Temat: Charakterystyka Polskich modeli administracji w latach 1791 i 1997
Kształtowanie się współczesnych modeli administracji publicznej przebiegało w różnych warunkach politycznych i społeczno - ekonomicznych. Różnice, które do dzisiaj rysują się pomiędzy wieloma narodowymi modelami administracji, wynikają w znacznej mierze z różnic, jakie dzieliły te kraje już w dobie kształtującego się i rozwiniętego Oświecenia, to jest w XVII i XVIII wieku ; które pozostawiły wciąż zauważalne różnice między nimi w zakresie kultury politycznej i tego, co określa się jako kultura administracyjna; zarówno kultura polityczna, jak i kultura administracyjna łącząca się ściśle z problematyką ogólnej kultury właściwej danemu społeczeństwu.
Administracja Rzeczypospolitej ukształtowana jeszcze w dobie monarchii stanowej przetrwała bez większych zmian do połowy XVIII wieku. Była ona z jednej strony silnie zdecentralizowana, ze znaczną pozycją organów samorządu szlacheckiego - sejmików ziemskich, z drugiej zaś wyraźnie anachroniczna i odbiegająca od rozwiązań stosowanych w tym czasie w innych państwach europejskich.
Uchwalona 3 maja 1791 roku konstytucja, realizując postulaty rzeczników reformy państwa, stworzyła nowoczesną strukturę administracji państwowej szczebla centralnego, kształtując zarazem podstawy odpowiedzialności konstytucyjnej i parlamentarnej ministrów. Także administracja lokalna, pozostająca dotychczas w rękach organów samorządowych, została wówczas w znacznym stopniu przekazana władzy rządowej. Jedynie administrację wiejską z uwagi na zdecydowany opór szlachty, pozostawiono w gestii właścicieli dóbr ziemskich. Wytworzona została wówczas w zasadzie hierarchiczna struktura władz wykonawczych z królem, Strażą Praw pełniącą funkcję rządu, komisjami rządowymi (Komisja Skarbu, Wojska i Policji Obojga Narodów) stanowiącymi centralne instytucje resortowe oraz komisjami porządkowymi w województwach, na których spoczywała realizacja funkcji zarządu lokalnego. Wszystkie te organy kolegialne powołane zostały na drodze ustawodawczej odpowiednimi ustawami sejmowymi.
Działalność prawotwórcza zarówno Komisji Policji, jak i komisji porządkowej przejawiała się w wydawaniu przez te magistratury różnego rodzaju uniwersałów, obwieszczeń czy też instrukcji. Dotyczyły one szerokiego kręgu zagadnień z zakresu m.in. : ewidencji ruchu ludności, rozwoju szpitalnictwa i opieki społecznej, organizacji szkolnictwa czy też zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego, i jako takie stanowiły pierwsze na ziemiach polskich typowe normy nowożytnego prawa administracyjnego. Funkcjonować mogły one wyłącznie w ramach ustaw sejmowych oraz na ich podstawie.
Wyrażenie określone to zostało w Konstytucji 3 maja. Sejmowi powierzała ona całą sferę ustawodawstwa oraz nadzór nad egzekutywą. Ta z kolei stanowiła wyłącznie ogniwo powołane do wykonywania prawa, i to tylko w zakresie przez to prawo oznaczonym („tam czynną z siebie będzie, gdzie prawa dozwalają, gdzie prawa potrzebują dozoru egzekucji, a nawet silnej pomocy”). Jednocześnie władzy wykonawczej zabroniono wyraźnie stanowienia i tłumaczenia prawa, nakładania podatków, zaciągania długów publicznych, zmiany budżetu, czy prowadzenia samodzielnej polityki zagranicznej. Z działalności swej administracja miała rozliczyć się przed sejmem, w szczególności poprzez składanie okresowych sprawozdań.
W ustawie sejmowej poświęconej strukturze i funkcjonowaniu Straży Praw mówi się nadto, że sprzeczną z prawem byłoby każda decyzja naruszająca konstytucje państwa, wolność osoby, słowa, druku, czy prawo własności. Przeciwną prawu było by także decyzja ingerująca w wyroki sądów, czy wreszcie niezgodna z prawem o sejmach, sejmikach, komisjach rządowych, wszystkich innych urzędach. Wydanie przez króla decyzji naruszającej prawo powodować miało odmowę jej podpisu przez zasiadających w Straży ministrów, w przeciwnym bowiem razie pociągnięci zostaliby oni do odpowiedzialności konstytucyjnej przed sądem sejmowym. Prowadziło to w rezultacie do związania prawem zarówno króla, jak i całego aparatu administracyjnego w państwie.
Konstytucja 3 maja stworzyła możliwość dymisji ministra na żądanie 2/3 członków połączonych izb sejmu (wotum nieufności). Także w przypadku oskarżenia ministra o złamaniu prawa, był on na wniosek zwykłej większości głosów posłów i senatorów stawiany przed sąd sejmowy. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z początkiem odpowiedzialności politycznej, związanej wówczas głównie z zasadą kontrasygnaty (podpisu) przez ministra określonych decyzji króla, jak również z wyraźną już całkiem odpowiedzialnością konstytucyjną, czyli prawną.
Cechą charakterystyczną polskiego modelu administracji był nieurzędniczy charakter kolegiów. Wynikało to z braku tradycji biurokratycznych. Komisarze nie byli fachowcami, choć pewna ich część zdobywała wiedzę fachową pracując przez kilka kadencji.
Niefachowość prowadziła często do obniżania jakości podejmowanych decyzji, a niezawodowy charakter członków kolegiów wpływał negatywnie na uczestnictwo w obradach. Osłabiło to bez wątpienia efektywność prac kolegiów, które ze względu na brak kompletu często nie obradowały po kilka miesięcy.
Taki zróżnicowany stan rzeczy, zastany w chwili odzyskania niepodległości, musiał więc być punktem wyjścia wszelkich prac nad kształtowaniem administracji Polski Odrodzonej.
W latach 1996-1997r już za rządu Włodzimierza Cimoszewicza, przeprowadzono reformy „centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu”. Uchwalono wtedy pakiet podstawowych ustaw reformujących centrum, w tym zwłaszcza ustawę o organizacji i trybie działania Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, a także ustawę zmieniającą ustawę o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (1996r.). Obie te ustawy bezpośrednio nawiązywały do projektów z 1993 roku. Nadto jeszcze w 1997r. przyjęto ważną ustawę o działaniach administracji rządowej, odkładając jednak datę jej wejścia w życie do 1999 roku.
Administracja publiczna w Polsce i sposób jej funkcjonowania nie uległy w latach 1989-1997 poważniejszym praktycznym przeobrażeniem o charakterze transformacji ustrojowej, mimo przełomowych zmian w ustroju politycznym Rzeczypospolitej (Mała Konstytucja z 1992r, Konstytucja z 1997r) i przekształceń zachodzących w gospodarce. Przebudowa administracji publicznej stanęła w ten sposób jako jedno z podstawowych wyzwań przed kolejną, nową większością parlamentarną wyłonioną w 1997r i stworzonym przez nią rządem.
W uchwale Rady Ministrów Nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997r reforma kompetencyjna - terytorialna miała dwa zasadnicze cele, charakterze bezpośrednim. Po pierwsze miała ona wzmocnić rząd, realizując zasadę oddzielenia funkcji politycznych (rządzenia) od funkcji wykonawczych z zakresu administracji publicznej. Drugim bezpośrednim celem reformy było wzmocnienie integracji społecznej poprzez odbudowę wspólnot lokalnych i przekazania im kompetencji w zakresie zaspokojenia potrzeb zbiorowych na szczeblu lokalnym.
Jak można łatwo dzisiaj stwierdzić, przyjęto w końcu 1997r podstawowe założenia reformy ustroju administracyjnego państwa zrealizowane zostały w całości, choć z pewnością w wymiarze praktycznym będą one wymagać jeszcze kontynuacji wielu prac wdrożeniowych oraz dokonywania niezbędnych uzupełnień i modyfikacji.
Niezależnie od licznych trudności, jakie napotkano przy przygotowaniu i wdrożeniu reformy, i także tych, które nas jeszcze czekają, wielka reforma ustroju administracyjnego RP jest faktem. Udało się przełamać dotychczasową barierę niemożliwości przeprowadzenia kompleksowej przebudowy polskiej administracji publicznej. Jest oczywiste, że przyjęcie rozwiązań ustawodawczych stanowi w rzeczywistości dopiero początek, a nie koniec przeobrażeń. Te bowiem dokonują się w praktyce politycznej i administracyjnej i będą spotykać się z wieloma wyzwaniami, do których z pewnością będą należały działania przeciwników przyjętych rozwiązań.
Bibliografia
- „Historia administracji” Dorota i Jerzy Malec
- „Administracja publiczna zagadnienia ogólne” Karol Sobczak
- „Historia administracji” Hubert Izdebki
4