WYŻSZA SZKOŁA PRZEDSIĘBIORCZOŚCI I ZARZĄDZANIA
IM. LEONA KOŹMIŃSKIEGO
Rok Akademicki 2006/2007
Przedmiot: Zasady tworzenia prawa
ZASADY TWORZENIA PRAWA *
Zasady tworzenia prawa (reguły rzetelnej legislacji):
Dobre rozstrzygnięcie legislacyjne powinno być skuteczne i ekonomiczne, podjęte na czas i przewidywalne, wyrażone w komunikatywny sposób, w klarownej i precyzyjnej formie oraz należycie , z odpowiednim wyprzedzeniem ogłoszone - w sposób umożliwiający zapoznanie się z normą odbiorcy prawa. System prawa powinien być spójny i stabilny. Powinien być oparty na powszechnie uznawanych wartościach.
Cechy dobrego prawa. Dobre prawo powinno być:
tworzone w ramach właściwych procedur legislacyjnych,
tworzone przez kompetentne organy respektujące hierarchiczny system źródeł prawa i jego wewnętrzną spójność,
właściwie ogłaszane i wprowadzane w życie z zachowaniem stosownego vacatio legis,
precyzyjne, nie dające pola do wieloznacznej wykładni,
nie działające wstecz i zrozumiałe.
spójność; Spójne prawo, to prawo spełniające dwa warunki:
nie występują w nim normy z sobą niezgodne, bo niezgodności „rozsadzają" system, a nadto
normy te są oparte na wspólnych wartościach i zasadach naczelnych, co ów system spaja, łączy tak, że jego normy harmonijnie służą realizacji wyznaczonych w tym systemie celów.
Niezgodności norm mogą się odnosić do norm o różnej albo tej samej pozycji hierarchicznej.
Niespójności występujące w zbiorze norm osłabiają efektywność tego zbioru, powodują, że nie może on należycie funkcjonować. System niespójny nie sprzyja też kształtowaniu się postaw akceptacji i dawania posłuchu jego normom Nie zwykło się bowiem dawać posłuch prawodawcy nieudolnemu, nawet jeśli by się podzielało jego intencje.
Są trzy podstawowe warunki tworzenia spójnego systemu prawa:
uzgodniony, uporządkowany, dostatecznie szczegółowy i stabilny system wartości, jakie zamierza się przez prawo chronić,
rzetelna i spójna wiedza o dziedzinie spraw, którą chce się normować,
wysoka jakość techniczna prawodawstwa.
b) funkcjonalność; Funkcjonalne jest prawo, które realizując obowiązujące normy osiąga założone cele.
Są jednak różne pojęcia i różne miary funkcjonalności. Tam, gdzie oddziaływanie przez prawo polega na wyznaczaniu obowiązków, funkcjonalność prawa sprowadza się do dostatecznie częstego realizowania ustanowionych norm lub dostatecznie częstego sankcjonowania przekraczanych norm.
W dziedzinach, takich jak na przykład gospodarka, funkcjonalność prawa polega na tym, by stwarzało ono i stawiało do dyspozycji uczestników obrotu odpowiednio użyteczne narzędzia: sprawne, możliwie proste, tanie i bezpieczne, spośród których mogliby oni wybierać najbardziej przydatne do realizacji swoich zamierzeń.
Niebezpieczeństwem dla funkcjonalności prawa nie jest tu nadmiar regulacji prawnych, ponieważ nieużyteczne rozwiązania prawne nie będą przez zainteresowanych wykorzystywane. W tym obszarze najważniejsza dla funkcjonalności prawa staje się kompletność uregulowań prawnych. Niedobór dogodnych rozwiązań i instytucji prawnych, brak niezbędnych procedur, luki w prawie, nadmierna ogólnikowość regulacji, wszystko to może mieć niekorzystne konsekwencje społeczne i gospodarcze, ponieważ hamuje lub utrudnia procesy gospodarowania, a jednostkom nie poręcza ich uprawnień i nie stwarza prawnych dróg ich dochodzenia. „Niedoregulowanie" powoduje też, że powstają możliwości działania „na granicy prawa", wymykające się spod kontroli. Wszystko to prowadzi do tego, że prawo nie jest skutecznym narzędziem osiągania założonych celów.
skuteczność; Skuteczne prawo to takie, które - „daje się stosować", jest „poręczne", „sprawne", „nieuciążliwe" dla obywateli oraz dla szeroko rozumianej administracji, która na jego podstawie rozstrzyga konkretne sprawy.
Aby prawo było skuteczne, instytucje oraz procedury a także nakazy i zakazy muszą zacząć działać w określonym czasie. Reakcja prawodawcy na zmieniającą się rzeczywistość nie może być spóźniona. Wymaga to wprowadzania w życie w jednym terminie całych programów legislacyjnych, tzn. ustaw wraz z kompletem aktów względem nich wykonawczych. W przeciwnym razie instytucje przewidziane w ustawie nie mogą działać należycie albo w ogóle pozostają martwe. Dla współczesnej legislacji nieodzowne jest zatem, by zamierzenia ustawodawcy były niezawodnie wspierane przez władzę wykonawczą.
Skuteczne prawo musi mieć co najmniej jedną jeszcze cechą - musi być akceptowane przez zainteresowanych. Oznacza to, że są one zdolne pozyskać poparcie, a co najmniej zrozumienie tych, którzy mieliby z nich korzystać. Ten stan rzeczy może powstać z czasem, kiedy adresaci norm prawnych przekonają się o ich trafności. Dla dobrej legislacji potrzebne wydaje się. jednak pozyskiwanie akceptacji na etapie przygotowawczych prac legislacyjnych, aby ci, którym przyjdzie stosować prawo, rozpoczynali działalność w przekonaniu, że zostali wyposażeni przez prawodawcę, w użyteczne narzędzia lub obciążeni dającymi się. usprawiedliwić obowiązkami. Sposobami, które prowadzą do takiego stanu rzeczy jest zapewnienie udziału zainteresowanych w pracach nad projektami ważniejszych ustaw, zapraszanie zainteresowanych organizacji i instytucji do konsultowania projektowanych rozwiązań, do zajmowania stanowiska w sprawach wywołujących rozbieżności oraz do dzielenia się. z projektodawcą doświadczeniami, którymi dysponują.
d) stabilność; Jest oczywiste, że występuje stała potrzeba dostosowywania przepisów prawa do zmieniającej się. rzeczywistości. Proces ten może się dokonywać przez powolną zmianą interpretacji prawa. Zazwyczaj jednak wymaga inicjatywy prawodawcy. Stabilność prawa - co powszechnie wiadomo - nie oznacza więc jego niezmienności, ale takie jego zmiany - tak częste i tak głębokie - jakie wymusza zmieniające się. otoczenie prawa. Jest także drugi racjonalny powód zmiany prawa: niedostatki dostrzegane w dotychczasowych regulacjach.
Każda zmiana prawa wiąże się z określonymi kosztami społecznymi, zwłaszcza gdy polega na korekcie treści obowiązujących już norm. Narusza bowiem zastany porządek prawny - przychodzi na nowo zaznajamiać się z przepisami, rezygnować z wytworzonych uprzednio nawyków postępowania i z dotychczasowego orzecznictwa. Stąd uzasadniona jest dyrektywa, by zmiany przepisów dokonywać jedynie wtedy, gdy spodziewamy się osiągnąć w ten sposób znaczną korzyść, a nie zaledwie nieznacznie poprawić istniejący porządek prawny.
Pewien stopień tolerancji dla dostrzeganych usterek prawa nie grozi destabilizacją systemu.
Destabilizują natomiast system prawa te wszystkie jego zmiany, które są dokonywane pod wpływem chwilowych potrzeb. Mogą być one następstwem koniunkturalnych decyzji politycznych i zmian dokonywanych w układzie preferencji, mogą być dyktowane potrzebą szybkich sukcesów politycznych i w konsekwencji symbolicznych decyzji legislacyjnych. Mogą być także następstwem zmian dokonywanych żywiołowo, których nie poprzedzono rzetelną i wnikliwą analizą dotychczasowego prawodawstwa.
Wartość stabilności prawa nie daje się przecenić. Prawo posiadające tę cechę stwarza poczucie pewności, pozwala racjonalnie planować swoje przedsięwzięcia i przewidywać zachowania innych uczestników prawnej wspólnoty, sprzyja rozwojowi gospodarczemu. Na gruncie stabilnych przepisów prawnych kształtuje się zrozumiała dla zainteresowanych praktyka stosowania prawa, wytwarzają się zwyczaje i nawyki prawne, skuteczniej kształtujące zachowania ludzi niż grożenie sankcją i powstaje stan zaufania do prawa i tworzonych przez nie instytucji. Ażeby ten stan osiągnąć stabilnym przepisom prawnym musi towarzyszyć utrwalona interpretacja oraz stabilne reguły stosowania prawa. Prawodawca bowiem, stanowiąc normy, zaledwie rozpoczyna proces oddziaływania tych norm na życie społeczne. Jego nieodzownymi partnerami są orzecznictwo sądowe oraz nauka prawa, a także praktyka administracyjna. Dobra legislacja to zatem też taka, w której nawiązuje się współpraca prawodawcy, praktyki stosowania prawa i nauki.
e) dostępność; Funkcjonowanie systemu prawa opiera się na dwóch zasadach:
"nikt nie może się zasłaniać nieznajomością prawa",
norma prawna nie może być wiążąca, jeżeli nie została oficjalnie ogłoszona.
Nie da się bowiem moralnie usprawiedliwić ponoszenia negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości niedostępnego prawa.
Dostępność prawa ma dwa aspekty: formalny - przejawiający się w oficjalnym, urzędowym ogłaszaniu aktów normatywnych oraz faktyczny - przez co należy rozumieć zespół czynności zmierzających do zapewnienia, by informacje o treści norm prawnych docierały do zainteresowanych. Nie dość więc ogłosić ustawę czy inny akt normatywny w dzienniku urzędowym. Trzeba jeszcze, by dzienniki te dotarły na czas do zainteresowanych, by były drukowane w potrzebnym nakładzie, aby wysoka cena egzemplarza nie była przeszkodą w ich nabyciu. Jest w najwyższym stopniu żenujące, że współczesne państwa nie potrafią sobie poradzić ze sprawnym publikowaniem aktów normatywnych i sprawnym rozpowszechnianiem dzienników urzędowych. Ciągle jeszcze występuje zjawisko, że akt normatywny dociera do zainteresowanych po dacie jego wejścia w życie.
komunikatywność i precyzyjne formułowanie testów - jest warunkiem należytego porozumienia się prawodawcy z adresatem norm. Prawo powinno być zrozumiałe dla wszystkich. Poprawnie sformułowana norma prawna to taka, którą adresat normy bez trudności rozumie. Przepis musi być poprawnie skonstruowany z punktu widzenia językowego i logicznego.
Na komunikatywność tekstu prawnego składa się komunikatywność „wyszukiwawcza" oraz „interpretacyjna". W aspekcie „wyszukiwawczym" prawo jest tym bardziej komunikatywne, im łatwiej w ogromnym współcześnie zbiorze przepisów można znaleźć przepisy aktualne, potrzebne do odpowiedzi na określone pytania prawne. W aspekcie „interpretacyjnym" tekst jest tym bardziej komunikatywny im łatwiej, bez zawiłych zabiegów wykładni, wymagającej wyrafinowanej wiedzy prawniczej, można uzyskać na jego podstawie odpowiedzi na interesujące nas pytania prawne.
Tak pojmowaną komunikatywność prawa uzyskuje się nie tylko przez zrozumiały język tekstów prawnych, ale też przez przejrzystą konstrukcję aktu normatywnego jako całości i przejrzystą konstrukcje całego systemu prawa.
Dodatkowo:
Mówiąc o zasadach dobrego prawa trzeba także dziś pamiętać o technice. Informatyzacja jako techniczna gwarancja racjonalnego tworzenia prawa - tworzenie dobrego prawa w warunkach społeczeństwa informatycznego i globalizacji nie może się obejść bez informatycznych baz danych, zawierających rzetelną informację o stanie prawa.
Podsumowanie:
Co można dziś zarzucić tworzonemu prawu (orzecznictwo TK):
nie przestrzega zasad wynikających z Konstytucji,
jest nieprecyzyjne i wytwarza niejasności w procesie jego stosowania,
jest tworzone w sposób de casu ad casu (od przypadku do przypadku) bez szerszej perspektywy całościowej,
jest wadliwie uchwalane, jest produktem błędnych procedur legislacyjnych,
występuje znaczna żywiołowość "nadpobudliwość", "biegunka legislacyjna" - w tworzeniu prawa, ( np. nowelizacje nakładają się jedna na drugą - te same ustawy w ciągu roku nowelizowane są wielokrotnie - kpc w 2000 r. był nowelizowany 13 razy), (nowelizowane są ustawy, które jeszcze nie weszły w życie - w okresie międzywojennym był jeden taki przypadek i był szeroko komentowany i opisywany jako legislacyjna osobliwość). Lawina nowelizacji załamuje stabilność i czytelność systemu. (w 2001 r. na blisko 150 ustaw, ustaw zmieniających było ponad 80, w 2000 r. na 173 ustawy, nowelizujących było 104)
* Opracowano na podstawie: Sławomira Wronkowska "Na czym polega dobra legislacja?" i Andrzej Bierć "Proceduralne aspekty tworzenia dobrego prawa" Przegląd Legislacyjny 1/2002 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
- 5 -