Rola Sejmu w stanowieniu prawa Unii Europejskiej

Prawo stanowione przez Radę i Parlament Europejski obowiązuje na obszarze całej Unii Europejskiej, w tym w Polsce. Na mocy traktatów, których stronami są wszystkie państwa członkowskie Unii, w dziedzinach objętych regulacją prawa UE rola tradycyjnych prawodawców - parlamentów narodowych - została w zasadzie ograniczona do roli wykonawcy dyspozycji prawnych, które określane są przez niezależne od nich organy prawotwórcze. Brak decydującego udziału parlamentów narodowych w procedurze stanowienia prawa Unii Europejskiej postrzegany jest jednak jako deficyt unijnych rozwiązań instytucjonalnych. W związku z tym podejmowane są próby zaradzenia jego negatywnym konsekwencjom - zarówno w samej Unii, jak i na poziomie regulacji krajowej.

Traktat z Lizbony znacznie umacnia pozycję parlamentów narodowych na forum Unii Europejskiej. Nowe, ważne kompetencje Sejmu i Senatu odnoszą się przede wszystkim do roli obu izb w procedurze stanowienia prawa Unii Europejskiej. Publikacja poświęcona jest najważniejszym instytucjom prawnym, które określają zasady ich oddziaływania na prawotwórstwo unijne. Są to tzw. procedury kładki oraz sprzeciw, który może zostać na ich podstawie zgłoszony przez każdą z izb parlamentu, a także „żółta i pomarańczowa kartka”, czyli kontrola zgodności zamierzeń prawodawczych instytucji Unii z zasadą pomocniczości.

I. Uwagi wprowadzające

I.1. Tworzenie prawa Unii Europejskiej

Unia Europejska, podobnie jak jej traktatowa poprzedniczka - Wspólnota Europejska, określana jest mianem organizacji międzynarodowej nowego typu. Cechą, przesądzającą o jej szczególnym charakterze, jest fakt przyznania jej przez państwa, które zawarły umowy międzynarodowe tworzące jej podstawę, zdolności do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego na terenie całej Unii Europejskiej. Prawo Unii Europejskiej stanowione jest przez instytucje Unii Europejskiej: Radę, Parlament Europejski oraz Komisję Europejską. Podstawowy, bardzo uproszczony schemat procesu legislacyjnego UE przedstawia się następująco: projekt aktu prawnego UE przyjmowany jest przez Komisję (1), po czym akt ten uchwalany jest przez Radę, która składa się z przedstawicieli państw członkowskich szczebla ministerialnego (2), stanowiącą zazwyczaj - inne rozwiązania wchodzą w grę w zasadzie wyjątkowo - przy udziale Parlamentu Europejskiego (3). W schemacie tym nie ma miejsca na decyzyjne działanie tradycyjnego prawodawcy, tj. parlamentu narodowego.

I.2. Deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej

Przekazanie kompetencji prawotwórczych na rzecz Unii Europejskiej wiąże się zatem z poważnym ograniczeniem roli parlamentów narodowych w procesie tworzenia prawa powszechnie obowiązującego na terenie państw członkowskich. Stanowi to - obok braku demokratycznej legitymizacji rozstrzygnięć prawodawczych podejmowanych przez Komisję i Radę, która miałaby oparcie w powszechnych i bezpośrednich wyborach, i wyraźnej przewagi Rady nad Parlamentem Europejskim w procesie stanowienia prawa - jeden z przejawów zjawiska zwanego „deficytem demokracji”. Warto zauważyć, że przekształcenie Parlamentu Europejskiego z organu międzyparlamentarnego w organ parlamentarny w sensie elekcyjnym, czyli jedno z działań, którego celem była eliminacja niepokojących tendencji, spowodowało - paradoksalnie - pozbawienie parlamentów narodowych nawet tego bardzo szczątkowego wpływu bezpośredniego na proces stanowienia prawa UE, jakim było delegowanie własnych deputowanych do prac w PE. W związku ze znaczącą utratą wpływu parlamentów narodowych na regulację prawną stosunków społecznych w państwach UE zaczęto mówić o postępującej alienacji społeczeństw europejskich wobec projektu integracyjnego. Potrzeba znalezienia antidotum na to zjawisko stała się zatem ewidentna i dostrzegana również w prawotwórczych instytucjach UE.

II. Unijne reguły udziału parlamentów narodowych

w działaniach UE

II.1. Deklaracja z Maastricht i protokół z Amsterdamu

Pierwszym dokumentem europejskim, w którym odniesiono się wprost do roli parlamentów narodowych w procesie integracji, była deklaracja nr 13 w sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej, która została załączona do Traktatu o Unii Europejskiej (zwanego traktatem z Maastricht). W dokumencie tym w bardzo ogólny sposób wskazano na potrzebę zwiększenia udziału parlamentów narodowych w działaniach Unii Europejskiej. Miało to nastąpić przez przesyłanie parlamentom narodowym projektów Komisji Europejskiej do celów informacyjnych i analitycznych. Ponadto poprawie miałyby ulec kontakty Parlamentu Europejskiego z parlamentami narodowymi. Skuteczność przyjętej deklaracji - ze względu na jej wyłącznie polityczny charakter - okazała się jednak ograniczona. Niezbędne było ustanowienie reguł odnoszących się do kwestii udziału parlamentów narodowych w działaniach Unii Europejskiej, które miałyby status reguł prawa wiążącego. W rezultacie podjęto decyzję o zastąpieniu deklaracji z Maastricht protokołem w sprawie roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej. Protokół ten załączony został do traktatu z Amsterdamu (1997 r.) i określał traktatowe zobowiązania stosujące się bezpośrednio do wszystkich stron - państw członkowskich UE aż do wejścia w życie traktatu z Lizbony (1 grudnia 2009 r.). W myśl postanowień protokołu amsterdamskiego Komisja Europejska, występując z inicjatywą prawodawczą, miała obowiązek przedłożyć projekt aktu prawnego UE Radzie Unii Europejskiej na tyle wcześnie, by - posługując się sformułowaniem zaczerpniętym wprost z jego treści - rząd każdego państwa członkowskiego mógł zapewnić, aby parlament tego państwa otrzymał je w sposób należyty. Przepis ten (był to pkt 2 wspomnianego protokołu) tworzył ramy prawne krajowej regulacji (zatem: regulacji przyjętej przez organy poszczególnych państw członkowskich) dotyczącej tego, co - znów według określeń zaczerpniętych

z protokołu - stanowić miało:

> aktywny udział parlamentów państw członkowskich w przedsięwzięciach Unii Europejskiej,

> zwiększenie możliwości wyrażania ich sposobu widzenia w kwestiach, które mogą stanowić ich punkt zainteresowania (zdanie drugie preambuły protokołu). Na gruncie traktatu z Amsterdamu traktatowe przyzwolenie i zachęta do większego zaangażowania się parlamentów państw członkowskich w proces decyzyjny UE ujęte zostały dość szeroko. W szczególności brak było w tekście protokołu jakichkolwiek postanowień odnoszących się do sposobu prowadzenia przez parlamenty narodowe prac związanych z ich udziałem w procesach decyzyjnych UE. W prawie UE uznano w ten sposób organizacyjną i proceduralną autonomię państw członkowskich, co oznacza między innymi, że państwo samo decyduje o organizacji i trybie działania parlamentu narodowego oraz o jego kompetencjach. Zasadniczo bowiem - ten stan rzeczy nie zmienił się także po wejściu w życie traktatu z Lizbony - określenie zasad udziału parlamentu narodowego w procesie integracyjnym należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Warto zauważyć, że założenia te prowadziły do powstania znaczącej różnorodności rozwiązań przyjmowanych w poszczególnych państwach UE.

II.2. Traktat z Lizbony i nowe uprawnienia parlamentów narodowych

II.2.1. Art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej oraz protokoły nr 1 i nr 2

W trend zmierzający do umocnienia pozycji parlamentów narodowych w toku procesów integracyjnych, który znalazł wyraz w deklaracji z Maastricht oraz w traktacie z Amsterdamu, w pełni wpisuje się również protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, który załączony został do traktatu z Lizbony oraz stanowi obecnie integralną część traktatów tworzących podstawy Unii Europejskiej - Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Nowe rozwiązania wzorowane są na postanowieniach - zarzuconego w wyniku fiaska referendów ratyfikacyjnych w niektórych państwach członkowskich (Francja i Holandia) - projektu traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy. Wprowadzenie tych rozwiązań w życie pociągnęło za sobą dalszy, istotny wzrost znaczenia parlamentów narodowych na arenie europejskiej, w tym przede wszystkim w obszarze stanowienia prawa Unii Europejskiej. Na pozycję parlamentów narodowych wpływ ma ponadto wejście w życie innego protokołu, załączonego do traktatu z Lizbony: protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Protokół ten, rozwijając w pewnej mierze postanowienia protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych, wprowadza nowe - nieznane dotychczas w Unii Europejskiej - formy uczestnictwa parlamentów narodowych w tworzeniu polityk Unii Europejskiej. Parlamenty te uzyskały, określone traktatem, uprawnienie do występowania na forum europejskim oraz do oddziaływania na unijny proces decyzyjny w sposób autonomiczny - zarówno względem instytucji Unii Europejskiej, jak i, co być może jest jeszcze bardziej interesujące, względem „macierzystych” państw. Przyznanie przez traktat z Lizbony nowych, szczególnych uprawnień parlamentom narodowym, służących ograniczeniu niekorzystnych następstw zjawiska deficytu demokratycznego, związane jest zatem paradoksalnie z ograniczeniem sfery autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyposażenie izb parlamentów narodowych - każdej z nich niezależnie - w prawo składania oświadczeń, wywołujących skutki prawne na gruncie prawa UE, a także wykluczenie możliwości uzgadniania treści tych oświadczeń z rządami państw członkowskich, które tradycyjnie zaangażowane są w prowadzenie polityki zagranicznej państwa, oznacza, że traktat z Lizbony wywiera istotny wpływ na pozycję ustrojową krajowych organów władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, a więc zagadnienia uznawane zasadniczo za domenę regulacyjnej autonomii państw członkowskich. Podstawowym postanowieniem traktatowym odnoszącym się do roli parlamentów narodowych Unii Europejskiej - przepisem, w którego treści ogniskują się najważniejsze nowe uprawnienia parlamentów narodowych - jest art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej:

Artykuł 12

Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii:

a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów ustawodawczych Unii zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej;

b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności;

c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie, zgodnie z artykułem 70 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz włączając się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, zgodnie z artykułami 88 i 85 tego Traktatu;

d) uczestnicząc w procedurach zmiany Traktatów, zgodnie z artykułem 48 niniejszego Traktatu;

e) otrzymując informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii, zgodnie z artykułem

49 niniejszego Traktatu;

f) uczestnicząc we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim, zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.

Przepis ten podnosi reguły udziału parlamentów narodowych w kształtowaniu polityk unijnych do rangi jednej z traktatowych zasad demokratycznych UE. Uregulowania zawarte w obu protokołach stanowią zatem refleks oraz instytucjonalne rozwinięcie fundamentalnego umocnienia parlamentów narodowych w ramach integracji europejskiej. Umocnienie to znajduje zasadniczy wyraz we wstępnych postanowieniach Traktatu o Unii Europejskiej. Regulacja zawarta w protokołach odnosi się w zasadzie do wszystkich zagadnień wymienionych w art. 12 TUE. W pewnym zakresie istotne regulacje zawierają ponadto szczegółowe postanowienia samych traktatów. Podstawową część regulacji traktatowej, która dotyczy roli parlamentów narodowych w procesie stanowienia prawa UE, omówić można, skupiając się na głównych zagadnieniach. Są one przedstawione w kolejnych podrozdziałach: „Prawo do otrzymywania informacji”, „Kontrola poszanowania zasady pomocniczości”, „Udział w procedurze zmiany traktatów”, „Uczestnictwo we współpracy międzyparlamentarnej”, „Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”.

II.2.2. Prawo do otrzymywania informacji

Pierwszą z dziedzin regulacji traktatowej stanowią obowiązki informacyjne względem parlamentów narodowych, które spoczywają na instytucjach UE. Parlamentom narodowym przekazywane są - po ich przyjęciu albo równocześnie z ich przekazaniem Parlamentowi Europejskiemu i Radzie lub rządom państw członkowskich - przez:

> Komisję Europejską - dokumenty konsultacyjne (zielone i białe księgi, komunikaty Komisji), roczny program prac legislacyjnych i wszelkie inne dokumenty dotyczące planowania legislacyjnego lub strategii politycznej, a także sprawozdanie w sprawie stosowania art. 5 TUE (dotyczącego zasady pomocniczości) oraz projekty i zmienione projekty aktów ustawodawczych UE pochodzące od Komisji Europejskiej,

> Parlament Europejski - rezolucje legislacyjne, a także projekty i zmienione projekty aktów ustawodawczych UE pochodzące od Parlamentu Europejskiego,

> Radę - porządki i wyniki posiedzeń Rady, w tym protokoły, posiedzeń Rady rozpatrującej projekty aktów ustawodawczych UE, stanowiska Rady, propozycje zmiany traktatów, wnioski o członkostwo w Unii Europejskiej, a także projekty i zmienione projekty aktów ustawodawczych UE pochodzące od grupy państw członkowskich, Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego,

> Radę Europejską - inicjatywy Rady Europejskiej dotyczące skorzystania z tzw. mechanizmu kładki (art. 48 ust. 7 TUE),

> Trybunał Obrachunkowy - roczne sprawozdanie. Jeżeli parlament narodowy jest wieloizbowy, uprawnienia informacyjne mają - niezależnie od siebie - zastosowanie do każdej z izb tego parlamentu.

II.2.3. Kontrola poszanowania zasady

pomocniczości

Parlamenty narodowe są zaangażowane w kontrolę przestrzegania przez instytucje unijne zasady pomocniczości. Kontrola ta może być realizowana przez nie prewencyjnie - wówczas oceniają one zgodność z zasadą pomocniczości projektów aktów ustawodawczych UE (tzw. procedury żółtej i pomarańczowej kartki) oraz ex post - gdy występują do Trybunału Sprawiedliwości UE ze skargą w sprawie naruszenia tej zasady przez uchwalony już akt ustawodawczy UE. Możliwość realizowania prewencyjnych uprawnień kontrolnych jest ściśle związana z wykonywaniem przez instytucje UE spoczywających na nich, wspomnianych obowiązków informacyjnych.

Parlamentarna kontrola projektów aktów ustawodawczych UE

Zgodnie z protokołem nr 2 każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może w ciągu ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego UE przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Instytucje UE mają obowiązek uwzględnić uzasadnione opinie wydane przez parlamenty narodowe lub izbę jednego z parlamentów narodowych.

Żółta kartka - Każdy parlament narodowy dysponuje dwoma głosami rozdzielonymi w zależności od krajowego systemu parlamentarnego. Jeżeli parlament jest dwuizbowy, wówczas każda z izb dysponuje jednym głosem. W zależności od materii, jakiej dotyczy oceniany projekt, inaczej określony jest próg głosów przyznanych parlamentom narodowym, którego osiągnięcie powoduje, że projekt musi zostać poddany ponownej analizie.

Po ponownej analizie Komisja lub, w stosownym przypadku, grupa państw członkowskich, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny lub Europejski Bank Inwestycyjny, jeżeli projekt aktu ustawodawczego pochodzi od nich, będą mogły postanowić o utrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu. Decyzja musi być jednak uzasadniona.

Pomarańczowa kartka - W przypadku projektów stanowionych w zwykłej procedurze ustawodawczej oraz gdy uzasadnione opinie o niezgodności stanowią co najmniej zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom narodowym, podtrzymanie wniosku przez Komisję Europejską wiąże się z dodatkowymi wymogami. Komisja jest zobowiązana przedstawić wówczas uzasadnioną opinię określającą przyczyny, dla których uważa, że projekt jest zgodny z zasadą pomocniczości. Opinia ta, a także uzasadnione opinie parlamentów narodowych są przekazywane prawodawcy Unii Europejskiej, który bierze je pod uwagę w procedurze ustawodawczej oraz rozpatruje w terminie i ze skutkami, które są w sposób szczegółowy określone w protokole nr 2.

II.2.4. Udział w procedurze zmiany traktatów

Zgodnie z art. 12 lit. d TUE parlamenty krajowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii, uczestnicząc w procedurach zmiany traktatów. Procedury te - zwykłą i uproszczone - określa art. 48 TUE

Zwykła procedura zmiany traktatów - Projekty zmian traktatów rozpatrywane są zazwyczaj w ramach zwykłej procedury zmiany. Projekt takiej zmiany przekazywany jest przez Radę Radzie Europejskiej i notyfikowany parlamentom narodowym. Jeżeli Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją, opowie się za rozpatrzeniem proponowanych zmian, Przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje konwent złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji. Konwent ten rozpatruje propozycje zmian i przyjmuje w drodze konsensusu zalecenia dla Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich. Rada Europejska może podjąć zwykłą większością i za zgodą Parlamentu Europejskiego decyzję o niezwoływaniu konwentu, gdy zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania. W tej sytuacji mandat Konferencji określa Rada Europejska. Zmiany w traktatach są uchwalane przez Konferencję przedstawicieli rządów państw członkowskich oraz wprowadzane do porządku prawnego na zasadach dotyczących umów międzynarodowych - wymagają podpisania i ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie.

Uproszczone procedury zmiany traktatów - Z perspektywy traktatowej parlamenty narodowe odgrywają istotną rolę w przypadku zmiany traktatów, która dokonywana jest w drodze decyzji Rady Europejskiej dotyczącej trybu stanowienia prawa UE. Rada Europejska może w określonych przypadkach przyjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia:

> większością kwalifikowaną, gdy traktaty przewidują głosowanie jednomyślne,

> zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, gdy traktaty przewidują procedurę specjalną.

Wszelkie inicjatywy Rady Europejskiej w tym zakresie są przekazywane parlamentom narodowym. Jeżeli jakikolwiek parlament narodowy notyfikuje swój sprzeciw w ciągu sześciu miesięcy od daty przekazania treści inicjatywy, Rada Europejska nie może przyjąć takiej decyzji (art. 48 ust. 7 TUE). Analogiczną konstrukcję przewidziano w odniesieniu do decyzji Rady określających aspekty prawa rodzinnego, które mają skutki transgraniczne (art. 81 ust. 3 TfUE). W tym przypadku jednak organem zmieniającym tryb stanowienia aktów prawnych przez Radę jest sama Rada. Procedury uproszczonej zmiany traktatów w drodze aktów podejmowanych przez instytucje UE określane są nazwą procedur kładki.

II.2.5. Uczestnictwo we współpracy międzyparlamentarnej

Podstawowe zasady odnoszące się do współpracy międzyparlamentarnej określone zostały w treści protokołu nr 1. Protokół ten zawiera ogólną zasadę, zgodnie z którą sposób organizacji i wspierania skutecznej i systematycznej współpracy międzyparlamentarnej w Unii określać będą wspólnie Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Szczególna rola w tym względzie przewidziana została dla Konferencji organów parlamentarnych wyspecjalizowanych w sprawach Unii (COSAC). Może ona przedkładać wszelkie uwagi, które uzna za właściwe, pod rozwagę Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Konferencja ta wspiera ponadto wymianę informacji i najlepszych praktyk między parlamentami krajowymi a Parlamentem Europejskim, w tym między ich wyspecjalizowanymi komisjami. Może także organizować konferencje międzyparlamentarne na wybrane tematy, w szczególności w celu omówienia zagadnień wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Uwagi przedłożone przez COSAC nie wiążą parlamentów krajowych ani nie przesądzają o ich stanowisku.

II.2.6. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości

Traktat przyznaje parlamentom narodowym szczególne kompetencje kontrolne w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W związku z tym na podstawie traktatów należy wyznaczyć, w drodze rozporządzenia, warunki uczestnictwa parlamentów narodowych w ocenie działalności Eurojustu (art. 85 TfUE). Podobnie, w rozporządzeniach mają zostać określone również zasady udziału parlamentów narodowych w kontroli działań Europolu dokonywanej przez Parlament Europejski (art. 88 TfUE). Traktat podkreśla znaczenie aktywnego udziału parlamentów narodowych w tej sferze funkcjonowania Unii, zwłaszcza w mechanizmach oceniających wykonanie jej polityk. Wskazuje też wyraźnie, że parlamenty są zaangażowane w zapewnianie przestrzegania zgodności wniosków i inicjatyw prawodawczych z zakresu współpracy sądowej w sprawach karnych oraz współpracy policyjnej z zasadą pomocniczości (art. 69 TfUE). Nakłada także na instytucje

UE dwa szczególne obowiązki informacyjne:

> o wynikach i treści oceny wprowadzania w życie przez władze państw członkowskich polityk Unii z zakresu przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 70 TfUE),

> o pracach, działającego w ramach Rady, komitetu wspierającego i wzmacniającego współpracę operacyjną w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego (art. 71 TfUE).

III. Krajowa regulacja udziału Sejmu i Senatu

w stanowieniu prawa UE

III.1. Implementacja traktatu z Lizbony i kontekst konstytucyjny

Ustanowienie krajowych reguł prawnych odnoszących się do kwestii udziału Sejmu i Senatu w działaniach związanych z członkostwem Polski w UE wynika z:

> potrzeby wdrożenia określonych w traktatach mechanizmów prawnych dotyczących roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej

> konieczności realizacji konstytucyjnych zasad określających relacje między parlamentem a rządem.

Odnosząc się do zadań Sejmu, krajową podstawę prawną tego działania stanowią:

a) nowa, wchodząca w życie 13 lutego 2011 r. i zastępująca dotychczas obowiązującą ustawę z 11 marca 2004 r. - ustawa z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (dalej: ustawa kooperacyjna)

b) regulamin Sejmu (zwłaszcza rozdział 5a „Postępowanie z projektami ustaw wykonujących prawo UE”, art. 95a-95f, oraz rozdział 13a „Komisja ds. Unii Europejskiej”, art. 148a-148e).

Rozwiązania prawne, które zostały przyjęte w ustawie kooperacyjnej, opierają się na założeniu, że w jej treści mogą być regulowane wyłącznie sprawy dotyczące współdziałania organów polskiej władzy publicznej (relacja wewnętrzna). Zagadnienia dotyczące samodzielnego występowania Sejmu, Senatu i ich organów na forum Unii Europejskiej, a zatem problematyka podejmowania przez nie działań z zakresu prowadzenia polityki zagranicznej państwa (relacja zewnętrzna), powinny zasadniczo stanowić materię konstytucyjną. Jeśli zagadnienia te podlegają regulacji niższego rzędu, to wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to koniecznie do utworzenia instytucjonalnych ram wykonywania uprawnień, które zostały przyznane parlamentom narodowym wprost w traktatach. Utworzenie takich ram wymaga zaś dokonania odpowiednich przekształceń w organizacji wewnętrznej, porządku prac i działalności organów obu izb, co z kolei stanowić powinno przedmiot regulacji regulaminów Sejmu i Senatu. W konsekwencji, zagadnienia dotyczące roli Sejmu i Senatu w procesie stanowienia prawa UE muszą podlegać regulacji w dwóch aktach prawnych: ustawie kooperacyjnej i regulaminie.

III.2. Ustawa kooperacyjna

W ustawie kooperacyjnej znalazły się postanowienia dotyczące dwóch podstawowych trybów współpracy w zakresie tworzenia prawa UE między Radą Ministrów a Sejmem i Senatem:

> ogólnego mechanizmu współpracy,

> kwalifikowanych mechanizmów współpracy.

Opisując ustawowe zasady współdziałania Rady Ministrów z Sejmem i Senatem, należy wspomnieć także o wykształcającym się na ich gruncie zwyczaju parlamentarnym, który określa praktykę stosowania ustawy kooperacyjnej w Sejmie.

III.2.1. Ogólny mechanizm współpracy

Pierwszy z trybów dotyczy działań podejmowanych przez Radę Ministrów w toku działań prawotwórczych prowadzonych na forum instytucji UE. Jego zakresem objęta jest większość spraw rozpatrywanych przez Radę i Parlament Europejski w ramach unijnych procedur ustawodawczych: zwykłej procedury ustawodawczej i specjalnej procedury ustawodawczej. Dodatkowo zakresem ogólnego mechanizmu współpracy objęte są także działania przedstawiciela RP podejmowane w związku ze stanowieniem prawa na podstawie art. 352 TfUE (tzw. klauzula elastyczności). Szczególny charakter rozwiązań określających mechanizm ogólny polega na tym, że określony organ Sejmu (Komisja ds. Unii Europejskiej) dysponuje uprawnieniami wykraczającymi w sposób znaczący poza zwykłe uprawnienia stałych komisji sejmowych. Uprawnienia te dotyczą Rady Ministrów i związane są z możliwością wywarcia wpływu na jej działania, w szczególności te z nich, które dotyczą stanowienia prawa Unii Europejskiej. Komisja ds. UE może wyrażać opinie na temat stanowisk, które zajmowane są przez Radę Ministrów na forum instytucji stanowiących prawo UE. W toku procedury prawodawczej prowadzonej przez organy UE wydawane są przez sejmową Komisję ds. UE dwie opinie: najpierw wydawana jest opinia o projekcie aktu prawnego, a następnie, w zależności od stadium postępowania ustawodawczego UE, opinia o stanowisku RP, jakie Rada Ministrów ma zamiar zająć podczas rozpatrywania tego projektu w Radzie. Gdy proces tworzenia danego aktu prawnego jest szczególnie rozbudowany, może zostać również wydana opinia Komisji na temat stanowisk RP zajmowanych przez Radę Ministrów w trakcie procedur stanowienia prawa UE. Warto dodać, że również odpowiedni organ Senatu - senacka Komisja Spraw Unii Europejskiej - został wyposażony w zbliżone kompetencje. Zarówno opinie o projekcie aktu prawnego UE (pierwsza kategoria opinii), jak i opinie o stanowiskach Rady Ministrów zajmowanych przez nią w trakcie procedur stanowienia prawa UE (druga kategoria opinii) oraz opinie o stanowisku, jakie rząd ma zamiar zająć podczas rozpatrywania projektu w Radzie UE (trzecia kategoria opinii) mają - w pewnym sensie - charakter wiążący dla rządu. Zgodnie ze sformułowaniem ustawy, opinia taka: powinna stanowić podstawę stanowiska Rady Ministrów. „Związanie”, o którym tu mowa, oznacza jednak tyle, że zajęcie stanowiska przez rząd na forum Rady UE nieuwzględniające takiej opinii pociąga za sobą określone w ustawie konsekwencje. Konsekwencją nie jest oczywiście nieważność zajętego stanowiska, tj. oświadczenia woli wyrażanego przez przedstawiciela Polski na forum Rady. Przywilej reprezentowania państwa członkowskiego w Radzie UE przysługuje, na mocy postanowień traktatów, zasadniczo przedstawicielom rządów państw członkowskich, którzy mają upoważnienie do zaciągania zobowiązań w imieniu tego rządu.. Nieuwzględnienie opinii Sejmu rodzi, w myśl postanowień art. 13 ust. 2 ustawy kooperacyjnej, obowiązek niezwłocznego wyjaśnienia Komisji przyczyn rozbieżności między stanowiskiem zajętym przez rząd a opinią przyjętą przez Komisję. Należy zauważyć, że Rada Ministrów jest obowiązana uwzględnić (tj. uczynić podstawą swojego stanowiska w Radzie UE) wyłącznie opinie wydawane przez sejmową Komisję ds. UE. Senacka Komisja Spraw Unii Europejskiej wydaje opinie o projekcie aktu prawnego UE oraz o stanowisku RM, lecz opinie te nie wiążą Rady Ministrów w opisanym wyżej znaczeniu. Ustawa nie przewiduje konsekwencji niezastosowania się przez rząd do opinii senackiej. Oznacza to, że w przypadku nieuwzględnienia tych opinii konsekwencje wyciągnięte wobec rządu mogą mieć wyłącznie polityczny charakter.

Warto wiedzieć

Średnio w ciągu roku Komisja ds. UE rozpatruje ok. 500 projektów aktów prawnych UE. Od początku obecnej kadencji Sejmu 45 razy zajęła stanowisko na temat takich projektów w formie opinii. W tym czasie skierowano do prac w tej Komisji tylko 9 projektów ustaw. Komisja wystąpiła ponadto z dwiema inicjatywami ustawodawczymi - z projektem ustawy o zmianie ustawy o uposażeniu posłów do Parlamentu Europejskiego wybranych w Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1995) oraz projektem ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (druk sejmowy nr 3000). Obie ustawy zostały uchwalone i już opublikowane w Dzienniku Ustaw.

III.2.2. Kwalifikowane mechanizmy współpracy

W wybranych przypadkach, gdy jest to uzasadnione szczególnym charakterem traktatowych podstaw podejmowania niektórych działań prawotwórczych przez instytucje UE, ustawa kooperacyjna przewiduje wymóg zajęcia przez Sejm i Senat stanowiska w formie kwalifikowanej. Ma to miejsce, jeżeli:

a) w grę wchodzą tzw. procedury kładki i inne zrównane z nimi na gruncie ustawy kooperacyjnej działania instytucji UE (art. 14 i art. 15 ustawy kooperacyjnej),

b) traktaty uzależniają wejście w życie aktu prawa UE od jego zatwierdzenia przez państwa członkowskie (art. 23 ustawy kooperacyjnej).

Ad a) W przypadku procedur kładki oraz innych zrównanych z nimi przez ustawodawcę działań prawnych instytucji UE, opinia przyjęta przez Sejm i Senat w sprawie stanowiska, które ma być prezentowane przez Radę Ministrów na forum organów prawotwórczych UE, ma postać kwalifikowaną - określana jest w drodze ustawy. Decyzję w sprawie stanowiska RP w takich sprawach podejmuje Prezydent RP, na wniosek Rady Ministrów, za zgodą wyrażoną w ustawie. Wzmocniona legitymacja parlamentarna prawotwórczych działań podejmowanych rzez przedstawiciela Polski jest wówczas konieczna, ponieważ stanowiony akt prawny UE modyfikuje - w drodze czynności prawotwórczej podejmowanej przez instytucję UE: Radę Europejską lub Radę - istotne postanowienia samych traktatów. Analiza traktatu z Lizbony pozwala na wyodrębnienie grupy decyzji tych instytucji UE, w drodze których mogą one odstąpić od stanowienia prawa w trybie jednomyślności na rzecz rozstrzygnięć zapadających na podstawie większości kwalifikowanej bądź odstąpić od zwykłej procedury prawodawczej na rzecz procedury specjalnej. Ustawodawca uznał, że tego rodzaju rozstrzygnięcia mają nie tylko znaczenie proceduralne, ale w istotnym stopniu mogą prowadzić do ograniczenia wpływu Polski na kształt stanowionego prawa UE. Do grupy takich postanowień zaliczyć trzeba również niebędące klasycznymi procedurami kładki:

> decyzję Rady Europejskiej w sprawie stworzenia wspólnej obrony (art. 42 ust. 2

TUE),

> decyzję Rady w sprawie reguł dotyczących tzw. kompromisu z Ioanniny (protokół nr 9) w sprawie decyzji Rady odnoszącej się do wykonania art. 16 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 238 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w okresie między 1 listopada 2014 r. a 31 marca 2017 r. i od 1 kwietnia 2017 r.).

Tabela 1. Procedury kładki

Ad b) Podobne znaczenie do rangi aktów przyjmowanych w trybie procedur kładki mają też inne akty prawne UE, które, na mocy wyraźnej dyspozycji zawartej w traktatach, wchodzą w życie dopiero po ich zatwierdzeniu przez państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Wejście w życie tych aktów prawnych UE uzależnione jest, w sposób nietypowy dla tego prawa, od działań organów państw członkowskich, które następują po zakończeniu procedury tworzenia prawa UE. W Polsce zatwierdzenie tych aktów ma się odbywać zgodnie z procedurą ratyfikacyjną, która określona jest w ustawie z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. nr 39, poz. 443 ze zm.). Oznacza to, że określone w ustawie akty prawa UE podlegają w Polsce ratyfikacji, która jest dokonywana przez Prezydenta RP za zgodą wyrażoną w ustawie.

Tabela 2. Decyzje UE zatwierdzane przez państwa członkowskie

III.2.3. Zwyczaj parlamentarny

W rezultacie przyjęcia ustawowej zasady, w myśl której - w ramach ogólnego mechanizmu współpracy - Rada Ministrów ma obowiązek zasięgnąć opinii w związku z każdym projektem aktu ustawodawczego UE, jaki procedowany jest w Radzie, sejmowa Komisja ds. UE musi zajmować się zarówno projektami mającymi rzeczywiście wielką wagę dla porządków prawnych państw członkowskich UE, jak i rozstrzygnięciami w żadnym lub w znikomym stopniu dotyczącymi spraw Polski. Ogrom zajęć wymusił na Komisji przyjęcie pewnych rozwiązań, które, w sposób zgodny z prawem, pozwalają jej skupić się na kwestiach najbardziej istotnych. W dotychczasowych pracach Komisji, prowadzonych na gruncie ustawy z 2004 r., spośród jej członków wyłanianych jest dwóch posłów, którzy są odpowiedzialni za przygotowanie stanowiska na temat danego projektu aktu prawnego UE i związanego z nim stanowiska rządu. Każdy z tych posłów, zwanych posłami koreferentami, związany jest z odmienną opcją polityczną (jeden z obozu rządzącego, drugi z opozycji). W sytuacji, gdy obaj nie zgłaszają zastrzeżeń do projektu, Komisja rozstrzyga sprawę bez jej rozpatrywania, jedynie na podstawie ich stanowisk (chyba że któryś z pozostałych posłów zgłosił sprzeciw wobec takiego rozstrzygnięcia). W praktyce wygląda to tak, że do porządku posiedzenia zgłaszane są punkty niekontrowersyjne i Komisja rozpatruje je en bloc, nie zgłaszając do nich żadnych uwag. Obecnie - w związku z rychłym wejściem w życie nowej ustawy kooperacyjnej - rozważane jest zmodyfikowanie dotychczasowego rozwiązania i bezpośrednie zaangażowanie ekspertów sejmowych w proces selekcji dokumentów UE. Wybór dokumentów istotnych z punktu widzenia Komisji ds. UE dokonywany byłby wstępnie przez jej prezydium działające z uwzględnieniem sugestii w tej sprawie przedstawianych regularnie przez służby kancelaryjne (projekt listy A i B porządku posiedzenia Komisji ds. UE). Następnie podlegałby on ostatecznemu zatwierdzeniu, z możliwością dokonania modyfikacji, przez samą Komisję. W ramach nowej procedury posłowie koreferenci nie tyle prowadziliby selekcję dokumentów UE, ile zajmowaliby się przygotowaniem stanowiska na temat dokumentów, które miałyby stać się przedmiotem dyskusji na forum Komisji. W ten sposób w dość krótkim okresie funkcjonowania Komisji ds. UE (pierwsze posiedzenie zostało zwołane 27 maja 2004 r.) wykształcił i rozwija się zwyczaj kształtujący praktykę parlamentarną w Sejmie.

III.3. Regulamin Sejmu

III.3.1. Regulaminowe ramy nowych uprawnień Sejmu

Z punktu widzenia udziału Sejmu i Senatu w procedurze stanowienia prawa UE podstawowe znaczenie mają te postanowienia regulaminu Sejmu, które tworzą instytucjonalne ramy realizacji nowych, przewidzianych w traktacie z Lizbony uprawnień parlamentów narodowych.

Postanowienia te dotyczą:

> sprzeciwu zgłaszanego przez izby parlamentu narodowego w ramach procedur kładek,

> kontroli zgodności projektów aktów ustawodawczych UE z zasadą pomocniczości (tzw. mechanizm wczesnego ostrzegania, ew. procedury żółtej i pomarańczowej kartki).

Obecnie regulamin Sejmu nie zawiera postanowień odnoszących się wprost do tych zagadnień, trwają jednak prace zmierzające do ich wprowadzenia. Z tego powodu konieczne jest przedstawienie istniejących - niedoskonałych - ram regulaminowych wykonywania traktatowych uprawnień, a następnie prezentacja szczegółowej, poświęconej bezpośrednio tym zagadnieniom regulacji projektu zmiany tego regulaminu.

III.3.1. Stan obecny

W obu przypadkach - zarówno sprzeciwu, jak i mechanizmu wczesnego ostrzegania - w grę wchodzą działania podejmowane przez każdą z izb odrębnie. Właściwą podstawę dla takich działań, na gruncie obowiązującego regulaminu Sejmu, tworzą przepisy dotyczące stanowienia przez Sejm uchwał (por. art. 69 regulaminu Sejmu). Z projektem uchwały Sejmu może wystąpić przy tym każda komisja sejmowa (art. 158 regulaminu Sejmu). Należy uznać, że projekt takiej uchwały może w szczególności zawierać stanowisko Sejmu w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec decyzji Rady Europejskiej lub Rady zmieniającej tryb stanowienia aktu prawnego UE (procedury kładki) albo niezgodności projektu aktu ustawodawczego UE z zasadą pomocniczości. W sytuacji, gdy taka uchwała zostanie przez Sejm przyjęta, Marszałek Sejmu może - działając w trybie określonym przez odpowiednie przepisy traktatowe w związku z postanowieniem regulaminu Sejmu, w myśl którego jest on organem Sejmu właściwym do prowadzenia spraw z zakresu stosunków Sejmu z instytucjami i innymi organami UE (art. 10 pkt 10a regulaminu Sejmu) - przesłać ją właściwym instytucjom Unii Europejskiej. Wskazana, ogólna, podstawa proceduralna działania Sejmu i jego organów nie uwzględnia jednak w pełni specyfiki nowych uprawnień traktatowych, które zostały przyznane parlamentom narodowym i dlatego bardziej właściwe byłoby uzupełnienie regulaminu o przepisy szczegółowe dotyczące tych zagadnień.

III.3.2. Stan projektowany

Założenia opisywanych zmian regulaminu Sejmu są przygotowywane na zlecenie Komisji ds. Unii Europejskiej przez Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu i znajdują się obecnie na etapie prac koncepcyjnych, poprzedzających wystąpienie przez uprawniony podmiot z formalną inicjatywą uchwałodawczą. W projektowanej regulacji zawarte są postanowienia odnoszące się w sposób szczegółowy między innymi do dwóch wspomnianych traktatowych uprawnień izb parlamentów narodowych.

Sprzeciw zgłaszany w ramach procedur kładek - Założenia zmiany regulaminu Sejmu, które dotyczą sprzeciwu, w pełni uwzględniają autonomiczny charakter tego uprawnienia izb parlamentów narodowych wobec uregulowanej w ustawie kooperacyjnej i opisanej wyżej procedury legitymowania działań przedstawiciela Polski na forum UE, podejmowanych w ramach procedury kładek. Nie każda decyzja Rady Europejskiej lub Rady, która zmierza do zmiany procedury stanowienia prawa UE, może być przedmiotem sprzeciwu. W przypadku

każdej z nich przedstawiciel Polski może działać natomiast wyłącznie na podstawie decyzji, podejmowanej na wniosek Rady Ministrów, przez Prezydenta RP za zgodą wyrażoną w ustawie. Uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu dotyczy wyłącznie stosowania trzech określonych podstaw traktatowych (art. 48 ust. 7 akapit 1 i 2 TUE oraz art. 81 ust. 3 TfUE). Założenia zmiany regulaminu Sejmu odnoszą się zatem wyłącznie do tych - wyróżnionych na gruncie traktatów - przepisów. Zgodnie z tymi założeniami, po rozpatrzeniu projektu decyzji Rady Europejskiej lub Rady upoważniającej Radę do zmiany sposobu głosowania, Komisja ds. UE może przedstawić Sejmowi projekt uchwały o wyrażeniu sprzeciwu wobec tej decyzji wraz z uzasadnieniem. Ze względu na wagę i szczególny charakter rozpatrywanej sprawy zakłada się, że pierwsze czytanie projektu uchwały przeprowadzane byłoby na posiedzeniu Sejmu, w czasie drugiego czytania nie można byłoby zaś zgłaszać do jego treści żadnych poprawek. W przypadku przyjęcia uchwały przez Sejm Marszałek Sejmu notyfikowałby sprzeciw właściwemu

organowi Unii Europejskiej.

Kontrola zgodności projektów aktów ustawodawczych UE z zasadą pomocniczości - Przyjęta w założeniach zmiany regulaminu konstrukcja uzupełnia i rozwija postanowienia zawarte w ustawie kooperacyjnej. Proponuje się, by wstępnej oceny zgodności projektu aktu ustawodawczego Unii Europejskiej z zasadą pomocniczości dokonywał organ Sejmu, który jest wyspecjalizowany w sprawach Unii - Komisja ds. Unii Europejskiej. Ocena ta byłaby przeprowadzana zgodnie z ogólnym mechanizmem współpracy na tym jego etapie, gdy dochodzi do oceny samego projektu aktu ustawodawczego UE (art. 7 ustawy kooperacyjnej). W razie zastrzeżeń dotyczących zgodności z zasadą pomocniczości, Komisja miałaby za zadanie - niezależnie od możliwości wydania adresowanej do Rady Ministrów opinii w sprawie ocenianego projektu - przygotowanie stosownego projektu uchwały Sejmu. Uchwała Sejmu stanowiłaby realizację art. 12 pkt b Traktatu o Unii Europejskiej. Załącznik tej uchwały stanowiłaby uzasadniona opinia, o której mowa w art. 6 protokołu nr 2. Opinia, po jej przyjęciu przez Sejm, byłaby przesyłana właściwym organom przez Marszałka Sejmu.

Warto wiedzieć

Mimo braku szczególnych podstaw regulaminowych Sejm przyjął ostatnio dwie uzasadnione opinie w sprawie niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości. Opinie te zostały przyjęte w formie uchwały Sejmu w trakcie posiedzenia 25 listopada 2010 r. i dotyczyły:

> projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, (COM(2010) 539 final),

> projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), (COM(2010) 537 final).

Podsumowanie

Nowe uprawnienia parlamentów narodowych, ustanowione w traktacie z Lizbony, umożliwiają Sejmowi i Senatowi aktywne włączenie się w proces stanowienia prawa Unii Europejskiej. Mimo że rozwiązania traktatowe tylko wyjątkowo - w przypadku sprzeciwu wobec podjęcia decyzji o zmianie trybu stanowienia - wiążą z pojedynczym stanowiskiem stanowcze konsekwencje prawne dla całości postępowania legislacyjnego, parlamenty uzyskały uprawnienia, które - przy ich odpowiednim zaangażowaniu - mogą być skutecznie wykorzystywane. W tym celu konieczne jest jednak współdziałanie parlamentów na forum całej Unii Europejskiej. Traktat z Lizbony tworzy impuls do rozbudowywania kontaktów między poszczególnymi izbami, honorując przy tym ich - ugruntowaną konstytucyjnie i pierwotną względem traktatów - niezależność. Wykonywanie nowych uprawnień przez parlamenty narodowe, w tym przez Sejm i Senat, może się również przyczynić do ograniczenia deficytu demokratycznego, który dotyka działalności prawotwórczej instytucji Unii Europejskiej. Podstawowa funkcja rozwiązań krajowych, dotyczących roli Sejmu i Senatu w procesie stanowienia prawa UE, polega na zapewnieniu, na poziomie krajowym, by uprawnienia te były wykonywane rzeczywiście skutecznie.

Spróbuj odpowiedzieć

1. Czy postanowienia traktatu z Lizbony, które określają uprawnienia parlamentów narodowych, rzucają nowe światło na ustrojowe relacje między Sejmem i Senatem, oraz między obiema izbami a Radą Ministrów?

2. Czy parlamentarna kontrola zgodności projektów aktów ustawodawczych UE z zasadą pomocniczości stanowi skuteczny instrument oddziaływania przez Sejm i Senat na procedurę tworzenia prawa UE?

3. Jaki powinien być udział Sejmu i Senatu we współpracy międzyparlamentarnej realizowanej na gruncie traktatu z Lizbony?

SŁOWNICZEK

Zasada pomocniczości

Jedna z traktatowych zasad prawa Unii Europejskiej, zgodnie z którą w dziedzinach, nienależących do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii (art. 5 ust. 3 TUE).

Akt ustawodawczy UE

Akt prawny UE przyjmowany w drodze zwykłej albo specjalnej procedury ustawodawczej (art. 289 ust. 3 TfUE).

Zwykła procedura ustawodawcza

procedura stanowienia prawa UE, która polega na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji (art. 289 ust. 1 w związku z art. 294 TfUE).

Specjalna procedura Ustawodawcza

Procedura stanowienia prawa UE, która polega na przyjęciu - w szczególnych przypadkach przewidzianych w traktatach - rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego (art. 289 ust. 2 TfUE).

Klauzule elastyczności

Szczególna traktatowa podstawa prawna do stanowienia aktów praw wtórnego przez Radę, działającą jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk określonych w traktatach, jednego z celów, o których mowa w traktatach, a traktaty te nie przewidziały uprawnień do działania wymaganego w tym celu (art. 352 ust. 1 TfUE).

ABSTRAKT

Traktat z Lizbony przyznaje parlamentom narodowym istotne uprawnienia. Zdecydowana ich część dotyczy udziału tych parlamentów w procesie stanowienia prawa Unii Europejskiej i ma na celu ograniczenie negatywnych konsekwencji zjawiska określanego mianem deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej. Nowe uprawnienia wymagają rozwinięcia - choćby w postaci ustanowienia krajowych ram instytucjonalnych ich stosowania - w prawie państw członkowskich. W Polsce właściwe rozwiązania zostały wprowadzone do porządku prawnego na mocy nowej ustawy kooperacyjnej. Konieczne jest również dokonanie odpowiednich zmian w regulaminie Sejmu. Prezentowana publikacja omawia prawną problematykę udziału Sejmu w unijnej legislacji - zarówno z perspektywy prawa UE, jak i krajowych regulacji ustawowych i regulaminowych

---