Opracowywanie projektu ustawy budżetowej.
Opracowywanie projektu budżetu państwa jest pierwszą z faz procedury budżetowej, do której należą jeszcze: uchwalanie budżetu, wykonywanie budżetu oraz opracowywanie i zatwierdzanie sprawozdania z wykonania budżetu.
W konstytucji zapisane są dwie zasady związane z procedurą przygotowywania budżetu:
1) zasada wyłącznej kompetencji Rady Ministrów do przedłożenia projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym,
2) zasada ustawowej regulacji trybu opracowywania projektu budżetu państwa, stopnia szczegółowości oraz wymogów, które powinien spełniać projekt ustawy budżetowej.
Z pierwszej zasady wynika, że tylko i wyłącznie Rada Ministrów uprawniona jest do przedłożenia projektu ustawy budżetowej (lub projektu o prowizorium budżetowym) i nie może być w tym zakresie zastąpiona przez żaden inny podmiot o uprawnieniach ustawodawczych. Zasada ta ma ponadto charakter szczególny, ponieważ możliwość zgłaszania poprawek w trakcie poselskiej dyskusji nad projektem ustawy budżetowej obwarowana jest konstytucyjnym ograniczeniem - zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm i Senat większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej.
Druga zasada wymaga ustawowego trybu opracowywania projektu budżetu państwa to znaczy między innymi, że w ustawie o finansach publicznych muszą być zawarte zasady i tryby opracowywania projektu budżetu. Zapis konstytucyjny podnosi rangę ustawy określającej te zasady, gdyż przez określenie stopnia szczegółowości projektu budżetu oraz wymagań stawianych projektowi ustanawia zakaz zamieszczania w budżecie innych postanowień niż takie, które wynikają z ustawy o finansach publicznych.
Prace nad budżetem państwa na kolejny rok budżetowy zaczynają się prawie rok przed jego początkiem. Pierwsza faza prac to niesformalizowane prace analityczne prowadzone w Ministerstwie Finansów - powstaje wówczas pierwsza bardzo wstępna koncepcja budżetu i długa lista pytań i problemów, które muszą być rozstrzygnięte w toku dalszych prac.
Projekt ustawy budżetowej musi być opracowany do 30 września roku poprzedzającego dany rok budżetowy.
W sytuacji, gdy opracowanie budżetu nie jest możliwe w ustalonych terminach Konstytucja RP przewiduje następujące rozwiązania zastępcze:
prowizorium budżetowe - czyli tymczasowy i skrócony budżet z reguły od pierwszego kwartału roku budżetowego. Projekt taki jest uchwalany w takim samym trybie, co budżet i obowiązuje od czasu uchwalenia właściwego budżetu.
Prowadzenie gospodarki budżetowej na podstawie projektu ustawy budżetu lub projektu ustawy o prowizorium budżetowym - stosuje się wtedy, gdy ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego.
Ustawa o finansach publicznych ustala elementy, które winna zawierać ustawa budżetowa, wymieniając wśród nich:
dochód budżetu państwa,
wydatki budżetu państwa,
deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia,
limity zatrudnienia w administracji rządowej,
przychody i rozchody budżetu państwa,
plany finansowe państwowych funduszy celowych,
dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami,
zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,
wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji.
Wydatki budżetu państwa ujmuje się w ustawie budżetowej w podziale na: części, działy i rozdziały klasyfikacji wydatków.
Plany finansowe państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych, włączone do ustawy budżetowej, ujmuje się w podziale na części budżetowe i rodzaje działalności, z wyodrębnieniem stanu początkowego i końcowego środków obrotowych, przychodów własnych, dotacji z budżetu państwa, wydatków na wynagrodzenia i składek naliczanych od wynagrodzeń, wydatków majątkowych oraz wpłat do budżetu.
Plany finansowe państwowych funduszy celowych ujmuje się w ustawie budżetowej oddzielnie dla każdego funduszu, z wyodrębnieniem stanu początkowego i końcowego funduszu, przychodów własnych oraz dotacji z budżetu państwa.
Dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zlecone ustawami ujmuje się w ustawie budżetowej w podziale na poszczególne stopnie jednostek samorządu terytorialnego, części budżetowe, z których przekazywane są dotacje, oraz działy klasyfikacji budżetowej.
Każde racjonalne działanie związane z pracami nad projektem budżetu wymaga dokładnego rozpoznania warunków, w których przyjdzie realizować zamierzone przedsięwzięcie. Jedna z pierwszych czynności rozpoczynających tryb przygotowań do prac nad projektem budżetu jest prognoza warunków, w których będzie realizowany plan przyszłego okresu. Prognozy tej dokonują Ministerstwo Gospodarki, Minister Finansów i Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej i inne resorty odpowiedzialne za realizację polityki społeczno-gospodarczej, przy współpracy z Narodowym Bankiem Polskim. Prognozy muszą niewątpliwie uwzględniać sytuacje pieniężną państwa.
Jednocześnie razem z pracami nad budżetem powstaje tzw. nota budżetowa - tak potocznie nazywa się rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie trybu opracowywania projektu budżetu państwa. W nocie Minister Finansów określa:
harmonogram prac budżetowych,
wzory formularzy planistycznych, na których resorty i inne instytucje finansowe z budżetu państwa będą przekładać Ministrowi Finansów informacje i propozycje do budżetu państwa,
Nota budżetowa obowiązuje tylko przez jeden rok - dla każdego cyklu budżetowego Minister Finansów ustala od nowa tryb i harmonogram prac.
Właściwą procedurę budżetową rozpoczyna przekazanie Ministerstwu Finansów przez ministrów, wojewodów i innych dysponentów ( są to jednostki upoważnione do dysponowania środkami budżetowymi) części budżetowych. Materiały te nazwane „erzetkami” (od oznaczeń formularzy, na jakich są sporządzane) informują Ministerstwo Finansów przede wszystkim o rozmiarach zadań, jakie będą finansowane z budżetu państwa w kolejnym roku. Formularze „RZ” zawierają więc dane o tym, jakie nowe zadania pojawią się w budżecie, a jakie przestaną być wykonywane, proponowane zmiany w zatrudnieniu, propozycje nowych inwestycji, dane o zakresie dotacji, jakie będą wypłacane przez dany resort.
Taki tryb planowania budżetowego jest prawidłowy - najpierw musimy wiedzieć, jakie zadania mają być sfinansowane w ramach budżetu, potem dopiero pojawi się pytanie: ile trzeba wydać na realizację tych zadań.
Wstępne materiały złożone przez dysponentów części budżetowych, a także wyniki równolegle prowadzonych prac analitycznych, stają się teraz podstawą do przygotowania pierwszego dokumentu (pomijając notę budżetową), prezentowanego przez Ministerstwo Finansów w toku prac budżetowych. Dokumentem tym są założenia projektu budżetu państwa, które, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów.
Założenia te zazwyczaj zawierają:
priorytety, którymi kierował się rząd, ustalając limity wydatków resortowych i wojewódzkich części budżetu,
sposoby finansowania deficytu budżetowego,
zasady ustalania limitów wydatków dla poszczególnych części budżetu.
Jeśli chodzi o limity wydatków jest to najbardziej kontrowersyjny punkt całej procedury konstrukcji budżetu państwa. Limitami wydatków nazywa się określone przez Ministra Finansów kwoty, będącej nieprzekraczalnym, górnym ograniczeniem wydatków, jakie dysponenci poszczególnych części budżetowych mogą zaproponować w swoich projektach do budżetu.
Formalne wprowadzenie limitów miało miejsce w nocie budżetowej na rok 2000. Limity wydatków są obok między innymi prognoz wskaźników makroekonomicznych jedną z podstaw do opracowywania szczegółowych projektów budżetów resortowych. Ustalone w założeniach do projektu budżetu państwa limity wydatków stanowią dyrektywną część założeń. Po otrzymaniu limitów wydatków dysponenci części budżetowych sporządzają swoje projekty budżetów. Muszą one być nie tylko zgodne z ustalonymi limitami, lecz również z innymi zasadami ustalonymi w nocie budżetowej.
Zasady te dotyczą między innymi trybu zgłaszania do budżetu nowych inwestycji, kalkulacji środków na wynagrodzenia, zakres dotacji. Projekty kierowane do Ministra Finansów są sporządzane ze szczegółowością większą niż jest to wymagane dla ustawy budżetowej. Ułatwia to dalsze prace nad uzgodnieniem projektów cząstkowych i sporządzaniem zbiorczego projektu budżetu państwa. Dysponenci części budżetu zobowiązani są do przedłożenia projektów budżetów swoich części w terminie 21 dni kalendarzowych od daty pisma określającego limity wydatków, czyli do dnia ogłoszenia ustawy budżetowej.
Projekty części budżetu zestawione ze sobą powinny łącznie odpowiadać kwocie wydatków realnie możliwych do sfinansowania. Projekty resortowe są więc przez Ministerstwo Finansów weryfikowane, by w końcu stać się podstawą do zestawienia zbiorczego projektu budżetu państwa.
Sporządzając projekt budżetu państwa Minister Finansów włącza do niego bez negocjacji dochody i wydatki:
- Kancelarii Sejmu,
- Kancelarii Senatu,
- Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej,
- Sądownictwa Powszechnego,
- Sądu Najwyższego,
- Naczelnego Sądu Administracyjnego,
- Trybunału Konstytucyjnego,
- Rzecznika Praw Obywatelskich,
- Rzecznika Praw Dziecka,
- Najwyższej Izby Kontroli,
- Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
- Krajowego Biura Wyborczego,
- Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
- Instytutu Pamięci Narodowej,
- Państwowej Inspekcji Pracy,
- Krajowej Rady Sądownictwa
Włączanie projektów budżetu wyżej wymienionych instytucji bez negocjacji nie oznacza wcale, że mogą one kształtować swoje wydatki w sposób dowolny. Jest oczywiste, że niezależnie od przysługującego im uprawnienia, ich wydatki muszą pozostawać w logicznym związku z aktualnymi możliwościami finansowymi państwa. Zresztą ich wydatki są następnie, w fazie prac nad uchwalaniem budżetu, poddawane drobiazgowym analizom i (co jest regułą w ostatnich latach) nieznacznie zmniejszane. Regułą jest jednak także to, że wydatki tych instytucji charakteryzowała zwyżka większa, niż przeciętna zwyżka wydatków w ramach całego budżetu.
W budżecie państwa tworzy się rezerwę ogólną nie wyższą niż 0,2 % wydatków budżetu.
W budżecie państwa mogą by tworzone rezerwy celowe:
1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie jest możliwy do dokonania w okresie opracowywania projektu ustawy budżetowej;
2) na wydatki, których realizacja jest uwarunkowana zaciągnięciem kredytu w międzynarodowej instytucji finansowej lub pozyskaniem środków z innych źródeł;
3) na wydatki związane z realizacją programów współfinansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;
4) gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Suma rezerw celowych, nie może przekroczyć 3 % wydatków budżetu.
Równolegle z pracami nad właściwym projektem budżetu państwa (planem dochodów i wydatków) powstaje w Ministerstwie Finansów projekt tekstowej części ustawy budżetowej, zawierającej przepisy regulujące specyficzne dla danego roku kwestie związane z wykonywaniem budżetu państwa.
Do projektu ustawy budżetowej Minister Finansów sporządza uzasadnienie - obszerny dokument objaśniający założenia budżetu oraz poszczególne pozycje planu dochodów i wydatków.
Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej musi zawierać:
główne cele polityki społecznej i gospodarczej,
założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata dotyczące:
- kształtowania się produktu krajowego brutto,
- państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa,
- poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,
- bilansu płatniczego,
- obrotów bieżących,
- poziomu zatrudnienia i bezrobocia,
- dochodów bezrobocia,
- dochodów budżetu państwa,
- deficytu budżetu państwa,
kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,
przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej,
omówienie projektowanych:
- przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budżetowych,
- przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,
informacje o przewidywanej na koniec roku budżetowego wysokości długu Skarbu Państwa oraz aktywów finansowych Skarbu Państwa, będących jednocześnie długiem innych podmiotów sektora finansów publicznych, wraz z odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji.
Ustawa tradycyjnie składa się z wyraźnie wyodrębnionych dwóch części: krótkiej części tekstowej oraz kilkunastu załączników.
Część tekstowa ustawy zawiera:
o określenie najważniejszych wielkości budżetu państwa,
o przywołania wszystkich załączników ustawy,
o przepisy określające szczegółowo niektóre wydatki budżetu państwa, takie jak wydatki na dotacje przedmiotowe i ważniejsze rezerwy celowe,
o określenie wartości parametrów, które z mocy innych ustaw mają być ustalone w ustawie budżetowej.
Załączniki do ustawy to:
* plan dochodów budżetu państwa,
* plan wydatków budżetu państwa,
* plan przychodów i rozchodów związanych z finansowaniem deficytu budżetowego,
* plan dochodów z bezzwrotnej pomocy zagranicznej i wydatków finansowanych z tych dochodów,
* zbiorcze plany finansowe środków specjalnych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych,
* plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,
* wykaz inwestycji wieloletnich,
* plan dotacji na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego,
* wykaz dotacji podmiotowych,
* wykaz dotacji dla państwowych agencji i fundacji z udziałem Skarbu Państwa,
* plan wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej,
* limity zatrudnienia dla niektórych kategorii pracowników państwowego sektora publicznego.
Projekt ustawy budżetowej zostaje przekazany do uzgodnień ministrom - inni dysponenci części budżetowych (w tym wojewodowie) nie uczestniczą już bezpośrednio w dalszych pracach nad budżetem. Po konsultacjach z ministrami projekt ustawy budżetowej zostaje przekazany Radzie Ministrów. Rząd uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem przedkłada Sejmowi najpóźniej do 30 września. Minister Finansów na jesiennej sesji Sejmu wygłasza expose budżetowe, czyli referat, w którym przedstawia główne założenia projektu budżetowego, następnie projekt przekazywany jest Sejmowej Komisji Budżetu i Finansów. Po zakończeniu prac Komisji odbywa się debata Sejmowa nad projektem budżetu, polega ona na odczytaniu sprawozdań i wniosków Komisji Sejmowej oraz zgłaszanie przez posłów poprawek zarówno do projektu budżetu jak i do wniosków Komisji. Projekt stawy uchwalony przez Sejm trafia do Senatu, który może wnieść poprawki, po czym trafia ponownie do Sejmu. Ostatnim etapem jest sejmowe głosowanie nad budżetem z uwzględnieniem wniesionych poprawek. Uchwalony budżet jest ustawą budżetową, która po podpisaniu przez prezydenta RP ogłoszona jest w Dzienniku Ustaw.
Tryb parlamentarnych prac nad projektem ustawy budżetowej odbiega od tego, który jest stosowany, przy „normalnych” ustawach. Specyfika parlamentarnych prac budżetowych wynika przede wszystkim z tego, że ustawa budżetowa - w odróżnieniu od innych ustaw - powinna być uchwalona w odpowiednim czasie, a jej brak powoduje pustkę prawną. Ponadto w odniesieniu do ustawy budżetowej Konstytucja nakłada na Sejm pewne ograniczenia dotyczące ingerencji w przekładany jej projekt. Istnieje wreszcie trzecia przyczyna, zmuszająca do traktowania ustawy budżetowej w szczególny sposób - tą przyczyną jest złożoność materii, skomplikowana struktura i wielkość ustawy budżetowej, a także różnorodność jej tematyki.