wad, lub mierzone pod kątem rezultatów i poprawienia błędów.
Obszar kontroli
- prawny system kontroli administracji publicznej
- są dwie płaszczyzny:
1. na zewnątrz - wobec podmiotu spoza administracji publicznej np. osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą
2. do wewnątrz - samokontrola - tylko wyłącznie wobec jednostek administracji publicznej, RIO, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.
System organizacyjny - system administracji publicznej, kontrola do całego złożonego i rozbudowanego systemu organizacyjnego.
Zakres przedmiotowy:
Kontrola musi być adekwatna do zadań i funkcji, jakie realizuje aparat administracyjny
Zakres przedmiotowy odnosi się do całej funkcjonalnej (zadania i kompetencje) oraz sfery strukturalnej (organizacja i mechanizmy działań).
Cele i zadania kontroli:
Diagnozowanie stanu i funkcjonowania administracji, wychwytywanie błędów i uchybień, sposobu jego unikania, metod osiągania lepszych rezultatów
Utrzymanie administracji w pewnych ryzach, tak, aby nie schodziła poniżej określonych standardów, głównie na płaszczyźnie kontaktów z obywatelami i załatwiania ich spraw
Zapora dla samowoli administracji działania według swobodnego uznania - ochrona jednostek przed nadmierną ingerencją administracji i możliwymi nadużyciami władzy np. NSA, TK, RPO
System kontroli administracji, - czyli jedność obejmująca różne instytucje kontroli połączone w spójną, logiczną spójność - w Polsce taki system nie istnieje.
System kontroli - zbiór podmiotów wykonujących funkcje kontroli, są to:
Powołane do sprawowania kontroli (samoistnej lub z innymi funkcjami)
Uprawnione do wykonywania (mogą być, ale nie muszą, kontrola obywatelska).
System kontroli administracji należy postrzegać jak kontrola nad administracją, ale z uwzględnieniem tych instytucji, których działalność kontrolna czy też nadzorcza dotyczy głównie innych obiektów, niż aparat administracyjny i jego ogniwa, wykonywaną przez administrację publiczną.
Kontrola zewnętrzna - w ramach systemu obejmuje podmioty i instytucje kontroli, które są poza systemem i nie są powiązane strukturalnie. Jest niezawisła.
Kontrola zewnętrzna:
- parlamentarna
- Trybunał Stanu i TK
- RPO
- NIK
- sądowa
- PIP i GIODO
- obywatelska (społeczna).
Kontrola wewnątrzadministracyjna - istnieje w systemie - kontrola funkcjonująca w ramach administracji, tworzy całokształt instytucji kontrolnych, będących ogniwami struktury aparatu administracji. Jest to samokontrola administracji.
Rodzaje kontroli wewnątrzradministracyjnej:
Kontrola ogólno administracyjna
Rządowa
Resortowa
Terenowa
W administracji samorządowej
Kontrola specjalistyczna
Inspekcji specjalnych
Wykonywana przez niektóre organy centralne
Finansowa
Kontrola finansowa
Kontrola wewnętrzna w jednostkach organizacyjnych administracji publicznej.