ADMINISTRACJA SAMORZĄDOWA

ASPEKTY STRUKTURALNE I PERSONALNE

Aparat administracyjny jednostek samorządowych

Urzędy jednostek samorządu terytorialnego

Aparatem pomocniczym organu administracji publicznej jest urząd.

• Urząd - jednostka organizacyjną obsługującą organ administracji, stanowiącą zarazem zespół osób, tj. pracowników urzędu i składników materialnych umożliwiających wykonywanie przez organ jego zadań i kompetencji.

• Organy gminy obsługuje - urząd gminy,

• organy powiatu obsługuje - starostwo powiatowe,

• organy województwa obsługuje - urząd marszałkowski.

Pracownicy urzędu:

• zapewniają przygotowanie i wykonanie rozstrzygnięć podejmowanych przez organy, które urząd obsługuje,

• mogą uzyskać prawo do wydawania, z upoważnienia organu i w jego imieniu, decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

• mogą oni uzyskać pełnomocnictwa do reprezentowania danej jednostki samorządu w obrocie cywilnoprawnym na zasadach i w trybie określonych w poszczególnych podstawowych ustawach ustrojowych.

Kierownicy urzędów

Kierownikiem urzędu jednostki samorządu terytorialnego jest:

• przewodniczący zarządu tej jednostki (starosta i marszałek),

• a w gminie jednoosobowy organ wykonawczy (wójt, etc),

W tym aspekcie samorząd terytorialny różni się od administracji rządowej - tam dyrektor generalny urzędu.

Regulamin organizacyjny urzędu określa organizację wewnętrzną i zasady jego funkcjonowania:

• w gminie nadany przez organ wykonawczy w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 2 ustawy gminnej),

• w powiecie uchwalony jest na wniosek zarządu przez organ stanowiący danej jednostki samorządu (art. 35 ust. l ustawy powiatowej),

• natomiast w województwie uchwalony jest przez jego zarząd (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wojewódzkiej).

• W obrębie urzędu występują urzędnicy samorządowi o szczególnym statusie wynikającym z podstawowych przepisów ustrojowych, podlegający bezpośrednio przewodniczącemu organu wykonawczego.

Skarbnicy

• W jednostkach wszystkich trzech szczebli występują skarbnicy jako główni księgowi budżetu, odpowiednio, gminy, powiatu i województwa.

• Powoływani i odwoływani są przez właściwy organ stanowiący na wniosek przewodniczącego organu wykonawczego.(?)

• Zadania skarbników wynikają przede wszystkim z przepisów art. 35 ustawy o finansach publicznych, określających zarówno obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych, jak i kwalifikacje, jakimi muszą się legitymować ci główni księgowi; w rezultacie nie przewiduje się już wydania stosownego rozporządzenia.

• Wszystkie trzy podstawowe ustawy ustrojowe wypowiadają się o jednym z istotnych zadań skarbników. Jeżeli czynność prawna dokonywana przez daną jednostkę samorządu terytorialnego może spowodować powstanie zobowiązania pieniężnego, do skuteczności tej czynności, dokonywanej w sposób właściwy systemowi reprezentacji przyjętemu dla danej jednostki samorządu, wymaga się kontrasygnaty skarbnika. Jeżeli skarbnik odmówi kontrasygnaty, jest on obowiązany jej dokonać na pisemne polecenie przewodniczącego organu wykonawczego, informując jednak o tym jednocześnie organ stanowiący oraz regionalną izbę.

• W odniesieniu do czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych. Przepis ustawy uznaje kontrasygnatę za warunek ważności tych czynności.

• Jedynym powodem odmówienia kontrasygnaty jest przypadek, gdy wykonanie pisemnego polecenia przewodniczącego zarządu (organu wykonawczego w gminie) stanowiłoby przestępstwo albo wykroczenie.

• Skarbnik nie może być w każdym razie traktowany jako szczególny organ jednostki samorządu terytorialnego. Za gospodarkę finansową odpowiada organ wykonawczy, a skarbnik jedynie uczestniczy w pracach zarządu bez prawa głosu stanowiącego. Nie jest on zatem (obecnie dotyczy to powiatu i województwa) członkiem zarządu i nie można też mu powierzać wykonywania uchwał podejmowanych przez organ stanowiący.

Sekretarze

• W urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa

• Sekretarz zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę przez wójta, starostę lub marszałka.

• Na stanowisku sekretarza może być zatrudniona osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym.

• Sekretarz nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynależności do nich.

• Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu.

• Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Tym samym sekretarz może, lecz nie musi, uzyskać pozycję nieco porównywalną z dyrektorem generalnym urzędu administracji rządowej.

• Skarbnicy oraz sekretarze gmin i powiatów są — jako pracownicy samorządowi — zatrudnieni przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego w odpowiednich urzędach w ramach stosunku pracy na podstawie powołania, a ich wynagrodzenie jest ustalane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych.

Powiatowa administracja zespolona

• Ustawa powiatowa, używa terminu „powiatowa administracja zespolona" na określenie starostwa, powiatowego urzędu pracy (będącego jednostką organizacyjną powiatu) oraz jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, tj. komend i inspektoratów (art. 33).

• Rozwiązanie to stwarza zasadniczą bliskość starostwa powiatowego jako urzędu obsługującego organy powiatu oraz powiatowych służb, inspekcji i straży, w stosunku do których staroście przysługuje określone zwierzchnictwo.

Samorządowe jednostki organizacyjne

• Każda z podstawowych ustaw ustrojowych zawiera przepis, z którego wynika, że dany typ jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, odpowiednio gminne, powiatowe i wojewódzkie.

• Wszystkie samorządowe jednostki organizacyjne są przewidziane, choćby pośrednio, w odpowiednich przepisach prawa materialnego — i przybierają jedną z form ustanowionych w przepisach ustawowych. Jeżeli nie mają osobowości prawnej, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych stanowią one jednostki budżetowe albo zakłady budżetowe.

• Jednostki organizacyjne tworzy, znosi i decyduje o ich reorganizacji, jak również o wyposażeniu w majątek, organ stanowiący danej jednostki samorządu.

• Kierowników jednostek organizacyjnych powołuje i odwołuje organ wykonawczy danej jednostki samorządu a w gminie — jednoosobowy organ wykonawczy.

• Wzorcowy statut powiatu, obecnie już nie obowiązujący, wymieniał przykładowe jednostki organizacyjne powiatu: powiatowe centrum pomocy rodzinie, domy pomocy społecznej, zakłady opieki zdrowotnej, szkoły ponadpodstawowe i placówki oświatowe, instytucje kultury, w tym biblioteki publiczne, oraz powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

• Ustawa powiatowa stwierdza, że organizację i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu określają ich regulaminy organizacyjne, które uchwala zarząd powiatu (art. 36 ust. 1). Zasadę tę można jednak odnieść także do gminy oraz do województwa.

Straże

Szczególny typ samorządowych jednostek organizacyjnych stanowią:

• zawodowe straże pożarne gminne i powiatowe, przewidziane w art. 15 pkt. 4 i 4a ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej,

• straże gminne (miejskie), tworzone przez rady gmin (w Warszawie Radę m.st. Warszawy) po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta Policji, na podstawie przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych.

Samorządowe osoby prawne

• Szczególną kategorie samorządowych jednostek organizacyjnych stanowią samorządowe osoby prawne, odpowiednio gminne, powiatowe i wojewódzkie.

• Osobowość prawna jest przymiotem wynikającym z ustaw ustrojowych właściwych dla danego rodzaju osób prawnych. Są to np. na podstawie ustawy z 1991 roku samodzielne publiczne - Zakłady Opieki Zdrowotnej, na podstawie ustawy z 1991 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - samorządowe instytucje kultury, na podstawie ustawy z 1987 o kinematografii - wojewódzkie instytucje filmowe, etc.

• Wspólną ich cechą jest to, iż samorządowe osoby prawne samodzielnie decydują w granicach ustaw o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych, z tym że nieodpłatne rozporządzenie mieniem oraz zbycie nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych bądź przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą wymaga zgody organu wykonawczego J.S.T.

• Samorządowe osoby prawne (w odróżnieniu od samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej) stanowią odrębne od właściwych jednostek samorządu terytorialnego podmioty własności samorządowej. Z tego powodu jednostka samorządu nie ponosi zasadniczo odpowiedzialności za zobowiązania jej osoby prawnej, a osoba ta nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania jednostki samorządu.

• Organ zarządzający samorządowej osoby prawnej reprezentuje tę osobę z mocy odpowiedniej dla tej osoby ustawy ustrojowej i na zasadach określonych w tej ustawie i opartym na niej statucie.

• Odrębność samorządowych osób prawnych w obrocie cywilnoprawnym oznacza mniejszą możliwość wkraczania w sprawy ich funkcjonowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego niż może to mieć miejsce w odniesieniu do samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej.

• Pojęcie „samorządowej osoby prawnej" ma znaczenie praktyczne także z punktu widzenia przepisów ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych.

Jednoosobowe spółki jednostek samorządu terytorialnego

Szczególną kategorię samorządowych osób prawnych stanowią jednoosobowe spółki jednostek samorządu terytorialnego.

• Jednoosobowe spółki powstały w wyniku przekształcenia w nie przedsiębiorstw komunalnych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej.

• Jednoosobowe spółki j.s.t., to spółki kapitałowe, których jedynym wspólnikiem albo akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego.

• Jednoosobowe spółki j.s.t stanowią przykład samorządowych osób prawnych.

• Do kategorii samorządowych osób prawnych nie można zaliczyć spółek, w których choć jedna akcja czy udział nie należą do podmiotów samorządowych.

• Kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej podobnie jak kierownik samorządowej jednostki budżetowej może działać w zakresie stosunków cywilnoprawnych związanych z tą jednostką tylko na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa.

Jednostki sektora finansów samorządowych

Samorząd terytorialny dysponuje środkami publicznymi. Zarządza i obraca nimi przy pomocy odpowiednich jednostek organizacyjnych. Jednostki te funkcjonują w celu wykonywania budżetu danej jednostki samorządu. Są to zatem podmioty lub formy uczestniczenia w obrocie środków publicznych.

Od l stycznia 2001 r. ustawa o finansach publicznych nie dokonuje rozróżnienia na jednostki państwowe i samorządowe. Wśród wyliczonych w art. 5 ustawy jednostek sektora finansów publicznych do jednostek samorządowych można zatem zaliczyć:

• jednostki samorządu terytorialnego i ich organy

• związki komunalne,

• jednostki budżetowe,

• zakłady budżetowe

• gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych,

• fundusze celowe,

• samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,

• samorządowe instytucje kultury oraz

• samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem spółek prawa handlowego).

Powyższe formy korzystają z osobowości prawnej odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, a ich kierownicy działają na podstawie odpowiednich pełnomocnictw i upoważnień. Niektóre z form są istotne z punktu widzenia określonych przepisów prawa materialnego. Forma zakładu budżetowego odgrywa istotną rolę z punktu widzenia przepisów o gospodarce komunalnej. Z kolei w świetle ustawy o systemie oświaty - szkoły publiczne, przedszkola publiczne i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych są jednostkami budżetowymi albo (co jest częstsze w praktyce) zakładami budżetowymi, z tym że do ich dotowania nie stosuje się ogólnych ograniczeń.

Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych

• jednostki budżetowe, którymi są jednostki organizacyjne, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają w całości na rachunek tego budżetu; gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe tworzą organy stanowiące odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego; jednostkami budżetowymi są także same urzędy jednostek samorządu: urzędy gminne, starostwa powiatowe oraz urzędy marszałkowskie;

• zakłady budżetowe, którymi są, utworzone przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jednostki odpłatnie wykonujące wyodrębnione zadania i pokrywające koszty swej działalności z przychodów własnych ewentualnie z dotacji (przedmiotowych, podmiotowych lub celowych, w łącznej wysokości nie przekraczającej 50% wydatków, poza dotacjami inwestycyjnymi);

• gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, tworzone przez kierownika danej jednostki budżetowej za zgodą organu wykonawczego odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego poprzez wyodrębnienie pod względem organizacyjnym i finansowym części działalności podstawowej lub działalności ubocznej; gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swej działalności zasadniczo z uzyskiwanych przychodów własnych;

• środki specjalne, które nie oznaczają jednostek organizacyjnych, lecz stanowią wyodrębnione środki gromadzone, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przez jednostki budżetowe na osobnych rachunkach bankowych na określone cele;

• fundusze celowe, utworzonych ustawowo, realizujących zadania wyodręb­nione z budżetu.

Obowiązki w zakresie gospodarowania środkami publicznymi

Ustawa o finansach publicznych nakłada na kierowników jednostek sektora finansów publicznych szczególne obowiązki w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. W szczególności (art. 28):

• wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej JST i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych (ust. 1), a także zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (ust. 2).

• Wydatki powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokościach i te­minach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (ust. 3).

• Zakupu i dostaw towarów i usług (ust. 4) dokonuje się na zasadach określonych w ustawie z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych.

• Kierownik jednostki sektora finansów publicznych sprawuje nadzór w zakresie gospodarowania środkami publicznymi pod względem legalności, gospodarności i celowości (art. 28a ustawy).

• Niewykonywanie obowiązków określonych w ustawie o finansach publicznych pociąga za sobą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicz­nych na zasadach i w trybie określonych w przepisach tej ustawy, niezależnie od ewentualnej odpowiedzialności cywilnej lub karnej.

PRACOWNICY SAMORZĄDOWI

Status pracowników samorządowych

Status pracowników samorządowych określała ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, dość istotnie zmieniona w ramach reformy 1998 r., a następnie w 21 stycznia 2000 r. i 7 sierpnia 2005 roku. Nowa ustawa z 21 października 2008 r. o pracownikach samorządowych obowiązuje od 1 stycznia 2009.

• Ustawa o pracownikach samorządowych nie wyczerpuje całości kwestii statusu tych pracowników - określone jej przepisy nakazują odpowiednio stosować wskazane przepisy ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych oraz kodeksu pracy.

Ustawa określa status pracowników zatrudnionych w:

• urzędzie marszałkowskim i wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych,

• starostwie powiatowym i powiatowych jednostkach organizacyjnych,

• urzędzie gminy, jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych,

• biurach i ich odpowiednikach związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki,

• biurach i ich odpowiednikach jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego — jeżeli statusu tego nie określają przepisy odrębne.

Pracownikiem samorządowym jest zatem osoba zatrudniona w urzędzie lub jednostce organizacyjnej s.t.

• Pracodawca samorządowy: dla wójta, B, Pm, S lub M - urząd g, starostwo lub urząd m. (dawniej organ stanowiący - obecnie o.s. jedynie ustala wynagrodzenie); dla członków zarządu, pracowników urzędu oraz do kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych - wójt, B, Pm, S lub M; dla pracowników samorządowych jednostek organizacyjnych - ich kierownicy.

Kategorie pracowników samorządowych

Ustawa enumeratywnie wskazuje kategorie pracowników zatrudnianych:

• z  wyboru - a)  w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu województwa - jeżeli statut województwa tak stanowi, b)  w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi, c)   w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta), d)  w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi;

• z powołania - zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa;

• z umowy o pracę - pozostali pracownicy samorządowi.

• (zlikwidowane od 1 stycznia 2009 roku - na podstawie mianowania)

Pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach:

• 1)   urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych;

• 2)   doradców i asystentów;

• 3)   pomocniczych i obsługi.

Obowiązki pracownika samorządowego

Jako podstawowe obowiązki ustawa wskazuje:

• dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz dbałość o środki publiczne, z uwzględnieniem indywidualnych interesów obywateli.

W przykładowym wyliczeniu obowiązków pracownika znalazły się:

• przestrzeganie prawa, wykonywanie zadań urzędu sumiennie, sprawnie i bezstronnie, informowanie organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania, zachowanie informacji niejawnych w zakresie przewidzianym przez prawo, zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikami, podwładnymi, współpracownikami oraz w kontaktach z obywatelami, jak również zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim.

Szczególnie ważne:

• Zgodnie z tradycjami pragmatyk urzędniczych ustawa normuje z jednej strony obowiązek sumiennego i starannego wypełnienia polecenia przełożonego, wskazując z drugiej strony granice tego obowiązku, tj. obowiązek przedstawienia przełożonemu zastrzeżeń, w przypadku gdy polecenie jest niezgodne z prawem, a w przypadku pisemnego potwierdzenia polecenia wykonania go wraz z przedstawieniem zastrzeżeń organowi wykonawczemu albo kierownikowi s.j.o., chyba że wykonanie polecenia stanowi przestępstwo lub groziłoby niepowetowanymi stratami, kiedy to polecenia wykonywać nie wolno.

Główne zmiany od 1 stycznia 2009 roku

Było:

• Rada gminy wykonywała wszelkie czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do wójta. Do dokonywania niektórych z nich mogła upoważnić przewodniczącego Rady

• Sekretarz powoływany i odwoływany przez organ uchwałodawczy na wniosek wójta (starosty).

• Wolny i konkurencyjny nabór podstawową metodą zatrudniania na stanowiskach urzędniczych i kierowniczych urzędniczych.

• Oceny pracownicze regulowane były przepisami ustawowymi oraz rozporządzeniem.

• Zasady wynagradzania pracowników samorządowych określały przepisy rozporządzeń Rady Ministrów.

Jest:

• Rada gminy ustala tylko wynagrodzenie wójta, pozostałe czynności z zakresu prawa pracy wykonuje w stosunku do niego sekretarz gminy lub inna wyznaczona przez wójta osoba.

• Sekretarz zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta, starostę i marszałka.

• Ustawa daje pierwszeństwo awansowi wewnętrznemu przed wolnym i konkurencyjnym naborem na stanowiska urzędnicze i kierownicze urzędnicze.

• Ustawa określa tylko podstawowe zasady dokonywania ocen. Szczegóły określi kierownik danej jednostki samorządowej w regulaminie.

• Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa jedynie podstawowe zasady wynagradzania pracowników samorządowych (np. stawki minimalne wynagrodzenia zasadniczego). Szczegóły (np. stawki maksymalne) określi pracodawca samorządowy w regulaminie wynagradzania.

Etyka i odpowiedzialność

Generalne wskazówki dla ustawodawcy oraz samoregulacji środowisk samorządowych odnaleźć można w standardach zawartych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, uchwalonym przez Parlament Europejski 6 września 2001 roku lub np. wśród standardów życia publicznego sformułowanych w Wielkiej Brytanii w 1995 r. przez komisję Lorda Nolana.

Kodeksy etyczne

• bezinteresowność: osoby piastujące urząd publiczny powinny podejmować rozstrzygnięcia wyłącznie w imię interesu publicznego, nie czyniąc tego dla jakichkolwiek korzyści finansowych czy materialnych dla nich samych, ich rodzin czy przyjaciół;

• prawość: osoby piastujące urząd publiczny nie powinny znaleźć się w zależ­ności finansowej lub materialnej od osób i organizacji, co mogłoby wywierać wpływ na wykonywane przez nie obowiązki urzędowe;

• obiektywizm: prowadząc sprawy publiczne — włączając w to powoływanie na stanowiska publiczne, zawieranie kontraktów lub przedstawianie do nagród — osoby piastujące urząd publiczny powinny dokonywać wyboru według kryteriów merytorycznych;

• odpowiedzialność: osoby piastujące urząd publiczny powinny być odpowie­dzialne przed społeczeństwem za swe rozstrzygnięcia i działania i muszą poddać się każdej procedurze wyjaśniającej, właściwej dla ich urzędu;

• jawność (otwartość): osoby piastujące urząd publiczny powinny podejmo­wać rozstrzygnięcia w sposób jawny, na ile tylko jest to możliwe, jak również uzasadniać swoje rozstrzygnięcia, a przekazywanie informacji ograniczać tylko wówczas, gdy wyraźnie wymaga tego interes publiczny;

• uczciwość: osoby piastujące urząd publiczny mają obowiązek zgłosić wszel­kie prywatne interesy, które mogą mieć związek z ich obowiązkami publicznymi, i podjąć odpowiednie kroki dla rozwiązania każdego zaistniałego konfliktu na korzyść interesu publicznego;

• przykład z góry: osoby piastujące urząd publiczny powinny upowszechniać i wspierać powyższe zasady własnym zachowaniem.

Regulacje prawne

Regulację prawną rozwiązań antykorupcyjnych w administracji charakteryzuje:

• rozproszenie norm prawnych (ponad 10 ustaw, ponadto KK, KC, KP, KPA),

• daleko posunięta kazuistyka uregulowań,

• nakładanie się dyspozycji norm, szczególnie w zakresie zwalczania korupcji gospodarczej.

Przepisy prawne odnoszące się do zagadnień etyki w samorządzie terytorialnym, mają przede wszystkim zapobiegać sytuacji, która może doprowadzić do konfliktu interesów (prywatnego i publicznego). Wszystkie one wynikają z ogólnej zasady jawności działania.

• Przykładowo: dla zachowania bezstronności i obiektywizmu w postępowaniach administracyjnych KPA przewidziano ogólną zasadę wyłączenia. Polega ona tym, że w przypadku zaistnienia w sprawie okoliczności mogących powodować podejrzenie o brak obiektywizmu i stronniczość, organ, członek organu kolegialnego lub pracownik administracji samorządowej traci zdolność prawną (kompetencję) do jej załatwienia. Musi ją załatwić, inny wyznaczony organ.

Pracownicy samorządowi:

• Ogólny obowiązek sumiennego i bezstronnego wykonywania obowiązków

• Pracownik samorządowy nie może wykonywać zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność.

• Przyczyną, uzasadniającą wypowiedzenie jest możliwość wywołania wykonywanymi czynnościami podejrzenia o stronniczość i interesowność. Pracodawca nie musi zatem wykazywać, że pracownik wykonywał swoje obowiązki stronniczo lub interesownie, a zwłaszcza że uzyskiwał w związku z ich wykonywaniem jakiekolwiek korzyści,

• Prowadzenie działalności gospodarczej obejmującej czynności ściśle związane z jego obowiązkami pracowniczymi stanowi przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę;

• Pracownik samorządowy jest obowiązany na żądanie upoważnionego do czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy samorządowego złożyć oświadczenie o stanie majątkowym,

• Małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia lub stosunku powinowactwa pierwszego stopnia i przysposobienia, opieki i kurateli nie mogą być zatrudnieni u pracodawców samorządowych, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej.

Funkcjonariusze samorządowi:

• Do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i ich zastępców, członków zarządów powiatów i województw, skarbników jednostek samorządu terytorialnego oraz sekretarzy gmin i powiatów, jak również innych osób wydających decyzje administracyjne z upoważnienia przewodniczącego zarządu (a w gminie organu wykonawczego), a także pracowników regionalnych izb obrachunkowych zajmujących stanowiska prezesa, członka kolegium, naczelnika wydziału i inspektora ds. kontroli oraz samorządowych kolegiów odwoławczych zajmujących stanowiska prze­wodniczącego, jego zastępcy oraz etatowego członka kolegium stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, przewidując poważne sankcje (wygaśnięcie mandatu, odwołanie) za ich naruszenie.

• Ograniczenie to polega na zakazie m.in. zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność, członkostwa w zarządach lub radach nadzorczych (z wyłączeniem spółdzielni mieszkaniowych) lub komisjach rewizyjnych spółdzielni, członkostwa w zarządach fundacji prowadzących działalność gospodarczą, posiadania w spółkach prawa handlowego ponad 10% kapitału zakładowego, a przede wszystkim prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub członkostwa w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych spółek prawa handlowego.

• Osoby te zobowiązane są m.in. do złożenia zaświadczenia o swoim stanie majątkowym,

• Przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, być zatrudniona lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli osoby te brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy, chyba że uzyskają zgodę komisji powołanej przez PRM.

• Incompatybilitas. Członkostwa w zarządzie, a w gminie funkcji wójta, nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora

Radni:

• nie mogą brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

• nie mogą wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie oraz wykonywać funkcji kierownika (ani jego zastępcy) w jednostce organizacyjnej danej jednostki.

• nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców

• organ wykonawczy nie może powierzyć radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej;

• radny sejmiku nie może wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi.

• nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności,

• nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych,

• nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów w spółkach prawa handlowego z udziałem komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych,

• są zobowiązani złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym w terminie 30 dni od objęcia mandatu, jak również co rok, a następnie na dwa miesiące przed datą wyborów samorządowych,

• nie mogą łączyć mandatu z członkostwem w organie innej j.s.t. ani z mandatem posła i senatora

• ograniczenia wysokości diet i zwrotu kosztów

• naruszenie przez radnego obowiązków powoduje odpowiedzialność regulaminową oraz utratę w danym roku prawa do diety.

• rygory i ograniczenia do finansowania komitetów wyborczych, a przez to kampanii wyborczej w wyborach.

Odpowiedzialność za działania korupcyjne

• karna

• porządkowa i dyscyplinarna

• cywilna - odszkodowawcza

Odpowiedzialność karna

Spośród wielu przestępstw uregulowanych w KK znamiona przestępstw korupcyjnych spełniają następujące:

• przestępstwo łapownictwa biernego - od 6m do 8 lat (przyjmowanie korzyści majątkowych lub osobistych; żądanie takich korzyści; uzależnienie wykonania czynności służbowej od otrzymania korzyści majątkowej)

• przestępstwo łapownictwa czynnego - od 6m do lat 8

• przestępstwo płatnej protekcji - do 3 lat

• przestępstwo nadużycia władzy polegające na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków

• przestępstwo nadużycia władzy „w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej" - do lat 3

• przestępstwo ujawnienia osobie nieuprawnionej informacji stanowiącej tajemnicę służbową - do 3 lat

• przestępstwo poświadczenia w dokumencie nieprawdy - od 3m do 5 lat

• przestępstwo utrudniania przetargu w celu osiągnięcia korzyści majątkowej) - do lat 3

Odpowiedzialność porządkowa i dyscyplinarna

• pracownicy administracji rządowej należący do korpusu służby cywilnej ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną na zasadach określonych w art. 106-123 SłCywU;

• pracownicy administracji rządowej nie należący do korpusu służby cywilnej ponoszą odpowiedzialność porządkową i dyscyplinarną na zasadach określonych w art. 34-37 PracUrz PaństwU;

• pracownicy samorządowi mianowani ponoszą odpowiedzialność porządkową i dyscyplinarną na zasadach określonych w art. 25-30 PracSamU z odesłaniem do art. 34-37 PracUrz PaństwU;

• pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie umowy ponoszą odpowiedzialność porządkową na zasadach określonych w art. 108-113 Kp. - upomnienie, nagana, kara pieniężna, etc.

Odpowiedzialność cywilna (odszkodowawcza)

• Konstytucyjna podstawa odpowiedzialności odszkodowawczej: Zgodnie z art. 77 ust. l Konstytucji, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

• Odpowiedzialność odszkodowawcza deliktowa na podstawie przepisów kc: Zgodnie z przepisem art. 415 Kc, kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Jeżeli działania funkcjonariusza publicznego wyrządziły szkodę osobom trzecim, ponosi on odpowiedzialność odszkodowawczą deliktową na podstawie tego przepisu.

• Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności na podstawie przepisów kpa: Przepis art. 160 Kpa i art. 421 Kc: Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania nieważnej decyzji, przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności powodujących nieważność decyzji.

• Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone pracodawcy na podstawie przepisów kp: Reguły odpowiedzialność materialnej pracowników określają przepisy art. 114-122 Kp. funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność materialną za wyrządzoną pracodawcy szkodę. Działanie korupcyjne pracownika powinno być z reguł uznane za umyślne wyrządzenie szkody, dlatego jest on obowiązany do jej naprawieni w pełnej wysokości.

5

---