UNIWERSYTET ŚLĄSKI

W KATOWICACH

WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI

Źródła prawa administracyjnego, normy techniczne, zwyczajowe, orzecznictwo.

Prawo administracyjne tworzy wielka liczba norm prawnych zawartych w ustawach, rozporządzeniach, uchwałach, zarządzeniach, statutach i innych aktach. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na orzecznictwo sądowe i zwyczaj.

Termin źródło prawa nie jest jednoznaczny. Nadaje mu się różne zna­czenia. Niekiedy uważa się, że źródłem prawa jest to, z czego można dowie­dzieć się, jaka jest treść norm prawnych. Są to źródła poznania. Takimi źródła­mi poznania są organy publikacyjne, w których ogłaszane są akty normatywne. W Polsce przede wszystkim Dziennik Ustaw i Monitor Polski - Dziennik Urzędo­wy Rzeczypospolitej Polskiej oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe.

Według innego ujęcia źródłem prawa jest sam akt, w którym zawarte są normy prawne. Tak rozumiane źródła prawa stanowią czynnik porządkujący normy prawne, ich wielką liczbę i wzajemny stosunek. Źródłem prawa jest więc forma, w której normy prawne powstają i są ogłaszane. Takie źródła prawa w ro­zumieniu formalnym, prawniczym są przedmiotem naszego zainteresowania.

W każdym państwie istnieje więcej niż jeden rodzaj źródeł prawa. Dla­tego też wyłania się problem hierarchii źródeł prawa i ich systematyzacji. Przez system źródeł prawa danego państwa rozumie się całokształt jego źródeł w ich wzajemnym powiązaniu, ujmowanym z punktu widzenia tego, co jest im wspólne i co je różnicuje.

Źródła prawa administracyjnego w znaczeniu prawniczym nie są inne niż źródła prawa wielu innych gałęzi prawa. Nauka o źródłach prawa należy do teorii prawa. jeśli jednak zajmuje się nimi nauka prawa administracyjnego, to czyni to z dwóch ważnych względów.

Teoria prawa omawia źródła prawa ogólnie, dla potrzeb ogółu nauk prawniczych. W nauce prawa administracyjnego uwzględnia się szczególne potrzeby tej gałęzi prawa w zakresie problemów źródeł prawa. Po drugie, niektóre ze źródeł prawa - dotyczy to właściwie większości źródeł - pochodzą od organów administracji publicznej; ich stanowienie stanowi istotny frag­ment działalności tych organów.

W systemie źródeł prawa można wyróżnić pewne grupy źródeł. I tak przyjmując jako kryterium podziału pozycję organu stanowiącego prawo moż­na wyodrębnić:

1. źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa,

2. źródła prawa stanowione przez organy terenowe.

Mówiąc o organach centralnych mamy na uwadze centralne organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), jak i władzy wykonawczej - Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie i inne organy administracji centralnej, a gdy chodzi o organy terenowe - to organy rządowej administracji ogólnej i spe­cjalnej niezespolonej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego.

Z innego punktu widzenia źródła prawa można podzielić na:

a) źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji),

b) źródła prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji).

Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć należy akty za­wierające generalne i abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych; ujmując krótko zawierają ogólnie obowiązujące uregulowania. Uregulowania te mogą dotyczyć obywateli i osób prawnych w ogóle bądź, określonych ich kategorii. Krąg adresatów norm prawnych zawartych w tych źródłach jest więc szeroki i dlate­go należy je zaliczyć do źródeł powszechnie obowiązujących.

Źródła prawa wewnętrznego tworzą odrębny układ norm prawnych, skierowanych nie do obywateli i osób prawnych w ogóle, ale regulujących tylko stosunki wewnątrz samego aparatu administracji publicznej, skierowa­nych do adresatów stanowiących ogniwa, części składowe tego aparatu jako takie i stąd poddanych odrębnym sankcjom. O charakterze przepisu prawne­go nie decyduje jednak jego nazwa, lecz jego treść, charakter w jakim występuje adresat normy prawnej oraz charakter sankcji. Zdarzało się i może zdarzyć się, że pod nazwą przewidzianą dla przepisów wewnętrznych (zarządzenie, pismo okólne itp.) mieszczą się przepisy prawne zobowiązujące lub uprawnia­jące obywateli, a więc przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi jednak o ustalenie kryterium podziału przepisów prawnych, które pozwala dokonać podziału z punktu widzenia ich treści, a nie ze względu na formę.

Przechodząc do omówienia źródeł prawa administracyjnego rozpocząć należy od źródeł stanowionych przez centralne organy państwa, przy czym omawiać je będziemy w zależności od miejsca, jakie poszczególne źródła zaj­mują w hierarchii źródeł prawa.

Źródła prawa stanowione przez organy centralne

Konstytucja

Całość norm prawnych obowiązujących w danym państwie stanowi sy­stem prawa. Hierarchiczne usytuowanie źródeł prawa i w związku z tym rów­nież norm prawnych nadaje całemu zestawowi norm charakter systemu. Takie ukształtowanie systemu norm prawa zakłada istnienie konstytucji, pojmowa­nej jako zespół norm regulujących podstawowe zagadnienia ustroju państwa, w tym i tryb stanowienia prawa.

Od 17 października 1997 r. naczelne miejsce w systemie źródeł prawa zajmuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) zwana dalej Konstytucją. Konstytucja jest najwyższym prawem RP, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi ina­czej (art. 8). Konstytucja określa, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale

i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 ust. l).

Dla prawa administracyjnego istotne znaczenie mają przepisy Konstytu­cji, zawarte w rozdziale

I zatytułowanym "Rzeczpospolita", poświęcone podsta­wowym zasadom ustroju państwa, w rozdziale

II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", w rozdziale III "Źródła prawa", w rozdziale VI "Rada Ministrów i administracja rządowa", w rozdziale VII "Samorząd terytorialny" oraz w rozdziale IX "Organy kontroli państwowej i ochrony prawa."

Szczególne znaczenie ma art. 2 Konstytucji stanowiący, że "Rzeczpospoli­ta jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady spra­wiedliwości społecznej" oraz art. 7 według którego "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Konstytucja określa kompetencje Prezydenta RP, Rady Ministrów (Rządu), Prezesa Rady Ministrów oraz ustala pozycję ministrów i innych członków rządu oraz wojewodów i samorządu terytorialnego w systemie organizacji państwa.

Konstytucja przesądza o istnieniu samorządu terytorialnego. Według art. 16 Konstytucji" Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową" (ust. l). Skoro według art. l ust. 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są gminy, powiaty i województwa, to w konsekwencji uregulowań konstytucyjnych konieczne było wprowadzenie samorządu terytorialnego nie tylko w gminach, ale również w powiatach i województwach.

Art. 17 Konstytucji przewiduje, że: "W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania pu­blicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" (ust. l). W drodze ustawy można tworzyć inne rodzaje samorządu. Rozdział III Konstytucji normuje interesujące nas zagadnienie źródeł prawa; świadczy o wadze problemu źródeł prawa.

Ustawa

Po Konstytucji kolejne miejsce w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego zajmuje ustawa. W myśl art. 120 Konstytucji "Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów chyba że Konstytucja przewiduje inną większość." Sejm jest jedynym organem w naszym państwie, który ma prawo uchwa­lania ustaw.

Ustawa zajmuje szczególne miejsce w systemie źródeł prawa. W demokratycz­nym państwie prawnym ustawa stanowi formę i środek realizacji suwerennego rozstrzygania przez naród, za pośrednictwem swych przedstawicieli, spraw pań­stwa. Zaś administracja publiczna może tylko wówczas legalnie działać, o ile jej działanie znajduje podstawy i uzasadnienie w obowiązujących ustawach.

Z powyższego założenia wynikają dwie ważne dla administracji zasady:

l) zasada nadrzędności ustawy w systemie prawa, zgodnie z którą wszyst­kie inne źródła prawa muszą, nie tylko formalnie, być zgodne z ustawa­mi, lecz również materialnie powinny służyć ich wykonywaniu, nawet wówczas, gdy tylko konkretyzują przepisy ustawowe,

2) zasada wyłączności ustawy (wyłącznej materii ustawowej), zgodnie z którą najważniejsze dla funkcjonowania państwa i jego organów oraz dla życia obywateli sprawy powinny być rozstrzygane wyłącznie w dro­dze ustawowej, a nie w drodze innych aktów normatywnych.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że hierarchiczna budowa po­rządku prawnego zakłada, iż akt niższej rangi nie może być sprzeczny z aktem wyższej rangi. jeśli taka sprzeczność wystąpi to należy ją usunąć. Wynika stąd potrzeba badania konstytucyjności ustaw oraz zgodności aktów niższej rangi z aktami wyższej rangi, a zwłaszcza z ustawą. Badanie takie to zadanie sądów konstytucyjnych (u nas Trybunału Konstytucyjnego).

Natomiast jeżeli chodzi o akty normatywne z mocą ustawy, to obecnie pod rządem Konstytucji z 1997r. instytucja rozporządzeń z mocą ustawy może pojawić się tylko w stanie nadzwyczajnym,

a mianowicie w czasie stanu wojennego. I tak według art. 234 Konstytucji, jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy. Rozporządzenia te mogą dotyczyć zasad działania organów władzy publicznej, ograniczenia wol­ności i praw człowieka i obywatela oraz podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Ograniczenia, o których mowa, muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia. Rozporządzenia z mocą ustawy, wyda­wane przez Prezydenta RP mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Odmowa zatwierdzenia przez Sejm bądź też nie przedstawienie do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu Sejmu pociągałaby za sobą utratę mocy obowiązującej tych aktów prawodawczych.

Kolejnym w hierarchii źródłem prawa administracyjnego są ratyfikowane umowy międzynarodowe. Konstytucja z 1997 r. jest pierwszą polską konstytucją., która regu­luje zagadnienia skuteczności norm prawa międzynarodowego w polskim pra­wie wewnętrznym, a więc również w prawie administracyjnym. O tej kwestii przesądzają art. 2 Konstytucji stanowiący, że Polska jest demokratycznym pań­stwem prawnym oraz art. 9 według którego "Rzeczpospolita Polska przestrze­ga wiążącego ją prawa międzynarodowego". Szerzej zaś kwestia ta została ure­gulowana wart. 87-91 Konstytucji, w rozdziale III "Źródła prawa".

Art. 87 ust. l Konstytucji zalicza ratyfikowane umowy międzynarodowe do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 91 ust. l ratyfikowa­na umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego, a więc wewnętrznego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Z rozdziału III Konstytucji wynika, że spośród norm praw międzynaro­dowych tylko umowy ratyfikowane są źródłami prawa wewnętrznego i częścią krajowego porządku prawnego. Ratyfikacja umów międzynarodowych należy do Prezydenta RP jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych. Jednakże ratyfikacja nie­których umów międzynarodowych wymaga zgody wyrażonej w ustawie. Ten wymóg odnosi się do umów międzynarodowych dotyczących:

• pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

• wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

• członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynaro­dowej,

• znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

• spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy (art.89 ust.l Konstytucji).

Według art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowa­na za zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Istnieją umowy międzynarodowe zatwierdzane przez Radę Ministrów oraz umowy resortowe, które nie wymagają ratyfikacji (por. art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji). Konstytucja nie określa jednak stosunku umów nie ratyfiko­wanych do prawa wewnętrznego. Można przyjąć, że ustawa, o której mowa w art. 99 ust. 3, mająca określać zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania oraz wypowiadania umów międzynarodowych uzupełni w tym względzie prze­pisy konstytucyjne. Jak z powyższego wynika Konstytucja realizuje ideę transformacji gene­ralnej ratyfikowanych umów międzynarodowych w prawo polskie.

Konstytucja w art. 90 ust. l dopuszcza przekazanie organizacji mię­dzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Nastąpić to może na podstawie umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga szczególnego trybu określonego wart. 90 ust. 2-4. Dzięki temu można przystąpić do organizacji typu integracyj­nego, takich jak Wspólnota Europejska i przyjąć prawo w niej stanowione. Po­twierdza to art. 91 ust. 3 Konstytucji stanowiący: ,Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodo­wą, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeń­stwo w przypadku kolizji z ustawami." Tak więc według Konstytucji prawo orga­nizacji międzynarodowej uzyskuje szczególną rangę, która polega na zapewnie­niu mu pierwszeństwa przed ustawami, które są z nim sprzeczne.

Rozporządzenie jest źródłem prawa, będącym jednocześnie formą dzia­łania administracji. Im niższa jest pozycja organu stanowiącego ten akt w sys­temie organów administracji, tym bardziej bezpośrednio służy on wykonywa­niu zadań administracyjnych. Rozporządzenie jest przydatne wówczas, gdy administracja w celu wykonania ustawy musi lub może regulować nie tylko indywidualne sprawy, ale większą, dokładnie nie określoną liczbę równorzęd­nych przypadków. Tą drogą wprowadza się regulację obowiązującą na dużym terytorium, wobec znacznej liczby podmiotów i przez pewien okres czasu.

Rozporządzenia są aktami normatywnymi wydawanymi na podstawie upoważnień ustawowych przez organy władzy wykonawczej. Rozporządzenia jako źródła prawa stanowią przejaw prawodawstwa delegowanego, dekoncen­tracji prawotwórstwa. Rozporządzenia wydawane są na podstawie upoważnień ustawowych o charakterze specjalnym bądź generalnym. W hierarchii źródeł prawa rozpo­rządzenia zajmują pozycję niższą niż ustawa, chociaż - podobnie jak ustawa ­zawierają normy prawne powszechnie obowiązujące.

Upoważnienie do wydawania rozporządzeń dla władzy wykonawczej ma na celu odciążenie ustawodawcy parlamentarnego. Według zasady podzia­łu władz stanowienie prawa należy do ustawodawcy parlamentarnego. Mimo "powodzi" ustaw ustawodawca ten we współczesnym państwie nie jest w stanie zaspokoić zapotrzebowania na regulację prawną, tym bardziej nadzwyczaj trud­no sprostać byłoby temu zadaniu w okresie transformacji ustrojowej. Dlatego konstytucja stwarza ustawodawcy możliwość przeniesienia w części władzy pra­wodawczej na organy władzy wykonawczej, które wykorzystują przyznane im uprawnienia do stanowienia prawa przez wydawanie rozporządzeń.

Rozporządzenie nie ma zastępować ustawy , lecz ją odciążyć od szczegółów technicznych, uregulowań zmien­nych w czasie, postanowień ściśle fachowych o niewielkim znaczeniu politycz­nym. Z tych przyczyn rozporządzenie jest dla władzy wykonawczej niezbędne.

Rozsądne zastosowanie instytucji rozporządzenia nie prowadzi do utraty władzy przez parlament; wręcz odwrotnie - przez jego odciążenie od politycznie nieistotnych szczegółów - pozwala mu poświęcić się z należytą uwagą istotnym rozstrzygnięciom o większej wadze politycznej.

Organy uprawnione do wydawania rozporządzeń mogą wydawać uchwa­ły (Rząd) i zarządzenia (organy monokratyczne). Zachodzi pytanie, czym róż­nią się rozporządzenia od uchwał i zarządzeń normatywnych.

Problem ten można ująć w ten sposób, że rozporządzenie jest właściwą formą stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, a uchwała i zarządze­nie normatywne - prawa wewnętrznego. Uchwały i zarządzenia adresowane są do podległych organów, innych podmiotów administracji i pracowników.

Rozporządzenie jest subsydiarną formą stanowienia prawa przez orga­ny władzy wykonawczej w sferze, która jest zastrzeżona do regulacji ustawowej. Do tej sfery należą prawa i obowiązki obywateli, ograniczenia praw i wolności obywatelskich, organizacja i kompetencje organów państwowych. W tej sferze właściwą formą dla stanowienia przepisów wykonawczych do ustawy może być tylko rozporządzenie.

Rozporządzenie różni się od przepisów stanowionych przez organy samorządu terytorialnego tym, że pochodzi od podmiotów zorganizowanych według innej zasady organizacji aparatu państwowego. Przepisy samorządu występują w zdecentralizowanej strukturze wspólnoty społecznej, a mianowi­cie przy istniejącym podziale na wielość wspólnot terytorialnych, które jako podmioty samorządu samodzielnie regulują i porządkują swoje sprawy.

Obecnie do kręgu organów uprawnionych do wydawania rozporządzeń należą: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kie­rujący działami administracji rządowej, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz przewodniczący komitetów - Badań Naukowych i Integracji Europejskiej.

Podsumowując cechy rozporządzenia to:

• Rozporządzenie jest zawsze aktem normatywnym, ogólnym, źró­dłem prawa.

• Rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowych upo­ważnień ustawowych.

• Upoważnienie do wydania rozporządzenia może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny.

• Rozporządzenie może być wydane tylko wówczas, gdy ustawa upo­ważnia do regulacji danej materii w drodze rozporządzenia.

• Rozporządzenie musi pozostać w granicach udzielonego upoważ­nienia ustawowego.

• Rozporządzenie nie może być sprzeczne z konstytucją i aktami ustawodawczymi.

• Rozporządzenie musi powoływać się na upoważnienie ustawowe. Warunkiem wejścia w życie rozporządzenia jest jego ogłoszenie w sposób prawem przewidziany.

• Rozporządzenia centralnych organów państwowych podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP.

Rozporządzenie jest bardzo cennym instrumentem działania administra­cji, zwłaszcza w tych sferach działania, w których podmiotom upoważnionym do wydania rozporządzeń pozostawia się znaczny obszar do regulacji tą drogą. Do­tyczy to zwłaszcza prawa administracyjnego, finansowego i socjalnego, w których dość ramowe ustawy uzupełniane są przepisami rozporządzeń, dzięki którym rząd uzyskuje możliwość kształtowania własnej polityki w tych dziedzinach.

Akty normatywne są wydawane zarówno przez centralne konstytucyjne organy państwa, jak i inne organy państwowe nie wymienione w Konstytucji.

Konstytucja z 1997 r. przesądziła o charakterze uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Akty te mają "charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne pod­legające organowi wydającemu te akty" (art. 93 ust. 1). Zarządzenia są wyda­wane tylko na podstawie ustaw. Ze względu na ich wewnętrzny charakter nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Dodać jednak należy, że uchwały i zarzą­dzenia normatywne mogą pochodzić nie tylko od konstytucyjnych organów państwa, ale również od innych organów administracji publicznej. Oczywistą rzeczą jest, że uchwały podejmują organy kolegialne (rady, komitety, komisje itp.), zaś zarządzenia wydają organy monokratyczne.

Konstytucja ustaliła zamkniętą listę organów upoważnionych do wyda­wania rozporządzeń oraz określiła, że jedynie rozporządzenia są aktami podu­stawowymi, w których można stanowić prawo powszechnie obowiązujące. W wyniku regulacji konstytucyjnej liczne organy administracji centralnej utra­ciły kompetencje do władczego decydowania w formie aktów normatywnych o sytuacji prawnej obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. jeśli zacho­dzi potrzeba regulacji prawnej sytuacji obywatela w aktach niższego rzędu niż ustawa, to może to nastąpić jedynie w drodze rozporządzenia, wydanego przez wskazane w Konstytucji organy i zgodnie z wymogami konstytucyjnymi.

Obecnie do organów wydających zarządzenia należy Prezydent RP, który wydaje te akty na zasadach określonych wart. 93 Konstytucji (art. 142 Konstytucji). Zarządzenia Prezydenta mają więc charakter wewnętrzny, mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy i podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Według art. 144 ust. 3 pkt 29 zarządzenia Prezydenta wydawane na zasadach określonych wart. 93 Konstytucji nie wymagają kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. W zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji Prezydent wydaje postanowienia (art. 142 ust. 2 Konstytucji).

Według art. 2 ust. l ustawy z 3 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. Nr 106, poz. 492 z późno zm.) Rada Ministrów, wykonując ustanowione dla niej w konstytucji ustawach zadania i kompetencje, rozpatruje sprawy i podejmuje rozstrzygnię­cia. Te rozstrzygnięcia mogą być rozporządzeniami w sytuacjach, o których mowa wart. 92 ust. 1 Konstytucji bądź innymi uchwałami. Te inne uchwały mogą mieć charakter wewnętrznych aktów normatywnych, o których mowa wart. 93 Kon­stytucji bądź aktów indywidualnych, o ile dotyczą konkretnej sprawy i mają indywidualnie oznaczonego adresata. Przykładem uchwały normatywnej, będą­cej aktem wewnętrznym jest uchwała nr 13 Rady Ministrów z 25 lutego 1997 r. ­Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 15, poz. 144, zm. z 1998 r. nr 12, poz. 202), wydana na podstawie art. 16 i 25 powołanej wyżej ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów.

Prezes Rady Ministrów, poza rozporządzeniami, wydaje również zarzą­dzenia, które mogą mieć charakter aktów normatywnych bądź aktów indywi­dualnych. Do zarządzeń normatywnych Prezesa Rady Ministrów odnosi się cytowany wyżej art. 93 Konstytucji. Akty indywidualne Prezesa Rady Ministrów dotyczą konkretnej sprawy i mają indywidualnie oznaczonego adresata.

Gdy chodzi o zarządzenia, to sytuacja ministrów, kierujących działami administracji rządowej i przewodniczących komitetów, do których stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem admini­stracji rządowej, jest podobna do sytuacji Prezesa Rady Ministrów. Różnica polega na tym, że Prezes Rady Ministrów ma prawo zgłosić wniosek do Rady Ministrów o uchylenie zarządzenia ministra bądź odpowiednio przewodniczą­cego komitetu.

Gdy chodzi o Krajową Rady Radiofonii i Telewizji, to organ ten wydaje rozporządzenia, natomiast uchwały podejmuje w sprawach indywidualnych; takie uchwały nie są aktami normatywnymi, nie należą do źródeł prawa (art. 213 ust. 2 Konstytucji).

Interesującą regulację zawiera ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodo­wym Banku Polskim (Dz.U. Nr 140, poz. 938). Organy NBP. tj. Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej i Zarząd NBP, nie mogą wydawać rozporządzeń. Natomiast Rada Polityki Pieniężnej i Zarząd NBP podejmują uchwały (por. art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy) a Prezes NBP wydaje zarządzenia (por. art. 11 ust. 4 ustawy).

Obecnie obowiązujące "Zasady techniki prawodawczej", będące załącznikiem do uchwały Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. przesądzają o tym, iż redakcja upoważnienia ustawowego rozstrzyga kwestię, czy akt normatywny będzie miał formę rozporządzenia, czy tylko uchwały bądź zarządzenia. jeżeli przepis ustawy ma upoważniać do obligatoryjnego wydania uchwały Rady Mi­nistrów albo zarządzenia ministra, to upoważnieniu nadaje się brzmienie: "Rada Ministrów (minister) wyda w drodze uchwały (zarządzenia) szczegóło­we przepisy...". jeżeli wydanie przepis6w wykonawczych ma być fakultatywne, to wyraz "wyda" zastępuje się wyrazami "może określić".

Zarządzenia normatywne wydają nie tylko naczelne organy administra­cji rządowej, lecz również organy centralne nie będące organami naczelnymi. Gdy ustawodawca upoważnia centralny organ administracji do wydania aktu normatywnego, to wtedy nie ma wyboru co do formy aktu wykonawczego, gdyż konstytucja nie przewiduje wydawania rozporządzeń przez centralne organy administracji (np. przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, Prezesa Urzędu Patentowego, czy Prezesa Głównego Urzędu Ceł).

Nadanie aktowi normatywnemu formy zarządzenia lub uchwały ma wpływ na publikację danego aktu. Ustawa z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP "Monitor Polski" przewidu­je, iż uchwały Rady Ministrów i zarządzenia ministrów, przewodniczących okre­ślonych w ustawie komisji i komitetów sprawujących funkcje naczelnych orga­nów administracji państwowej oraz kierowników urzędów centralnych ogłasza się w Monitorze Polskim, gdy przewidziane jest to w obowiązującym przepisie prawa lub w ogłaszanym akcie prawnym albo gdy uzna to za wskazane organ, który wydał dany akt prawny. Ogłoszenie takich aktów zależy w znacznej mie­rze od uznania organu wydającego wspomniane akty.

W związku z publikacją aktów wykonawczych odnotować należy stanowi­sko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stoi na stanowisku jawności pra­wa. Dlatego w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że akt normatywny wydany na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i utrzymany w granicach tego upoważnienia, ale nie ogłoszony, ma moc w stosunku do jego adresatów tylko pod warunkiem, że byli oni powiadomieni w stosownym czasie o jego treści.

Zarządzenie nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego stopnia, na podstawie którego zostało wydane, ale również z innymi aktami wyższego stopnia. Zarządzenie nie może przekroczyć upoważnienia ustawo­wego, jeśli jest wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia usta­wowego, ani też przepisów kompetencyjnych, jeśli one stanowią podstawę wydania zarządzenia.

Podsumowując:

• uchwały Rady Ministrów mogą być aktami normatywnymi jak i aktami indywidualnymi, natomiast rozporządzenia są zawsze aktami norma­tywnymi, źródłem prawa powszechnie obowiązującego,

• uchwały Rada Ministrów podejmuje w zakresie swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, a rozporządzenia wydaje na pod­stawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania,

• powołanie w uchwale podstawy prawnej jej wydania nie jest wa­runkiem ważności tego aktu;

w rozporządzeniu powołanie pod­stawy prawnej jego wydania (szczegółowego upoważnienia) jest niezbędne,

• uchwały ogłasza się w "Monitorze Polskim" tylko wówczas, gdy prze­pis szczególny tego wymaga lub gdy Rada Ministrów tak zadecyduje, natomiast warunkiem ważności rozporządzenia jest jego ogło­szenie w Dzienniku Ustaw RP.

Różnice jakie występują między rozporządzeniem ministra kierującego działem administracji rządowej a jego zarządzeniem są podobne do wskaza­nych wyżej różnic między rozporządzeniem Rady Ministrów a uchwałą tego organu.

Terenowe źródła prawa - akty prawa miejscowego

Przez określenie akty prawa miejscowego rozumieć będziemy przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa, a nie na całym jego obszarze, i tylko wtedy, gdy wydawane są przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej.

Takie określenie wyklucza przepisy prawne wewnętrzne również wów­czas, gdy są one wydawane przez organy terenowe, gdyż nie mają one charak­teru powszechnie obowiązującego.

Pod pojęcie aktów prawa miejscowego w przyjętym wyżej znaczeniu nie podpadają przepisy wydawane przez organy samorządu specjalnego (zawodowego, gospodarczego) skierowane do członków organizacji (np. do członków izb: adwokackiej, lekarskiej, przemysłowej itd.), gdyż nie obowią­zują one powszechnie.

Do aktów prawa miejscowego nie zaliczamy również przepisów pra­wnych wydawanych przez centralne organy państwowe, które obowiązują tyl­ko na określonej części terytorium państwa, a nie w całym państwie.

Terenowe przepisy prawne powszechnie obowiązujące charakteryzują się takimi cechami, jak możliwość normowania postępowania (zachowania się) wszystkich kategorii adresatów, niezbędnością wyraźnego upoważnienia ustawowego do ich wydania (stanowienia) oraz obowiązkiem zgodnego z prawem ogłoszenia.

Przez powszechne obowiązywanie należy rozumieć prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów: obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych. I tak np. rada gminy czy wojewoda może ustanowić pewne nakazy lub zakazy postępowania obowiązują­ce ogół adresatów na obszarze terytorialnej właściwości danego organu (gminy czy województwa), ale może też pewne n_ lub zakazy określonego postępo­wania skierować do niektórych kategorii adresatów: np. do właścicieli i użytkow­ników nieruchomości, właścicieli gospodarstw rolnych, lekarzy czy osób fizycz­nych w określonym wieku itd.

Konkretny akt normodawczy nie musi być adresowany do wszystkich rodzajów adresatów, do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, i w tym sensie nie obowiązuje on powszechnie. Czy istnieje możliwość wyboru adresatów aktu? Czy można w tym zakresie stoso­wać jakąś politykę? Na te pytania trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi. W pewnych bowiem sprawach ograniczenie kręgu adresatów wynikać może z podstawy prawnej wydania aktu i wówczas możliwości wyboru kręgu adresa­tów w zasadzie nie ma. W innych przypadkach, jak np. w przypadku przepisów porządkowych, organ wydający akt normatywny będzie musiał się kierować po prostu celem, jaki zamierza osiągnąć przez wydanie aktu i odpowiednio do tego ustalić krąg adresatów norm zawartych w danym akcie.

Dla terenowych przepisów charakterystyczny jest ich lokalny zasięg obowiązywania. Nie obowiązują one, oczywiście, poza obszarem danej gminy czy powiatu bądź województwa.

Wszystkie terenowe przepisy prawne są przepisami, które w hierar­chii norm prawnych zajmują stanowisko niższe, zależne. Hierarchia norm prawnych polega na tym, że normy wyższego rzędu ograniczają warunki tworzenia norm niższego rzędu, określają ich przedmiot oraz zakres i spo­sób uregulowania.

Sam stosunek przepisu nadrzędnego do przepisu niższego rzędu może w zasadzie przybierać dwojaki charakter. Jeśli chodzi o treść przyznanej kom­petencji, to przepis wyższego rzędu (ustawa) bądź reguluje sam treść danej materii, upoważniając organ wydający przepisy niższego rzędu do uregulowania samego trybu wykonania tej regulacji, bądź też - w określonym przedmio­cie i określonych granicach - upoważnia organ niższy do samodzielnego re­gulowania stosunków w ramach tego upoważnienia.

Sposób upoważnienia może być też dwojaki: może to być upoważnienie szczegółowe albo generalne (ogólna norma kompetencyjna).

W związku z powyższym nasuwają się następujące dwa podziały:

1) - przepisy wydawane przez organy samorządu terytorialnego,

- przepisy wydawane przez organy administracji rządowej,

oraz

2) - przepisy mające charakter samoistnych norm w ramach upoważnień ustawowych,

- przepisy wykonawcze.

Podziały te mogą się krzyżować. Mogą być samoistne przepisy prawne samorządu terytorialnego, jak i przepisy wykonawcze wydawane przez organy tego samorządu. Z kolei organy administracji rządowej mogą być upoważnione do wyda­wania przepisów samoistnych, jak i - zwłaszcza - przepisów wykonawczych.

Przyczyn wyposażenia organów terenowych w kompetencje prawotwór­cze jest wiele.

Po pierwsze, skoro do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy

publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, to rozstrzyganie w tych sprawach musi następować w różnych formach działania, w tym również przez stanowienie norm prawnych.

Po drugie, w działalności prawotwórczej istnieje konieczność uwzględnia­nia również swoistych warunków terenowych, lokalnych. Uwzględnienie tych warun­ków przez organy centralne nie jest możliwe bądź bardzo utrudnione. Nato­miast terenowe przepisy prawne warunki te mogą i powinny uwzględniać.

Po trzecie, nie jest możliwe bądź też nie jest celowe regulowanie wszel­kich zagadnień, wszelkich materii nadających się do regulacji prawnej przez organy centralne. Zagadnienia, które ze względu na swoją wagę nie wymagają uregulowania przez organy centralne, powinny być pozostawione do regulacji w drodze terenowych przepisów prawnych.

Wreszcie wspomnieć należy, że w razie zdarzeń losowych, nadzwyczaj­nych nie jest możliwe czekanie i występowanie o regulację przez organy cen­tralne, lecz konieczne jest podjęcie uregulowania lokalnego. Organy tereno­we powinny posiadać ku temu stosowne upoważnienia.

Obecnie obowiązująca Konstytucja zawiera przepisy dotyczące tereno­wych źródeł prawa, które Konstytucja nazywa aktami prawa miejscowego. Art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszech­nie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Według art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz tere­nowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Według art. 88 ust. l Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. O konieczności wyposażenia samorządu terytorialnego w kompetencje prawotwórcze, rów­nież w zakresie prawa powszechnie obowiązującego, przesądzają także inne przepisy konstytucyjne. Skoro według art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd tery­torialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowie­dzialność, a w myśl art. 168 ,Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w usta­wie", to konieczność wyposażenia organów samorządu terytorialnego w pra­wo stanowienia aktów prawa miejscowego, będących źródłami prawa powszech­nie obowiązującego, jest niewątpliwa.

Obecnie nie ma jednej ustawy zwykłej, która regulowałaby zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Wydawanie takich aktów regulują prze­pisy zawarte w kilku ustawach. I tak:

• w ustawie z 1998r. o administracji rządowej w wojewódz­twie rozdział „Akty prawa miejscowego" (art. 39-45),

• w ustawie z 1998r. o samorządzie województwa rozdział "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa" (art. 89-91),

• w ustawie 1998 r. o samorządzie powiatowym rozdział 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat" (art. 40-45),

• w ustawie 1990 r. o samorządzie gminnym rozdział 4 " Przepisy gminne" (art. 40-42),

• niektóre ustawy o organach rządowej administracji niezespolonej zawierają upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Np. ustawa z 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospoli­tej Polskiej i administracji morskiej w dziale III rozdział 3 zawiera przepisy upoważniające dyrektorów urzędów morskich, będących terenowymi organami administracji morskiej, do wydawania przepisów prawnych na podstawie upo­ważnień udzielonych im w ustawach oraz przepisów porządkowych na podstawie art. 48 powołanej ustawy.

Rodzaje aktów prawa miejscowego

Na podstawie przepisów uprawniających terenowe organy administra­cji publicznej do stanowienia aktów prawa miejscowego można wyróżnić:

1) akty zawierające statuty,

2) akty zawierające przepisy wykonawcze, tj. akty wydawane na podstawie

upoważnień szczegółowych,

3) przepisy porządkowe, wydawane na podstawie upoważnień generalnych.

Wśród statutów szczególną pozycję należy przypisać statutom województwa, powiatu i gminy, a więc statutom jednostek zasadniczego podziału terytorialnego kraju, jednostek, których mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspól­noty samorządowe; w przypadku województwa jest to wspólnota regionalna, a w przypadku powiatu - lokalna wspólnota samorządowa, a w przypadku gminy - wspólnota samorządowa bez dalszego przymiotnika.

Statut województwa określa ustrój województwa jako jednostki samo­rządu terytorialnego (art. 7 ust. l ustawy o samorządzie województwa). Uchwa­lenie statutu województwa należy do wyłącznej właściwości sejmiku wojewódz­twa (art. 18 ustawy), ale wymaga on uzgodnienia z Prezesem Rady Ministrów. Ustawa nie określa, jaki organ jest właściwy do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu między sejmikiem województwa a Prezesem Rady Ministrów co do tre­ści statutu województwa

Statut województwa i jego zmiany podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski".

W statucie województwa powinny się znaleźć przepisy dotyczące organi­zacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa, przepisy określające stosunek i województwa z innymi podmiotami, w tym z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa. statut może zawie­rać uregulowania wprowadzające odrębności w stosunku do regulacji ustawo­wej, jeżeli ustawa wyraźnie na to zezwala (por. art. 57 ust. l i 2). Statut nie powinien natomiast powtarzać przepisów ustawy, o ile nie jest to konieczne dla układu rozwiązań statutowych (spójności i precyzji rozwiązań), aby nie stwarzać pozoru, że określone w nim kwestie są przedmiotem regulacji statutowej, a nie ustawowej. Statut powinien regulować sprawy zasadnicze dla ustroju województwa.

Statut powiatu stanowi o ustroju powiatu, Minister właściwy do spraw administracji określa w drodze rozporządzenia wzorcowy statut powiatu (art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorco­wego statutu powiatu (Dz. U. Nr 146, poz. 957); załącznikiem do tego rozpo­rządzenia jest wzorcowy statut powiatu. Zachodzi pytanie, jakie znaczenie przypisać należy wzorcowemu statutowi powiatu, określonemu w drodze roz­porządzenia? Czy ma on stanowić tylko pomoc nowo utworzonym powiatom przy przygotowaniu własnych statutów, czy postanowienia statutu wzorcowego mają moc obowiązującą, a jeśli tak, to czy organ nadzorczy będzie mógł zakwe­stionować statut powiatu niezgodny z zasadami wynikającymi ze statutu wzor­cowego. Uważam, że należy wypowiedzieć się za stanowiskiem pierwszym, a więc za tym, że statut wzorcowy jest tylko pomocą przy tworzeniu statutów powia­tów, zaś niezgodność statutu powiatu ze statutem wzorcowym nie oznacza niezgodności z prawem, o ile statut powiatu nie narusza postanowień ustawy o samorządzie powiatowym bądź innej ustawy. Gdyby statut wzorcowy miał mieć inne znaczenie, to powinno to być wyraźnie określone w ustawie o samo­rządzie powiatowym.

Uchwalanie statutu powiatu należy do wyłącznej właściwości rady po­wiatu. Starosta jest zobowiązany uchwalony statut przekazać wojewodzie w ciągu 7 dni od dnia jego uchwalenia. Dzięki temu wojewoda może dokonać czynno­ści nadzorczych według przepisów rozdziału 8 o nadzorze nad działalnością powiatu, zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym.

Statut powiatu określa ustrój powiatu; jest najważniejszym aktem prawa miejscowego stanowionym przez radę powiatu. W statucie powiatu mogą się zna­leźć postanowienia dotyczące realizacji zadań określonych w art. 4 ustawy, jak i w art. 12 ustalającym zakres spraw należących do wyłącznej właściwości rady powiatu.

Do spraw, które obligatoryjnie musi uregulować statut powiatu należą organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, jak i organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy zarządu powiatu (por. art. 19 i 32 ust. 4 ustawy).

W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych powiaty mogą two­rzyć związki z innymi powiatami. Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych powiatów bezwzględną większością gło­sów ustawowego składu rady powiatu. Obowiązkowe elementy statutu związku powiatów określa art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w punktach 1-9. Związek powiatów nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu.

Przepisy dotyczące statutu powiatu mają zastosowanie do statutów miast na prawach powiatu, gdyż przepisy o powiecie stosuje się również do miasta na prawach powiatu.

Według art. 3 ust. l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, statut stanowi o ustroju gminy. Przepisy ustawy zawierają liczne odesłania do postanowień statutu gmi­ny. I tak np. art. 22 ustawy stanowi, że "organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów określa statut gminy", a art. 5 ust. 3 przewiduje, że zasady tworzenia jednostek pomocniczych również określa statut gminy. W statucie gminy mogą się znaleźć przepisy dotyczące:

l) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (z art. 40 ust. 2 ustawy).

Uchwalenie statutu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt l ustawy).

Akty wykonawcze

Jednostki samorządu terytorialnego, wojewodowie oraz organy rządo­wej administracji niezespolonej mogą wydawać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach uprawnień zawartych w ustawach. Stanowią o tym trzy ustawy z 5 czerwca 1998 r. (o samorządzie województwa i administracji rządowej w województwie i o samorządzie powiatowym) ,jak i ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W przypadku przepisów wykonawczych musi istnieć upoważnienie usta­wowe do wydania przepisów prawa o takim charakterze. Inaczej mówiąc nor­my ustawowe określają przesłanki tworzenia norm niższego rzędu, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej.

Przykładem przepisów wykonawczych mogą być przepisy dotyczące po­datków i opłat lokalnych, które są uchwalane odpowiednio przez sejmik województwa (ust. 18 pkt. l ustawy), radę powiatu (art. 12 pkt. 7 ustawy) i radę gminy (art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminnym).

Upoważnienie ustawowe do wydania wykonawczego aktu prawa miej­scowego powinno określać organ właściwy do wydania aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania.

Przepisy porządkowe

Przepisy porządkowe mogą być wydawane na podstawie generalnego upoważnienia zawartego w ustawach o administracji rządowej w województwie (art. 40), o samorządzie powiatowym (art. 41) i o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 3 i 4).

Na podstawie art. 48 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. Nr 32, poz. 131) zarządzenia porządkowe, a wiec przepisy o charakterze porządko­wym, wydają dyrektorzy urzędów morskich.

Przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w zakresie nie uregulowa­nym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Przepisy porządkowe nie mogą być wydawane, gdy dana materia jest uregulowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Możliwość wydania przepisów porządkowych istnieje tylko wówczas, gdy brak

jest uregulowania danej materii w ustawach i przepisach powszechnie obo­wiązujących stanowionych przez centralne organy państwowe, jak i przez tere­nowe organy administracji rządowej. W przypadku uregulowania danej mate­rii w rozporządzeniu porządkowym wojewody nie można tej samej materii regu­lować powiatowymi bądź gminnymi przepisami porządkowymi, o ile, oczywiście, rozporządzenie porządkowe obowiązuje w danym powiecie bądź w danej gmi­nie. Rozporządzenie porządkowe wojewody może obowiązywać na obszarze całego województwa lub też tylko jego części.

Mimo iż zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin, trzeba jednak przyjąć, iż uregulowania określonej materii w drodze powiato­wych przepisów porządkowych wyłącza możliwość regulacji tej samej materii przez gminne przepisy porządkowe. Tego wymaga hierarchia źródeł prawa. Podkreślić jednak należy, że powiatowe przepisy porządkowe mogą być wyda­wane tylko wówczas, gdy przyczyny ich wydania występują na obszarze więcej niż jednej gminy.

Ze względu na hierarchię źródeł prawa należy przyjąć, że późniejsze uregulowanie określonej materii w drodze ogólnopaństwowych przepisów powszechnie obowiązujących bądź w skali wyższej jednostki podziału teryto­rialnego wyłącza regulację w tym zakresie dokonaną przepisami porządkowy­mi w niższej jednostce zasadniczego podziału terytorialnego.

Ogłaszanie aktów prawa miejscowego

Akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, wo­jewodę i organy administracji niezespolonej, jak i przez organy powiatu i gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda.

Dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktu. Akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba ze ustawa lub sam przepis prawa miejscowego przewiduje termin późniejszy.

Swoiste źródła prawa

Akty prawa wewnętrznego

Obok norm prawa powszechnie obowiązującego istnieje dziedzina norm prawa wewnętrznie obowiązującego. Problem prawa wewnętrznego jest niezwy­kle złożony z wielu przyczyn. Jeszcze nie tak dawno akty prawa wewnętrznego nie były uważane za akty tworzące normy prawne, ale za res internae, a więc sprawy wewnętrzne administracji. Obecnie koncepcja res internae jest nie do przyjęcia. Akty wewnętrzne administracji mogą zawierać normy prawne i bardzo często normy takie zawierają. Jakie jest więc kryterium odgraniczenia aktów wewnętrznych od aktów zaliczanych do źródeł prawa powszechnie obowiązują­cego? Otóż jako kryterium przyjmuje się określenie adresata normy prawnej.

W przypadku aktów wewnętrznych adresatem zawartych w nich norm są podporządkowane organowi wydającemu akt jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek bądź też w przypadku zakładów publicznych - użytkownicy tych

Zakładów (np. uczniowie, studenci, pacjenci). Chodzi więc o podmioty podpo­rządkowane organowi wydającemu akt organizacyjnie bądź służbowo. Oczywistą rzeczą jest, że wspomniane akty prawne pośrednio mogą oddziaływać również na podmioty nie podporządkowane organizacyjnie i służbowo. Jeśli przełożony, 'w drodze aktu wewnętrznego, zobowiąże podległych mu pracowników do okre­ślonego zachowania się, to może to mieć wpływ np. na sposób załatwiania intere­santów w urzędzie. Skoro rada gminy ustali minimalne stawki czynszu najmu za lokale użytkowe, które powinny uwzględniać podległe jej organy i podmioty przy najmie lokali, to uchwała taka ma wpływ nie tylko na sposób działania bezpośrednich adresatów uchwały, ale i na obywateli wynajmujących lokale użyt­kowe. Można więc postawić pytanie, czy mamy do czynienia jeszcze z aktem wewnętrznym, czy też już z aktem zewnętrznym.

Źródłami prawa wewnętrznego mogą być uchwały organów kolegial­nych i zarządzenia organów monokratycznych. Akty wewnętrzne nosić mogą różne nazwy, jak np. regulamin, instrukcja, pismo okólne itp. I tak mamy regulamin organizacyjny urzędu gminy określający organizację i zasady funk­cjonowania tego urzędu. Organizację i zasady funkcjonowania starostwa po­wiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu. Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa zaś statut urzędu wojewódzkiego nadany przez woje­wodę. Statut ten podlega zatwierdzeniu przez Prezesa Rady Ministrów i jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawy regulowane statutem urzędu wojewódzkiego wymienione są wart. 29 ust.. 3 ustawy o admini­stracji rządowej w województwie. Szczegółową organizację oraz tryb pracy urzędu wojewódzkiego określa regulamin ustalony przez wojewodę. Częścią regu­laminu urzędu wojewódzkiego są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich ustalone przez kierowników tych jednostek i zatwierdzone przez wojewodę. Regulamin urzędu wojewódzkiego nie jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale jest! udostępniany do powszechnego wglądu. Statuty mają Kancelaria Prezesa Rady Ministrów oraz ministerstwa. Te statuty nadaje, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów.

W zakładach publicznych występują akty zawierające przepisy prawa zakładowego, które obowiązują użytkowników i pracowników zakładów. Akty te mogą nosić nazwę statutów, regulaminów i inne. Przykładem może być statut szkoły wyższej bądź regulamin studiów, tj. akty stanowione zgodnie z przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym, a obowiązujące w danej szkole wyższej. Akty wewnętrzne regulują różne materie. Mogą one w szczególności nakładać na podporządkowane organy i jednostki organizacyjne określone obowiązki, ale mogą też być to akty interpretacyjne, a więc nakładające podporządkowanych adresatów obowiązek stosowania określonych sposobów , wykładni przepisów prawa. Cechą charakterystyczną aktów wewnętrznych jest ich szczególny krąg adresatów, Wyraźnie podkreślić należy, że mogą one być kierowane jedynie do podmiotów podporządkowanych organizacyjnie i służbowo organowi wy­dającemu dany akt. Aktami tymi nie można regulować praw i obowiązków obywateli, osób prawnych i ich organizacji, o ile nie znajdują się oni w zależności organizacyjnej lub służbowej od organu wydającego dany akt. O charakterze uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów przesądza Konstytucja. Według art. 93 Konstytucji uchwa­ły Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa RM i ministrów "mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne odległe organowi wydającemu te akty", podlegają one kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec oby­wateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Akty wewnętrzne wydawane są bądź na podstawie przepisów kompetencyjnych, bądź na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Akty , wewnętrzne mające charakter poleceń służbowych wydawane są na podstawie przepisów regulujących zależność służbową.

Akty wewnętrzne poddawane są kontroli organu nadzorującego daną jednostkę organizacyjną. Może być wymagane zatwierdzenie aktu wewnętrznego przez organ nadzoru (np. zatwierdzenie statutu urzędu wojewódzkiego przez Prezesa Rady Ministrów czy zatwierdzenie statutu szkoły wyższej przez ministra nadzorującego daną szkołę).

Akty wewnętrzne nie muszą być publikowane w organach publikacyj­nych . Wystarczy, że dotrą do wiadomości ich adresatów.

Akty planowania

W systemie źródeł prawa występują akty, których charakter prawny nie zawsze łatwo jest ustalić. Chodzi tu o akty, które z różnych przyczyn nie w pełni odpowiadają przyjętemu powszechnie określeniu aktu normatywnego. Doty­czy to zwłaszcza aktów planowania (planów, programów), aktów budżetowych oraz aktów ustanawiających normy techniczne.

W okresie gospodarki centralnie zarządzanej przyjmowano, że normy planu mają charakter norm prawnych, ale szczególnego rodzaju. Szczególny charakter norm planowych przejawia się w tym, że wskazują one w sposób konkretny pewne zadania (określone wielkości i termin realizacji) oznaczo­nym adresatom. Zadania określone w planach obejmują pewne okresy w przy­szłości. W planowaniu dochodziło do ujęcia w ramy norm prawnych określo­nych zjawisk, zwłaszcza ekonomicznych. Realizacja tych norm była uzależnio­na od spełnienia pewnych przesłanek zależnych nie tylko od woli adresata aktu. Treść planów pozwala określić, czy mamy do czynienia z normami ogól­nymi czy też z normami indywidualnymi, choć w tym samym akcie mogą się znaleźć oba rodzaje norm.

Według doktryny niemieckiej normy planu mogą mieć charakter:

1. informacyjny,

2. imperatywny,

3. oddziaływujący.

Normy o charakterze informacyjnym zawierają pewne dane bądź prognozy. Mają one ułatwiać organom administracji publicznej i obywatelom podejmowanie decyzji w różnych sprawach. Natomiast normy o charakterze imperatywnym wiążą prawnie adresatów (np. normy planu zagospodarowania przestrzennego). Normy oddziaływujące zajmują miejsce pośrednie między informacyjnymi a imperatywnymi. Normy te mogą ustanawiać pewne bodźce czy zachętę do określonego zachowania się. I tak np. mogą przewidywać zniż­kę podatku dla podmiotów gospodarczych zatrudniających określoną liczbę osób niepełnosprawnych bądź uruchamiających nowe stanowiska pracy prze-! znaczone dla zatrudnienia bezrobotnych albo subwencje udzielane na pożą­dane z punktu widzenia polityki gospodarczej i społecznej działania. Plany mogą przybierać różne formy, nie wyłączając ustawy. I tak mamy ustawę budżetową na dany rok kalendarzowy, która określa dochody i wydatki budżetu państwa oraz wiele innych istotnych spraw, jak np. zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, dotacje dla jednostek nie­państwowych na zadania państwowe, zbiorcze budżety wojewodów, a nawet wykaz inwestycji centralnych ze wskazaniem ich rozmiarów (np. liczba łóżek w przypadku budowy szpitala). Budżet gminy na rok kalendarzowy, program gospodarczy i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są uchwalone przez radę gminy; sta­nowią więc uchwały rady gminy.

Szczególną rolę w procesie administrowania i podejmowania waż­nych decyzji spełnia plan zagospodarowania przestrzennego, który odzna­cza się zarówno cechą generalności, jak i konkretności. Plan ten stanowi podstawę, obok ustaw zawierających normy prawa materialnego, do wyda­wania decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, o których stano­wi prawo budowlane). Niezastosowanie się do ustaleń tego planu powodu­je, że decyzje administracyjne dotknięte taką wadą są aktami nieważnymi. O znaczeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świad­czą przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Według art. 33 tej ustawy "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nie­ruchomości". Zaś według art. 7 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym.

Normy techniczne

Współczesne warunki rozwoju gospodarki i techniki oraz sterowanie przez państwo procesami gospodarczymi powodują wkraczanie prawodawcy, a zwłaszcza prawodawcy administracyjnego, w problematykę do tej pory regulowaną prawie ,wyłącznie w formie nakazów bądź wzorców określanych przez szeroko rozumia­ne nauki techniczne. Oczywiste jest to, że nie ma potrzeby, aby wszystkim wska­zaniom technicznym nadawać charakter norm prawnych. Chodzi jednak o te wskazania, które - czy to ze względu na powiązania kooperacyjne, czy dążenia do podnoszenia jakości wyrobów (przydatności) , a także niezbędnej standaryza­cji - powinny stać się normami wiążącymi, a więc normami prawnymi. Nadanie wskazaniom technicznym charakteru norm prawnych. chroni przed dowolnością, która mogłaby prowadzić do niekorzystnych zjawisk.

Wskazuje się też na pewne negatywne skutki szerokiego normowania wskazań techniki, jak np. .hamowanie postępu. jednakże przy stosunkowo łatwym dokonywaniu zmian w prawodawstwie administracyjnym niebezpie­czeństwa te są niewielkie. W praktyce może dochodzić do odstępstw od norm technicznych, np. w stosunku do wyrobów wykonywanych jednostkowo na indywidualne zamówienia użytkowników, pod warunkiem jednak spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pracy i użytkowania Oraz ochrony życia, zdrowia, mienia i środowiska, bądź w stosunku do wyrobów i czynności będą­cych przedmiotem badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych.

Z normami technicznymi spotykamy się w stosunkach międzynarodo­wych w dziedzinie przewozów kolejowych, morskich i lotniczych. Normy standaryzacyjne dla maszyn, urządzeń i wyrobów odgrywają olbrzymią rolę w życiu gospodarczym i społecznym, wydawane są zarówno w interesie produ­centa, jak i konsumenta.

Normy techniczne mają szczególne znaczenie w ochronie środowiska. W tej dziedzinie wydawane są dla ochrony zasobów przyrodniczych (wody; gleby, powietrza), a także dla ochrony człowieka przed takimi uciążliwościami życia jak hałas, wibracje, promieniowanie, gromadzenie odpadów itp.

W dziedzinie norm technicznych poczesne miejsce zajmują Polskie Nor­my, o których stanowi ustawa z 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 55, poz. 251 z późno zm.). Polskie Normy określają wymagania, metody badań oraz metody i sposoby wykonywania innych czynności, w szczególności w zakresie:

1. bezpieczeństwa pracy i użytkowania oraz ochrony życia, zdrowia, mie­nia i środowiska, z uwzględnieniem potrzeb ludzi niepełnosprawnych,

2. podstawowych cech jakościowych wspólnych dla asortymentowych grup wyrobów,

3. głównych parametrów i innych charakterystyk technicznych związanych z klasyfikacją rodzajową i jakościową oraz zamiennością wymiarową i funkcjonalną wyrobów,

4. projektowania obiektów budowlanych oraz warunków wykonania i odbioru, a także metod badań przy odbiorze robót budowlano-mon­tażowych,

5. dokumentacji technicznej.

Normy te ustanawia Polski Komitet Normalizacyjny, organ podległy Prezesowi Rady Ministrów. Normy, o których mowa, są oznaczone numerami i symbolem "PN" na zasadzie wyłączności.

Obowiązek stosowania Polskiej Normy mogą wprowadzać ministro­wie w sprawach należących do zakresu ich działania, zwłaszcza gdy dotyczy ona ochrony życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa pracy i użytkowania, ochrony środowiska bądź wyrobów zamawianych przez organy państwowe. Stosowanie Polskich Norm jest również obowiązkowe jeżeli normy te zosta­ną powołane w ustawach.

Polskie Normy są podstawą oceny wyrobów krajowych i importowa­nych oraz usług, mogących stwarzać zagrożenie lub które służą ratowaniu życia, zdrowia i środowiska. Stanowi o tym ustawa z 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz.U. Nr 55, poz. 250 z późno zm.), która "ma służyć likwidowaniu barier technicznych w handlu, zwiększaniu konkuren­cyjności wyrobów i usług, a także ułatwieniu krajowego i międzynarodowe­go obrotu towarowego".

Zwyczaj i znaczenie orzecznictwa dla administracji publicznej

Prawo zwyczajowe powstaje przez długotrwałe i jednolite stosowanie (consuetudo) i przekonanie zainteresowanych, że to stosowanie jest prawnie nakazane (opinio juris). Powstanie prawa zwyczajowego możliwe jest w określonych warunkach. Przede wszystkim chodzi tu o możliwość ukształtowania się w dłuższych okresach norm postępowania. Tworzeniu się takich reguł nie sprzyjają zasadnicze zmiany ustrojowe, a także częste zmiany ustawodawstwa. Z tych względów powstanie prawa zwyczajowego w administracji naszego państwa jest utrudnione. Dlatego prawa zwyczajowego nie można zaliczać do źródeł prawa administracyjnego.

Inną rolę należy przypisać zwyczajom, gdy przepis prawa do nich odsy­ła. Np. art. 40 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie stanowi, że ogłoszenie rozporządzenia porządkowego woje­wody następuje w środkach masowego przekazu oraz w drodze obwieszczeń lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze.

W tym przypadku, gdy przepis prawa odwołuje się do zwyczajów, to mają one znaczenie prawne, stają się z mocy przepisu prawa faktami o doniosłości prawnej. Znaczenie orzecznictwa dla administracji można rozpatrywać w dwojakim aspekcie. Po pierwsze, należy ocenić znaczenie orzeczeń organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach dla rozstrzygnięcia spraw podobnych, a po drugie, znaczenie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyj­nego i Sądu Najwyższego dla praktyki orzeczniczej administracji publicznej.

Zarówno orzeczenia organów administracji, jak i orzeczenia sądowi nie są źródłami prawa administracyjnego, nie tworzą one prawa.

Orzecznictwo administracyjne i sądowe w sprawach administracyjnych ma jednak znaczenie dla wykładni przepisów prawa administracyjnego i stosowania tych przepisów w praktyce administracyjnej. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) i Sądu Najwyższego.

Orzeczenia NSA dotyczą konkretnych spraw. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże ten sąd oraz organ administracyjny w danej sprawie. Nie jest ona wiążąca przy rozpatrywaniu spraw podobnych. Jednakże pozycja NSA powoduje, że organy administracyjne stosują wykładnię przepisów prawa przyjętą przez sąd administracyjny. W przypadku zastosowania innej wykładni organ administracyjny musi się liczyć z tym, że jego decyzja w przypadku jej zaskarżenia do NSA zostanie przez ten sąd uchylona.

Podobnie ma się rzecz z orzeczeniami Sądu Najwyższego. Uchwały Sądu Najwyższego wiążą tylko NSA, ale jest oczywiste, że wpływają także na orzecz­nictwo organów administracyjnych, których rozstrzygnięcia mogą być podda­ne kontroli sądu administracyjnego.

Reasumując:

Źródła polskiego prawa administracyjnego można podzielić na źródła powszechnie obowiązujące i źródła wewnętrznie obowiązujące. Obowiązująca Konstytucja z 1997 roku do źródeł powszechnie obowiązujących zalicza Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego (z zastrzeżeniem że obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Nadto źródłami powszechnie obowiązującego prawa są przepisy stanowione przez organizację międzynarodową, jeśli umowa międzynarodowa konstytuująca tę organizację przewiduje taką skuteczność prawną tych przepisów w prawie wewnętrznym. Natomiast jako źródła prawa wewnętrznie obowiązujące Konstytucja wymienia uchwały i zarządzenia Rady Ministrów. Należy przy tym podkreślić, że o ile katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest w zasadzie zamknięty i nie może być rozszerzany to katalog źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego jest otwarty i istnieją również inne akty prawne wewnętrznie obowiązujące nie wymienione w Konstytucji (okólniki, zalecenia itp.).

Kwestią kontrowersyjną jest czy w Polsce do źródeł prawa należy zaliczyć prawo zwyczajowe. Konstytucja nie zalicza prawa zwyczajowego do źródeł prawa. W doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego przyjmuje się, że Konstytucja wymienia jedynie katalog źródeł prawa stanowionego i nie wyklucza istnienia obok prawa stanowionego prawa zwyczajowego; prawo to jednak nie może stanowić podstawy decyzji organów państwowych wobec obywateli. Jedynie w tym przypadku, gdy przepis prawa odwołuje się do zwyczajów, to mają one znaczenie prawne, stają się z mocy przepisu prawa faktami o doniosłości prawnej.

Natomiast obowiązek stosowania Polskiej Normy wprowadzone przez ministrów w sprawach należących do zakresu ich działania, zwłaszcza gdy dotyczy ona ochrony życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa pracy i użytkowania, ochrony środowiska bądź wyrobów zamawianych przez organy państwowe ma wszelkie cechy źródeł prawa, szczególnie jeżeli normy te zosta­ną powołane w ustawach.

Jeśli chodzi o orzecznictwo, to zarówno orzeczenia organów administracji, jak i orzeczenia sądowe nie są źródłami prawa administracyjnego, nie tworzą one prawa.

Orzecznictwo administracyjne i sądowe w sprawach administracyjnych ma jednak znaczenie dla wykładni przepisów prawa administracyjnego i stosowania tych przepisów w praktyce administracyjnej. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) i Sądu Najwyższego.

.

BIBLIOGRAFIA

• Ochendowski E., Prawo Administracyjne, TNOiK Dom Organizatora - Toruń 2005

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej,

• Wolna Encyklopedia „Wikipedia” http://pl.wikipedia.

18

---