Dr Krzysztof PRZEWORSKI

Akademia Obrony Narodowej

TEORETYCZNE ASPEKTY ZARZĄDZANIA W SYTUACJACH KRYZYSOWYCH

Celem poniższych rozważań jest uzasadnienie szerszego rozumienia problematyki zarządzania w sytuacjach kryzysowych (powszechnie określanego również jako zarządzanie kryzysowe) oraz przedstawienie propozycji autorskich i upowszechnienie stanowisk prezentowanych przez innych autorów w tym obszarze.

1. Pojęcia podstawowe

Problemy z rozumieniem i istotą zarządzania w sytuacjach kryzysowych napotykamy już w momencie definiowania tego pojęcia. Związane jest to z różnym podejściem autorów definicji do pojęcia zarządzania lub kierowania. Dla celów przedstawienia propozycji definicji zarządzania w sytuacji kryzysowej celowe jest przyjęcie i wyjaśnienia samego pojęcia zarządzanie i jego relacji z kierowaniem. Wydaje się, że najlepsze wyjaśnienie tego pojęcia, w kontekście rozważań o zarządzaniu w sytuacjach kryzysowych, zawarte jest w publikacji A. Krzyżanowskiego.

„Kierowanie oznacza oddziaływanie na organizację z wykorzystaniem ustalonych reguł (procedur) na jej człony (elementy), także dla osiągnięcia zamierzonego celu z tym, że może ono przyjmować formę:

- administrowania (źródłem władzy - prawo do oddziaływania na organizację - są formalne kompetencje kierującego nabyte wraz z wyborem, wyznaczeniem lub mianowaniem do roli administratora),

- zarządzania (źródłem władzy jest prawo do dysponowania zasobami o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania organizacji i losu jej elementów),

- przywództwa (źródłem władzy kierowniczej jest autorytet moralny i intelektualny organu kierowniczego).”

Potwierdzenie takiego podejścia znajdujemy też u innych autorów, którzy nie utożsamiają kierowania z zarządzaniem.

Teoretyczne ujęcie definicji zarządzania kryzysowego i zarządzania w sytuacjach kryzysowych jest w naszym kraju nierozróżnialne i potocznie utożsamiane ze sobą. Za przykład niech posłużą poniższe definicje.

Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych to:

„procedury i działania mające na celu: zminimalizowanie prawdopodobieństwa wystąpienia kryzysu uzyskania kontroli nad kryzysem [sytuacją kryzysową - wyjaśnienie własne], umożliwienia zarządzającemu podjęcie takich działań, które będą kierować rozwój kryzysu w stronę rozwiązań możliwych do przyjęcia, minimalizację skutków kryzysu, likwidację skutków kryzysu.”;

„systematyczne i metodyczne przedsięwzięcie zmierzające do zapobieżenia lub zredukowania wpływu kryzysu [sytuacji kryzysowej - wyjaśnienie własne] na zasoby i wartości społeczne za pomocą środków kierowania i kontroli oraz koordynacji”;

„szczegółowe przedsięwzięcia organizacyjne obejmujące kierowanie, administrowanie i sprawowanie zarządu społeczeństwem lub jego częścią w sytuacji kryzysowej. Występuje podczas klęsk żywiołowych, katastrof przemysłowych i technicznych (w czasie pokoju) lub podczas zagrożenia wojennego i wojny” ;

„procedury i działania zmierzające do przejęcia kontroli nad sytuacją kryzysową przez menadżerów kryzysów, umożliwiające im kształtowanie przebiegu kryzysu [sytuacji kryzysowej - wyjaśnienie własne] w drodze działań przygotowanych” ;

„szczególna forma zarządzania polegająca na możliwie wczesnym rozpoznaniu ukrytych sytuacji kryzysowych oraz zaplanowaniu i podjęciu działań zapobiegawczych lub zmniejszających ostre kryzysy.”;

„kompensowanie skutków procesów kryzysowych w ich oddziaływaniu na firmę”.

Łatwo, w przedstawianych definicjach, zauważyć utożsamianie zjawiska kryzysu i sytuacji kryzysowej. Nie wdając się w szerszy opis różnic, kryzys jest powszechnie rozumiany jako pojęcie węższe od sytuacji kryzysowej jako jego kulminacyjna faza. Próbą rozróżnienia zarządzania kryzysowego i zarządzania w sytuacjach kryzysowych jest propozycja definicji „Zarządzanie kryzysowe to integralna część zarządzania w sytuacjach kryzysowych, polega na przygotowaniu i prowadzeniu operacji kryzysowych (zarządzanie operacjami, ludźmi, organizacjami), których celem jest zapobieganie różnym sytuacjom nadzwyczajnym lub likwidacja ich skutków. (...)”.

2. Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych - nowe podejście

Prezentowana treść i istota

zarządzania w sytuacjach kryzysowych w konfrontacji z rzeczywistością oraz publikacjami różnych autorów okazuje się wąskim rozumieniem tego pojęcia. Argumentem zasadniczym w przyjęciu tego punktu widzenia problemu jest statystyka liczby katastrof na świecie i charakterystyka ich przyczyn. Okazuje się, że dzieląc katastrofy wg kryterium czynnika sprawczego, ich liczba spowodowana przez człowieka w sposób trwały systematycznie rośnie i zawsze przewyższała liczbę katastrof naturalnych. Przykładowo w roku 2005 na świecie odnotowano 248 katastrof spowodowanych przez człowieka i 149 katastrof naturalnych. Istotną różnicą między wymienianymi typami katastrof jest liczba ofiar w ludziach i wysokość strat materialnych, które są zawsze wyższe w przypadkach katastrof naturalnych. Jest to oczywiste biorąc pod uwagę moc i rozmiar działania sił przyrody. Jednak zasadniczą różnicą jest fakt, ze katastrofy spowodowane przez człowieka nie powinny się zdarzać, ponieważ są do uniknięcia w przeciwieństwie do naturalnych. Zatem wnioskując z powyższych faktów proces zarządzania w sytuacjach kryzysowych winien uwzględniać jak najwcześniejszy proces - zarządzanie ryzykiem, który eliminowałby lub ograniczał błędy człowieka prowadzące do rozwoju sytuacji kryzysowej.

Autorytety w dziedzinie zarządzania w sytuacjach kryzysowych , w różnych publikacjach, wskazują od dawna na konieczność integracji w zarządzaniu w sytuacjach kryzysowych różnych jego etapów, planów i działań oraz wskazują na ich jedność i ciągłość w skutecznym osiąganiu celów. Pojawia się zatem pytanie jakie to etapy i co jest ich istotą?

Podejmując problem i uwzględniając człowieka jako najczęstszego sprawcę katastrof liczni autorzy wskazują, że w obszarze zarządzania sytuacjami kryzysowymi możemy i powinniśmy wyróżnić: zarządzanie ryzykiem, zarządzanie sytuacjami problemowymi (sytuacjami krytycznymi, wyjątkowymi, nagłymi) i zarządzanie w kryzysie (kryzysowe). Podejmując się systematyzacji proponuję aby w naszym systemie pojęć stosować je odpowiednio. Wzajemne relacje pojęć przedstawia rys.1.

Poszczególne etapy zarządzania w sytuacjach kryzysowych można scharakteryzować następująco:

zarządzanie ryzykiem - integralna część zarządzania w sytuacjach kryzysowych, które stanowi zbiór działań mających na celu ustalenie właściwego zachowania się w sytuacji ryzyka. Wyróżnia się następujące kierunki działania: identyfikację ryzyka, analizę ryzyka, strategie działania w warunkach ryzyka, monitorowanie ryzyka (jego czynników),

zarządzanie sytuacją problemową (krytyczną) - wydaje się, że wykorzystując dotychczasowy dorobek teorii zarządzania kryzysowego (w sytuacji kryzysowej) i dostosowując (do nowego pojęcia) znajdujące się już w użyciu i przedstawione powyżej definicje zarządzania w sytuacjach kryzysowych (w dawnym kontekście) otrzymamy charakterystykę tego etapu zarządzania. Definicję, która w przekonaniu autora najlepiej oddaje istotę zarządzania w sytuacji problemowej (krytycznej) sformułować można następująco, systematyczne i metodyczne przedsięwzięcie zmierzające do zapobieżenia lub zredukowania wpływu sytuacji kryzysowej na zasoby i wartości społeczne za pomocą środków kierowania i kontroli oraz koordynacji. W innym ujęciu, to szczególna forma zarządzania polegająca na możliwie wczesnym rozpoznaniu ukrytych sytuacji kryzysowych oraz zaplanowaniu i podjęciu działań zapobiegawczych lub zmniejszających ostre kryzysy,

Rys.1. Rodzaje (etapy) zarządzania w sytuacjach kryzysowych (systemu)

Opracowanie własne

zarządzanie kryzysowe (w kryzysie) - integralna część zarządzania w sytuacjach kryzysowych, polega na przygotowaniu i prowadzeniu operacji kryzysowych (zarządzanie operacjami, ludźmi, organizacjami), których celem jest zapobieganie różnym sytuacjom nadzwyczajnym lub likwidacja ich skutków.

Charakteryzując zarządzanie w sytuacjach kryzysowych należy podkreślić konieczność stosowania w sposób ciągły, w każdym jego etapie (rodzaju), analizy ABC (wynikającej z zasady Pareto).

Podsumowując rozważania dotyczące nowego (szerszego) rozumienia pojęcia zarządzania w sytuacjach kryzysowych, uzasadnione wydaje się określanie go jako zintegrowanego i ciągłego procesu mającego na celu niedopuszczenie w sposób planowy i zorganizowany do pojawienia się i rozwoju sytuacji kryzysowych oraz przekształcenia się ich w kryzys. Polega na integracji zarządzania ryzykiem, zarządzania sytuacją problemową (krytyczną) i zarządzania kryzysowego.

3. Model zarządzania w sytuacjach kryzysowych

W przekonaniu autora warty wskazania i upowszechnienia jest praktyczny model zarządzania w sytuacjach kryzysowych zawarty w publikacji Mamaging Crises before They Happen.

Autorzy publikacji wyróżnili pięć zasadniczych czynników (komponentów, działań) zalecanego modelu:

• ocena i analiza zagrożeń oraz ryzyka różnych zdarzeń (types/risks),

• mechanizm wykrywania i monitoringu zagrożeń oraz sygnałów ryzyka, a także ograniczania zniszczeń (strat),

• system organizacji,

• zaangażowanych udziałowców i wspierających (stakeholders),

• scenariusze reagowania i oddziaływania zagrożeń na organizację.

Model zarządzania w sytuacjach kryzysowych i jego komponenty przedstawia rys.2.

Wobec powszechnej znajomości komponentów zarządzania w sytuacjach kryzysowych - analizy zagrożeń i ryzyka, mechanizmu wykrywania i monitoringu zagrożeń oraz ograniczania strat, a także udziałowców (siły własne i udzielające pomocy w sytuacjach kryzysowych), krótka charakterystyka jego komponentów ograniczona zostanie do systemu organizacji oraz scenariuszy radzenia sobie w sytuacjach kryzysowych.

System organizacji rozumiany jest w modelu jako kompleks pięciu komponentów (podsystemów): stosowanej technologii, struktury organizacyjnej, czynnika ludzkiego, kultury organizacji oraz psychologii zarządzania kierownictwa (top management psychology). One i ich wzajemne relacje składają się na mechanizm obronny organizacji. Wg autorów może to mieć formę: zaprzeczenia (kryzysy dotyczą innych my jesteśmy niezniszczalni), wyparcia się (kryzysy zdarzają się ale ich wpływ na naszą organizację jest mały), wyniosłości (jesteśmy wielcy i silni dlatego będziemy chronieni przed kryzysem), idealizacji sytuacji kryzysowej (kryzysy nie zdarzają się w dobrej organizacji), projekcji (kryzys zdarzają się dlatego, że ktoś inny jest słaby), roztropności (optymalnie postrzeganie zagrożeń i własnych słabości), rozczłonkowania (kryzysy nie mogą dotknąć całej organizacji bo jej części są niezależne od siebie).

Scenariusze („klej integracyjny” komponentów) będące treścią planowania i opracowanych planów winny zawierać „dobry scenariusz” czyli najgorsze przypadki rozwoju sytuacji kryzysowej dla organizacji.

Rys.2. Model i komponenty zarządzania w sytuacjach kryzysowych

Opracowanie własne: na podstawie Ian I. Mitroff, G. Anagnos, Managing ..., op.cit. s. 31

Autorzy prezentowanego modelu zarządzania sytuacją kryzysową (crisis management - CM) uzupełniają go wskazując zalecenia w jego praktycznym kształtowani:

• integrować zarządzanie kryzysowe z innymi programami, nie tworzyć go w separacji,

• tworzyć „teczkę” kryzysów (sytuacji kryzysowych) przygotowując organizację do kryzysów (sytuacji kryzysowych): ekonomicznych, informacyjnych, materialnych, pracowniczych (human resources), reputacji, psychologicznych - w tym terroryzm (psychopathic acts) i katastrof naturalnych,

• nie ograniczać „teczki” kryzysów (sytuacji kryzysowych) do katastrof naturalnych oraz katastrof specyficznych tylko dla organizacji,

• nie uzależniać analizy ryzyka tylko do zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości,

• zarządzać komponentami zarządzania w sytuacjach kryzysowych: udziałowcami (wspomagającymi), mechanizmami wykrywania zagrożeń i ograniczania strat, analizuj zagrożenia i ryzyko, systemem organizacji oraz scenariuszami (planowaniem),

• szukać wzorów i powiązań z kryzysami w przeszłości,

• tworzyć mapy do zrozumienia jak kryzys rozwija się w i poza organizacją,

• rozważać rozwój kryzysu w innych niż wymienione kategorie,

• organizować mechanizm wykrywania sygnałów ostrzegawczych kryzysu (sytuacji kryzysowych),

• organizować mechanizm ograniczania strat,

• prowadzić autopsje (postmortems) kryzysów i błędów,

• unikać wskazywania winnych, koncentrować się na wykrywaniu sygnałów i ochronie przed rozwojem kryzysu (sytuacji kryzysowej),

• sprawdzać komponenty które kierują organizacją: technologia, struktura organizacyjna, czynnik ludzki, kulturę organizacji i psychologię zarządzającego kierownictwa,

• ustalać jak kryzys może się rozwinąć z komponentów organizacji i jak można zapobiec błędom,

• rozpoznawać mechanizm obrony organizacji.

W podsumowaniu rozważań o szerszym rozumieniu zarządzania w sytuacjach kryzysowych skonfrontujmy teoretyczne propozycje i zalecenia zawarte w treści niniejszego artykułu z wnioskami po katastrofie budowlanej w Katowicach. Poniższe wnioski opracowane zostały na podstawie doniesień prasowych, opisu działań po katastrofie przez Śląski UW oraz raportów i wystąpień Wojewody Śląskiego.

Akcja ratunkowa:

- współdziałanie różnych sił w miejscu katastrofy - sprawnie i bez zakłóceń,

• brak wspólnych środków łączności (Policja, PSP, wojsko) - konieczność zmian w prawie,

• brak uregulowań prawnych spowodował, ze działania Centrum Koordynacji Ratownictwa Medycznego (CKRM) oparte były na dobrej woli i współpracy jednostek służby zdrowia (bez większych trudności w kontaktach z ZOZ-ami),

• brak procedury koordynującej czynności wszystkich zaangażowanych służb w zakresie ewidencjonowania osób zmarłych, ich identyfikacji i miejsc przechowywania zwłok (listy osób winny być wykonywane na miejscu katastrofy),

- należy skoordynować działanie różnych podmiotów pomocy psychologicznej i ustalić sposób rekrutacji osób, które mogą udzielić takiej pomocy (eliminować osoby postronne działające pod wpływem uczuć niesienia pomocy),

- brak procedur informowania opinii publicznej o liczbie ofiar - PSP, Policja,

Prokuratura dysponowała różnymi danymi,

- konieczność opracowania procedury współdziałania wszystkich służb ratowniczych i zasad obiegu informacji,

- konieczność szkolenia służb porządkowych (Policja, Straż Miejska) w procedurach

zachowań w sytuacjach zdarzeń masowych i katastrof,

- konieczność szkolenia pracowników pogotowia ratunkowego z organizacji pomocy w wypadkach masowych i katastrofach,

- konieczność opracowania procedury uruchamiania linii informacyjnych o katastrofach, wypadkach masowych - z zasadami informowania o osobach poszkodowanych,

- doskonalenie procedury uruchamiania pomocy psychologicznej dla służb

ratowniczych,

Wnioski zmian w przepisach prawa:

- ustawa o stanie klęski żywiołowej nie obejmuje problemów planowania, wykonywania, nadzorowania i egzekwowania zadań związanych z ochroną przed zagrożeniami. W tym:

1) brak definicji systemu zarządzania kryzysowego (w kontekście artykułu - systemu zarządzania w sytuacjach kryzysowych),

2) brak funduszu kryzysowego,

3) wykonywania przez wojewodów oraz starostów zwierzchnictwa i nadzoru nad Zespołami Reagowania Kryzysowego niższych szczebli w zakresie profilaktyki (nakładanie i rozliczanie z zadań w czasie poprzedzającym stan klęski żywiołowej),

4) wydawanie zarządzeń w sprawie podjęcia działań zapobiegawczych (przeglądy, standardy, wyposażenie),

5) egzekwowanie wykonania zadań własnych samorządów terytorialnych związanych z bezpieczeństwem (opracowanie planów),

6) delegowanie pracowników do wykonania świadczeń osobistych (ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, ciągłość pracy),

- rozporządzenie RM w sprawie tworzenia zespołów reagowania kryzysowego nie odnosi się do:

1) ośrodka koordynującego na poziomie centralnym, zajmującego się monitorowaniem zagrożeń oraz zbieraniem i dystrybucją informacji z województw (aktualnie CZK przesyła informacje do Krajowego Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności, MSWiA, CZK Ministra Budownictwa i Transportu),

2) dokumentów planistycznych dotyczących ochrony ludności (ochrony przed powodzią, obrony cywilnej, postępowania awaryjnego) - brak korelacji planów: reagowania kryzysowego, działań ratowniczych PSP oraz planu zabezpieczenia medycznego z pozostałymi planami instytucji i sił zaangażowanych w operację ratowniczą,

3) regulacji w sprawie powszechnego systemu alarmowania ludności.

Łatwo spostrzec, że konfrontacja praktyki zarządzania w sytuacjach kryzysowych (mimo dużego poświecenia różnych służb) z zaleceniami autorytetów w tej dziedzinie i wizją modelu (przedstawionego w zarysie) wskazuje na duży dystans, w odniesieniu do dorobku innych krajów, polskich rozwiązań prawnych, organizacyjnych i podstaw teoretycznych zarządzania w sytuacjach kryzysowych.

Szerszy przegląd definicji zarządzania przedstawia np. A. Bednarski, Zarys teorii organizacji i zarządzania, Toruń 1998, s. 198.

L. Krzyżanowski, Podstawy nauk o organizacji i zarządzaniu, PWN, Warszawa 1994 r., s. 207.

Zarządzanie. Teoria i praktyka, zbiorowe, red. A. K. Koźmiński, W. Piotrowski, Warszawa 1999, s. 130.

Przykładem utożsamiania kierowania i zarządzania może być definicja np. ”kierowanie (zarządzanie) to proces planowania, organizowania, przewodzenia i kontrolowania pracy członków organizacji oraz wykorzystywania wszelkich dostępnych zasobów organizacji do osiągania jej celów.” [w:] J. A. F. Stoner i inni, Kierowanie, Warszawa 1998, s. 20.

Zbiorowe, Zarządzanie kryzysowe, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2000,

J. Konieczny, Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach, Poznań - Warszawa 2001, s. 116.

J. Kunikowski, Słownik podstawowych terminów z zakresu wiedzy obronnej, Załącznik do nr 1/2002 Myśl Wojskowa,

Generic Crisis Management Hadbook, 1997,

Przedstawiona definicja określona jest jako zarządzanie w kryzysie, jednak w istocie dotyczy zarządzania w sytuacji kryzysowej, Zbiorowe, Leksykon zarządzania, przew. kolegium redakcyjnego M. Romanowska, Warszawa 2004, s. 674.

A. Bednarski, Zarys teorii organizacji i zarządzania, op. cit, s. 324.

Zbiorowe, Obrona Narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa III RP, red. nauk. R. Jakubczak, Warszawa 2003, s. 393. Wyjaśnienia wymaga pojęcie sytuacji nadzwyczajnej, tutaj rozumiane jest jako zdarzenie o charakterze katastrofy lub kataklizmu w czasie którego stałe służby ratownicze (porządkowe) nie mogą, w ramach swoich możliwości i procedur, zlikwidować zagrożeń lub ich skutków.

W 2005 r. w wyniku katastrof naturalnych życie straciło ok. 100 tys. osób (bez ofiar wypadków drogowych - liczba tych ofiar utrzymuje się na średnim poziomie ok. 1 mln osób rocznie), w wyniku katastrof spowodowanych przez człowieka życie straciło ok. 9 tys. osób. Straty materialne ogółem wyniosły ok. 230 mld $ z czego tylko trzecia ich część została pokryta przez ubezpieczenie. Na podstawie raportu rocznego: Natural catastrohes and mam-made disasters 2005, Swiss Re, Sigma no 2/2006, s. 3.

W rozważaniach przyjąłem, że zarządzanie w sytuacjach kryzysowych jest pojęciem najszerszym i obejmuje inne rodzaje zarządzania znajdujące się w jego obszarze.

Ian I. Mitroff, G. Anagnos, Managing Crises Before They Happen. What every executive manager needs to known about crisis management, New York, Atlanta, Boston, Chicago, Kansas City, San Francisco, Washington D.C., Brussels, Mexico City, Tokyo, Toronto, 2001, s. 6.

M. Regester, J. Larkin, Zarządzanie kryzysem, Warszawa 005, s. 192.

Leksykon zarządzania, op. cit., s. 673.

Opracowana na podstawie J. Konieczny, Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach, Poznań - Warszawa 2001, s. 116.

Na podstawie, Leksykon zarządzania, op. cit., s. 674.

Analiza ABC to technika określania priorytetów w rozwiązywaniu problemu decyzyjnego. Więcej na ten temat [w:] Leksykon zarządzania, op. cit., s. 20 oraz Z. Martyniak, Metody organizacji i zarządzania, Kraków 1999.

Ian I. Mitroff, G. Anagnos, Managing Crises Before They Happen. What every executive manager needs to known about crisis management, op.cit. s. 30.

Użyto pojęcia organizacja w ujęciu rzeczowym Oznacza to taką całość, której składniki współprzyczyniają się do powodzenia całości. Składają się na nią: ludzie, zasoby i więzi współdziałania. Na podstawie, Leksykon zarządzania, op. cit., s. 387.

Tłumaczenie własne na podstawie, Ian I. Mitroff, G. Anagnos, Managing Crises Before They Happen. What every executive manager needs to known about crisis management, op.cit., s. 50.

4

Zarządzanie ryzykiem

Zdarzenia i wypadki w otoczeniu organizacji i z jej historii - analiza, ocena prawdopodobieństwa i ustalanie właściwego zachowania się w sytuacji ryzyka.

Zarządzanie sytuacją problemową (krytyczną)

Wypadki, incydenty, awarie, ukryte procesy - przygotowanie i podjęcie działań zapobie-gawczych lub ratowniczych i zmniejszających kryzysy

Zarządzanie kryzysowe (w kryzysie)

Uderzenie zagrożenia, katastrofa - planowanie i prowadzenie operacji antykryzysowych w celu zapobieżenia sytuacjom nadzwyczajnym , minimalizacji strat i likwidacji skutków katastrof

Zagrożenia i ryzyko (analiza)

Mechanizm monitoringu i ograniczania strat

System

organizacji

Udziałowcy

Scenariusze sytuacji kryzysowych

---