Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1982-03-23, C 53/81
D.M. Levin przeciwko Staatssecretaris van Justitie
Opubl: OETS 2002, poz. 74
Teza:
1. Pojęcia "pracownika" i "działalności w charakterze osoby zatrudnionej" definiują zakres zastosowania jednej z podstawowych swobód gwarantowanych przez Traktat i jako takie nie mogą być interpretowane restryktywnie.
2. Postanowienia prawa wspólnotowego o swobodnym przepływie pracowników obejmują również obywatela państwa członkowskiego, który prowadzi na terytorium innego państwa członkowskiego działalność w charakterze osoby zatrudnionej, która to działalność przynosi dochód niższy od uznawanego w tym drugim państwie za minimalny potrzebny dla przeżycia, jeśli ta osoba uzupełnia dochód ze swej działalności w charakterze osoby zatrudnionej innymi dochodami osiągając w ten sposób to minimum lub też środki utrzymania niższe od wspomnianego minimum uznaje za wystarczające, pod tym wszakże warunkiem, że jej działalność w charakterze osoby zatrudnionej jest efektywna i rzeczywista.
3. Powody, które skłaniają pracownika pochodzącego z jednego państwa członkowskiego do poszukiwania zatrudnienia w innym państwie członkowskim nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia jego prawa do wjazdu i pobytu na terytorium tego drugiego państwa pod warunkiem, że prowadzi efektywną i rzeczywistą działalność.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Wyrokiem tymczasowym z 28.11.1980 r., dostarczonym do Trybunału 11.3.1981 r., Raad van State (rada państwa) Królestwa Holandii przedłożyła ETS do rozstrzygnięcia orzeczeniem wstępnym w trybie art. 177 [234] TEWG trzy pytania dotyczące wykładni art. 48 [39] Traktatu i niektórych postanowień Rozporządzeń i Dyrektyw wspólnotowych w zakresie swobodnego przepływu osób we Wspólnocie.
2. Skarżąca w postępowaniu głównym Pani Levin, obywatelka brytyjska i żona obywatela państwa nienależącego do Wspólnoty, wniosła o wydanie pozwolenia na pobyt w Holandii. Pozwolenia odmówiono z powołaniem na przepisy holenderskie na tej m.in. podstawie, że Pani Levin nie posiadała w Holandii zajęcia zarobkowego i dlatego nie może być uznana za "uprzywilejowanego obywatela EWG" w rozumieniu tych przepisów.
3. Pani Levin zwróciła się do Staatssecretaris van Justitie (ministra sprawiedliwości) o ponowne rozpatrzenie tej decyzji. Jej wniosek został odrzucony i wówczas wniosła odwołanie do Raad van State podnosząc, że w międzyczasie podjęła w Holandii działalność w charakterze osoby zatrudnionej oraz że ona i jej małżonek dysponują zasobami i dochodami w każdym razie więcej niż wystarczającymi na ich utrzymanie, nawet bez prowadzenia takiej działalności.
4. Ponieważ Raad van State uznała, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od określonej interpretacji prawa wspólnotowego, przedłożyła Trybunałowi następujące trzy pytania:
"1. Czy pojęciem "uprzywilejowanego obywatela EWG", przez które w przepisach holenderskich rozumie się obywatela państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 1 Dyrektywy Rady nr 64/221 z 25.2.1964 r. i które jest stosowane w tych przepisach do określenia kategorii osób objętych zakresem art. 48 [39] TEWG, Rozporządzenia nr 1612/68 z 15.10.1968 r. oraz Dyrektyw nr 64/221 z 25.2.1964 r. i nr 68/360 z 15.10.1968 r., uchwalonych przez Radę Wspólnot Europejskich w wykonaniu art. 48 [39], należy także objąć obywatela państwa członkowskiego, który prowadzi na obszarze innego państwa członkowskiego działalność w charakterze osoby zatrudnionej, za wynagrodzeniem lub bez, lub świadczy usługi w tak ograniczonym zakresie, że uzyskuje dochód niższy od uznawanego w tym drugim państwie członkowskim za minimalny potrzebny dla samodzielnego utrzymania się.
2. Czy w odpowiedzi na pytanie pierwsze należy rozróżnić między, z jednej strony, osobą, która niezależnie od lub w dodatku do dochodu osiąganego w ramach ograniczonego zatrudnienia ma inne dochody (np. z posiadanej własności lub pochodzące z zatrudnienia mieszkającego z nią małżonka, który nie jest przynależnym państwa członkowskiego) w rezultacie dysponując środkami wystarczającymi na utrzymanie, o którym mowa w pytaniu pierwszym i z drugiej strony osobą, która nie dysponuje dodatkowymi dochodami, ale z sobie znanych powodów chce żyć poprzestając na dochodzie niższym niż ogólnie uznawany za konieczne minimum?
3. Zakładając, że na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, czy pracownik może powołać się na prawo do swobodnego wjazdu i do osiedlenia się na obszarze państwa członkowskiego, w którym prowadzi lub zamierza prowadzić działalność, lub świadczy, lub zamierza świadczyć usługi w ograniczonym wymiarze, jeśli wykazano lub jest prawdopodobne, że głównym motywem jego pobytu w tym państwie członkowskim nie jest prowadzenie działalności ani świadczenie usług w ograniczonym zakresie?"
5. Chociaż pytania powyższe sformułowane są tak, że odnoszą się nie tylko do swobodnego przepływu pracowników, ale również do swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody świadczenia usług, ze szczegółów sporu toczącego się w postępowaniu głównym wynika jasno, że sąd krajowy w istocie miał na uwadze tylko problem swobodnego przepływu pracowników.
Dlatego odpowiedź ograniczy się do kwestii, które dotyczą tej swobody.
Pierwsze i drugie pytanie
6. Pierwsze i drugie pytanie sądu krajowego, które powinny być rozpatrzone łącznie, dotyczą ustalenia, czy postanowienia prawa wspólnotowego o swobodnym przepływie pracowników obejmują również obywatela państwa członkowskiego, którego działalność w charakterze osoby zatrudnionej na terytorium innego państwa członkowskiego przynosi dochód niższy od minimalnego, potrzebnego do utrzymania w rozumieniu przepisów tego drugiego państwa członkowskiego. Sąd pyta w szczególności, czy te postanowienia obejmują taką osobę, gdy ta uzupełnia swój dochód z działalności w charakterze osoby zatrudnionej innymi dochodami, osiągając w ten sposób takie minimum bądź też zadowala się niższymi środkami utrzymania.
7. W myśl art. 48 [39] Traktatu swobodny przepływ pracowników ma być zapewniony na obszarze Wspólnoty. Swoboda ta wymaga zniesienia wszelkiej dyskryminacji między pracownikami pochodzącymi z państwa członkowskiego ze względu na ich przynależność państwową w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy i ma obejmować, z zastrzeżeniem wyjątków uzasadnionych przez wzgląd na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, prawo do przyjęcia rzeczywiście złożonych ofert zatrudnienia, podróżowania swobodnie po terytoriach państw członkowskich w tym celu, pobytu w państwie członkowskim w celu zatrudnienia i pozostania tamże po zakończeniu zatrudnienia.
8. W wykonaniu tego postanowienia wydane zostało m.in. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z 15.10.1968 r. o swobodnym przepływie pracowników na obszarze Wspólnoty (Dz.Urz. ESE 1968 (II), s. 475) i Dyrektywa Rady nr 68/360 z tego samego roku o zniesieniu ograniczeń podróżowania i pobytu na obszarze Wspólnoty w stosunku do pracowników pochodzących z państw członkowskich i ich rodzin (Dz.Urz. ESE 1968(II), s. 485). W myśl art. 1 Rozporządzenia nr 1612/68 każdy obywatel państwa członkowskiego ma prawo, niezależnie od miejsca pobytu, do podjęcia działalności w charakterze osoby zatrudnionej i prowadzenia takiej działalności na obszarze innego państwa członkowskiego na zasadach przewidzianych przez akty ustawowe, wykonawcze i administracyjne w przypadku zatrudnienia własnych obywateli tego państwa.
9. Chociaż prawa wynikające z zasady swobodnego przepływu pracowników, a w szczególności prawo wstępu i pobytu na terytorium państwa członkowskiego są związane ze statusem pracownika lub też osoby prowadzącej działalność w ramach zatrudnienia lub zamierzającej ją prowadzić, pojęcia "pracownik" i "działalność w charakterze osoby zatrudnionej" nie zostały wyraźnie zdefiniowane przez żadne właściwe przepisy. Ustalając ich znaczenie należy zatem odwołać się do ogólnie uznawanych zasad wykładni, począwszy od zwykłego znaczenia przypisywanego danym terminom we właściwym im kontekście i w świetle celów Traktatu.
10. Rządy holenderski i duński utrzymują, że na postanowienia art. 48 [39] mogą powołać się tylko osoby, które otrzymują wynagrodzenie co najmniej odpowiadające minimalnym środkom utrzymania uznawanym za konieczne przez przepisy państwa członkowskiego, w którym pracują lub które pracują w wymiarze czasu odpowiadającym uznawanemu za zwyczajowy w przypadku zatrudnienia w pełnym wymiarze w danym sektorze. W braku właściwych postanowień prawa wspólnotowego sugeruje się, że jest konieczne odwołanie się do kryteriów krajowych dla zdefiniowania tak minimalnego wynagrodzenia, jak i minimalnej liczby godzin.
11. Argumentu tego nie można jednak przyjąć. Jak już Trybunał orzekł w swym wyroku z 19.3.1964 r. w sprawie 75/63 Hoekstra (Unger) [1964] ECR 1977, pojęcia "pracownik" i "działalność w charakterze osoby zatrudnionej" nie mogą być definiowane przez odesłanie do przepisów krajowych państw członkowskich, mają bowiem znaczenie wspólnotowe. W przeciwnym wypadku, wspólnotowe postanowienia o swobodnym przepływie pracowników zostałyby pozbawione skuteczności, skoro znaczenie tych pojęć mogłoby być ustalane i zmieniane jednostronnie, poza kontrolą Instytucji wspólnotowych, przez przepisy krajowe, które mogłyby tym samym dowolnie pozbawiać pewne kategorie osób korzyści wynikających z Traktatu.
12. Tak stać by się mogło w szczególności, jeśli korzystanie z praw przysługujących na mocy zasady swobodnego przepływu pracowników miałoby być uzależnione od spełnienia kryterium, które przepisy państwa przyjmującego określają jako minimalne wynagrodzenie, w wyniku czego zakres zastosowania ratione personae właściwych postanowień wspólnotowych mógłby zmieniać się w poszczególnych państwach członkowskich. Znaczenie i zakres pojęć "pracownik" i "działalność w charakterze osoby zatrudnionej" należy zatem wyjaśnić w świetle zasad porządku prawnego Wspólnoty.
13. W związku z tym należy podkreślić, że pojęcia te definiują obszar zastosowania jednej z podstawowych swobód gwarantowanych przez Traktat i jako takie nie mogą być wykładane restryktywnie.
14. Zgodnie z powyższym, preambuła do Rozporządzenia nr 1612/68 zawiera ogólne potwierdzenie prawa wszystkich pracowników w państwach członkowskich do prowadzenia swobodnie wybranej działalności na obszarze Wspólnoty niezależnie od tego, czy są to pracownicy stali, sezonowi, przygraniczni czy pracownicy, którzy prowadzą swą działalność w celu świadczenia usług. Ponadto, art. 4 Dyrektywy nr 68/360/EWG, chociaż przyznaje pracownikom prawo pobytu tylko za okazaniem dokumentu, na podstawie którego przekraczają granicę oraz potwierdzenia angażu wystawionego przez pracodawcę lub świadectwa zatrudnienia, nie uzależnia tego prawa od spełnienia dodatkowych warunków dotyczących rodzaju zatrudnienia czy wysokości dochodu, jakie przynosi.
15. Wykładnia, która odzwierciedla pełen zakres tych pojęć zgadza się także z celami Traktatu, które obejmują w myśl art. 2 i 3 zniesienie między państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie osób w celu m.in. wspierania na całym obszarze Wspólnoty harmonijnego rozwoju gospodarczego i wzrostu standardu życia. Ponieważ zatrudnienie w niepełnym wymiarze, chociaż może przynosić niższy dochód niż uznawany za minimum potrzebne do utrzymania, stanowi dla znacznej liczby osób efektywny sposób polepszenia warunków życia, skuteczność prawa wspólnotowego zostałaby osłabiona, a osiągnięcie celów Traktatu zostałoby zagrożone, jeśli korzystanie z praw wynikających z zasady swobodnego przepływu pracowników byłoby zarezerwowane wyłącznie dla osób zatrudnionych w pełnym wymiarze pracy i w rezultacie uzyskujących wynagrodzenie przynajmniej równe gwarantowanemu wynagrodzeniu minimalnemu w danym sektorze.
16. Z powyższego wynika, że pojęcia "pracownika" i "działalności w charakterze osoby zatrudnionej" należy rozumieć tak, że postanowienia o swobodnym przepływie pracowników obejmują także osoby, które prowadzą lub zamierzają prowadzić działalność w ramach zatrudnienia w niepełnym tylko wymiarze godzin i które wskutek tego uzyskują lub będą uzyskiwać wynagrodzenie niższe od minimalnego gwarantowanego w danym sektorze. W związku z tym nie ma podstaw do rozróżnienia między osobą, która ma zamiar zadowolić się wynagrodzeniem z takiej działalności i taką, która uzupełnia ten dochód innymi dochodami, bądź to z posiadanej własności bądź z pracy członka rodziny, który jej towarzyszy.
17. Należy wszakże stwierdzić, że chociaż zatrudnienie w niepełnym wymiarze nie jest wyłączone z obszaru zastosowania postanowień o swobodnym przepływie pracowników, postanowienia te obejmują tylko prowadzenie działalności rzeczywistej i efektywnej, a wyłączona pozostaje działalność o skali tak małej, że może być uznana za czysto marginalną i dodatkową. Ze sformułowania zasady swobodnego przepływu pracowników, jak i z miejsca zajmowanego przez postanowienia dotyczące tej zasady w systemie Traktatu jako pewnej całości wynika, że postanowienia te gwarantują swobodę przepływu tylko osobom, które prowadzą lub zamierzają prowadzić działalność o charakterze ekonomicznym.
18. Dlatego na pierwsze i drugie pytanie odpowiedzieć należy, że postanowienia prawa wspólnotowego o swobodnym przepływie pracowników obejmują także obywatela państwa członkowskiego, który prowadzi na obszarze innego państwa członkowskiego działalność w charakterze osoby zatrudnionej, która przynosi dochód niższy od uznawanego w tym drugim państwie za minimalny potrzebny do przeżycia, pod warunkiem, że jego działalność w charakterze osoby zatrudnionej jest rzeczywista i efektywna, przy czym bez znaczenia jest, czy taka osoba uzupełnia dochód ze swej działalności w charakterze osoby zatrudnionej innymi dochodami, wskutek czego osiąga takie minimum czy raczej zadowala się środkami utrzymania niższymi od wspomnianego minimum.
Pytanie trzecie
19. Trzecie pytanie dotyczy ustalenia, czy można odmówić prawa wstępu i pobytu na terytorium państwa członkowskiego pracownikowi, jeśli zasadnicze cele pobytu są inne niż prowadzenie działalności w charakterze osoby zatrudnionej, tak jak ją zdefiniowano w odpowiedzi na pytanie pierwsze i drugie.
20. W myśl art. 48(3) [39(3)] Traktatu, prawo swobodnego przemieszczania się na obszarze państw członkowskich przysługuje pracownikowi w "celu" przyjęcia rzeczywiście złożonych ofert zatrudnienia. W myśl tego samego postanowienia pracownicy korzystają z prawa pobytu w jednym z państw członkowskich "w celu" zatrudnienia tamże. Ponadto, w preambule do Rozporządzenia nr 1612/68 stwierdzono, że swobodny przepływ pracowników obejmuje prawo pracowników do swobodnego przemieszczania się na obszarze Wspólnoty "w celu" prowadzenia działalności w ramach zatrudnienia, podczas gdy art. 2 Dyrektywy nr 68/360 nakazuje państwu członkowskiemu przyznanie pracownikom prawa do opuszczenia jego terytorium "w celu" podjęcia działalności w charakterze osoby zatrudnionej i jej prowadzenia na obszarze innego państwa członkowskiego.
21. Powyższe sformułowania wszakże dają ledwie wyraz wymaganiu, które leży u samych podstaw zasady swobodnego przepływu pracowników, że z przywilejów, jakie prawo wspólnotowe przyznaje w imię tej zasady, mogą korzystać tylko osoby, które rzeczywiście prowadzą lub poważnie zamierzają prowadzić działalność w charakterze osób zatrudnionych. Jednakże nie oznaczają one, że korzystanie z tej swobody ma zależeć od celów zamierzonych przez obywatela państwa członkowskiego, gdy ubiega się on o wstęp i pobyt na terytorium innego państwa członkowskiego pod warunkiem, że prowadzi lub zamierza prowadzić działalność, która spełnia wyżej wyszczególnione kryteria rzeczywistej i efektywnej działalności w charakterze osoby zatrudnionej.
22. Motywy, które skłoniły pracownika do poszukiwania zatrudnienia w danym państwie członkowskim, jeśli warunek powyższy jest spełniony, nie mają żadnego znaczenia i nie powinny być brane pod uwagę.
23. Na trzecie pytanie przedłożone Trybunałowi przez Raad van State należy zatem odpowiedzieć, że powody, które skłoniły pracownika pochodzącego z państwa członkowskiego do poszukiwania zatrudnienia w innym państwie członkowskim nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia jego prawa wjazdu i pobytu na terytorium tego drugiego państwa pod warunkiem, że prowadzi tam lub zamierza prowadzić rzeczywistą i efektywną działalność.
Miejsca publikacji:
OETS 2002, poz. 74
Dodatkowe informacje:
D.M. Levin przeciwko Staatssecretaris van Justitie
1