1. Zagadnienia ogólne (Bogumił Szmulik)

1.1. Literatura

T.Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948; J.Boć, Konteksty wyróżniania administracji publicznej [w:] Administracja publiczna, red. J.Boć, Kolonia Limited 2003; W.Dawidowicz, Wstęp do badań prawno-administracyjnych, Warszawa 1974; W.Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987; Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002; E.Iserzon, Prawo administracyjne. Podstawowe i instytucje, Warszawa 1968; H.Izdebski, M.Kulesza, Administracja publiczna, Warszawa 1999; M.Jaroszyński, Przedmiot, zakres i ogólna charakterystyka administracji i prawa administracyjnego w PRL [w:] Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956; W.L.Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924; S.Jędrzejewski, H.Nowicki, Kontrola administracji publicznej, Toruń 1995; S.Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946; Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J.Boć, Wrocław 1998; C.Kuderowicz, Studia z rzymskiego prawa administracyjnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 1991; Nauka administracji i polskie prawo administracyjne, cz. I, Wykłady dra Mariana Zimmermanna, prof. Uniwersytetu Poznańskiego, oprac. K.Skubiszewski, Poznań 1949; L.Lang, Zagadnienia wstępne [w:] Prawo administracyjne, red. M.Wierzbowski, Warszawa 2000; J.S.Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, t. I, Kraków 1948; Z.Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. Dr. Hab. J.Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000; ; E.Ochendowski, Pierwszy polski podręcznik prawa administracyjnego. administracyjnego stulecie podręcznika Antoniego Okolskiego, OMT 1991, nr 1; E.Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000; W.Pańko, Własność komunalna a funkcja samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”1991, nr 1-2; A.Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1946; G.B.Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999; Prawo administracyjne, red. Z.Niewiadomski, Warszawa 2005; K.Sobczak, Administracja publiczna. Problemy węzłowe, Warszawa 1993; J.Starościak, E.Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1963; J.Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978; A.Szadok-Bratuń, Z rodowodu polskiej nauki prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne, red. J.Boć, Wrocław 2000; M.Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995; E.Ura, Wybrane zagadnienia kształtowania się prawa administracyjnego i administracji w ujęciu historycznym, „Rzeszowskie Zeszyty Naukowe. Prawo-Ekonomia”, 1992, t. XI; E.Ura, Ed.Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001; M.Wierzbowski, A.Wiktorowska, Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo [w:] Prawo administracyjne, red. M.Wierzbowski, Warszawa 2000.

1.2. Pojęcie administracji publicznej

W znaczeniu potocznym pod określeniem administracji zazwyczaj rozumie się wszelką zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia założonych celów. Stąd też mówić można o administrowaniu domem, zakładem pracy, czy też inną jednostką organizacyjną. Generalnie pojęcie administracji wywodzi się od łacińskich słów: ministrare, administratio, administrare, co oznacza wykonywać, zarządzać, służyć - ale nie rządzić: gubernare. Ostatnie to pojęcie posiada szersze i ogólniejsze znaczenie. Łacińskie pochodzenie słowa administracja nie jest przypadkowe, bowiem to właśnie w Rzymie powstały pierwsze zarodki administracji publicznej jako administracji jednolitej, rozbudowanej przestrzennie, która pozwalała na właściwą koncentrację sił jaką dysponowało państwo. Stworzono w ten sposób system gwarancji prawnych i odpowiedzialności administracyjnej, a jej aktywność oparto o zasadę ciągłości i nakierowano na urzeczywistnianie szeroko pojętego dobra wspólnego (C.Kuderowicz 1991). W takim ujęciu administrację należało i należy rozumieć jako działalność trwałą, celową i planową.

Spośród wielu rodzajów administracji przedmiotem naszych zainteresowań jest administracja publiczna, czyli taka, która jest sprawowana przez państwo w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc przez organy państwowe, samorządowe i inne. Samo zaś pojęcie administracji publicznej, w powojennej Polsce przywrócone zostało wraz z odrodzeniem się instytucji samorządu terytorialnego. Wcześniej od roku 1950 posługiwano się określeniem „administracja państwowa”, pod którym to określeniem rozumiano „system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym oraz zewnętrznym, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki działalności zewnętrznej przypisywane są zawsze państwu jako takiemu” (W.Dawidowicz 1987). Porównując użyte tu dwa pojęcia zaznaczyć należy, że pojęcie administracji publicznej szersze jest od pojęcia administracji państwowej i obejmuje ono nie tylko państwowe podmioty administracji, ale również pozostałe podmioty spełniające funkcje tejże administracji (np. samorząd terytorialny).

Administrację można rozpatrywać w oparciu o dwa kryteria. Według kryterium pierwszego - administracja jest organizacją, która składa się z różnorodnych jednostek wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe lub publiczne, albo też jedne i drugie. Według kryterium drugiego - administracja jest pewną działalnością. Gdy taka działalność prowadzi państwo jako organizacja, wówczas mówimy o administracji państwowej w ścisłym znaczeniu. Jeśli natomiast działalność taką prowadzi administracja państwowa oraz inne organy i instytucje, wtedy należy mówić o administracji publicznej, która obejmuje administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez inne organy i instytucje nie należące do aparatu państwowego (np. samorząd terytorialny). Jeżeli zaś mamy do czynienia z działalnością instytucji niepublicznych, które nie realizują zadań publicznych wynikających z ustaw, wtedy mówimy o administracji prywatnej (J.Lang 2000).

Dokonane rozróżnienie posiada istotne znaczenie albowiem nieodłącznie związane jest z zasadą podziału władz w nowoczesnym państwie. Wyróżnienie trzech sfer, tj. władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, dało podstawę dla ukształtowania się nauki prawa administracyjnego. Najogólniej zasada podziału władz polega na przydzieleniu określonych działań państwa określonym organom państwowym. Wyodrębnienie zaś wykonawczej funkcji państwa - administracji państwowej, wpłynęło na pojawienie się zapotrzebowania w kwestiach regulacji prawnych w tym zakresie oraz badania tych regulacji. Jednak ostateczne ustalenie zakresu pojęcia administracji nie jest łatwe, bowiem zastosowane tu kryteria mające posłużyć uporządkowaniu treści składającej się na pojęcie administracji zazębiają się. Wprawdzie zadania administracyjne wykonywane są przeważnie przez organy administracyjne, ale w powyższym procesie biorą także udział organy ustawodawcze i organy wymiaru sprawiedliwości. Obraz komplikuje również fakt, że organy administracyjne upoważnione są do stanowienia prawa oraz - w pewnym tylko zakresie - wykonywania wymiaru sprawiedliwości - np. karanie przez policję w postępowaniu mandatowym (E.Ochendowski 2000). Można więc śmiało w tym miejscu postawić pytanie: czym więc jest administracja?

Niewątpliwie administracja jest zjawiskiem społecznym. Jej określenie odpowiada stanowi prawnemu i poglądom, ideom politycznym i prawnym związanym z określonym historycznie etapem rozwoju państwa. Według H.Izdebskiego i M.Kuleszy (1999) „administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej”, a jej cała działalność polega na wykonywaniu prawa i na nim się też opiera. W tym również powołani autorzy w odniesieniu do administracji publicznej dostrzegają istotę podziału władz. To właśnie władza wykonawcza oraz podległa jej administracja powołane zostały do wykonywania prawa.

Taki punkt widzenia koresponduje z negatywnymi definicjami administracji publicznej. Jedna z nich, zaliczana do tzw. definicji klasycznych powiada, że administracją jest każda działalność państwowa, która nie jest działalnością ustawodawczą bądź sądowniczą. W polskiej doktrynie wyróżnić można różne odmiany definicji negatywnych. Przyjęcie takiego punktu widzenia wynikała z niemożności pozytywnego określenia administracji (S.Kasznica 1946). Podzielał go także E.Iserzon (1968) twierdząc, że „administracja państwowa jest działalnością znamienną wykonywaniem zadań, które państwo uznaje za swoje, z wyłączeniem działalności parlamentarnej i sądowej”. Podobnie definiuje administrację T.Bigo (1948), który widział w administracji państwowej „planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem”. Zdaniem tego ostatniego, działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, oparta jest bowiem na normach prawnych, a przy tym ma na celu dobro wspólne. Zwolennikami definicji negatywnych byli także niektórzy przedstawiciele niemieckiej nauki prawa administracyjnego - F.Fleiner, W.Jellinek i O.Mayer.

Nie wydaje się natomiast by istniała w praktyce możliwość pozytywnego określenia administracji. Za przyczynę takiego stanu rzeczy należy uznać cechy administracji, obszary jej działania, wypełniane zadania, jej strukturę i formy działania, które według E.Ochendowskiego (2000) „są tak zróżnicowane, że ich zdefiniowanie wydaje się prawie niemożliwe”. Ta wielka różnorodność zadań państwa wykonywana za pośrednictwem administracji stała się bodźcem dla E.Forsthoffa, który stwierdził, iż administracji nie można zdefiniować, można ją jedynie opisać.

Innym rodzajem definicji służących określeniu administracji są tzw. definicje podmiotowe, które wiążą się z identyfikowaniem administracji publicznej z podmiotami, tj. z grupą organów lub urzędami mającymi ją uosabiać. Typową dla definicji podmiotowych jest definicja W.Dawidowicza (1987), według którego administracja to system podmiotów utworzonych i wyposażonych w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności. Definicje podmiotowe łączą również pojęcie administracji z zespołem ludzi powiązanym w pewną całość z uwagi na wspólne cele, a wyposażonym w pewien zakres uprawnień władczych i zwiadowczych, dysponującym przy tym określonymi środkami rzeczowymi (M.Stahl 2002).

W definicjach przedmiotowych administracji główną uwagę zwraca się na przejawy aktywności państwa. Administracja więc, „to nie tylko wykonywanie ustaw, ale także twórcza działalność” (W.L.Jaworski 1924). W latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku pod wpływem nauki radzieckiej podjęto dość udane próby zdefiniowania administracji państwowej za pomocą nawiązania do niektórych zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwowych. Zdaniem M.Jaroszyńskiego (1956 ), „administracja PRL to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego, w szczególności budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy, obrony i ochrony narastających zdobyczy ludu pracującego oraz obrony państwa przed agresją światowego imperializmu i zabezpieczenia światowego pokoju”. To misterne z punktu widzenia epoki sformułowanie jest przykładem silnych wpływów ideologii na istotę i rolę administracji państwowej w epoce stalinowskiej, ale nie tylko. W znacznie złagodzonym wymiarze wycisnęła ona swe piętno na sposobie myślenie o administracji także w kolejnych dekadach, niemal aż do upadku komunizmu w Europie Środkowej i Wschodniej.

W poszukiwaniu współczesnej definicji administracji publicznej należy zwrócić uwagę na propozycję J.Bocia (2000), który administrację publiczną postrzega jako „przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”.

Stale ponawiane próby precyzyjnego określenia pojęcia administracji publicznej, po najnowsze definicje mieszane (podmiotowo-przedmiotowe) skłaniają ku akceptacji stanowiska, że administracji publicznej nie można zdefiniować w sposób uniwersalny, lecz w sposób „różny (...) w zależności od celu, jakiemu ma służyć dana definicja” (E.Ochendowski 2000).

1.3. Cechy administracji i jej podziały

Poddając analizie przytoczone definicje można zauważyć, że administrację publiczną charakteryzują pewne cechy. Ich różnorodność dowodzi słuszności poglądów, iż nie jest możliwe dokonanie określenia administracji przy użyciu jednego tylko kryterium, będziemy bowiem mieli wówczas do czynienia z definicją niepełną. Administracja jest zjawiskiem niezwykle złożonym, reprezentującym czynniki prawne, społeczne, ale też i polityczne. Stąd też pomimo możliwości ustalenia jej typowych cech, czyli takich, które pojawiają się regularnie, możemy wyróżnić również grupę nie posiadających charakteru stałego. Na przykład przyjmuje się, że celem administracji publicznej nie jest dążenie do osiągania zysku. Ale cecha ta nie jest równoznaczna z bezpłatnością wszystkich świadczeń administracji. Wręcz przeciwnie, większość świadczeń podlega całkowitej lub częściowej odpłatności ze strony ich adresatów. Poza tym istnieje zjawisko powoływania takich form organizacyjnych administracji, dla których osiąganie zysku stało się jednym z głównych celów działania - np. pewne agencje rządowe o statusie spółek prawa handlowego czy państwowych osób prawnych (M.Stahl 2002).

Istnienie cech typowych nie podlega jednak dyskusji. E.Ochendowski (2000) wskazuje na takie trzy cechy. Po pierwsze: administracja jest zjawiskiem społecznym. Zajmuje się ona sprawami wspólnoty i członkami tej wspólnoty, inaczej mówiąc, jest ukierunkowana na interes publiczny, który jednak może być zmienny, zwłaszcza w społeczeństwie pluralistycznym. Po drugie: administrację cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowana na przyszłość. Cecha ta występuje w pełni gdy administracja wykonuje ustawy. Jednak jej działalność nie ogranicza się jedynie do wykonywania ustaw, lecz często wykracza poza ich ramy. W szczególności będzie tu chodziło o wykonywanie zadań nie wynikających ze szczegółowych uregulowań we wspomnianych aktach normatywnych. Należeć będzie do nich np. budowa dróg publicznych, budowa i utrzymanie urządzeń użyteczności publicznej, urządzeń oświatowych, socjalnych, wspieranie kultury. Tego typu działalność jakkolwiek wynikająca z własnej inicjatywy administracji i według jej wyobrażeń musi być jednak związana z obowiązującym prawem, lub wytycznymi polityki rządu - w przypadku administracji rządowej. Po trzecie: administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięwzięć. Jest to cecha stanowiąca o różnicy pomiędzy administracją a ustawodawstwem, które ukierunkowane jest na wydawanie generalnych i abstrakcyjnych uregulowań.

Ilościowo szerszy katalog zaprezentowała M.Stahl (2002). W swych rozważaniach wskazuje ona na następujące cechy administracji:

1. działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swej władzy,

2. możność działania w formach władczych, zabezpieczonych możliwością zastosowania przymusu państwowego,

3. działanie interesie publicznym (w imię „wspólnego dobra”, interesu społecznego),

4. polityczny charakter - cele jej działania i jego rezultaty ocenia się w kategoriach politycznych, wpływają one na kształtowanie się stosunku obywateli do podmiotów administracji,

5. działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych (z tego względu w odniesieniu do administracji publicznej nie ma zastosowania zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone”),

6. aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działania z własnej inicjatywy,

7. działanie w sposób ciągły i stabilny,

8. oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu,

9. charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw) i bezosobowy - w ramach jej struktur działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np. funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę nazwę.

Do wymienionych tu cech posiadanych przez administrację można jeszcze dodać dwie, tj.

a) działanie na zasadzie kierownictwa i podporządkowania, b) działanie nie tylko na wniosek zainteresowanych, ale także, i to w przeważającym zakresie, z własnej inicjatywy, co odróżnia administrację np. od sadów (E.Ura, Ed.Ura 2001).

Przy omawianiu administracji wskazywane są również takie cechy, które powinny charakteryzować silną administrację. „Silna administracja to taka, która jest demokratycznie kontrolowana i zasilana w nowe impulsy, a przede wszystkim kompetentna i dobrze poinformowana, co jest warunkiem sensownego działania oraz odpowiedzialnej administracji” (K.Sobczak 1993).

Ciekawym i jednocześnie bardzo kontrowersyjnym zagadnieniem jest związek administracji z polityką. A w szczególności: w jakim stopniu administracja posiada charakter polityczny, i czy w ogóle należy łączyć te pojęcia? Zasadą i tradycją jest rozdzielenie polityki od administracji. Z drugiej zaś strony trudno nie przyznać również racji tym, którzy podkreślają sztuczność takiego rozwiązania. Na przykład B.G.Peters (1999) uważa, istnienie takiej zasady za korzystne przede wszystkim dla polityków, pozwalając im na bardziej swobodne działanie. Rozdzielenie ścieżek podejmowania decyzji ułatwia politykom dokonywanie niepopularnych wyborów, bo przerzucają je na ludzi nie muszących się martwić o reelekcję, poza tym dzięki takiemu rozwiązaniu polityczni reformatorzy unikają kojarzenia swego programu reform z polityką postrzeganą przez część wyborców jako obszar niejasnych interesów. Jeszcze gorszą sytuacją jest ta, w której administracja staje się obszarem tzw. „łupów politycznych”. Zasada ukształtowana przez demokrację amerykańską coraz częściej wkracza na kontynent europejski, a nie obca stała się także w polskiej rzeczywistości, np. wprowadzona do polskiego prawa zasada, że z chwilą dymisji rządu składają taką dymisję również wojewodowie. Jak widać pomiędzy administracją i sferą polityki zachodzi cały szereg formalnych i nieformalnych powiązań. „Podstawowe wpływy partii politycznych na administrację wyrażają się w mechanizmach oficjalnych, oficjalnych tym w powierzaniu politykom kierowniczych stanowisk w administracji (niekiedy wyodrębnia się przy tym w strukturze określonych organów struktury stricte polityczne, np. w postaci gabinetów politycznych ministrów) Inne powiązania mogą być legalne (gdy gra różnych interesów i wpływów podlega uregulowaniu prawnym), występować na granicy prawa lub tę granicę przekraczać”(M.Stahl 2002). Stąd też liczne postulaty domagające się uczynienia bardziej klarownymi relacji jakie zachodzą pomiędzy administracją i polityką. Do najważniejszych należy zaliczyć konieczność prawnego uregulowania lobbingu, czyli współpracy administracji z oficjalnie akceptowanymi grupami interesów (np. ze związkami wyznaniowymi, wojskiem, grupami zawodowymi).

Klasyfikacji administracji publicznej jest wiele. Za podstawowy należy uznać podział na: a) administrację państwową i b) administrację samorządową. W oparciu o kryterium podziału terytorialnego kraju wyróżniamy: a) administrację centralną (ogólnopaństwową) i b) administrację terytorialną - regionalną: wojewódzką (samorządową i rządową) oraz lokalną (samorządową powiatową i gminną). Z punktu widzenia zakresu wykonywanych zadań wskazać można administrację ogólną oraz specjalną. Przepisy prawa materialnego dostarczają nam licznych, wyodrębnionych rodzajów administracji, spośród których jako przykład należy wymienić: administrację rolnictwa, celną, wojskową, oświatową. Stosując kryterium podziału rodzaju środków stosowanych przez administrację publiczną dla realizacji jej zadań wyróżniono administrację władczą i administrację niewładczą.

Za administrację władczą uważa się administrację wykonująca zadania reglamentacyjno-dystrybucyjne (np. wydawanie pozwoleń, zezwoleń, koncesji) realizowane przy pomocy władczych form działania administracji ( z możliwością użycia środków przymusu państwowego). Administrację władcza zwana jest także administracją reglamentacyjną lub zwierzchnią. Charakteryzuje ją prawo wydawania jednostronnych aktów prawnych, którym służy domniemanie ważności oraz wspomniana już możność zapewnienia ich wykonania przez zastosowanie środków przymusu bez ingerencji sądów. Możliwość posługiwania się takimi środkami przez organy administracyjne jest ściśle określona przepisami prawa administracyjnego, tak więc zobowiązanie aktem administracyjnym nie może dotyczyć kogokolwiek. Bardziej współczesny punkt widzenia na problematykę administracji władczej akcentuje możliwość wkraczania przez nią - przy użyciu środków władczych - w sferę prawną obywatela. Dzieje się to w sytuacji kiedy administracja nakłada na niego obowiązki powodujące ograniczenia jego wolności lub własności, a przeprowadzając swe nakazy bądź zakazy - w sytuacjach koniecznych - decyduje się na użycie przymusu. Za przykłady ingerencji władczej może służyć regulacja ruchu drogowego, rozwiązanie zgromadzenia, wywłaszczenie, ustalenie obowiązku podatkowego (E.Ochendowski 2000).

Teraźniejsze pojmowanie administracji władczej paradoksalnie koresponduje z historycznym jej kształtem, kiedy to podstawową funkcją administracji była początkowo funkcja tzw. „policji administracyjnej”. Pod tym pojęciem rozumiano działania prawne jak też faktyczne podejmowane przez administrację w celu odsunięcia niebezpieczeństwa grożącego takim dobrom, jak bezpieczeństwo, spokój czy porządek publiczny (M.Szewczyk 1995). Także dzisiaj policję administracyjną „kojarzy się z utrzymaniem i ochroną porządku i bezpieczeństwa, usuwaniem zagrożeń dla porządku publicznego, życia, zdrowia (...) przez organy administracji publicznej i to z reguły w stanach szczególnych, często za pomocą swoistych form działania łącznie z przymusem bezpośrednim. Czynią to specjalne w tym celu powołane organy jako korpusy (formacje) umundurowane i uzbrojone (Policja, Straż Graniczna, straż gminna itd.) oraz zorganizowane na wzór wojskowy. Funkcje policji administracyjnej mogą też spełniać organy cywilnej administracji (np. Inspekcja Sanitarna)” (Z.Leoński 2000).

Administracja niewładcza działa przy pomocy środków dostępnych osobom fizycznym. Są to przede wszystkim środki prawa cywilnego bądź też działania faktyczne. Obecnie termin „administracja niewładcza” zastępowany jest coraz częściej pojęciem administracja świadcząca. Tak więc rozróżniamy: a) administrację władczą - w takim rozumieniu jak została ona omówiona powyżej) i b) administrację świadczącą. Pod pojęciem administracji świadczącej rozumie się administrację usług socjalnych, zabezpieczenie spraw bytowych za pomocą instytucji użyteczności publicznej oraz administrację wspomagającą. Do administracji świadczącej należy zaliczyć urządzenia komunalne i rzeczy publiczne (drogi, place, parki, szkoły), pomoc społeczną, dotacje oraz subwencje i in. Jak zauważa E.Ochendowski (2000) określenie administracja władcza i administracja świadcząca używane są jako formy skrótowe w celu oznaczenia sumy środków administracyjnych, które bądź ograniczają prawa obywatela bądź zapewniają mu korzyści w sensie prawnym bądź faktycznym. Uszczegóławiając omawianą problematykę, z punktu widzenia funkcji administracji publicznej, które ona wypełnia w interesie publicznym, można ostatecznie wyróżnić:

1. administrację władczą (czyli klasyczną administrację porządkowo-reglamentacyjną),

2. administrację świadczącą,

3. administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające (wykonywanie uprawnień właścicielskich państwa w odniesieniu do majątku publicznego, służącego wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych, jak i gospodarczego - akcje, papiery wartościowe) (H.Izdebski, M.Kulesza 1999).

1.4. Pojęcie i zakres prawa administracyjnego

Obecny kształt prawa administracyjnego traktowany jest jako wypadkowa historycznego rozwoju administracji. Jego powstanie nierozłącznie związane jest z reakcją na królewski absolutyzm i samowolę władzy królewskiej. Podstawową rolą prawa administracyjnego było więc „pełnienie hamulca dla władzy”. Z czasem, gdy okazało się, iż bez pomocy państwa i jego organizacji nie jest możliwe zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych człowieka zmieniło swój pierwotny charakter, Jego rola nie ograniczała się już tylko do bycia hamulcem działań administracji, ale stało się także motorem tych działań. „Musiało bowiem wskazywać sfery, w których konieczna jest ingerencja państwa, określać granice, formy i tryb działania właściwych organów, a także regulować ich ustrój i kompetencje”. (E.Ura, Ed.Ura 2001)

Za istotną cechę prawa administracyjnego należy uznać problemy z jego skodyfikowaniem. Bardzo długo stanowiło ono dziedzinę o niesprecyzowanej materii. Istnieją nawet opinie, że trudno jest ustalić zakres tego prawa, mimo, iż człowiek styka się z nim od urodzenia aż do śmierci. Argumentem usprawiedliwiającym ten stan rzeczy jest fakt, że prawo administracyjne jest jeszcze stosunkowo młodą dziedziną prawa. Brak jest charakterystycznego dla innych gałęzi dorobku w postaci ustawodawstwa, orzecznictwa i doktryny, opatrzonej patyną tradycji jak w przypadku prawa cywilnego. Nie ma zatem w stopniu optymalnym wypracowanych zasad ogólnych, które mogłyby staś się przedmiotem kodyfikacji (E.Ura 1992). Te i inne braki powodują liczne trudności na jakie napotyka nauka prawa w procesie wypracowywania uniwersalnego pojęcia prawa administracyjnego. „Prawo administracyjne” posiada więc wiele znaczeń, odzwierciedlonych w licznych definicjach tego pojęcia, a defilowanie go jest zasadniczo równoznaczne z próbami ostatecznego ustalenia granic pojęcia oraz wskazania jego odrębności w porównaniu z innymi działami prawa.

Do klasycznych definicji prawa administracyjnego należy zaliczyć definicje podmiotowe. Brały one za punkt wyjścia organy administracyjne. Mówiły, że prawo administracyjne jest zespołem norm prawnych regulujących te stosunki społeczne, które wynikają w toku działalności organów administracyjnych. Obecnie takie ujęcie nie wydaje się wystarczające. Działania organów administracyjnych oparte jest także o normy prawa cywilnego, prawa pracy, a także wymierzają kary. Organy te mogą być również podmiotami stosunków międzynarodowych. Stąd nie każdy przepis prawa odnoszący się do funkcjonowania administracji jest przez to przepisem prawa administracyjnego.

Definicje przedmiotowe koncentrowały się natomiast na działaniu. Sprowadzały się do twierdzenia, że prawo administracyjne reguluje proces administrowania - jest to zatem zespół norm, które regulują administracyjną działalność państwa (A.Peretiatkowicz 1946). Również i ta definicja nie spełniła pokładanych w niej nadziei, bowiem proces administrowania jest pojęciem niezwykle szerokim i administrowanie dokonywane być może również w formach właściwych innym gałęziom prawa.

Bardziej złożoną definicję możemy odnaleźć u J.S.Langroda (1948), który napisał: „pojmujemy prawo administracyjne jako dział publicznoprawnego, wewnątrzpaństwowego porządku, obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm, odnoszących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych - względnie nadto i stanowionych - przez nią, z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezpośrednią kontrolą zachowania tych granic”. W określeniu tym znajduje się ważny element, opisany jako „dwustronna moc obowiązująca”, co oznacza, iż prawo administracyjne reguluje zarówno wewnętrzne stosunki w administracji publicznej (pomiędzy organami i w tych organach), jak i te zewnętrzne, w które jej organy wchodzą z podmiotami zewnętrznymi.

W świetle dotychczasowych rozważań na uwagę zasługuje definicja prawa administracyjnego jaką podaje nam J.Starościak (1978) - zdaniem którego jest to: „ gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swoistych formach działania”. Definicja ta - będąc jedną z najbardziej kompletnych - uwzględnia trzy istotne elementy, tj.: podmiotowy, przedmiotowy i form działania właściwych dla organów administracyjnych.

W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa (J.Lang 2003). „W konsekwencji <<administrowanie>> i <<władczość>> pozostają w dalszym ciągu podstawowymi elementami kształtującymi sferę prawa administracyjnego” (J.Łętowski). !!!

Przedstawione tu wybrane określenia pojęcia prawa administracyjnego, zaproponowane w procesie rozwoju nauki prawa administracyjnego warto uzupełnić definicją Z.Duniewskiej (2002). Według autorki „prawo administracyjne to taka gałąź prawa, która normuje: 1) tworzenie, strukturę organizacyjną, zadania i zasady działania administracji publicznej oraz innych osób i jednostek wykonujących dla dobra wspólnego i jednostki zadania z zakresu administracji publicznej (podmiotów administrujących); 2) relacje zachodzące pomiędzy tymi podmiotami; 3) prawa i powinności podmiotów administrowanych przez podmioty administrujące, w tym poddanych pieczy lub nadzorowi administrujących”. Z definicji tej wyłania się dość złożony obraz prawa administracyjnego, które w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: a) prawa o ustroju administracji państwowej, b) prawa materialnego i c) procedury administracyjnej.

Prawo o ustroju administracji zawiera normy bezpośrednio dotyczące organizacji aparatu administracyjnego. Normy te w szczególności:

1. tworzą podmioty administracji publicznej, określają ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania;

2. określają strukturę systemu podmiotów administracji publicznej oraz zachodzące w nim procesy ( np. kierowania, nadzoru, kontroli);

3. stanowią podstawę dla określania zadań poszczególnych organów administracji publicznej;

4. tworzą podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji publicznej (J.Lang 2003).

Prawo materialne składa się z norm dotyczących konkretnych działów administracji

publicznej. Normy te tworzą tzw. szczegółową część prawa administracyjnego (np. prawo budowlane, górnicze, wodne, o planowaniu przestrzennym) i określają: a) gdy realizacja prawa następuje przez wydanie decyzji - organy właściwe do jej wydania, a także określają treść decyzji co do praw i obowiązków przydawanych bądź nakładanych, b) gdy stosunki prawne (prawa, obowiązki) powstają z mocy samego prawa - skutki nieprzestrzegania norm tego prawa (J.Boć 2000).

Procedura administracyjna zawiera normy, które dotyczą bezpośrednio toku

działania organów administracyjnych. Zawiera więc reguły wyznaczające postępowanie mające na celu urzeczywistnienie norm prawa ustrojowego i materialnego. Prawo proceduralne można podzielić na:

1. prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych,

2. prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych,

3. prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji publicznej oraz obywateli i organizacje społeczne,

4. prawo o postępowaniu legislacyjnym,

5. prawo o postępowaniu karno-administracyjnym,

6. prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym,

7. prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków (J.Lang 2003).

Zaprezentowany podział prawa administracyjnego jest podziałem umownym, bowiem

poszczególne grupy norm prawnych wzajemnie się zazębiają, a nierzadko znajdują się w tej samej ustawie. Należy przy tym zaznaczyć, że niektórzy autorzy, jak np. W.Dawidowicz (1987) w ogóle nie zaliczają prawa ustrojowego do prawa administracyjnego. Z kolei E.Ochendowski (2000) proponuje inny podział prawa administracyjnego, którego klasyfikacja oparta została o kryterium charakteru stosunku łączącego organ stosujący normę z adresatem działania. Z tego punktu widzenia całość norm prawa administracyjnego można podzielić na dwie grupy norm prawnych:

1. normy regulujące stosunki pomiędzy organami administracyjnymi i innymi podmiotami administracji z jednej strony a obywatelami i osobami prawnymi z drugiej; normy te dotyczą sfery zewnętrznej, kontaktów między administracją publiczną a obywatelami;

2. normy regulujące stosunki zachodzące pomiędzy organami i instytucjami państwowymi wzajemnie, np. stosunki między ministrem a podległymi mu organami i innymi jednostkami organizacyjnymi; normy te regulują stosunki wewnątrz systemu organizacji administracji publicznej.

Na zakończenie naszych rozważań odnośnie pojęcia i zakresu prawa administracyjnego

trzeba wskazać na to, iż normy prawa administracyjnego, niezależnie od założonego w nich mechanizmu regulowania stosunków społecznych, są zawsze normami ogólnymi i abstrakcyjnymi o charakterze materialnym i o powszechnej mocy obowiązującej (W.Dawidowicz 1987).

1.5. Powstanie i rozwój prawa administracyjnego w Polsce

1.5.1. Uwagi wstępne

Nowoczesna nauka prawa administracyjnego narodziła się na przełomie XVIII i XIX wieku wraz z przyjęciem i upowszechnieniem zasady trójpodziału władz. Wyodrębnienie wykonawczej funkcji państwa i przyporządkowanie jej specjalnych organów (administracji państwowej) spowodowało zapotrzebowanie na regulacje prawne z tego zakresu, a w ślad za tym na badanie tych regulacji. Powstającej gałęzi prawa daleko było jeszcze do jej współczesnej odpowiedniczki. Brak właściwych metod powodował bowiem, że ówcześni badacze zajmowali się administracją publiczną wykorzystując zbyt szeroki wachlarz nauk . Sięgali do wielu dziedzin, takich jak: ustrój państwa, ekonomia, zarządzanie, polityka administracyjna, a nawet etyka i moralność. Wiedza o administracji publicznej stanowiła konglomerat wielu naukowych kierunków nie koncentrując się na wyodrębnieniu określonej dyscypliny naukowej. „Niemniej jednak jej przedstawiciele koncentrowali swoje rozważania na zagadnieniach policji administracyjnej i w tym właśnie upatrywać należy początków kształtowanej później nauki prawa administracyjnego” (Z.Niewiadomski ?????)

Należy już na wstępie podkreślić, że proces kształtowania się nauki prawa administracyjnego w Polsce przebiegał inaczej aniżeli w innych państwach. Tę odmienność należy wiązać z utratą bytu państwowego w wyniku rozbiorów oraz z powstanie II Rzeczypospolitej po odzyskaniu niepodległości. Stąd wyodrębnia się na gruncie polskim trzy główne okresy w nauce prawa administracyjnego, są to: 1) okres policystyki, 2) okres narodzin nauki prawa administracyjnego, 3) okres rozwoju nauki prawa administracyjnego.

1.5.2. Okres policystyki

Okres policystyki przypada na drugą połowę XVIII wieku i początek XIX i charakteryzuje się próbą stworzenia nowoczesnej organizacji państwa i koncepcji administracji. Policystyka, będąca w owym okresie synonimem administracji publicznej (związana z nią była kameralistyka, czyli nauka zajmująca się zagadnieniami dostarczania środków finansowych dla skarbu państwa) narodziła się w Niemczech i we Francji i przez swych twórców oddziaływała na polską myśl prawno-administracyjną. Polska myśl policystyczna nie posiadała tak licznych reprezentantów, jak nauka zachodnioeuropejska. Ta różnica wynikała - jak się wydaje - z co najmniej dwóch przyczyn. Po pierwsze w Polsce nie wystąpił absolutyzm oświecony, gdyż monarcha poddany supremacji parlamentu, z jednej strony związany był jego prawami, a z drugiej był przez ten parlament kontrolowany. Po drugie, zapoczątkowane w połowie XVIII wieku reformy, następnie kontynuowane w dobie Sejmu Wielkiego wpłynęły na ukształtowanie nowego typu administracji o wyraźnych cechach republiki oświeconej (A.Szadok- Bratuń). W tych okolicznościach powołanie do życia nowoczesnych urzędów administracji resortowej na podstawie aktów prawnych znacznie wyprzedzających europejską myśl administracyjno-ustrojową oraz przepisy z 1791 roku konstruujące system prawa samorządowego, zapoczątkowało powstanie prawa administracyjnego i nauki o nim.

Polska myśl policystyczna jakkolwiek nie rozwinięta tak jak w innych państwach wydała wielu wybitnych przedstawicieli. Do grupy tej należeli przede wszystkim pisarze polityczni, tacy jak Hugo Kołłątaj i Stanisław Staszic, także Wincenty Skrzetuski, Hieronim Strojnowski, Antoni Popławski, Jan Fryderyk Nax oraz tłumacze - Jan Plichta i Antoni Gliszczyński.

Dwaj pierwsi należeli do czołowych reformatorów chylącej się do upadku Rzeczypospolitej. Z dorobku polityczno-prawnego Hugona Kołłątaja (1750-1812) na szczególna uwagę zasługują trzy dzieła: O poprawie Rzeczypospolitej, będące integralną częścią szerszego traktatu Do Stanisława Małachowskiego, referendarza koronnego. O przyszłym sejmie Anonima listów kilka (1788-1789); Prawo polityczne narodu polskiego, czyli Układ rządu Rzeczypospolitej (1790) jak też traktat filozoficzno-prawny: Porządek filozoficzno-moralny (1810). Wymienione pozycje zawierały wykładnię idei republikanizmu w programie działania politycznego i w konkretnych projektach ustrojowych. Deklarowała zniesienie barier stanowych, przywrócenie swobód obywatelskich oraz usprawnienie zarządu krajem za pomocą silnego rządu i dobrze zorganizowanej administracji. Prace Stanisława Staszica (1755-1826) - Uwagi nad życiem Jana Zamojskiego (1787) i Przestrogo dla Polski (1790) zawierały myśli reformistyczno-niepodległościowe, które w istotnym stopniu pobudzały patriotyczny ruch umysłowy Sejmu Wielkiego. Hieronim Strojnowski (1752-1815) jako wykładowca prawa natury i prawa politycznego w Akademii Wileńskiej opracował system prawa nawiązujący do filozofii fizjokratów, pisze o tym w dziele pod tytułem: Nauka prawa przyrodzonego , politycznego, ekonomiki politycznej i prawa narodów (1785). Z kolei J.F.Nax (1736-1810) znany jest jako autor traktatu ekonomiczno-finansowego Wykład początkowych prawideł ekonomiki politycznej z przystosowaniem przepisów gospodarstwa narodowego (1790). Praca powstała według zasad kameralistyki, której autor był zwolennikiem. W podobnym nurcie problemowym znajduje się profesor Akademii Krakowskiej A.Popławski (1739-1786), który w roku 1774 wydał rozprawę Zbiór niektórych materii politycznych.

Jak już wspomniałem J.Plichta (1 poł. XIX wieku) i A.Gliszczyński (1766-1835) zapisali się w pamięci potomnych bardziej jako tłumacze dzieł zagranicznych aniżeli oryginalni twórcy prac własnych. Ich zasługi dla nauki są jednak poważne, zwłaszcza J.Plichty, który jako tłumacz wypracował oryginalną polską terminologię prawno-administracyjną i ekonomiczną (A.Szadok- Bratuń).

1.5.3. Okres narodzin polskiej nauki prawa administracyjnego

Okres narodzin polskiej nauki prawa administracyjnego przypada na wiek XIX. Zabory nie sprzyjały rozwojowi nauki prawa administracyjnego, toteż rozwój ich był w Polsce opóźniony w stosunku do państw Europy Zachodniej co najmniej o pół wieku. Na naukę administracji wpłynęły co najmniej trzy czynniki. Pierwszym z nich był czynnik polityczny związany z upowszechnianiem się w Europie monarchii konstytucyjnej, a następnie republiki. Jako drugi należy wskazać czynnik prawotwórczy. „Koncepcja rozdziału władz na: ustawodawczą (należącą do parlamentu) i wykonawczą (należącą do monarchy), a republice konstytucyjnej (należącą do rządu) - wprowadza dualizm władz i zarazem norm prawnych. Z jednej strony występują normy ustrojowe i materialne w prawie administracyjnym, z drugiej zaś - normy formalne, którym to normom można przyporządkować dwie odrębne gałęzie prawa: naukę prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego. Zasada ta stanowi podstawę dla konstrukcji państwa prawa, przez który należy rozumieć system administracyjno-prawny podporządkowujący działalność administracji ustawom i bezstronnym sądom powszechnym lub specjalnym, stojącym na straży przestrzegania prawa” (A.Szadok- Bratuń). Trzeci czynnik, czynnik filozoficzny związany jest z pojawieniem się w filozofii prawa nowego nurtu, zwanego pozytywizmem prawniczym.

Precyzyjne określenie momentu powstania nauki polskiego prawa administracyjnego rodzi trudności, bowiem autorzy budujący zręby naukowego poznania administracji prowadzili działalność w różnych okresach, również poza krajem, będąc wychowankami uczelni zagranicznych. Na ogół jednak przyjmuje się, że nastąpiło to w 2 poł. XIX wieku w środowiskach naukowych Warszawy, Krakowa i Lwowa.

Do prekursorów badań nad nauką prawa administracyjnego tego okresu zalicza się: Antoniego Okolskiego, Józefa Bohdana Oczapowskiego i Franciszka Kasperka.

Antoni Okolski (1838-1897) jako profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego znany jest zwłaszcza z opublikowania trzytomowego dzieła Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego obowiązującego w Królestwie Polskim (1880- 1884). Jest to pierwsza praca polskiego autora prezentująca systematycznie całość przedmiotu (E.Ochendowski 1991). Autor w swoim dorobku prezentował nowoczesne poglądy na relacje pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą, pisząc zaś o źródłach prawa podkreślał rolę ustawy odmawiając mocy powszechnie wiążącej przepisom wewnętrznym. Poświęcił również dużo uwagi problematyce samorządu.

Józef Bohdan Oczapowski (1840-1895) studiował w Berlinie i Tybindze. Początkowo zatrudniony w Szkole Głównej w Warszawie, następnie przeniósł się do Krakowa, gdzie wykładał jako profesor na Wydziale Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego. Pozostając pod wpływem niemieckich uczonych zajmował się głównie problematyką szeroko rozumianego prawa publicznego, poruszając tematy z zakresu nauki administracji, prawa administracyjnego i finansów publicznych.

Ostatni z prekursorów - Franciszek Kasperek (1844-1903), również profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego. Oprócz filozofii prawa i prawa międzynarodowego, wykładał nauki administracyjne w ramach prowadzonych zajęć z prawa politycznego. Uznawany jest za twórcę pierwszego polskiego systemu nowożytnej nauki prawa politycznego. Opublikował szereg dzieł z dziedziny prawa administracyjnego, m.in.: Uwagi krytyczne o galicyjskiej organizacji gminnej i wnioski reform (1881), Podręcznik prawa publicznego (1888-1894) oraz Nauka administracji i prawo administracyjne austriackie (1897).

1.5.4. Okres rozwoju nauki prawa administracyjnego

Okres rozwoju nauki prawa administracyjnego zasadniczo przypada na pierwsze lata XX wieku i dwudziestolecie międzywojenne. Do najwybitniejszych koryfeuszy nauki z zakresu nauki prawa administracyjnego okresu sprzed odzyskania niepodległości należy zaliczyć: Józefa Buzka i Feliksa Władysław Kumanieckiego.

Józef Buzek (1873-1936), profesor Uniwersytetu Lwowskiego specjalizował się w statystyce i prawie administracyjnym, był również politykiem. Opublikował Studia z zakresu administracji i wychowania publicznego (1904 lub 5 ???) oraz obszerne dzieło z dziedziny prawa gospodarczego: Administracja gospodarstwa społecznego (1913). Ostatnia z wymienionych prac obejmuje rozważania dotyczące administracyjnego prawa materialnego oraz elementy nauki prawa administracyjnego i zarządzania. Z kolei Feliks Franciszek Kumaniecki (1880-1941), profesor statystyki, nauki administracji i prawa administracyjnego na Uniwersytecie Jagiellońskim, aktywny także politycznie, w pierwszym okresie swej naukowej działalności zaznaczył się m.in. dwoma zwłaszcza publikacjami. Były to: Akt administracyjny. Studia nad istotą aktu administracyjnego z uwzględnieniem zasadniczego orzecznictwa austriackiego Trybunału Administracyjnego (1913) i wydany rok później Zarys austriackiego prawa budowlanego. Profesor Kumaniecki znany jest także ze swej aktywności w latach międzywojennych. W roku 1929 wydaje wspólnie z Jerzym Panejko i Bohdanem Wasiutyńskim - Polskie prawo administracyjne w zarysie, a dziesięć lat później wespół z Jerzym Langrodem i Szczęsnym Wachholzem publikuje Zarys ustroju, postępowania i prawa administracyjnego w Polsce.

Odzyskanie przez Polskę niepodległości stworzyło możliwości do rozwoju nieskrępowanego cenzurą rozwoju nauki prawa administracyjnego. Rozwój ten poszedł w dwóch kierunkach zapoczątkowanych w okresie zaborów, tj. w kierunku badań nad podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego oraz badań szczegółowych. Należy podkreślić, że w pierwszych latach niepodległości przeważało zainteresowanie podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego, które zaowocowało licznymi podręcznikami z tego zakresu. Wymienić tu należy w szczególności publikacje Władysława Leopolda Jaworskiego (1865-1930) i Feliksa Franciszka Ochimowskiego (1848-1932). Prace profesora Jaworskiego - działacza politycznego, konstytucjonalisty i administratywisty (Uniwersytet Jagielloński), to przede wszystkim wydana w roku 1924 Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne oraz podręczniki: Zarys polskiego prawa administracyjnego (1926) i Zarys nauki administracyjnej (1930). Feliks F. Ochimowski znany jest jako autor bardzo szerokiego, ale niedokończonego podręcznika: Prawo administracyjne, którego dwa tomy ukazały się w latach 1919 i 1922. Trzeci zaplanowany nie ukazał się.

Z kolei spośród przedstawicieli nauki administracji i prawa administracyjnego zajmujących się badaniami nad podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego, jak i szczegółowymi dziedzinami prawa należy wspomnieć przede wszystkim Jerzego Stefana Langroda (1903-1991), ówczesnego profesora prawa administracyjnego Wolnej Wszechnicy Polskiej w Warszawie i Uniwersytetu Jagiellońskiego. Z dziedziny prawa administracyjnego na uwagę zasługują cztery monografie: Trzy lata samorządu Krakowa (1931-1933) na tle teorii prawa administracyjnego. Fakty i konkluzje (1934), Zagadnienia wybrane z praktyki administracyjnej (1938) oraz Zarys administracji agrarnej w Polsce (1939).

Przedmiotem szczególnego zainteresowania w okresie dwudziestolecia międzywojennego cieszyła się problematyka samorządu terytorialnego. Wśród specjalistów z tej dziedziny znajdowali się tacy administratywiści jak Tadeusz Bigo (1897-1975) - profesor Uniwersytetu Lwowskiego, Maurycy Zdzisław Jaroszyński (1890-1974) - profesor Uniwersytetu Warszawskiego, Bohdan Wasiutyński (1882-1940) - profesor Uniwersytetów Poznańskiego i Warszawskiego oraz Jerzy Panejko - profesor Uniwersytetu Stefana Batorego. Oceniając dorobek przedwojennej literatury przedmiotu z zakresu samorządu terytorialnego, należy uznać go za znaczący, zwłaszcza w przedmiocie umiejętnego wiązania ustaleń teoretycznych z konkretnymi warunkami społeczno-politycznymi i prawem pozytywnym.

Innym ważnym - obok problematyki samorządowej - nurtem zainteresowań była sfera postępowania administracyjnego i sądowej kontroli administracji. W tej dziedzinie na uwagę zasługuje dorobek Tadeusza Hilarowicza Najwyższy Trybunał Administracyjny i jego kompetencje (1925), Jerzego Stefana Langroda Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce (1925), Problemy sądownictwa administracyjnego (1928) oraz Res iudicata w prawie administracyjnym (1931).

Wojna i okupacje niemiecka oraz radziecka nie zahamowała całkowicie prac w dziedzinie badań nad prawem administracyjnym w Polsce. Jednak represje, a w ich rezultacie zamknięcie wyższych uczelni zmusiło kadrę naukową do kontynuowania swych działań w warunkach konspiracji lub emigracji. Działania te przyczyniły się jednak do zachowania ciągłości polskiej myśli administracyjnej, stanowiąc istotny przyczynek do ukształtowania nauki prawa administracyjnego po drugiej wojnie światowej.

1.6. Podstawowe pojęcia w nauce prawa administracyjnego

1.6.1. Aparat administracyjny

Każda dziedzina - dotyczy to również nauki prawa administracyjnego - tworzy charakterystyczny tylko dla niej aparat pojęciowy, czyli zbiór wyrazów lub połączeń wyrazowych o ściśle ustalonym znaczeniu. Bez ustalenia go trudno wyobrazić sobie uprawiania nowoczesnej nauki, odzwierciedlenia i całościowego ujęcia istotnych cech przedmiotów lub zjawisk. Tak więc zasadniczym przedmiotem tego rozdziału będzie zapoznanie czytelnika z podstawowymi pojęciami teoretycznymi z zakresu nauki prawa administracyjnego.

Aparat administracyjny jest niezbędnym elementem w procesie wykonywania administracji publicznej. W takim ujęciu na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji rządowej, organy samorządowe, zakłady publiczne, w mniejszym zaś stopniu, podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień. Do grupy tych ostatnich należy zaliczyć: przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne, korporacje (np. spółki prawa handlowego) lub innego typu podmioty prawa, w zakresie, w jakim przepisy przyznały im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. W takim bowiem zakresie, zakresie jakim organy tych podmiotów wykonują administracje publiczną, można je zaliczyć do aparatu administracyjnego państwa. Toteż „przez aparat administracyjny rozumiemy (...) wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji publicznej, niezależnie od tego, czy są one państwowe, samorządowe, czy też nie” (M.Wierzbowski, A.Wiktorowska 2003).

1.6.2. Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo

Można zauważyć, że zarówno w języku potocznym, jak również praktyce legislacyjnej, a także w literaturze prawniczej w celu oznaczenia działań zmierzających do prawidłowego działania administracji używa się dwóch terminów: nadzoru i kontroli. Terminy te nie są jednoznaczne, pomimo tego, że działalność kontrolna i działalność nadzorcza polega na sprawdzeniu prawidłowości działania organu rządowego czy samorządowego (E.Ura, Ed.Ura 2001).

Pojecie kontroli używane jest przede wszystkim dla określenia funkcji organu polegającej wyłącznie na sprawdzeniu działalności innych jednostek, bez stałych możliwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie wiążących nakazów lub poleceń (M.Wierzbowski, A.Wiktorowska 2003). Inaczej mówiąc, kontrola polega na:

1. ustaleniu istniejącego stanu rzeczy,

2. ustaleniu jak być powinno,

3. zestawieniu tego, co istnieje z tym, co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowaniu na tej podstawie różnicy; w przypadku istnienia takiej różnicy - między stanem rzeczywistym a stanem pożądanym - na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zaleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk (E.Ochendowski 2000).

Organ wyposażony w prawo kontroli posiada zwykle prawo wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach wyjątkowych, w celu uniknięcia strat - prawo wydawania poleceń (zarządzeń doraźnych) natychmiastowego usunięcia nieprawidłowości. Ta ostatnia kompetencja, związana z możliwością wiążącego wpływania na podmiot kontrolowany możliwa jest, gdy organ kontroli posiada do takich działań wyraźne umocowanie w obowiązujących przepisach prawa.

W celu właściwego przeprowadzenia kontroli organ kontrolujący winien legitymować się określonymi kompetencjami, w ramach których winien mieć co najmniej prawo do:

1) dokonywania przeglądu działalności organu kontrolowanego, przy czym może on dotyczyć całości lub części działalności jednostki kontrolowanej;

2) wglądu do akt i materiałów kontrolowanego organu;

3) wstępu do pomieszczeń i zakładów kontrolowanej jednostki;

4) żądania wyjaśnień w sprawie kontrolowanych materiałów.

Organ kontrolujący sporządza sprawozdanie z kontroli, a wyniki wraz z wnioskami przedstawiane są organowi wyższego stopnia nad organem, którego dotyczyła kontrola. Należy dodać, że za ograniczoną możliwością wpływania organu kontroli na działalność jednostki kontrolowanej idzie ograniczona odpowiedzialność za działalność tej ostatniej. Organ kontroli nie odpowiada bowiem bezpośrednio za działalność jednostki kontrolowanej, a jedynie za prawidłowe dokonanie zleconych czynności. Oznacza to, iż organ kontroli odpowiada jedynie wtedy, gdy przeprowadzi czynności w sposób niezgodny z prawem lub nie zachowa należytej staranności.

Kontrolę określa się również przy pomocy innych terminów, takich jak inspekcja, lustracja, rewizja i wizytacja. Tak więc inspekcja jest kontrolą wykonywana poprzez bezpośrednią obserwację zachowania się (działania lub zaniechania) badanej jednostki i porównania tego zachowania się z odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego. Lustracja jest kontrolą nakierowaną nie na zachowanie się podmiotu, lecz na określony przedmiot, na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany. Rewizję natomiast łączy się z kontrolą w dziedzinie finansów, polegającą na bezpośredniej konfrontacji stanu faktycznego środków finansowych i innych składników majątkowych jednostki kontrolowanej z odpowiednią dokumentacją i na ocenie prawidłowości dysponowania tymi składnikami. Wizytacja to z kolei kontrola mająca na celu bezpośredni wgląd w działalność jednostki kontrolowanej w jej całokształcie (S.Jędrzejewski, H.Nowicki 1995).

Kontrola administracji jest niezbędna. Toteż by mogła wypełniać związane z nią zadania powinna odpowiadać określonym wymaganiom, musi charakteryzować się określonymi cechami (J.Starościak 1978). Po pierwsze, kontrola winna być bezstronna. Bezstronność zapewniona jest wówczas, jeśli organ kontrolujący nie jest powiązany z jednostką kontrolowaną stosunkiem nadzoru, gdy nie ponosi za jej działalność odpowiedzialności. Po drugie, kontrola powinna być fachowa. Kontroler winien być wybitnym znawcą badanej działalności administracyjnej, znawca zagadnień, które ma oceniać. Musi znać dobrze kryteria, którymi ma się posługiwać przy wykonywaniu kontroli, powinien poza tym przewyższać zakresem wiedzy i doświadczenia tych, których działalność ma kontrolować. I po trzecie, kontrola powinna być efektywna. Oznacza to należyte wykorzystanie wyników kontroli dla poprawy działania aparatu administracyjnego.

Nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli. Nadzorem określa się sytuacje, w których organ nadzorujący wyposażony jest w środki oddziaływania na postępowanie organów nadzorowanych. Uprawnienia nadzorcze oznaczają więc uprawnienia kontrolne wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane w jego działalności (M.Wierzbowski, A.Wiktorowska 2003). Organ nadzorujący nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Należy nadmienić, iż w pewnych przypadkach termin ten bywa też używany dla oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co związane jest z faktem, że nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania. Przepisy nie zawsze bowiem zawierają prawidłową terminologię, określając np. uprawnienia kontrolne mianem nadzoru.

Stosowanie nadzoru dozwolone jest tylko w wypadkach przewidzianych przez prawo oraz przy zastosowaniu środków nadzoru przez prawo określonych. Środki nadzoru można sklasyfikować na:

a) środki oddziaływania merytorycznego - do których przykładowo można zaliczyć uprawnienia do zawieszania lub uchylania rozstrzygnięć jednostek nadzorowanych;

b) środki nadzoru personalnego - czyli np. prawo do zawieszania w czynnościach członków kierownictwa nadzorowanej jednostki.

Inny podział środków nadzoru klasyfikuje je na:

1. środki nadzoru represyjnego - stosowane są w przypadku naruszenia prawa, będzie to np. uchylenie przez organ nadzoru aktu prawnego naruszającego prawo lub prawo żądania uchylenia takiego aktu przez organ, który go wydał;

2. środki nadzoru prewencyjnego - np. zatwierdzenie aktu prawnego organu nadzorowanego.

Stosowanie nadzoru związane jest ze zwiększoną odpowiedzialnością organu nadzoru

za funkcjonowanie jednostki nadzorowanej. Organ nadzorujący w jakimś stopniu współadministruje i odpowiada za wyniki pracy jednostek nadzorowanych lecz tylko w takim zakresie, zakresie jakim skutkują posiadane przez niego środki nadzorcze.

Pod pojęciem koordynacja kryje się określenie uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów czy instytucji, które nie są mu bezpośrednio organizacyjnie i służbowo podporządkowane. Są to jednostki bądź podległe innym organom, bądź też ze swego założenia działające samodzielnie. Organ koordynujący posiada jednak możliwość oddziaływania na instytucje koordynowane przy użyciu różnego rodzaju środków w celu zharmonizowania działalności tych jednostek (M.Wierzbowski, A.Wiktorowska 2003). Działalność koordynacyjne polega na takim wpływaniu na działalność podmiotu, by doprowadzić do realizacji określonego celu, np. podniesienia efektywności działania lub współdziałania. Stąd też odpowiedzialność organu koordynującego sprowadza się do odpowiedzialności za efekty działalności koordynacyjnej, ale w tylko w takim zakresie, zakresie jakim jest on w stanie oddziaływać wiążąco na podmioty koordynowane.

W ujęciu szerokim pod pojęciem kierownictwo kryje się kompetencja organu kierującego do używania wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, za wyjątkiem takich, których użycia zakazuje prawo. Organ kierujący (kierowniczy) ponosi pełną odpowiedzialność za postępowanie organów lub instytucji kierowanych.

1.6.3. Centralizacja i decentralizacja administracji

Wskazane pojęcia dotyczą wieloszczeblowej struktury aparatu administracyjnego, a w szczególności stosunków jakie zachodzą pomiędzy organami wyższego i niższego stopnia.

Przez centralizację rozumieć należy taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Taki układ wzajemnych zależności oznacza zależność organu niższego od organu wyższego, w której organ wyższy ma prawo kierowania pracą organu niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu niższego. To hierarchiczne podporządkowanie oznaczać będzie brak samodzielności organów niższego stopnia i cechuje raczej centralistyczne systemy organizacji administracji. Centralizacja nie oznacza jednak całkowitego skupienia kompetencji w organach centralnych, bowiem większość kompetencji w systemie administracji scentralizowanej może być rozproszona w organach terenowych.

W układzie scentralizowanym organy niższego stopnia nie posiadają zagwarantowanej sfery samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć, a organ stopnia wyższego może wpływać na działalność organu stopnia niższego przy pomocy poleceń, instrukcjie i wytycznych lub innych aktów kierowania, może też decydować o sytuacji prawnej pracowników organu niższego stopnia w zakresie stosunku pracy.

Hierarchiczne podporządkowanie odnosi się nie tylko do stosunków pomiędzy organami wyższego i niższego stopnia, lecz również do stosunków pomiędzy urzędnikami a ich przełożonymi. Ta ostatnia zależność określana jest podporządkowaniem służbowym.

W strukturze administracji scentralizowanej występują zjawiska skupienia i rozproszenia kompetencji, na których określenie używa się terminów koncentracji i dekoncentracji. Ze zjawiskiem koncentracji mamy do czynienia w wypadku skupienia kompetencji w rękach nielicznej grupy organów (centralnych, decyzyjnych). Przypadek dekoncentracji należy wiązać ze zjawiskiem odwrotnym, gdy kompetencje zostaną przeniesione na większą ilość organów, zwykle niższego stopnia.

Wskazuje się na istnienie dwóch typów dekoncentracji, tj. dekoncentrację rzeczową - występującą w sytuacji rozkładania kompetencji jednego organu na kilka organów tego samego stopnia oraz dekoncentrację terytorialną - polegającą na przenoszeniu kompetencji organu wyższego stopnia na podległe mu organy terenowe.

Przez decentralizację należy rozumieć taką organizację aparatu administracyjnego, administracyjnego którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom stopnia niższego, przez co organ wyższego stopnia nie jest władny wydawać poleceń - organom znajdującym się hierarchicznie niżej - w zakresie załatwiania określonych spraw. Wkroczenie organu wyższego stopnia w celu wydania polecenia może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych przez prawo, organ ten nadzoruje działalność organu niższego stopnia ale nim nie kieruje.

Podsumowując, w układzie zdecentralizowanym organ niższego stopnia posiada własny zakres kompetencji, jest przy tym organem samodzielnym, z własnymi źródłami dochodu oraz samodzielnie decyduje o sposobie wydatkowania posiadanych środków finansowych.

Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: terytorialną i rzeczową. Decentralizacja terytorialna polega najogólniej na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału terytorialnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane (np. samorząd terytorialny). Decentralizacja rzeczowa natomiast opiera się na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom zarządzania określonymi rodzajami spraw (np. powierzenie PAN wielu zadań z dziedziny nauki) (E.Ura, Ed.Ura 2001).

1.6.4. Dobra publiczne, świadczenia publiczne, obowiązki publiczne

Dobra publiczne stanowią jedną z kategorii rzeczy publicznych - czyli środków, przy pomocy których administracja publiczna wykonuje swoje zadania. Pojecie rzeczy publicznych obecne w literaturze międzywojennej i w pierwszych latach po 1945 roku w okresie PRL -u straciło na znaczeniu i nie było zaliczane do podstawowych pojęć prawa administracyjnego. Przemiany ustrojowe po roku 1989, odbudowa samorządu terytorialnego oraz zmiany w prawie cywilnym doprowadziły do powrotu problematyki własności publicznej do sfery regulacji prawnej (W.Pańko 1991).

Należy podkreślić, że chociaż źródeł koncepcji rzeczy publicznych można doszukiwać się już w starożytności, trudno nawet dzisiaj wskazać jedną uznaną definicję tego pojęcia wraz z przejrzystą jego klasyfikacją.

We wczesnych pracach rzeczami publicznymi określano tylko te, które pozostawały w rozporządzeniu państwa, albo też innej osoby publicznoprawnej, podlegając zarazem regulacjom prawa publicznego. Współcześnie najczęściej powoływanym autorem koncepcji rzeczy publicznych jest S.Kasznica (1946). Według niego rzeczy publiczne „są to wszystkie rzeczy, którymi państwo, jak również każdy inny związek publicznoprawny, posługuje się dla wykonania swych zadań”. Autor wyróżnił trzy kategorie rzeczy publicznych:

1. majątek skarbowy,

2. majątek administracyjny,

3. rzeczy służące do użytku powszechnego, czyli dobra publiczne.

Majątkiem skarbowym autor określił rzeczy, które służą celom administracyjnym,

pośrednio poprzez dostarczanie koniecznych do tego środków finansowych (pieniędzy, papierów wartościowych oraz inne składniki przynoszące dochód np. przedsiębiorstwa). Majątek skarbowy podlega zasadniczo prawu prywatnemu

Majątek administracyjny to przede wszystkim środki rzeczowe potrzebne do prowadzenia działalności, wykorzystywanej przez administrację bezpośrednio do wykonywania zadań publicznych (np. obiekty należące do urzędów państwowych lub komunalnych: budynki w których mieszczą się urzędy, szkoły, szpitale, muzea). Majątek o takim charakterze służy realizacji stałego, wyraźnie określonego celu ze sfery administracji publicznej i podlega prawu publicznemu.

Dobra publiczne stanowią kategorię rzeczy służących do powszechnego użytku, czyli są to rzeczy, z których może korzystać każdy, bez uzyskiwania pozwolenia. Będą to m.in. drogi, place, mosty, przestrzeń powietrzna, wybrzeża morskie, wody publiczne. Rzeczy publiczne są z reguły przedmiotem regulacji prawa publicznego.

Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, publicznych tym podatków, określonych w ustawie. Jak widać więc świadczenia publiczne i obowiązki posiadają charakter powszechny. Obowiązkowi temu poddane są wszystkie osoby fizyczne - obywatele Polsce, a także cudzoziemcy - osoby prawne, jak też jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Powyższy obowiązek wynika z władztwa personalnego i władztwa terytorialnego. Władztwo personalne rozciąga się na obywateli polskich niezależnie od ich miejsca pobytu, natomiast władztwo terytorialne oznacza wykonywanie uprawnień przez państwo w stosunku do wszystkich, którzy przebywają na jego terytorium (J.Boć 1998).

Ciężar publiczny należy rozumieć jako wynikający z mocy samego prawa lub z mocy decyzji administracyjnej organu władzy wykonawczej obowiązek publicznoprawny, którego treść polega na (R.Michalska-Badziak 2002):

1. świadczeniu osobistym, którego przedmiotem jest wymóg pracy nieodpłatnej, przejściowej, uzasadnionej celami wyjątkowymi, podejmowanej w granicach nie przekraczających rzeczywistej potrzeby, wyłącznie w ochronie interesu publicznego (np. na rzecz zwalczania klęski żywiołowej, pożaru itp.),

2. udostępnianiu rzeczy ruchomych lub nieruchomości w sposób nieodpłatny na rzecz konkretnego przedsięwzięcia o charakterze publicznym, którego organizacja należy do podmiotów władzy wykonawczej,

3. świadczeniu pieniężnym obejmującym obowiązkowe, stałe lub jednorazowe składki na ustawowo określone cele, różnego rodzaju opłaty, a także podatki będące świadczeniami obowiązkowymi, stałymi, nieodpłatnymi, pobieranymi przez władzę publiczną, obciążające obywateli i przedsiębiorców.

Można wyróżnić dwa rodzaje obowiązków publicznoprawnych. Pierwszy, o charakterze powszechnym mieści w sobie obowiązki skierowane do wszystkich adresatów bądź też szerszego ich kręgu. Drugi, to obowiązki o charakterze szczególnym, ich adresatami są w szczególności określone grupy osób korzystających z budynków i urządzeń, z których utrzymaniem związane jest świadczenie.

---