UNIA EUROPEJSKA, PRAWO


WSTĘP

Traktat lizboński (oficjalnie Traktat z Lizbony) to umowa międzynarodowa zakładająca m.in. reformę instytucji Unii Europejskiej.

Traktat z Lizbony (określany jako traktat reformujący) zmienił Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisany został w dniu 13 grudnia 2007r. w Lizbonie (Dziennik Urzedowy C 306 z 17 grudnia 2007.)

W stosunku do państw-stron ww. weszła w życie 1 grudnia 2009r. przy czym w hierarchii źródeł prawa porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje od chwili ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, co nastąpiło 2 grudnia 2009r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569).

Została również opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej Seria C Nr 306 z 17 grudnia 2007. Wersja ujednolicona zmienianych traktatów (Traktatu Rzymskiego z 1957 i Traktatu z Maastricht z 1992) ukazała się w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej Seria C Nr 115 z 9 maja 2008.

POSTANOWIENIA TRAKTATU

Zgodnie z uzgodnionym w Brukseli mandatem negocjacyjnym dla Konferencji Międzyrządowej traktat lizboński nie uchylił dotychczas obowiązujących traktatów, a jedynie wprowadzi do nich odpowiednie rewizje. Do Traktatu o Unii Europejskiej zostanie inkorporowana większość postanowień I części TKE, natomiast w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską znajdą się szczegółowe zasady polityk unijnych (część III TKE).

Tak jak przewidywał traktat konstytucyjny, Unii Europejskiej została nadana osobowość prawna; zlikwidowana została Wspólnota Europejska, jej następcą prawnym jest Unia. W związku z tym nazwa TWE została zmieniona na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Zniesiony został także system filarowy, jednak pewne odrębności dawnego II i III filaru zostały zachowane. Kompetencje Unii w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zostały poszerzone, chociaż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie sprawuje jurysdykcji w tym obszarze. W wyniku przyjęcia traktatu nastąpił podział kompetencji na trzy obszary: zarezerwowany wyłącznie dla Unii (unia celna, reguły konkurencji, polityka pieniężna w strefie euro, zachowanie morskich zasobów biologicznych, wspólna polityka handlowa, umowy międzynarodowe zawierane przez Unię), obszar współdzielony, gdzie prawo Unii nadal jest nadrzędne nad prawem państw członkowskich, ale obszary nieregulowane prawem unijnym i obszary, z których zrezygnowała Unia, np. poprzez wycofanie dyrektyw, pozostają pod kontrolą prawa krajowego, oraz obszar, nad którym wyłączną władzę i pierwszeństwo ma prawo krajów członkowskich. Do traktatu dołączono liczne wyłączenia i uszczegółowienia kompetencji w obszarach polityk współdzielonych, w tym Karty Praw Podstawowych.

Usunięte zostały wszelkie postanowienia sugerujące państwowość Unii Europejskiej, takie jak nazwa "konstytucja" czy też artykuły o symbolach Unii (flaga, hymn, dewiza). Zrezygnowano również z nowego nazewnictwa aktów prawnych (ustawa, ustawa ramowa) na rzecz dotychczasowych nazw (rozporządzenie, dyrektywa).

Na mocy traktatu został powołany wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który ma za zadanie kierować Europejską Służbą Działań Zewnętrznych.

Traktat zlikwidował rotacyjne, półroczne przewodzenie w Radzie Europejskiej kolejno przez szefów państw i rządów krajów UE i ustanawia stanowisko Przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego na 2,5 letnią kadencję. Sposób przewodniczenia w Radzie Unii Europejskiej nie jest już określony traktatem, lecz określa go decyzja Rady Europejskiej podejmowana większością kwalifikowaną, musi jednak uwzględniać równą rotację państw członkowskich.

Wzmocniona została rola Parlamentu Europejskiego, który został wyposażony w nowe kompetencje w dziedzinie prawodawstwa unijnego, budżetu i umów międzynarodowych oraz rola parlamentów krajowych, które zyskały większe możliwości udziału w pracach UE, w szczególności dzięki nowemu mechanizmowi gwarantującemu, że UE będzie podejmować działania jedynie, jeżeli na szczeblu unijnym można osiągnąć lepsze wyniki (zasada pomocniczości).

Na mocy traktatu obywatele po raz pierwszy zyskali prawo (pośredniej) inicjatywy w sprawie uchwalenia nowego prawa UE. Traktat głosi, że jeśli uda się zebrać podpisy miliona obywateli ze znacznej liczby państw członkowskich, mogą poprosić Komisję Europejską o przedstawienie projektu w jakiejś sprawie.

Obecnie każdy kraj ma w Komisji Europejskiej jednego Komisarza. Traktat lizboński przewiduje, że od 2014 r. w Komisji każdorazowo będą zasiadać przedstawiciele dwóch trzecich państw Unii, a sprawiedliwą reprezentację zapewni system rotacyjny.

Ponadto Traktat lizboński zawiera szereg drobniejszych modyfikacji, m.in. wspierane przez Polskę i Litwę postanowienie dotyczące solidarności energetycznej krajów Unii oraz wspierane przez Holandię postanowienia umacniające rolę parlamentów narodowych w stanowieniu unijnego prawa.

Traktat lizboński zreorganizował instytucje sądownicze Unii Europejskiej. Odrębne dotychczas instytucje Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Sadu Pierwszej Instancji i Sądu do spraw Służby Publicznej zostały połączone w Trybunał Sprawiedliwości. Unii Europejskiej, w którego skład wchodzą trzy organy sądownicze: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i Sąd do Spraw Służby Publicznej.

Nowy Traktat nie wprowadził fundamentalnych zmian do postanowień obowiązujących Traktatów w kwestiach polityki gospodarczej i walutowej. Europejski Bank Centralny (EBC), który do czasu wejścia w życie traktatu miał status swego rodzaju organu wspólnotowego, otrzymał status prawny instytucji unijnej. W tej sytuacji, EBC uznał za konieczne zachowanie szczególnych właściwości instytucjonalnych EBC oraz Eurosystemu i ESBC. Te szczególne cechy, uwzględniające wszystkie aspekty niezależności, kompetencji nadzorczych EBC oraz jego osobowość prawną, są niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań przez Eurosystem. Na mocy nowego Traktatu wszystkie te właściwości zostały zachowane. Na mocy nowego Traktatu, członkowie Zarządu EBC powoływani są przez Radę Europejską kwalifikowaną większością głosów, podczas gdy wcześniej wymagane było w tym celu jedynie wspólne porozumienie rządów państw członkowskich.

W traktacie po raz pierwszy określono procedurę wyjścia kraju z Unii.

Skonsolidowane wersje traktatów UE, uwzględniających postanowienia Traktatu z Lizbony, zostały opublikowane po jego wejściu w życie. Nieautoryzowane, skonsolidowane wersje dotychczasowych traktatów zostały wydane w Polsce w marcu 2008 w postaci książek oraz w formie elektronicznej.

KOMPETENCJE NOWEJ UNII

System głosowania w Radzie

Nicejski system głosowania większością kwalifikowaną w Radzie Unii Europejskiej będzie obowiązywać do 31 października 2014 r. Później wprowadzony będzie nowy system głosowania większością kwalifikowaną - podwójną większością (55% państw członków Rady jednak nie mniej niż piętnastu z nich, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii), ale do 31 marca 2017 każde państwo będzie mogło zażądać powtórzenia danego głosowania, zgodnie z nicejskim systemem głosów ważonych.

Od 2017 r. będzie obowiązywać wyłącznie system podwójnej większości, jednak traktat lizboński ma wprowadzić także mechanizm bezpieczeństwa, podobny do kompromisu z Joaniny: jeśli grupie członków Rady nie wystarczy głosów do zablokowania określonej uchwały, będą mogły mimo to odwlekać podjęcie decyzji w tej sprawie. Warunkiem będzie odpowiednia wielkość tej grupy (do 2017 r.: kraje reprezentujące co najmniej 75% ludności lub 75% liczby państw niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej; od 2017 r.: 55% ludności lub 55% liczby państw niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej). Projekt traktatu mówi o możliwości odwlekania podjęcia decyzji przez rozsądny czas.

Symbole Unijne W odróżnieniu do eurokonstytucji traktat lizboński zakłada, iż nie będą wprowadzone symbole unijne (hymn, flaga). Wielka Brytania nie zgodziła się na powołanie ministra spraw zagranicznych wspólnoty, dlatego w ramach kompromisu powołano przedstawiciela UE do spraw polityki zagranicznej, któremu będzie podlegał korpus dyplomatyczny. Słowo „konstytucja” zostało wykreślone z traktatu.

Karta Praw Podstawowych

Traktat lizboński nadaje prawny charakter Karcie Praw Podstawowych, będącej zbiorem fundamentalnych praw człowieka. Składa się z preambuły i siedmiu rozdziałów (Godność człowieka, Wolność, Równość, Solidarność, Prawa Obywatelskie, Wymiar sprawiedliwości, Postanowienia Ogólne). W 54 artykułach określa prawa (społeczne, polityczne, ekonomiczne) przysługujące obywatelom państw Unii.

Kartę zaakceptowały wszystkie kraje UE z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Polski, które zastrzegły ograniczenie jej ochrony dla swoich obywateli poprzez przepisy w protokole 7 zw. protokołem brytyjskim następującej treści:

Karta Praw Podstawowych nie jest integralną częścią traktatu reformującego, wspomina on jednak o jej obowiązywaniu na terenie UE oprócz Wielkiej Brytanii i Polski, które karty nie podpisały[23]. Irlandia i Czechy przed podpisaniem chcą ponownie sprawdzić, czy nie jest ona sprzeczna z obowiązującym prawem krajowym tych państw.

System Głosowania Lista tematów o których Rada UE może decydować kwalifikowaną większością głosów została rozszerzona. Zawarty w eurokonstytucji system podwójnej większości przy podejmowaniu decyzji unijnych został przesunięty na 2014 r. Do tego czasu dalej będzie obowiązywał podział głosów zawarty w Traktacie Nicejskim, wedle którego cztery duże państwa, zamieszkane przez ponad 50 milionów obywateli (Niemcy, Francja, Wielka Brytania i Włochy) mają po 29 głosów. Hiszpanii (45 milionów) i Polsce (38 milionów) przysługuje po 27 głosów. Od 1 listopada 2014 r. do końca marca 2017 r. przy głosowaniach będzie obowiązywał tak zwany system podwójnej większości w formie zawartej wcześniej w eurokonstytucji (55% państw członkowskich + jedno państwo, reprezentujących minimum 65% obywateli Unii Europejskiej). W tym czasie każdy członek Rady może jednak złożyć wniosek o dalszym zastosowaniu systemu głosowania z Nicei. Dopiero od 2017 r. system podwójnej większości ma działać bez wyjątków.

W niektórych szczególnie istotnych dziedzinach (WPZiB, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, polityki gospodarczej i pieniężnej, zawieszenia w prawach państwa członkowskiego i wystąpienia z UE oraz różnych nominacji) do podjęcia decyzji konieczne będzie zgromadzenie co najmniej 72% liczby państw członkowskich.

Mechanizm z Joaniny

Kompromis z Janiny.

Kolejnym kompromisem jest tzw. mechanizm z Joaniny, umożliwiający krajom członkowskim odwlekanie podejmowania decyzji w UE przez rozsądny czas, nawet jeśli nie mają one wystarczającej mniejszości blokującej. Decyzja w "sprawach istotnych" może być podjęta przez minimum 21% krajów członkowskich lub minimum 26,25% reprezentowanych obywateli. Od 1 kwietnia 2017 r. kompromis z Joaniny będzie wymagał już tylko wsparcia 15,4% krajów członkowskich lub 19,25% obywateli do podjęcia takiej decyzji.

Solidarność Energetyczna Po raz pierwszy została opisana wspólna unijna solidarność energetyczna, choć jest ona tak ogólnie sformułowana, iż jest raczej sloganem niż praktycznym ustaleniem. Między innymi wymienione zostało wspólne zwalczanie zmian klimatycznych, jednak nie wymieniając konkretnych zobowiązań krajów członkowskich.

Krytyka Traktatu Traktat Lizboński w swojej substancji nie różni się specjalnie od eurokonstytucji, dlatego wiele zastrzeżeń krytyków pozostało bez zmian. Krytycy globalizacji podkreślają, że traktat nie daje rozwiązań na spór o socjalne i demokratyczne kwestie, przez które to eurokonstytucja została odrzucona w referendach we Francji i Holandii. Valery Giscard d'Estaign stwierdził, iż traktat podejmuje tylko kosmetyczne zmiany, reformując założenia eurokonstytucji w „łatwiej strawny” sposób, aby zapobiec zablokowaniu traktatu w referendach narodowych.

Deficyt Demokracji Mimo zmian w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej krytycy podkreślają, iż nadal istnieje deficyt demokratyczny w UE. Główny problem widzą w podziale władz, inicjatywie ustawodawczej i za małych uprawnieniach. Parlamentu Europejskiego wybieranego w wyborach powszechnych. Traktat reformujący zakłada, że proces rozszerzenia legitymizacji UE został zakończony, mimo że postanowione na konferencji w Laeken cele o dalszej demokratyzacji struktur unijnych w dużej mierze pozostają niezrealizowane.

Ratyfikacja

Proces ratyfikacyjny rozpoczął się od chwili podpisania przez wszystkie strony w Lizbonie 13 grudnia 2007.

Stosownie do art. 6 traktatu miał on początkowo wejść w życie 1 stycznia 2009 roku - pod warunkiem, że zostaną złożone wszystkie dokumenty ratyfikacyjne lub pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu dokumentu ratyfikacyjnego przez państwo-stronę, które jako ostatnie dopełni tej formalności.

Ratyfikacja traktatu odbywa się zgodnie z wewnętrznymi wymogami konstytucyjnymi państw-stron traktatu. Jedynym krajem, w którym zaplanowano referendum w sprawie ratyfikacji traktatu lizbońskiego, była Irlandia. Jej obywatele w pierwszym referendum wypowiedzieli się przeciw ratyfikacji, ale w drugim opowiedzieli już się za ratyfikacją traktatu przez Irlandię.

Odrębna ratyfikacja odbędzie się również w Parlamencie Wysp Alandzkich (terytorium autonomiczne Finlandii) i w Parlamencie Gibraltaru (brytyjskie terytorium zamorskie), jako że te terytoria są częścią Unii Europejskiej. Nieprzyjęcie Traktatu nie spowoduje jego odrzucenia na całym terytorium UE, a jedynie niestosowanie jego przepisów na tych terytoriach specjalnych.

Parlament Europejski 20 lutego 2008 roku przyjął rezolucję wzywającą państwa członkowskie do przyjęcia Traktatu.

Ratyfikacja w Polsce

Proces ratyfikacji Traktatu lizbońskiego odbył się w trybie artykułu 90 Konstytucji RP i podjętej w związku z nim uchwały Sejmu z dnia 28 lutego 2008 wybierającej ustawowy, a nie referendalny, tryb wyrażenia zgody dla Prezydenta RP na ratyfikację. Sejm RP w dniu 1 kwietnia 2008 roku uchwalił ustawę o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., która upoważnia Prezydenta do dokonania ratyfikacji. 2 kwietnia 2008 roku ustawa została przyjęta przez Senat RP, a 9 kwietnia 2008 została podpisana przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego. 15 kwietnia 2008 została opublikowana w Dz. U. z 2008 r. Nr 62, poz. 388. Weszła w życie 30 kwietnia 2008. Na jej mocy Prezydent RP został upoważniony do ratyfikacji tej umowy międzynarodowej, co uczynił 10 października 2009, po drugim referendum ratyfikacyjnym w Irlandii. Procedura ratyfikacyjna została ukończona 12 października 2009 gdy dokumenty ratyfikacyjne zostały złożone rządowi Włoch - depozytariuszowi Traktatu Rzymskiego. Złożył je ambasador RP w Rzymie Jerzy Chmielewski podsekretarzowi stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Republiki Włoskiej.

KARTA PRAW PODSTAWOWYCH

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej to zbiór fundamentalnych praw człowieka uchwalony i podpisany w dniu 7 grudnia 2000 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Nicei w imieniu trzech organów Unii Europejskiej: Parlamentu, Rady oraz Komisji, powtórnie, z pewnymi poprawkami, podpisany przez przewodniczących tych organów podczas szczytu w Lizbonie 12 grudnia 2007 r. Moc wiążąca dokumentu została mu nadana przez Traktat lizboński podpisany 13 grudnia 2007 roku. który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.

HISTORIA

Prace nad ustanawianiem fundamentalnych praw UE ruszyły w 1999 roku, w czasie posiedzenia Rady Europejskiej w Kolonii. Dokument ten miał zebrać "wspólną część podstawowych praw obywatelskich, które w tej czy innej formie są wpisane do konstytucji i innych aktów prawnych państw członkowskich UE, aby stworzyć spójny zestaw norm dla tworzenia przyszłego prawa UE". Po przegłosowaniu pomysłu w Parlamencie Europejskim zostało Komisji Europejskiej zlecone zadanie ustalenia kompromisowego tekstu Karty. Kartę tworzył 60-osobowy konwent składający się z przedstawicieli szefów państw i rządów UE, parlamentów krajowych, Parlamentu Europejskiego oraz Komisji Europejskiej.

W dniu 7 grudnia 2000 roku tekst Karty został przyjęty i podpisany przez premierów rządów wszystkich państw UE na szczycie w Nicei. Karta Praw Podstawowych wchodziła w skład Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (jako jego część II), który ostatecznie nie został ratyfikowany. Traktat lizboński podpisany 13 grudnia 2007 roku nadaje moc prawną Karcie. Karta Praw Podstawowych zaczęła obowiązywać po tym, jak wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej ratyfikowały Traktat lizboński.

Rządy Wielkiej Brytanii i Polski ograniczyły dla swoich obywateli ochronę prawną Karty Praw Podstawowych poprzez przyjęcie dodatkowego protokołu, będącego częścią Traktatu lizbońskiego (zob. więcej Karta Praw Podstawowych w Polsce).

TREŚĆ KARTY

Nazwanie owego aktu "kartą" ma charakter tradycyjny. W ten sposób podkreśla się związek z aktami historycznymi, np. angielską Magna Charta Libertatum z 15 czerwca 1215 roku, której przyjęcie było przełomem w kwestii prawa i wolności.

Karta Praw Podstawowych składa się z preambuły oraz 54 artykułów rozdzielonych między 7 rozdziałów:

  1. Godność człowieka (art.1-5):
    ochrona godności ludzkiej; prawo do życia (w tym zakaz orzekania i wykonywania kary śmierci); prawo do integralności cielesnej (w tym zakaz praktyk eugenicznych, zakaz czerpania zysków z ciała ludzkiego jako takiego i jego części, zakaz klonowania w celach reprodukcyjnych); zakaz tortur i poniżającego traktowania lub karania; zakaz niewolnictwa i pracy przymusowej.

  2. Wolności (art.6-19):
    prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego; prawo do poszanowania prywatności i życia rodzinnego; ochrona danych osobowych; prawo do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny; wolność myśli, sumienia i religii; wolność przepływu informacji i wyrażania opinii; wolność zgromadzania się i stowarzyszania się; wolność sztuki i badań naukowych; prawo do edukacji; wolność wyboru zawodu i prawo do zatrudniania się w każdym państwie UE; wolność prowadzenia działalności gospodarczej; prawo własności (w tym własności intelektualnej); prawo do azylu; ochrona na wypadek wydalenia i ekstradycji.

  3. Równość (art.20-26):
    równość wobec prawa; zakaz wszelkiej dyskryminacji; poszanowanie różnorodności kulturowej, religijnej i językowej; równość płci ale przy dopuszczeniu "specyficznych korzyści dla płci niedostatecznie reprezentowanych"; prawa dziecka; prawa osób starszych; integracja osób niepełnosprawnych.

  4. Solidarność (art. 27-38);
    prawo pracowników do informacji i konsultacji; prawo do układów zbiorowych i wspólnych działań; prawo do pomocy społecznej i mieszkaniowej; prawo do ochrony przed nieuzasadnionym zwolnieniem; prawo do dobrych warunków pracy; zakaz pracy dzieci i ochrona pracującej młodzieży; zakaz zwolnień z powodu macierzyństwa, prawo do zasiłku macierzyńskiego i opiekuńczego; prawo do pomocy socjalnej; prawo dostępu do służby zdrowia; ochrona środowiska; ochrona konsumenta.

  5. Prawa obywatelskie (art. 39-46):
    prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego; prawo do głosowania i kandydowania w wyborach samorządowych; prawo do dobrej administracji; prawo dostępu do dokumentów unijnych; prawo składania skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich; prawo składania petycji do Parlamentu; prawo przemieszczania się i osiedlania; prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej.

  6. Wymiar sprawiedliwości (art. 47-50):
    prawo do rzetelnego procesu sądowego; domniemanie niewinności i prawo do obrony; zasada legalizmu i proporcjonalności w procesie karnym; ne bis in idem procedatur (nikt nie może być ścigany lub skazywany z powodu faktów, co do których został już uniewinniony lub skazany; nie może być sądzony dwa razy o to samo).

  7. Postanowienia ogólne (art. 51-54):
    zakres stosowania Karty (podczas implementacji prawa wspólnotowego przez ciała unijne); zakres gwarantowanych praw (mogą być ograniczone tylko, jeśli jest to konieczne dla ochrony dobra publicznego lub innego z praw, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności); zakaz interpretacji Karty w sposób uszczuplający prawa człowieka gwarantowane przez inne akty prawa międzynarodowego; zakaz nadużycia praw (nie mogą być interpretowane jako uprawnienie do wydania aktu prawnego niweczącego którekolwiek z praw i wolności).

Karta Praw Podstawowych w Polsce

4 października 2007 rząd Jarosława Kaczyńskiego zdecydował, iż polscy obywatele nie będą podlegać ochronie zagwarantowanej w Karcie Praw Podstawowych tak jak obywatele pozostałych krajów członkowskich Unii Europejskiej (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Czech). Decyzje przedstawiciel rządu uzasadnił: Chodzi np. o to, żeby zapobiec jakimkolwiek interpretacjom prawa przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, które doprowadziłyby do zmiany definicji rodziny i przymuszały państwo polskie do uznawania małżeństw homoseksualnych

Decyzję ówczesnego rządu poparły między innymi:

W 2003 roku krytycznie na temat zapisów Karty wypowiadał się prof. Andrzej Zoll, wskazując na zawarte w jej zapisach dysproporcje pomiędzy wolnościami indywidualnymi a ochroną praw i godności innych osób. W 2007 roku profesor Zoll w udzielonym wywiadzie postulował by Polska nie odcinała się od jej wprowadzenia, ale równocześnie domagała się poprawienia w jej tekście tych zapisów, które budzą jego wątpliwości.

Polska na szczycie w Lizbonie 18-19 października 2007, kiedy osiągnięto porozumienie w sprawie nowego traktatu, przyłączyła się do brytyjskiego protokołu, ograniczającego stosowanie Karty o następującej treści:

„

Artykuł-1
1. Karta nie rozszerza możliwości Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani żadnego sądu lub trybunału Polski lub Zjednoczonego Królestwa do uznania, że przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub działania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Królestwa są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone.
2. W szczególności i w celu uniknięcia wątpliwości nic, co zawarte jest w tytule IV Karty nie stwarza praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa, z wyjątkiem przypadków gdy Polska lub Zjednoczone Królestwo przewidziały takie prawa w swoim prawie krajowym.

Artykuł-2
Jeśli dane postanowienie Karty odnosi się do krajowych praktyk i praw krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa wyłącznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznawane przez prawo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Królestwa.

” Decyzja rządu była szeroko krytykowana przez przedstawicieli różnych partii. Niezadowolenie stanowiskiem rządu wyrazili:

Zdecydowane poparcie dla przyjęcia przez Polskę Karty wyraził Donald Tusk (wtedy jeszcze szef PO). Politycy Platformy Obywatelskiej po wygranej w wyborach parlamentarnych w Polsce w 2007 r. zadeklarowali, że Polska przyjmie Kartę Praw Podstawowych, wbrew zastrzeżeniom poprzednich władz.

W odpowiedzi minister rządu Jarosława Kaczyńskiego Anna Fotyga 24 października 2007 roku stwierdziła, iż karta stanowi zagrożenie dla mieszkańców Ziem Odzyskanych ze względu na roszczenia co do mienia poniemieckiego. Natomiast Jarosław Kaczyński podczas przedwyborczej debaty z Donaldem Tuskiem stwierdził, że zagrożenie Karty wynika z praktyki europejskiej.

Następnego dnia Donald Tusk zapowiedział, że wysłucha opinii specjalistów (...) na temat wad i zalet wynikających z ewentualnego podpisania lub nie Karty Praw Podstawowych.

Opinie Fotygi zostały skrytykowane przez szefa Komisji Spraw Zagranicznych Parlamentu Europejskiego Jacka Saryusza-Wolskiego z PO, który uznał obawy minister za "bezzasadne. W podobnym tonie wypowiedział się rzecznik Rady Unii Europejskiej Jesus Carmona: Karta Praw Podstawowych nie może być podstawą do niemieckich roszczeń majątkowych [...] Karta nie działa wstecz. Gdyby działała można by też z niej korzystać odwołując się do czasów Inkwizycji. Mark Gray, rzecznik Komisji Europejskiej zwrócił uwagę, iż kwestie restytucji ziemskich pozostają poza zakresem unijnego prawa i przypomniał, iż Art. 51 jasno stwierdza, że Karta wiąże państwa członkowskie tylko w tych sprawach, które regulowane są przez Unię Europejską.

Zdaniem prof. Romana Kuźniara w Karcie nie ma zapisów grożących Polsce. Wypowiedź minister Fotygi została również skrytykowana przez Bronisława Komorowskiego (wtedy w PO a obecnego prezydenta RP), który nazwał wypowiedź minister "śmiechem" i "dyrdymałami" i potwierdził, że PO chce aby Karta obowiązywała także w Polsce. oraz, że nie ma żadnego powodu, dla którego obywatele polscy mieliby mieć mniejsze prawa niż mieszkańcy innych państw Wspólnoty.

Również prof. prawa europejskiego Jan Barcz zaprzeczył jakoby Karta Praw Podstawowych miałaby nieść dla Polski jakiekolwiek niebezpieczeństwo.

12 listopada 2007 europoseł PiS Konrad Szymański stwierdził, iż gdyby polski rząd przyjął Kartę Praw Podstawowych wówczas "należy brać pod uwagę scenariusz", że PiS zagłosuje przeciw Traktatowi Reformującemu.

14 listopada 2007 roku eurodeputowani LiD zaapelowali do Donalda Tuska, by nie ulegał szantażowi politycznemu PiS i wywiązał się z powyborczych obietnic, przyjmując nowy traktat UE wraz z Kartą Praw Podstawowych.

21 listopada 2007 Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Komitet Helsiński w Polsce zaapelowały do Tuska o przyjęcie unijnej Karty Praw Podstawowych, twierdząc, iż jej nieprzyjęcie spowoduje, iż nasze prawa mogłyby być poważnie ograniczone w stosunku do praw, z których korzystają obywatele w innych państwach UE.

22 listopada 2007 roku biskupi polscy poparli ograniczenie Karty wynegocjowane przez Jarosława Kaczyńskiego.

Pomimo wcześniejszej krytyki PiS i wcześniejszego pełnego poparcia dla Karty Praw Podstawowych, 23 listopada 2007 podczas swojego expose, Donald Tusk stwierdził, że rząd podpisze Traktat Reformujący, ale z uwzględnieniem protokołu brytyjskiego o ograniczeniu stosowania Karty Praw Podstawowych w Polsce: pojadę do Lizbony i Brukseli podpisać traktat reformujący z uszanowaniem efektów negocjacji moich poprzedników.

Decyzja Tuska została uznana za pozytywną i rozsądną przez biskupów.

Krytycznie o decyzji Tuska wypowiadali się między innymi:

29 listopada 2007 roku Parlament Europejski stosunkiem głosów 534 za, 85 przeciw oraz 21 wstrzymujących się przyjął rezolucję, w której poparł Kartę Praw Podstawowych oraz zwrócił się z apelem do Polski i Wielkiej Brytanii, by zrezygnowały z protokołu ograniczającego stosowanie dokumentu w tych krajach.

Według telefonicznego sondażu na grupie 500 osób przeprowadzonego przez PBS DGA dla Gazety Wyborczej 29 listopada 2007 roku poparcie dla Karty Praw Podstawowych deklaruje 57% Polaków, zaś 22% jest przeciwko.

Kwestia przyjęcia Karty była też jedną z ważniejszych spraw omawianych przez premiera Donalda Tuska w czasie jego wizyty w Brukseli w dniu 4 grudnia 2007. Zapowiedział wówczas, że polskie władze gotowe są wrócić do rozmów na temat jej pełnego przyjęcia, jeśli tylko zmienią się okoliczności i uda się wyjaśnić wątpliwości sceptyków.

7 grudnia 2007 grupa 28 polskich polityków, publicystów i intelektualistów (związanych z Prawicą Rzeczypospolitej i UPR) podpisała sie pod deklaracją, w której zaapelowała do polskich władz o niepodpisywanie Traktatu Reformującego i - w szczególności - podtrzymanie decyzji o odrzuceniu Karty. Sygnatariuszami Rezolucji byli m.in. Artur Zawisza, prof. Jacek Bartyzel i Stanisław Michalkiewicz.

13 grudnia 2007 roku nastąpiło uroczyste podpisanie Traktatu reformującego nadającego prawny charakter Karty. Decyzją premiera Donalda Tuska i wbrew przedwyborczym obietnicom Karta w Polsce będzie podlegać ograniczeniu wynegocjowanemu wcześniej przez rząd Jarosława Kaczyńskiego.

20 grudnia 2007 Sejm głosami koalicji przyjął uchwałę, w której wyraził "nadzieję, że możliwe będzie odstąpienie przez Rzeczpospolitą Polską od protokołu brytyjskiego.

16 marca 2008 roku prezydent Polski Lech Kaczyński stwierdził, że ograniczenie ochrony Karty Praw Podstawowych dla polskich obywateli to rozwiązanie, które będzie najlepsze dla narodu, dodając iż postanowienia Traktatu związane z wiarą katolicką muszą zostać tak mocno zabezpieczone, jak to w prawie świeckim jest możliwe.

PRAWO DO DOBREJ ADMINISTRACJI

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w  Nicei umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i  instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. Jeżeli w wyniku działań administracji wnoszący sprawę poniósł szkodę, to przysługuje mu roszczenie o odszkodowanie.

Można byłoby powiedzieć, że jest to zupełnie oczywiste. Tak, to powinno być oczywiste, ale dopóki pomiędzy powinnością i rzeczywistością zachodzi znaczna różnica to jest konieczne stałe przypominanie administracji jej obowiązków i uświadamianie obywatelom ich praw. Inicjatorem opracowania Kodeksu Dobrej Administracji był Roy Perry, deputowany do Parlamentu Europejskiego. Kodeks został opracowany przez Jacoba Södermanna ombudsmana Unii Europejskiej. Parlament Europejski zalecił we wrześniu 2001 r. stosowanie Kodeksu w organach i instytucjach Unii. Można więc traktować Kodeks Dobrej Administracji jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji. Nie ma żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Ma to znaczenie dla przystosowania codziennych kontaktów obywatela z urzędem do wymogów stawianych w Unii Europejskiej. Trudno zaprzeczyć, że na tym polu mamy nieco do zrobienia.

Mając to na uwadze, po porozumieniu się z Jacobem Södermannem, dokonaliśmy w Biurze RPO tłumaczenia tekstu Kodeksu i komentarzem opatrzył go dr hab. Jerzy Świątkiewicz - Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich. Mam nadzieję, że Kodeks Dobrej Administracji z komentarzem przyda się polskiemu obywatelowi, że pozwoli na lepszą ochronę i realizację podstawowego prawa do dobrej administracji. Pomoże także, mam taką nadzieję, że znaczne podniesienie poziomu pracy administracji, szczególnie w kontaktach z obywatelem i jego sprawami.

Opinia - Rzecznika Praw Obywatelskich - prof. Andrzeja Zoll.

mATERIAŁY Z KTÓRYCH KORZYSTAŁAM:

1.Dokumenty Europejskie-Ewa Przyborowska-Klimczak i Ewa Skrzydło-Tefelska.

2.Aleksander Noble - Przewodnik po Unii Europejskiej od Rzymu po Maastricht i Amsterdam.

3. Traktat o Unii Europejskiej z komentarzem- Stefan Hambura i Mariusz Muszyński

ZNACZENIE Europejskiego KOdeksu dobrej administracjI W warunkach polskich

Uchwalony 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski „Europejski Kodeks Dobrej Administracji” (KDA) został opracowany przez Ombudsmana Unii Europejskiej Jacoba Södermana, byłego ombudsmana Finlandii.

Podjął on też starania rozpowszechnienia i wdrażania postanowień Kodeksu także w innych państwach, niezależnie od ich przynależności do Unii Europejskiej.

Europejski Kodeks Dobrej Administracji jest niewątpliwie interesującym aktem zasługującym na uznanie, mogącym przyczynić się do lepszego działania organów administracji oraz stanowić gwarancję skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów w relacjach z organami Wspólnoty Państw. Znaczenie stosowania tego aktu także w stosunkach wewnątrzpaństwowych byłoby tym większe, że szereg państw europejskich nie ma w ogóle ogólnego postępowania administracyjnego, a przepisy normujące procedurę są zamieszczane w poszczególnych aktach ustawowych prawa materialnego (np. Francja, Litwa, Federacja Rosyjska). Może się jednak nasuwać zasadnicze pytanie o celowość zalecenia jego stosowania w sferze regulowanej prawem wewnętrznym, skoro państwo takie jak Polska ma od 1928 r. skodyfikowaną procedurę administracyjną, której postanowienia mają, w przeciwieństwie do KDA, charakter bezwzględnie obowiązujący i są wsparte sądową kontrolą oraz doktryną i bogatym piśmiennictwem prawniczym.

Polska wprawdzie szczyci się tym, że była drugim po Austrii - obok Czechosłowacji - państwem w świecie, które już w 1928 r. wprowadziło ogólne postępowanie administracyjne, jednakże nie umniejsza to w niczym korzyści, jakie dałoby stosowanie EKDA również w polskim krajowym porządku prawnym. Należy bowiem mieć na uwadze, że:

Po pierwsze - już w roku 1997 doprowadziliśmy do dekodefikacji obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) z 1960 r., wyłączając jego stosowanie w sprawach podatkowych oraz w tych, w których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Także przepisy innych ustaw szczególnych wyłączają stosowanie Kpa, lub przewidują jego stosowanie „o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią odmiennie”. Co do tak szeroko stosowanej ustawy, jaką jest Ordynacja podatkowa, należy zauważyć, że wprawdzie przewiduje ona stosowanie w sprawach danin publicznych niektórych działów z Kpa (o zaświadczeniach, o udziale prokuratora, o skargach i wnioskach oraz o rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych) - to nie przewiduje ona stosowania przepisów ogólnych kodeksu, które odegrały i nadal odgrywają kapitalną rolę, zwłaszcza w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chodzi tu m.in. o orzecznictwo w sprawach uznaniowych oraz w sprawach, w których przepisy prawa zawierają tzw. wyrażenia niedookreślone, nazywane też nieostrymi. Z żądaniem zharmonizowania obu procedur występował od lat Rzecznik Praw Obywatelskich, ostatnio w wystąpieniu do Ministra Finansów z dnia 29 listopada 2001 r. (nr RPO/353760/2001/V).

Po drugie - należy przypomnieć, że polski Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się tylko do dwóch prawnych form działania administracji publicznej: wydawania decyzji oraz postanowień (wyłączamy świadomie w tym miejscu wydawanie zaświadczeń, gdyż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje również w formie postanowienia - art. 219 Kpa). Już znacznie dalej poszedł polski ustawodawca w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przewidując orzekanie przez sąd w sprawach skarg także na inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podkreślenie J.Św.) a także na uchwały organów samorządu terytorialnego, akty normatywne prawa miejscowego i akty nadzoru nad tymi organami (art. 16 ust. 1 pkt 4-7). Podobnie i w tej kwestii Rzecznik Praw  Obywatelskich występuje od lat o doprowadzenie do zharmonizowania przepisów Kpa z ustawą o NSA (ostatnie wystąpienie z 9 listopada 2001 r. nr RPO 215691/01/V do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji).

Po trzecie - organy administracji publicznej występują w obrocie prawnym stosując nie tylko formy władcze, ale realizują swoje zadania także w  sferze prawa cywilnego, w tym przez zawieranie umów; podejmują też działania organizacyjne „prawnie obojętne”. Procedury administracyjne i sądowo-administracyjna, nawet w razie uwzględnienia wniosków RPO, takich spraw nie obejmą. Żaden sąd cywilny nie nakaże działania organowi administracji publicznej zawarcia umowy, jeśli przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakaże mu tego w określonych warunkach; sąd ograniczy się tu tylko do rozstrzygnięcia sporu na tle zawiązanego stosunku prawnego (w tym o ewentualne odszkodowanie z tytułu niedotrzymania umowy, niewłaściwego jej realizowania lub działań bezprawnych). Głośna sprawa typowania i zawierania umów najmu z osobami kwalifikowanymi do zajmowania lokali z zasobów socjalnych mieszkaniowych gmin jest tego przykładem.

Po czwarte - procedury administracyjne oddziaływują w sposób ograniczony w tych sprawach, w których organy administracji działają w  granicach uznania administracyjnego, kierując się celowością nie zdeterminowaną przepisami prawnymi, realizując określoną politykę administracyjną na szczeblu centralnym lub terenowym lub kamuflując niekiedy wypadki nadużyć rzekomymi względami tej polityki. Ograniczaniu takich zjawisk służy postępowa sądowa wykładnia art. 7 - in fine Kpa, ale stosowanie przepisów ogólnych Kpa, zawierających m.in. ten przepis, jest ograniczone do zakresu objętego tym kodeksem.

Już wcześniej były podejmowane próby przez organy Rady Europy ukierunkowania działalności organów administracji w sprawach, w których przepisy prawa pozostawiają im tzw. luz decyzyjny i zapobiegania nadużywaniu uprawnień dyskrecjonalnych. Należy tu wymienić: rezolucję Komitetu Rady Ministrów Europy nr (77)31 z września 1977 r. o ochronie jednostki przed aktami administracji oraz jego rekomendację z 11 marca 1980 r. nr  (80)2 w sprawie wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji władz administracyjnych.

KDA nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, zwłaszcza w warunkach polskich, gdy państwo nasze znajduje się w stadium poprzedzającym wstąpienie do Unii Europejskiej. Jego postanowienia mają formalnie jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnot. Zalecenia te mogą odegrać jednakże pozytywną rolę w usprawnianiu działalności administracji publicznej oraz pogłębianiu praworządności i zaufania w stosunkach z obywa-telami i innymi administrowanymi podmiotami także w stosunkach wewnętrznych poszczególnych państw Unii. Może stanowić cenną wskazówkę w postępowym interpretowaniu obowiązującego prawa, zwłaszcza, że wskaza-nia „kodeksu” współbrzmią w wielu miejscach z przepisami polskich postępowań administracyjnych oraz orzecznictwem sądowym. Nie można również abstrahować od tego, że podpisując tzw. układ dostosowawczy poprzedzający przystąpienie Polski do Unii, państwo nasze zobowiązało się do stosowania standardów państwa praworządnego.

Kodeks jest treściwy, a zarazem zwięzły; składa się z zaledwie 27 artykułów; zawiera wskazania ogólne - bez zbędnej kazuistyki, napisany jest komunikatywnie. Nie wyłącza też stosowania drobiazgowych wielu postanowień zawartych w polskich postępowaniach administracyjnych (w KPA - 269 artykułów, w postępowaniu podatkowym - 291).

Analizując poszczególne przepisy KDA będziemy mogli łatwiej uzmysłowić sobie, które jego postanowienia uzupełniają przepisy polskiego prawa i praktykę jego stosowania, które zaś zawierają wyłącznie identyczne lub zbliżone regulacje. Stosowanie ich przyczyni się do skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów prawa a także do sprawniejszego działania administracji.

Rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341).

ustawą z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).

por. np. art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 100, poz. 1082), czy art. 151e ust. 2 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.).

14


Wyszukiwarka