wszakże jej prawne związanie, a wyjątkiem w tej zasadzie jest swobodne ocenianie w administracji. B. Wasiutyński zwracał uwagę, że wykonywanie ustaw jest obowiązkiem administracji publicznej i należy się liczyć z socjologi­cznymi, negatywnymi skutkami niewykonywania ustaw przez administrację publiczną., .Niemożność wykonywania ustaw nie tylko dlatego jest szkodliwa, że wywołuje rozczarowanie ludności do Państwa i jego instytucji. Takie usta­wy stają się szkołą demoralizacji, dają bowiem biurokracji do ręki narzędzie szykan w stosunku do ludności".

Trafnie jednak wskazał K. W. Kumaniecki (1913), że pojmowanie admi­nistracji publicznej jako wykonywania prawa nie eliminuje całkowicie elemen­tu twórczości w działaniach tej administracji. Wyjaśniając charakter aktu administracyjnego, autor ten pisał: „O ile wykonanie zasadza się na zwykłym podciągnięciu szczególnego przypadku pod regułę prawną, to takie wykonanie nie należy do grupy twórczych aktów [...] jeżeli jednak wykonanie reguły ! prawnej stworzy nowe instytucje, akt będzie nosił charakter twórczy". Poza | tym w działaniach administracji publicznej należy się liczyć z koniecznością | zachowania ciągłości rozwoju organizacji. „Ciągła bowiem ewolucja nie może ! czekać na regułę prawną. Jeżeli odpowiedniej reguły prawnej nie ma, autorytet | musi mimo to czuwać nad spełnieniem swego zadania i działać ze względu na | ciągłość rozwoju organizacji. Jest to działalność twórcza w najszerszym znaczeniu, lecz nie działalność samowolna"⁵

Nie ulega wątpliwości, że działania administracji publicznej zamknięte w | konstrukcji wykonywania prawa nie przypominają działań jakiegokolwiek podmiotu prywatnego, wykonującego zadania publiczne. Dodajmy, że współ­czesne konstrukcje ustawowe, zawierające upoważnienia do podejmowania działań przez podmioty administracji publicznej, rządowej i samorządowej, są tego typu, że ich wykonanie umożliwia zarówno podejmowanie działań o cha­rakterze twórczym, jak też umożliwia prowadzenie w niezbędnym zakresie polityki administracyjnej.

Oceniając dyskusje na ten temat, F. Longchamps pisał w 1949 r., że „zacieśnienie administracji publicznej do wykonywania ustaw rozumiane jako sprowadzenie administracji do działań wykonawczych było jednym z głów­nych błędów szkoły klasycznej". Błąd ten polegał na tym, że w formule wykonywania ustaw nie uwzględniano działalności twórczej administracji

publicznej, która przecież według założeń państwa prawnego pozostaje w gra­nicach porządku prawnego⁶.

W istocie prawo powszechnie obowiązujące stanowione przez władzę ustawodawczą do wykonania przez administrację publiczną zawiera wiele

⁵ Zob. K. W. Kumaniecki, Akt administracyjny, Kraków 1913, s. 9 i n.

⁶ Zob. F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1949 s. 62.

218

konstrukcji prawnych umożliwiających podejmowanie działań o charakterze twórczym, kreującym przedsięwzięcia nowe. Są to konstrukcje, które pozwa­lała nie tylko na wykonywanie rozumiane jako odtwarzanie prawa stanowio­nego, ale na wykonywanie prawa pojmowane jako twórcze organizowanie wykonywania norm prawa, niejednokrotnie z szerokim zakresem samodziel­ności organów administracyjnych.

Gdy zatem idzie o charakter działalności administracji publicznej w pań­stwie prawa, nie widzimy możliwości kompromisu w sprawie wykonawczego charakteru tej działalności. Możliwe są jedynie różne interpretacje formuły wykonywania prawa.

przyjęcie szerszej formuły dla działań administracji publicznej, zakłada­jącej na przykład istnienie jakichś faktycznych, pozaprawnych umocowań czy legitymacji dla działań administracji publicznej, szybko doprowadzi do zrelatywizowania prawa jako podstawowego czynnika kreującego działalność administracyjną. A to przecież prawo nadaje działaniom administracji charak­ter wiążący, prawo jest elementem chroniącym pozycję obywatela i porządku­jącym organizację administracji publicznej w taki sposób, by nie stwarzała ona zagrożenia dla praw i wolności obywatela. Zauważmy, że dzięki prawu możli­wa staje się kontrola działań administracji publicznej.

Źródłem twórczości, inicjatywy, polityki i wszelkiej tzw. swobody czy też samodzielności działania administracji publicznej są w państwie prawa zawsze normy prawa powszechnie obowiązującego. W państwie prawa organy admi­nistracji publicznej nie poszukują inspiracji do działania poza obowiązującym porządkiem prawnym, wszystkie bowiem impulsy dla podjęcia działań konie­cznych w obliczu danego stanu faktycznego zawarte są w normach prawa powszechnie obowiązującego. W obliczu zmieniających się stanów faktycz­nych, wszelkiego rodzaju reagowanie, zajmowanie stanowiska nawet wobec zjawisk realnych niespodziewanych, zaskakujących, nieprzewidzianych znaj­duje swe źródło w prawie powszechnie obowiązującym. Organy administracji publicznej postrzegają bowiem rzeczywistość zawsze przez pryzmat prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim poprzez normy prawa zawar­te w konstytucji, także poprzez zasady i wartości wyrażone w konstytucji. Wszelkie interwencje i ingerencje administracji publicznej wobec zmieniającej się i nieprzewidywalnej rzeczywistości mają swe źródło zawsze w prawie powszechnie obowiązującym.

Zwróćmy uwagę, że w państwie prawa, administracja publiczna nie od­twarza ani nie rekonstruuje prawa powszechnie obowiązującego, jedynie to prawo wykonuje. Poza wykonywaniem prawa powszechnie obowiązującego nie ma prawnie legitymowanych działań administracji. Aktywność administra­cji publicznej odchodząca od wykonywania prawa, otwierająca się na fakty

219

---