1. CHAOS

2. KSZTAŁTOWANIE SIĘ NAJWAŻNIEJSZYCH NARODOWYCH MODELI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Pojęcie administracji publicznej na tle jej historycznego rozwoju.

Administracja publiczna - uregulowana prawnie i działająca w sposób sformalizowany, szeroko rozbudowana, co do przedmiotu działania, a w konsekwencji również i organizacyjnie, ukształtowana hierarchicznie z zarysowaną silnie specjalizacją i ciągłymi problemami wewnętrznej koordynacji, oparta na czynniku profesjonalnym czyli biurokratycznym - w Europie pojawiła się i rozwijała dopiero od czasów monarchii absolutnej. Stale była jednak obecna w Kościele katolickim, a także w miastach.

Termin „administracja” pochodzi od łacińskiego ministriae, oznaczającego „służyć”. Administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej

Kształtowanie się współczesnych modeli administracji publicznej przebiegało w różnych warunkach politycznych i społeczno ekonomicznych. Różnice, które do dzisiaj rysują się pomiędzy wieloma narodowymi modelami administracji, wynikają w dużej mierze z różnic jaki dzieliły te kraje w dobie Oświecenia - i które pozostawiły różnice między nimi w zakresie kultury politycznej i kultury administracyjnej, łączące się z problematyką ogólnej kultury właściwej danemu społeczeństwu.

W dobie Oświecenia podstawowy czynnik różnicujący wynikał z postawowej zasady ustroju politycznego - administracja publiczna działała jako aparat wykonawczy w:

• monarchii absolutnej - gdzie władza monarchy nie była ograniczona przez żaden inny organ państwowy

• republice - gdzie czynnik społeczny (parlament) wywierał odczuwalny wpyw na rządy

Typy kultury warunkujące administrację:

• biurokratyczny (mon. Absolutne) - dominował w Europie np. Francja, Niemcy, Hiszpania

• przedsiębiorczy (kraje kapitalistyczne) - np. Holandia, Anglia

• partycypacyjny - np. Rzeczypospolita Obojga Narodów

Różne podejścia do zagadnień administracji w epoce Oświecenia:

• Oświecenie angielskie (i amerykańskie) opierało się na empiryźmie i pragmatyzmie - instytucje publiczne dostosowywano do potrzeb danego czasu głównie metodą reform o charakterze modernizacyjnym, a tylko czasem na poziomie mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi.

• Oświecenie we Francji i w Niemczech dominowały wątki racjonalizmu (przeciwstawne empiryzmowi) - tworzono konstrukcje idealnych rozwiązań politycznych i administracyjnych, opartych na nakazach prawa natury, na zasadzie dedukcji bez potrzeby odwoływania się do doświadczenia, które to rozwiązania nie tylko można ale i trzeba wprowadzać w życie. Konsekwencją było programowe zrywanie z przeszłością aby dokonać jednorazowej wielkiej transformacji.

2. Powstanie i rozwój nauki administracji: współczesne podejście do administracji publicznej.

Obecnie administracja jest ściśle związana z ideą państwa prawa , co oznacza iż prawo jest wiążące również dla władzy, a obywatelowi gwarantuje się poszanowanie jego praw i ochronę przed samowolą władzy. Związane jest to z postulatem wolności jednostki, którego spełnienie prowadzi do konstytucyjnego utrwalenia praw zasadniczych i wolności człowieka i obywatela. To właśnie konstytucja wyznacza zasady sprawowania władzy publicznej, wiążąc zwycięzców walki o polityczną władzę, co ma chronić demokratyczny porządek społeczny przed tyranią większości. Służy temu zwłaszcza podział władz oraz mechanizm wzajemnej kontroli i równoważenia się władz. Obecnie w obliczu wielu porażek doktryny liberalnej demokracji często nawiązuje się do trzech podstawowych zasad organizacji życia zbiorowego zawartych w katolickiej nauce społecznej:

• dobro wspólne

• solidaryzm społeczny

• zasada pomocniczości

Bez tych wartości demokracja byłaby zaledwie pustą regułą proceduralną!

Do zadań administracji należy wykonywanie prawa, lecz obecnie duży nacisk kładzie się na to, aby administracja zajmowała się działalnością organizatorską władzy wykonawczej w takim zakresie w jakim przemawia za tym interes publiczny - w ramach prawa i do jego granic.

Ważna jest również tendencja do decentralizacji (państwo obywatelskie), aby decyzje na temat interesu publicznego zapadały nie tylko w centrum władzy ustawodawczej i wykonawczej, lecz również na szczeblu lokalnym i regionalnym.

Niezależnie od wszystkiego administracja publiczna stoi zawsze na straży interesów państwowych - co oznacza że odpowiada za porządek publiczny, stan bezpieczeństwa państwa, życia zbiorowego i obywateli.

Administracja powinna być służbą publiczną a nie instrumentem ucisku!

3. Narodowe modele administracji publicznej, międzynarodowe standarty administracji publicznej, szczególne cechy administracji polskiej.

• Model angielski

Charakterystyczna jest silna pozycja premiera, oraz rozdzielność pojęć rządu i gabinetu. Obecnie rząd składa się z ponad 100 ministrów, około 20 z nich stanowią ministrowie gabinetowi.

Ministrami gabinetowymi są przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów jak:

• Lord Kanclerz (odpowiednik ministra sprawiedliwości)

• Lord Kanclerz Exchequeru (odpowiednik ministra finansów)

• Jego zastępca odpowiedzialny za wydatki publiczne Główny Sekretarz Skarbu

• Oraz sekretarze stanu, czyli szefowie określonychważnych resortów

• Są także ministrowie „bez teki”, wykonujący ważne funkcje polityczne np. Lord Przewodniczący Rady Prywatnej, oraz Strażnik Tajnej Pieczęci

Skład gabinetu nie jest stały - poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład gabinetu, są i tacy których urzędy są w gabinecie reprezentowane rzadko lub wręcz sporadycznie.

Pozostali członkowie rządu to głównie tzw. ministrowie młodsi - zastępują oni właściwego ministra w zakresie spraw politycznych. Obok parlamentarnych podsekretarzy stanu, którzy zmieniają się wraz z całym rządem, występują „stali sekretarze” - najwyżsi urzędnicy ministerstw, którzy są zawodowymi zastępcami ministrów do spraw administracyjnych, zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej jako szefowie służby cywilnej w ministerstwie.

Zasada stabilizacji stosunku służbowego - uniezależnienie od zmian rządu - odnosi się do wszystkich „sług Korony” tzn. funkcjonariuszy państwowych (z wyłączeniem ministrów).

Administracja terytorialna - oparta na pełnym samorządzie terytorialnym. Stanowi on naturalną instytucję polityczną, a nie tylko administracyjną i działa bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie.

Jest to przejaw „niecentralizacji” (w przeciwieństwie do decentralizacji, która zakłada roz[praszanie wcześniej istniejącej władzy centralnej) - opiera się na zasadzie ustawowego określania zadań samorządu w sposób enumeratywny, to jest przez wyliczenie, a nie na zasadzie domniemania jego zadań. Ogólna zasada domniemania właściwości samorządu zakłada, że jest on właściwy zawsze „w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym”, jeżeli danego zadania lub kompetencji nie przypisano wyraźnie innemu organowi władzy publicznej.

„Niecentralizacja” jako cech angielskiego samorządu wynika z traktowania go bardziej za istotną instytucję społeczeństwa obywatelskiego, niż za część składową „aparatu państwowego”.

W Anglii pojęcie prawa administracyjnego sprowadza się w dużej mierze do przepisów, na podstawie których działają „trybunały administracyjne. Angielskie „prawo administracyjne” to nie zespół przepisów regulujących ustrój, procedurę i zasady działania administracji publicznej w różnych sferach (jak to jest na kontynencie), lecz tylko te przepisy, które w sposób wyraźny wyłączają stosowanie przez administrację ogólnych zasad prawa tworzonego przez sądy (Common Law). Jest więc to pojęcie znacznie węższe od przyjmowanego na kontynencie europejskim.

• Model francuski

Współczesna administracja francuska stanowi kontynuację zasad i podstawowych rozwiązań z doby monarchii absolutnej. Napoleon zracjonalizował przedrewolucyjny model administracji, przy utrzymaniu jego zasad, a przede wszystkim centralizacji. Rozwiązania napoleońskie do dziś stanowią podstawę infrastruktury administracyjnej Francji.

Ważna jest zasada „rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje” - rozdzielenie w obrębie aparatu naczelnych organów administracji urzędników stałych oraz urzędników politycznych, pracujących tylko z danym ministrem. Ci ostatni wchodzą w skład „gabinetu ministerialnego”

Napoleon wprowadził podstawowe organy centralne:

• Rada Ministrów (przewodniczy jej głowa państwa)

• Rada Stanu (organ doradczy rządu w materiach prawa i legislacji)

• Izba Obrachunkowa (organ kontroli finansowej)

Administrację terytorialną Napoleon zorganizował tak, aby wszelkie ustawy i polecenia rządu docierały na wszystkie szczeble administracji z dużą szybkością. Wynikała z tego:

• wieloszczeblowość: od departamentu, poprzez okrąg, aż do jednolitej gminy miejskiej lub wiejskiej

• jednoosobowość: prefekt w departamencie, podprefekt w okręgu, mer w gminie

• centralizacja - rady odpowiednich szczebli (generalna, okręgow, gminna) miały upawnienia doradcze przy bardzo nikłych uprawnieniach stanowiących

We Francji wprowadzanie samorządu następowało bez przyjęcia tego terminu - jest to administracja zdecentralizowana!

Istotną cechą francuskiego modelu administracji było wyłączenie spraw, w których administracja występowała jako strona, z jurysdykcji sądów powszechnych. Spory te zostały poddane jurysdykcji organów wchodzących w skład administracji, łącznie zwanych wówczas sądami administracyjnymi.

Rada Stanu działając w pierwszej i ostatniej instancji przyjmowała też skargi na nielegalne decyzje administracji - skargi na nadużywanie władzy. Stąd we Francji można poszukiwać początków sądownictwa administracyjnego.

Obecnie istnieją trybunały administracyjne i administracyjne sądy apelacyjne.

Zasadami generalnymi francuskiej „służby publicznej” są stabilizacja stosunku służbowego, przydzielenie urzędnikowi stopnia w hierarchii korpusu bez konieczności przyznania stanowiska, co umożliwia szeroko stosowaną praktykę delegowania urzędników do różnych czynności zarówno w sferze administracji, jak gospodarki państwowej i polityki, a także rekrutowanie na zasadzie konkursu (co zmniejsza wpływ czynników politycznych na skład „służby publicznej)

Inaczej niż w WB nie zakłada się zupełnego odgrodzenia służby publicznej od sfery polityki - nie pozwala na to tradycja - nie ma zasady pełnej politycznej neutralności urzędników.

Narodowa Szkoła Administracji - selekcja kandydatów pod kątem ich przydatności dal administracji. Powoduje to dużą fachowość korpusu administracyjnego.

Charakterystyczny dla francuskiego modelu admin. Jest system uzgadniania decyzji dotyczący różnych jednostek organizacyjnych, łączący ze sobą kolektywność i jednoosobowość (arbitraż - decyzja podjęta przez premiera)

• Model niemiecki

Punktem wyjściowym dla niemieckiego modelu administracji była absolutna monarchia oświecona. Wzorowana na Francji, aczkolwiek z większym otwarciem na racjonalistyczne hasła, przywiązaniem do kolegialnego trybu podejmowania decyzji, oraz skłonnością do reform zapewniających społeczeństwu pewien dostęp do administracji.

Reformy niemiecki dotyczyły głównie na:

-zorganizowniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej

-ukształtowaniu stałego, zawodowego korpusu urzędników państwowych

-stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za szkody wyrządzone przez państwo i jego funkcjonariuszy

-wprowadzenie samorządu terytorialnego

Racjonalny system administracji centralnej - podział resortowy: było 5 ministrów - spraw zagranicznych, wojny, sprawiedliwości, skarbu i spraw wenętrznych. Dalsza ewolucja podziału resortowego polegała na powstawaniu nowych ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu i przemysłu) przez ich wydzielanie się z MSW.

Charakterystyczną cechą Niemiec było to, że jednego z członków Rady Ministrów wyróżniano nadając mu szczególne uprawnienia - Kanclerz!

3. NOWOCZESNE TRADYCJE ADMINISTRACJI W POLSCE

O TRUDNOŚCIACH W NAWIĄZYWANIU DO TRADYCJI W DAWNEJ RZECZYPOSPOLITEJ

W XIX wieku ukształtowały się klasyczne zasady i instytucje adm pub. W naszym wieku zostaly one wzbogacone o nowe rozwiązania i tylko częściowo zmodyfikowane.

Polska w XIXw pozbawiona była samodzielnego bytu państwowego- istniały organizmy państwowe półsuwerenne( Księstwo Warszawskie, konstytucyjne Królestwo Polskie, Wolne miasto Kraków, zwane Rzecząpospolitą Krakowską); instytucje suwerenne-w okresie powstania listopadowego i w państwie podziemny.

Polski model adm pub.

• był to model władzy obywatelskiej- swoiście demokratyczny, bo do 1791 dopuszczał do udziału we władzy politycznej i adm tylko stan szlachecki.

• Osiemnastowieczny model polskiej adm pub wyróżniał się więc szerokim stosowaniem mechanizmów wyborczych- przez sejm

Do I wojny światowej instytucje adm na ziemiach polskich rozwijały się w ramach systemów poszczególnych państw zaborczych- bez nawiązania do jakichkolwiek polskich tradycji.

KSZTAŁTOWANIE SIĘ ADM W II RZECZYPOSPOLITEJ

Druga Rzeczpospolita przyjęła austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa administracyjnego, pruski model samorządu terytorialnego oraz rosyjskie wzory instytucji finansowych, łącznie z koncepcją NIK. Był to system oryginalny, zapewniający należyte wywiązanie się przez państwo z większości zadań, umożliwił szybką unifikację gospodarczą.

W województwie śląskim przyjęto w 1920 rozwiązanie autonomiczne- adm pub zbudowano na zasadzie pełnego unitaryzmu.

II Rzeczpospolita przeszła ewolucję od demokracji do autorytaryzmu. Z tego też powodu nie rozbudowano instytucji samorządu terytorialnego.

Wprowadzono wiele rozwiązań tymczasowych

• tymczasowa miała być organizacja rządu i adm centralnej

• tymczasowy miał być podział na województwa

w dwudziestoleciu międzywojennym doprowadzono do wytworzenia się w Polsce profesjonalnych kadr adm, które służbę państwu traktowały jako misję publiczną.

PROJEKTY REFORMY ADM II RZECZYPOSPOLITEJ

W II Rzeczypospolitej powołano kolejno 4 rządowe komisje dla całościowej reformy adm.

1. powołana w 1920 pod przewodnictwem S. Wojciechowskiego. Miała ona przedstawić propozycje uproszczenia adm pub, zmniejszenia liczby urzędów i urzędników oraz zapewnienia jednolitości i sprawności działania całej adm. Rezultaty skromne- przyczyniła się do uproszczenia funkcjonowania struktur ministerialnych.

2. W 1923 Władysław Sikorski, propozycje dotyczące samorządu terytorialnego, funkcjonowania adm rządowej, reformy podziału wojewódzkiego oraz organizacji policji. Rezultat- propozycje dotyczące adm zostały w dużej mierze zrealizowane

3. „komisja trzech”, 1926, Michał Bobrzyński, Stanisław Kasznica. Te same zagadnienia co II komisja dodając tylko do nich zagadnienia dekoncentracji w obrębie adm rządowej.

4. Działała wyjątkowo długo 1928-33, Komisja do Usprawnienia Adm Pub, Maurycy Jaroszyński. Szybko zaczęła interpretować zakres swojej misji, okreslonej jako „ przygotowanie planu racjonalizacji adm pub” i zajęła się całością problematyki związanej z organizacją i funkcjonowaniem adm pub. Oprócz dekoncentracji, podziału adm oraz przygotowania urzędników państwowych, znalazły się projekty zasadniczych zmian w organizacji adm centralnej i rządowej adm w terenie, definitywnego ustroju Warszawy, organizacji systemu kontroli w obrębie adm, ukształtowania nowoczesnej rachunkowości pub oraz budżetowego . Za punkt zworny swojego dzieła komisja uznawała ogłoszony w 1933 projekt organizacji centralnych władz adm. Dostosowanie adm cen do wymogów współczesności łączyć się powinno z wyodrębnieniem w jej ramach funkcji politycznych i funkcji czynnej adm( zadań badawczo-projektodawczych, wykonawczych i obsługujących). Wykonywanie zadań politycznych należało powierzyć politycznemu podsekretarzowi stanu i gabinetowi ministra, a zadań kierownictwa adm- fachowemu wiceministrowi i biuru kierownictwa. Prezydium Rady Ministrów powinno mieć strukturę kierownictwa jeszcze bardziej rozbudowaną niż ministerstwo. Istotą projektu była dekoncentracja- w ministerstwach nie powinno się rozpatrywać indywidualnych spraw obywateli, lecz zajmować się sprawami o znaczeniu ogólnym. Rezultat - tylko niektóre projekty zrealizowano( w zakresie częściowe dekoncentracji, przebudowy aparatu ministerialnego).

Do dzieła komisji IV nawiązywano często w latach 90. Uważano projekt organizacji centralnych władz adm za znaczącey dla wypracowania trwałego modelu polskiej adm pub.

POLSKA LUDOWA- PRZYJMOWANIE ROZWIĄZAŃ RADZIECKICH PO 1944.

Zmiany czynione były stopniowo- najpierw w prawie ustrojowym, w prawie procesowym, najdłużej w prawie materialnym. W miejsce dawnych przepisów pojawiały się przepisy oparte na wzorach radzieckich.

Starano się utrzymać społeczeństwo w przekonaniu, że nowa władza ma charakter rodzinny i demokratyczny.

System władzy państwowej PRL nie był oparty na monteskiuszowskich zasadach podziału i równoważenia się władz, lecz na zasadzie centralizmu demokratycznego, z Sejmem jako najwyższym organem władzy państwowej i radami narodowymi jako terenowymi organami władzy.

Te zasady utrwalała konstytucja z 1952.wedle niej władza należała nie do Narodu, lecz do ludu pracującego miast i wsi. Sprawował on swe rządy w Sejmie i w radach narodowych za pośrednictwem kandydatów z Frontu Jedności Narodu. Władza rzeczywista znajdowała się poza tymi organami- w rękach komitetów. Nomenklatura- kontrolowanie przez komitety partyjne mechanizmu doboru kadr i obsady stanowisk.

Zasada imperatywnego planowania gospodarki socjalistycznej.

Ciągłe reorganizacje mające usprawnić zarządzanie tym wielkim systemem.

Po reformie w 1975 polska adm terenowa nie podniosła się i funkcjonowała w zanarchizowanym stanie rozproszenia organizacyjnego.

1989- przestano inspirować się rozwiązaniami radzieckimi.

Tylko do 1954 przetrwał przedwojenny model podziału na gminy.

Dłużej przetrwał przedwojenny , tradycyjny w polsce, model podziału na powiaty i województwa. Jedne i drugi w 1975 zniesiono i zastąpiono je 49 małymi województwami.

W 1990 zlikwidowano rady narodowe i odtworzono gminy jako samodzielne podmioty zdecentralizowanej władzy publicznej.

Dopiero od 1 stycznia 1999 adm polska funkcjonuje w układzie trójstopniowego samorządu terytorialnego.

LATA OSIEMDZIESIĄTE- POWRACANIE DO DAWNIEJSZYCH ROZWIĄZAŃ I ADAPTACJI INSTYTUCJI ZACHODNICH.

Punktem zwrotnym okazało się przywrócenie sądownictwa adm w 1980, które szybko zaczęło zbliżać się do modelu przedwojennego. Tylko w Polsce stworzono osobny sąd adm- w tych krajach socjalistycznych, gdzie w ogóle wprowadzono sądową kontrolę adm.

Był to jeden sąd- Naczelny Sąd Adm.

W 1997 Konstytucja nadała NSA charakter sądu suwerennego. Konstytucja przewiduje wprowadzenie sądów adm I instancji.

W latach 80 utworzono pewne instytucje przyjęte z zachodu- Trybunał konstytucyjny, urząd Rzecznika Praw Obywatelskich.

Radom narodowym przypisano w 80 latach miano organów samorządu terytorialnego, nie zmieniając nic w ich strukturach. W rezultacie zamiast usamodzielnienia się rad jako ogniw terenowych doprowadzono do zupełnego zanarchizowania systemu.

PROJEKTY KOMPLEKSOWEJ REFORMY ADM PO 1989 I WDROŻENIE

„Mała konstytucja” jednoznacznie zadeklarowała oparcie ustroju państwowego RP na zasadzie trójpodziału władz.

Z inicjatywy Senatu RP, jeszcze w lipcu 1989 przywrócony został ustrój samorządowy w gminach- reforma państwowa i pierwszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego.

27 maja 1990 odbyły się wybory komunalne-I od ponad pól wieku w pełni wolne wybory w Europie Śr-Wsch.

W styczniu 1992 powołano Zespół ds. Reorganizacji Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów.

Całościowo przygotowana została reforma powiatowa- projekty mapy powiatowej(320), trzy warianty kierunkowe podziału wojewódzkiego(12-17-25), ustawy ustrojowe( ustawodawstwo majątkowe). Powstał również miejski program pilotażowy reformy adm pub.

Projekty ustawy o państwowej służbie cywilnej oraz projekty ustawy o zamówieniach publicznych.

Otwarta została droga do całościowej przebudowy adm.

W 1995 zapoczątkowano reformę centrum gospodarczego Rządu..

W 1997 przyjęto ustawę o działach adm rządowej.

Reforma centrum miała dwa istotne ograniczenia.

• po pierwsze- wobec zaniechania reformy terytorialnej nie można było wprowadzić żadnych rozwiązań strukturalnych obciążjących rząd w sferze zadań i kompetencji dotyczących spraw regionalnych.

• Po wtóre- przebudowa centrum nie została wystarczając skorelowana z wprowadzeniem ustawy o służbie cywilnej.

W praktyce, poza reformą gminną z 1990, adm pub w Polsce i sposób jej funkcjonowania nie uległy w latach 1989-1997 poważniejszym przeobrażeniom o charakterze ustrojowym.

Rząd Buzka podjął to wyzwanie- traktując przebudowę adm jako fundament reformy ustrojowej państwa. Reforma z 1999. opracowano też głębokie zmiany w systemie kompetencji adm pub.

Przyjęto w 1997 podstawowe założenia reformy ustroju adm państwa zrealizowane w całości.

Na koniec powinno nasuwać się pytanie, z jakich wzorów korzystano reformując polski ustrój adm. Nawiązanie do wzorów przedwojennych i do rozwiązań obcych stawało się coraz częstsze, niekiedy wręcz oczywiste, co jednak w żaden sposób nie oznacza mechanicznego przejmowania. Rozwiązania ustrojowe przyjmowane po 1989 mają charakter oryginalny i są dziełem polskich elit politycznych i ekspertów.

Nawiązanie także do dorobku innych krajów.

4. DEFINICJA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ. POJĘCIE INTERESU PUBLICZNEGO.

• Przez a.p. rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

• Definicja ma charakter mieszany, czyli wyraża przedmiotowo- podmiotowe pojęcie a.

• Do niedawna królowała def. funkcjonalna, gdzie główny nacisk kładzie się na aktywność państwa( a. jest to organizatorska działalność państwa) oraz na pełną zależność tej działalności od państwa. W ujęciu tym brak czynnika opisowo- wartościującego→że w działalności adm zawsze idzie o interes publiczny. Funkcjonalne określenie adm jako „organizatorskiej działalności państwa” zamazuje więc specyfikę adm pub pośród różnych sfer i form działalności państwowej, a zwłaszcza poznawczą funkcję podziału władzy państwowej między autonomiczne, kontrolujące się wzajemnie i przez to równoważące się organy ustawodawcze, sądownicze i wykonawcze.

• Def ta dobrze obrazowała istotę systemu komunistycznego

• Nie można się z tej def dowiedzieć niczego o zasadach odpowiedzialności za funkcjonowanie państwa( najistotniejszy mankament def)

Klasyczne określenia adm pub

Definicja negatywna:

• od czasów Waltera Jellinka- kiedy rodziła się doktryna państwa prawnego

• adm stanowi ta działalność państwa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwości

• wskazanie wtórności działalności adm względem ustawodawstwa i jednocześnie podkreślenie swoistości i odrębności władzy wykonawczej( a z nią adm pub) jako formy władzy państwowej

• różnica władzy wyk od ust i sąd: jej odpowiedzialność za sprawy państwa ma charakter praktyczny i ogólny. Odpowiada za wykonanie ustaw i zajmuje się rządzeniem→ ponosi realną i definitywną odpowiedzialność za stan spraw państwowych.

Definicja mieszana

• realizacyjny charakter działalności adm względem ustawy- odbywa się na podstawie ustawy

• podkreślenie konkretnego i praktycznego charakteru czynności i działań adm pub; istotę adm pub nie tylko wykonawczą, lecz również organizatorską; związanie z prawem formalnym

• w sferze podmiotowej def zaznacza ogólnie, że wykonywanie adm znajduje się w gestii rozczłonkowanej struktury organizacyjnej sektora publicznego, na który składają się różne podmioty, organy i instytucje

• def( jeśli chodzi o przedmiot adm pub) odwołuje się do pojęcia interesu publicznego→ tożsame jest ono z dobrem wspólnym. Pojecie to wyznacza pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społ i gosp, w prywatne życie jednostki itp.

• Rozumienie interesu pub znajduje przede wszystkim wyraz w obowiązującym prawie. Jest to zatem czynnik kluczowy dla nauki prawa adm, zaś wszystkie pojęcia- narzędzia przez tę naukę wypracowane, służą opisaniu relacji między położeniem jednostki( obywatele) a działalnością adm pub, nakierowaną na zapewnienie dobra wspólnego

• Często o tym co jest interesem pub decyduje wola polityczna- przejaw rządzenia, które w państwie prawnym odbywa się w ramach prawa. Należy zaznaczyć, że ważne jest tu nie wykonanie prawa( stosowanie ustawy), lecz osiągnięcie celu( politycznego, administracyjnego, gosp, społ) przy uwzględnieniu obowiązującego prawa.

• Zachowanie równowagi 3 elementów konstrukcyjnych def. Równowaga między podstawowym ujęciem przedmiotowym i ujęciem czynnościowym, a wspomnianym już ujęciem podmiotowym

• Adm bywa traktowana instrumentalnie jako urządzenia do wykonywania zadań nałożonych na nią

• Organy adm- części składowe dużej części organizacyjnej, wyposażone- na gruncie stosownej specjalizacji- w kompetencje. Organ jest więc pojęciem czysto technicznym.( ustrój socjalistyczny0

FUNKCJE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Administracja porządkowo- reglamentacyjna - zakres odpowiedzialności władzy pub względem obywateli

• nakazy, zakazy, zezwolenia- instrumenty władcze

• ciężary pub- ponoszone przez członków wspólnoty na utrzymanie instytucji i urzędów służących ochronie

• środki na zapewnienie funk życia zbiorowego mogą pochodzić z danin pub, z dochodów majątku. Majątek gospodarczy, którego właścicielem jest wspólnota miejscowa- gmina, czy regionalna albo państwo. Majątek publiczny( dobro wspólne, majątku adm, użyteczności pub)

• coraz częściej podstawową regułą jest to, że decyzja powinna być podejmowana, w miarę możliwości, jak „najniżej”

• dekoncentracja zadań państwowych, wew lub zew oraz decentralizacja zadań publicznych( przekazanie ich samorządowi jako zadań własnych)

• aparat ad rządu w terenie wykonujący zadania( zachowanie porządku pub i bezpieczeństwa zbiorowego) rozbudowany może być na 3 sposoby:

1. opiera się na założeniu, że powinien się skupiać wokół formalnego przedstawiciela rządu w danej jednostce podziału terytorialno- adm(adm zespolona)

2. oparcie aparatu na rozproszonych, koordynowanych tylko na szczeblu rządowym jednostkach adm specjalna terytorialnie nie zespolonych

3. przyznanie podstawowych uprawnień policyjnych i reglamentacyjnych władzom samorządu terytorialnego, bez osobnych przedstawiciel

( Można mieszać te sposoby)

• kontrola sądowa

• przywilej( pozwolenie z natury rzeczy niedostępne dla wszystkich)- zachodzi w warunkach monopolu prawnego, gdy państwo udziela przywileju dostępu do rynku reglamentowanego pod postacią kontyngentu lub koncesji gosp

• organy regulacyjne- walka z monopolem

2. Administracja świadcząca

• odpowiedzialność za rosnący zakres usług pub. Usługi typu społecznego- oświata, ochrona zdrowia, opieka społeczna, kultura itp. Usługi o charakterze technicznym- komunikacja zbiorowa, wodociągi, energia, światło. Rozwój świadczeń społecznych- problemem adm świadczącej jest wielka liczba odbiorców usług- potrzeba dysponowania ogromnym potencjałem rzeczowym, kadrowym do realizacji celów

• adm św powinna być wykonywana przez samorządy różnych szczebli- najlepiej lokalny samorząd

3. Administracja właścicieli

• regulator rozwoju ekonomicznego- dla ochrony gospodarki przed załamaniem

• udział państwa w zarządzaniu gosp narodową i wzrost bezpośredniego udziału własności państwowej w rynku

• wzrost roli państwa w ochronie rynku przed tendencjami monopolistycznymi

• ustalenie zasad i warunków prywatyzacji

4. Administracja a polityka

• adm jest aparatem wykonawczym decyzji politycznych- ale aparatem aktywnym, na którym spoczywa obowiązek podejmowania określonych decyzji politycznych

• istnieje potrzeba oddzielenia od siebie- w obrębie adm- apatratu spełniającego funkcje polityczne od aparatu o charakterze adm

• problem rozdziału polityki od adm wiąże się obecnie z tym, że ministrowie są jednocześnie jako członkowie rządu twórcami polityki i szefami adm, ponosząc polityczną odpowiedzialność za podległą sobie adm

• należy odróżnić odpowiedzialność rządu od odp organu czy funkcjonariusza adm

PODMIOTY, ORGANY I INSTYTUCJE ADM PUB

• zadania adm pub wykonywane są:

1. w ramach adm państwowej- przez scentralizowaną i zbudowaną hierarchicznie adm rządową

2. na zasadach zdecentralizowanych- przez inne podmioty i instytucje adm pub, a więc:

• inne związki publicznoprawne, w tym przede wszystkim przez wspólnoty terytorialne, ale również korporacje zawodowe, samorząd gosp, rolniczy itp.

• Różne ciała adm o samodzielnym statusie w sferze prawa pubg

• Rozmaite podmioty prawa pub, nie mające charakteru osobowego lecz oparte na czynniku majątkowym

1. w formie zadań zlecanych różnym organizacjom, instytucjom i innym podmiotom, zwłaszcza spoza sektora pub

A) Scentralizowana adm państwowa

• stanowi ją własny aparat państwowy, aparaty zasadnicze na czynniku urzędniczym. Szczególne znaczenie ma adm rządowa

• niektóre segmenty adm państwowej podlegają nie rządowi, lecz innym naczelnym władzom państwa, a zatem nie należą do adm rządowej( kancelarie: Sejmu, Senatu, Prezydenta czy też NIK)

• w centralnej adm rz wyróżnia się zasadniczo 2 poziomy organizacyjne: adm bezpośrednio obsługująca sam rząd i jego członków, po 2 jest to poziom wykonywania zadań pub i kompetencji adm, określonych ustawami

• rządowa adm terenowa zbudowana jest na zasadzie zespolenia organizacyjnego- zasadnicza rola przypada tu wojewodom

• władze nie zespolone są wyodrębnione organizacyjnie( nie zespolone z urzędem wojewódzkim) terenowe adm specjalne, podległe bezpośrednio ministrowi lub centralnym organom adm rzad

• adm rzad zbudowana jest wieloszczeblowo i działa na zasadzie hierarchicznego podporządkowania oraz dekoncentracji zadań i kompetencji. Dekoncentracja adm może być: terytorialna lub resortowa, osobowa lub rzeczowa, wew lub zew, prawna lub faktyczna

• organy adm rzad są jednoosobowe( wojewoda, kurator oświaty, Prezes Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) lub kolegialne( np. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa)

B) Decentralizacja adm wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności pob za realizację określonych zadań pub na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje adm, nie należące do scentralizowanej adm rzad.

• podstawową formą dec jest samorząd- istotą jego jest powierzanie zarządu sprawami pub zrzeszeniu obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach prawa pub

• korporacje( zrzeszenia, wspólnoty) wykonują zadania pub samodzielnie. Przypisujemy im przymiot podmiotowości publicznoprawnej, odrębnej od państwa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej.

• Możliwe jest współdziałanie korporacji

• Korporacje działają za pomocą swoich organów ustrojowych( np. w gminie rada gminy i zarząd). Od organów ustrojowych należy odróżnić organy adm pub( np. wójta)

• Samorząd jest formą ustrojową wykonywanie zarządu sprawami danej korporacji przez jej członków

• Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego samorząd bywa rozważany w kategoriach „pionowego” podziału władzy wyk. Przede wszystkim chodzi o sam terytorialny, ze względu na jego rolę w państwie

C) Inne formy osobowe

• posiadają samodzielny status w sferze prawa pub( samorządowe kolegia odwoławcze, regionalne izby obrachunkowe, KRRiTV)

• mają one główne funkcje orzecznicze

D) Formy oparte na czynniku majątkowym

• instytucje zarządzające wyodrębnionym rzeczowo majątkiem pub, wykonujące zadania pub o charakterze praktycznym( są to przedsiębiorstwa użyteczności pub i zakłady adm)

• obok nich występują instytucje o charakterze kapitałowym( fundusze- Pracy, Agencja Rynku Rolnego, NFZ)

E) Zadania i funkcje zlecone

• zadania publiczne bywają zlecone dwiema głównymi drogami- mocą ustawy lub w drodze czynności indywidualnej

• wiele zadań samorząd ter w Polsce wykonuje na podstawie zlecenia

NOWOCZESNE TRADYCJE ADMINISTRACJI W POLSCE

O TRUDNOŚCIACH W NAWIĄZYWANIU DO TRADYCJI W DAWNEJ RZECZYPOSPOLITEJ

W XIX wieku ukształtowały się klasyczne zasady i instytucje adm pub. W naszym wieku zostaly one wzbogacone o nowe rozwiązania i tylko częściowo zmodyfikowane.

Polska w XIXw pozbawiona była samodzielnego bytu państwowego- istniały organizmy państwowe półsuwerenne( Księstwo Warszawskie, konstytucyjne Królestwo Polskie, Wolne miasto Kraków, zwane Rzecząpospolitą Krakowską); instytucje suwerenne-w okresie powstania listopadowego i w państwie podziemny.

Polski model adm pub.

• był to model władzy obywatelskiej- swoiście demokratyczny, bo do 1791 dopuszczał do udziału we władzy politycznej i adm tylko stan szlachecki.

• Osiemnastowieczny model polskiej adm pub wyróżniał się więc szerokim stosowaniem mechanizmów wyborczych- przez sejm

Do I wojny światowej instytucje adm na ziemiach polskich rozwijały się w ramach systemów poszczególnych państw zaborczych- bez nawiązania do jakichkolwiek polskich tradycji.

KSZTAŁTOWANIE SIĘ ADM W II RZECZYPOSPOLITEJ

Druga Rzeczpospolita przyjęła austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa administracyjnego, pruski model samorządu terytorialnego oraz rosyjskie wzory instytucji finansowych, łącznie z koncepcją NIK. Był to system oryginalny, zapewniający należyte wywiązanie się przez państwo z większości zadań, umożliwił szybką unifikację gospodarczą.

W województwie śląskim przyjęto w 1920 rozwiązanie autonomiczne- adm pub zbudowano na zasadzie pełnego unitaryzmu.

II Rzeczpospolita przeszła ewolucję od demokracji do autorytaryzmu. Z tego też powodu nie rozbudowano instytucji samorządu terytorialnego.

Wprowadzono wiele rozwiązań tymczasowych

• tymczasowa miała być organizacja rządu i adm centralnej

• tymczasowy miał być podział na województwa

w dwudziestoleciu międzywojennym doprowadzono do wytworzenia się w Polsce profesjonalnych kadr adm, które służbę państwu traktowały jako misję publiczną.

PROJEKTY REFORMY ADM II RZECZYPOSPOLITEJ

W II Rzeczypospolitej powołano kolejno 4 rządowe komisje dla całościowej reformy adm.

5. powołana w 1920 pod przewodnictwem S. Wojciechowskiego. Miała ona przedstawić propozycje uproszczenia adm pub, zmniejszenia liczby urzędów i urzędników oraz zapewnienia jednolitości i sprawności działania całej adm. Rezultaty skromne- przyczyniła się do uproszczenia funkcjonowania struktur ministerialnych.

6. W 1923 Władysław Sikorski, propozycje dotyczące samorządu terytorialnego, funkcjonowania adm rządowej, reformy podziału wojewódzkiego oraz organizacji policji. Rezultat- propozycje dotyczące adm zostały w dużej mierze zrealizowane

7. „komisja trzech”, 1926, Michał Bobrzyński, Stanisław Kasznica. Te same zagadnienia co II komisja dodając tylko do nich zagadnienia dekoncentracji w obrębie adm rządowej.

8. Działała wyjątkowo długo 1928-33, Komisja do Usprawnienia Adm Pub, Maurycy Jaroszyński. Szybko zaczęła interpretować zakres swojej misji, okreslonej jako „ przygotowanie planu racjonalizacji adm pub” i zajęła się całością problematyki związanej z organizacją i funkcjonowaniem adm pub. Oprócz dekoncentracji, podziału adm oraz przygotowania urzędników państwowych, znalazły się projekty zasadniczych zmian w organizacji adm centralnej i rządowej adm w terenie, definitywnego ustroju Warszawy, organizacji systemu kontroli w obrębie adm, ukształtowania nowoczesnej rachunkowości pub oraz budżetowego . Za punkt zworny swojego dzieła komisja uznawała ogłoszony w 1933 projekt organizacji centralnych władz adm. Dostosowanie adm cen do wymogów współczesności łączyć się powinno z wyodrębnieniem w jej ramach funkcji politycznych i funkcji czynnej adm( zadań badawczo-projektodawczych, wykonawczych i obsługujących). Wykonywanie zadań politycznych należało powierzyć politycznemu podsekretarzowi stanu i gabinetowi ministra, a zadań kierownictwa adm- fachowemu wiceministrowi i biuru kierownictwa. Prezydium Rady Ministrów powinno mieć strukturę kierownictwa jeszcze bardziej rozbudowaną niż ministerstwo. Istotą projektu była dekoncentracja- w ministerstwach nie powinno się rozpatrywać indywidualnych spraw obywateli, lecz zajmować się sprawami o znaczeniu ogólnym. Rezultat - tylko niektóre projekty zrealizowano( w zakresie częściowe dekoncentracji, przebudowy aparatu ministerialnego).

Do dzieła komisji IV nawiązywano często w latach 90. Uważano projekt organizacji centralnych władz adm za znaczącey dla wypracowania trwałego modelu polskiej adm pub.

POLSKA LUDOWA- PRZYJMOWANIE ROZWIĄZAŃ RADZIECKICH PO 1944.

Zmiany czynione były stopniowo- najpierw w prawie ustrojowym, w prawie procesowym, najdłużej w prawie materialnym. W miejsce dawnych przepisów pojawiały się przepisy oparte na wzorach radzieckich.

Starano się utrzymać społeczeństwo w przekonaniu, że nowa władza ma charakter rodzinny i demokratyczny.

System władzy państwowej PRL nie był oparty na monteskiuszowskich zasadach podziału i równoważenia się władz, lecz na zasadzie centralizmu demokratycznego, z Sejmem jako najwyższym organem władzy państwowej i radami narodowymi jako terenowymi organami władzy.

Te zasady utrwalała konstytucja z 1952.wedle niej władza należała nie do Narodu, lecz do ludu pracującego miast i wsi. Sprawował on swe rządy w Sejmie i w radach narodowych za pośrednictwem kandydatów z Frontu Jedności Narodu. Władza rzeczywista znajdowała się poza tymi organami- w rękach komitetów. Nomenklatura- kontrolowanie przez komitety partyjne mechanizmu doboru kadr i obsady stanowisk.

Zasada imperatywnego planowania gospodarki socjalistycznej.

Ciągłe reorganizacje mające usprawnić zarządzanie tym wielkim systemem.

Po reformie w 1975 polska adm terenowa nie podniosła się i funkcjonowała w zanarchizowanym stanie rozproszenia organizacyjnego.

1989- przestano inspirować się rozwiązaniami radzieckimi.

Tylko do 1954 przetrwał przedwojenny model podziału na gminy.

Dłużej przetrwał przedwojenny , tradycyjny w polsce, model podziału na powiaty i województwa. Jedne i drugi w 1975 zniesiono i zastąpiono je 49 małymi województwami.

W 1990 zlikwidowano rady narodowe i odtworzono gminy jako samodzielne podmioty zdecentralizowanej władzy publicznej.

Dopiero od 1 stycznia 1999 adm polska funkcjonuje w układzie trójstopniowego samorządu terytorialnego.

LATA OSIEMDZIESIĄTE- POWRACANIE DO DAWNIEJSZYCH ROZWIĄZAŃ I ADAPTACJI INSTYTUCJI ZACHODNICH.

Punktem zwrotnym okazało się przywrócenie sądownictwa adm w 1980, które szybko zaczęło zbliżać się do modelu przedwojennego. Tylko w Polsce stworzono osobny sąd adm- w tych krajach socjalistycznych, gdzie w ogóle wprowadzono sądową kontrolę adm.

Był to jeden sąd- Naczelny Sąd Adm.

W 1997 Konstytucja nadała NSA charakter sądu suwerennego. Konstytucja przewiduje wprowadzenie sądów adm I instancji.

W latach 80 utworzono pewne instytucje przyjęte z zachodu- Trybunał konstytucyjny, urząd Rzecznika Praw Obywatelskich.

Radom narodowym przypisano w 80 latach miano organów samorządu terytorialnego, nie zmieniając nic w ich strukturach. W rezultacie zamiast usamodzielnienia się rad jako ogniw terenowych doprowadzono do zupełnego zanarchizowania systemu.

PROJEKTY KOMPLEKSOWEJ REFORMY ADM PO 1989 I WDROŻENIE

„Mała konstytucja” jednoznacznie zadeklarowała oparcie ustroju państwowego RP na zasadzie trójpodziału władz.

Z inicjatywy Senatu RP, jeszcze w lipcu 1989 przywrócony został ustrój samorządowy w gminach- reforma państwowa i pierwszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego.

27 maja 1990 odbyły się wybory komunalne-I od ponad pól wieku w pełni wolne wybory w Europie Śr-Wsch.

W styczniu 1992 powołano Zespół ds. Reorganizacji Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów.

Całościowo przygotowana została reforma powiatowa- projekty mapy powiatowej(320), trzy warianty kierunkowe podziału wojewódzkiego(12-17-25), ustawy ustrojowe( ustawodawstwo majątkowe). Powstał również miejski program pilotażowy reformy adm pub.

Projekty ustawy o państwowej służbie cywilnej oraz projekty ustawy o zamówieniach publicznych.

Otwarta została droga do całościowej przebudowy adm.

W 1995 zapoczątkowano reformę centrum gospodarczego Rządu..

W 1997 przyjęto ustawę o działach adm rządowej.

Reforma centrum miała dwa istotne ograniczenia.

• po pierwsze- wobec zaniechania reformy terytorialnej nie można było wprowadzić żadnych rozwiązań strukturalnych obciążjących rząd w sferze zadań i kompetencji dotyczących spraw regionalnych.

• Po wtóre- przebudowa centrum nie została wystarczając skorelowana z wprowadzeniem ustawy o służbie cywilnej.

W praktyce, poza reformą gminną z 1990, adm pub w Polsce i sposób jej funkcjonowania nie uległy w latach 1989-1997 poważniejszym przeobrażeniom o charakterze ustrojowym.

Rząd Buzka podjął to wyzwanie- traktując przebudowę adm jako fundament reformy ustrojowej państwa. Reforma z 1999. opracowano też głębokie zmiany w systemie kompetencji adm pub.

Przyjęto w 1997 podstawowe założenia reformy ustroju adm państwa zrealizowane w całości.

Na koniec powinno nasuwać się pytanie, z jakich wzorów korzystano reformując polski ustrój adm. Nawiązanie do wzorów przedwojennych i do rozwiązań obcych stawało się coraz częstsze, niekiedy wręcz oczywiste, co jednak w żaden sposób nie oznacza mechanicznego przejmowania. Rozwiązania ustrojowe przyjmowane po 1989 mają charakter oryginalny i są dziełem polskich elit politycznych i ekspertów.

Nawiązanie także do dorobku innych krajów.

5. PROBLEMY ORGANIZACJI ADMINISTRACJI CENTRALNEJ

1. Zagadnienia ogólne

• Stopień komplikacji problematyki organizacji centralnej wynika przede wszystkim z:

• łączenia na tym szczeblu polit. i funkcji o charakterze administracyjnym

inny powód:

• tradycyjna struktura centralnego aparatu adm., ukształtowana pod katem podziału na resorty administracyjne (których nigdzie już nie ma tylko 5 jak w klasycznym podziale resortowym z XVIII w.)

• coraz więcej ministerstw dziś około 20 w państwie europ. Przeciętnej wielkości, 14 w małej Szwecji, mniej ministerstw jest w państwach federalnych

• coraz trudniejsza koordynacja działania aparatu adm.

• trzeba tworzyć coraz to nowe techniki i instytucje koordynacji międzyresortowej na obu poziomach: adm. i polit.

• Trudności współczesnej adm. centralnej wynikają z nałożenia się na siebie tradycyjnych rozwiązań administracyjnych dotyczących rządu oraz skomplikowania, a więc i rozrostu adm. centr.

• Kwestia zorganizowania „centrum rządu” poruszana jest w wielu krajach, również w Polsce - konieczność ukształtowania sprawnego systemu władzy centralnej, łączącego w sobie instytucje polit. i adm., służącego kształtowaniu spójnej polityki państwa oraz jej realizacji

• Jądro tego systemu - szef rządu i pozostali członkowie rządu oraz organ kolegialny - Rada Ministrów; system powinien też objąć różnej rangi komitety ministerialne i międzyresortowe oraz aparat pomocniczy szefa rządu i kolektywnych form koordynacyjnych szczebla centralnego; istotne - musi być to system działający w dużej mierze na zasadzie rutynowej; współczesnej Polsce daleko do tego.

• Współcześnie w ramach „centrum rządu” wszędzie muszą funkcjonować i współdziałać swoiste mechanizmy „administracji na rzecz rządzenia”, związane z obsługą „woli polit.”, której przejawem jest demokratycznie obierana władza wykonawcza (rząd) i klasyczny aparat administracji centr., służący realizacji zadań publ. i wykonywaniu określonych prawem kompetencji administracyjnych.

2. Skład i funkcja Rady Ministrów

• W modelu ang., franc., niem., i szwedzkim ciałem, w którym podejmuje się decyzje polit. jest zespół ministrów (członków rządu) z szefem rządu na czele, odrębny od głowy państwa. W Polsce jest tak samo. To ciało można nazwać radą ministrów. Ponosi ona przed parlamentem polit. odpowiedzialność za działalność władzy wykonawczej ( w USA wygląda to trochę inaczej, nie ma np. premiera).

• Różnice w radach ministrów różnych państw:

• przewodniczący - albo głowa państwa (model franc. i szwedzki) albo szef rządu zwany jak w Polsce premierem (też w W.B., Francji) lub kanclerzem (np. Austria)

• Przewodnictwo głowy państwa, o ile nie posiada on odpowiednio silnej osobistej pozycji prawnej i faktycznej (jak we Francji, Finlandii) może być symboliczne. Wtedy rzeczywistym szefem pozostaje premier; wzajemne praktyczne relacje między prezydentem a premierem w dużym stopniu są wynukiem consensusu polit.

• Kohabitacja - sytuacja w której prezydent i premier reprezentują odmienne orientacje polit.

• W skład rady ministrów wchodzą:

• wszyscy ministrowie albo

• niektórzy ministrowie (jak w modelu ang. gdzie jest odróżnienie rządu od gabinetu)

Francja - bliska pierwszemu rozwiązaniu z tendencją zbliżania się do drugiego.

• W radzie ministrów zasiadaja:

• ministrowie bez teki ( u nas określani często jako ministrowie zadaniowi)

• ministrowie odpowiadający za określone działy (dziedziny, resorty) adm. rządowej; ich urzędy są tworzone:

1. w drodze ustawowej albo

2. na mocy indywidualnego aktu

1. Model najpowszechniejszy w Europie - w ten sposób petryfikuje się podział na resort, a tym samym utrudnia dostosowanie składu rządu do bieżących potrzeb i uwarunkowań polit., zwłaszcza tam gdzie istnieje znak równości między radą ministrów i rządem, jak np. we Włoszech

W.B. - rozwiązanie pośrednie miedzy 1 i 2., Japonia też

2. System elastycznego kształtowania rządu łączy się z przyznawaniem tzw. Władzy organizacyjnej samej władzy wykonawczej; praktykowany w Portugalii, ale głownie we Francji - nie ma tam utrwalonego wykazu ministrów, jedynie pewne urzędy ministrów występują stale => rozdział polit. aparatu ministra (w postaci jego gabinetu) i aparatu administracyjnego (ministerstwo) - system ten jest dodatkowo elastyczny, bo nie wprowadza zamieszania w adm. centr.

• W zależności od tradycji kraju w skład r.m. może wchodzić szef aparatu pomocniczego rządu, mający w rezultacie rangę ministra; jest tak np. w Niemczech, Finlandii, Japonii, w krajach śródziemnomorskich uznać to można nawet za pewna zasadę.

• W Polsce od 1996 r. rząd to: zespół osób wyłanianych metodą polit., w sposób określony w Konstytucji, i decydujących - pod przewodnictwem Premiera - przy użyciu różnych mechanizmów (z których szczególne znaczenie ma R.M) o zasadniczych kwestiach polityki państwowej, jak również sprawujących - w ramach systemu władzy wykonawczej - polit. kierownictwo wobec wyspecjalizowanych agend adm. rządowej.

• W myśl Konstytucji RP w skład R.M. wchodzą Prezes R.M. i ministrowie. Ministrowie albo „kierują określonymi działami adm. rządowej” albo „ wypełniają zadania wyznaczone im prze Prezesa R.M. Ci drudzy to ministrowie „bez teki”. Poza tym w skład R.M. mogą być powołani wiceprezesi R.M. W skład R.M wchodzą też przewodniczący określonych w ustawach komitetów.

• 1997r. - przyjęto ustawa o działaniach administracji rządowej, która weszła w życie w 1999r.; uchyliła ona w zasadzie wszystkie obowiązujące do tej pory ustawy o urzędach ministrów (o ustanawianiu urzędu ministra resortowego i jednocześnie tworzeniu obsługującego go ministerstwa) i prowadzić miała do zmiany tego sztywnego systemu na bardziej elastyczny.

• R.M. ma w myśl Konstytucji stanowić co do zasady kolektyw par excellence polit. tzn. reprezentujący z reguły siły mające większość w parlamencie, ale równocześnie stanowiący samoistny podmiot władzy wykonawczej, wykonywanej pospołu z urzedem Prezydenta RP. Wyrażona w Konstytucji zasada podziału i równoważenia się władz ustanawia tę nową role rządu oraz jego pozycje ustrojową jako wzglednie niezależną od Sejmu.

• Istota problemu: wyraźne zróżnicowanie między polit. funkcjami rządu a funkcjami z zakresu adm. publ., wykonywanymi przez R.M i ministrów.

• Podstawowy podział w organizacji adm. centralnej jest to podział funkcjonalny na:

• administrację wykonawczą

• adm. działającą „na rzecz rządzenia” (obsługującą kreowanie polityki państwowej i jej prowadzenie)

Niedobrze gdy obie te funkcje są pomieszane w aparacie administracyjnym, jeszcze gorzej gdy tej drugiej adm. nie ma w ogóle.

• Adm. nastawiona na działalność wykonawczą to urzędy centralne i urzędnicy, których zasadniczym zadaniem jest realizacja obowiązującego prawa i wynikających z niego zadań publ. Odpowiedzialność za jej działanie ponoszą Prezes R.M i ministrowie.

• Dzisiejszy korpus urzędniczy polskiej adm. centr. Łącznie z ministerstwami wciąż nastawiony jest - nieomal wyłącznie - na działalność wykonawcza adm. publ., a administracyjnej obsługi polityki państwowej wciąż nie sprawuje w zasadzie nikt (a są to kompetencje ministrów i rządu jako całości). Wynika to z braku umiejętności niezbędnych do tego wśród zawodowych urzędników państwowych. Taka sytuacja uniemożliwia rządowi RP właściwe wykonywanie jego konstytucyjnej funkcji - profesjonalna „administracja na rzecz polit. państwowej” musi obsługiwać Premiera i każdego z ministrów - czyli rząd, tzn. ma służyć mu przy wykonywaniu jego funkcji polit., funkcji rządzenia, a nie funkcji administrowania i zarządzania - to wymaga innego profilu zawodowego urzędników.

• Dwa poziomy organizacyjne centrum władzy wykonawczej:

• poziom ministerstw (rządu)

• poziom władz i instytucji adm. centralnej o jasno zdefiniowanych, zróżnicowanych funkcjach i odpowiedzialności polit. i administracyjnej (publiczno - prawnej).

• Urzędy i władze adm. centralnej podlegają członkom rządu, działając w ramach i polit. (konstytucyjnej) odpowiedzialności (wyjątek to te które mają charakter stricte polit.)

• U nas proces przebudowy adm. centr. w kierunku wyraźnego określenia statusu poszczególnych władz i urzedów dopiero się rozpoczyna.

• Problemy z przyjęciem Polski do UE wynikaja głownie z odmiennej, ze względu na kontynuacje polityki PRL, kultury rządzenia i administrowania, a więc z braku pasujących do siebie mechanizmów sprawowania władzy polit.

3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa Rządu i R.M.

• Sekretariaty rządu (szefa rządu) - występują we współczesnych krajach pomijając USA i mają różny charakter.

• Podstawowy problem aparatu pomocniczego szefa rządu i R.M to szczególnie silny związek tego aparatu z polityką.

• Można go rozwiązać na 3 sposoby w zależności od sposobu zorganizowania aparatu „centrum rządu” i od jego podstawowych zadań.

[zadania te dzielą się na dwie kategorie:

1. bardziej neutralna, apolityczna - czuwanie nad przebiegiem procedur decyzyjnych i koordynowanie działalności adm. centralnej

2. typowo polit. - wypracowywanie pozycji w sferze polityki i czuwanie nad realizacją polit. przyjętej przez premiera i rząd.]

Te 3 sposoby organizacji „centrum rządu to:

• powierzanie, niemal w całości, przygotowania decyzji premiera oraz rządu in corpore oraz kontroli ich realizacji, fachowemu zespołowi stałych urzędników przy minimalnej roli niewielkiego zespołu osobistych doradców polit. premiera; model tradycyjnie przyjęty w Niemczech, gdzie stworzono Urząd Kanclerza Federalnego (ponad 500 funkcjonariuszy)

• oddzielenie zadań typu administracyjnego i prawniczego, wymagających fachowej wiedzy i rutyny, powierzając je stałemu aparatowi urzędniczemu - od zadań typu polit., powierzonych osobnej jednostce organizacyjnej, złożonej z osób powołanych na zasadzie zaufania polit. Takie rozwiązanie jest praktykowane we Francji, gdzie powołano Sekretariat Generalny Rządu, jako jednostkę fachową i stałą oraz Gabinet Premiera jako jednostkę polit.; ten wzór przyjęły też Belgia i Włochy

• przykładem trzeciego sposobu jest Wielka Brytania - podstawowy aparat pomocniczy szefa rządu - i całego rządu - stanowi tam Urząd Gabinetu (Cabinet Office) - aparat podobny do franc. Sekretariatu Generalnego Rządu choć bardziej rozbudowany ze względu na szerszy zakres działań; istotna różnica to zasada czasowego pełnienia funkcji w Urzędzie przez urzędników dużo liczniejszych niż we Francji; jednocześnie istnieje zupełnie niezależnie od Urzędu Gabinetu zespół organizmów do spraw polit. o łącznej nazwie „Urzędu Premiera” lub - jak się mówi - „Downing Street 10.” Większość z tych organizmów polit., choć pełni funkcje polit., jest osadzona przez stały aparat urzędniczy.

• Polska Kancelaria Prezesa R.M. jest w trakcie kształtowania się - obsługuje Premiera - w zakresie administracyjnym, merytorycznym i polit., obsługuje też wicepremierów i ministrów bez teki, poza tym pracę R.M. i pracę komitetów R.M.; ważne: Kancelaria Prezesa R.M. to główny czynnik poziomej koordynacji pracy całej adm. rządowej - w obu poziomach: polit. i administracyjnym; chyba najsłabszym ogniwem w sytsemie koordynacji na poziomie politycznym jest wciąż gabinet Premiera.

4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej

• Klasyczne rozwiązania w kwestii organizacji administracji centralnej na kontynencie europejskim - zarówno w modelu franc. jak i niem. - opierały się na zasadzie przyporządkowania całości spraw załatwianych na tym szczeblu ministerstwom, jako aparatowi pomocniczemu ministrów - jednocześnie szefów administracji i członków rządu.

• Odwrotna zasada w Szwecji - tam tradycyjnie oddzielono od siebie urzędy centralne i ministerstwa, te ostatnie o zadaniach typu polit.

• W.B. - rozwiązania o charakterze pośrednim - szefowie urzędów centralnych choć mają rangę ministrów nie muszą wchodzić w skład gabinetu, stanowiącego odpowiednik R.M.

• USA - innego rodzaju rozwiązanie pośrednie - w postaci „niezależnych agencji”.

• Głównie od II wojny św. coraz częściej wprowadza się do administracji jednostki pozaministerialne, często na wzór instytucji USA; w szczególności wzór ten przejęła Japonia, wzór USA miał też wpływ na W.B - nowego typu pozaministerialne struktury organizacyjne przybrały tam z reguły postać quangos (od quasi niezależne organizacje pozarządowe - quasi administrative non governmental organisations)

• 2 kategorie quangos:

• o charakterze quasi sądowym (orzeczniczym)

• o zadaniach typu administracyjnego, działające głównie w sferze nauki i kultury

• Choć M. Thatcher znacznie ograniczyła ilość quangos, pozostają one, często pod nawą „organizmów peryferyjnych” istotnym składnikiem dzisiejszej adm. centr. W.B.

• Francuski odpowiednik quangos to tzw. niezależne władze administracyjne - są to organy o wspólnym celu działania, a jest to ochrona praw obywateli, oraz o szczególnym trybie powoływania ich członków.

• Jednak bardziej charakterystyczne pozaministerialne struktury adm. centralnej we Francji są to dwie inne struktury:

• dyrekcje, lub jeśli dysponują jednostkami terytorialnymi, dyrekcje generalne - wew. jednostki org. ministerstw, w praktyce trwalsze od samych ministerstw

• jednostki „administracji zadaniowej” przeciwstawianej tradycyjnej administracji zarządzającej.

• Zasadniczą częścią polskiej administracji centr. są wciąż „administracje zarządzające”

• O ile organizacja polskich ministerstw od 1999r. może być elastyczna, o tyle urzedy centralne są tworzone ustawami.

• Brak wciąż szerszych prób ustalenia polskiego modelu „administracji zadaniowej”.

5. Zasady organizacji ministerstw

• Mimo ogromnego rozwoju jednostek pozaministerialnych podstawowymi jednostkami organizacji adm. centr. pozostają wciąż - poza modelem szwedzkim -ministerstwa

• Ministerstwa różnych państw są zorganizowane podobnie jeśli chodzi o ich wew. jednostki (komórki) organizacyjne. Występują w nich jednostki o zadaniach wspólnych dla całego ministerstwa jak i te załatwiające określone rodzaje spraw merytorycznych. Jedne i drugie z reguły dzielą się na 3 szczeble: najwyższy, pośredni i najniższy

• W Polsce zasadnicza organizacja ministerstw jest dwuszczeblowa - podstawową komórką podziału dla celów merytorycznych są departamenty a do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa - biura. Odrębne komórki organizacyjne to sekretariaty tworzone do obsługi ministra oraz komitetów rad i zespołów. Szczególny charakter mają gabinety polityczne ministrów.

• Zasadą jest, że rutynowe sprawy są merytorycznie załatwiane na najniższym szczeblu.

• Francja - brak „kartezjańskiego podejścia” do zagadnienia wew. organizacji aparatu ministerstw (poza tym brak kartezjańskiego podejścia w ogóle); podstawową komórką organizacyjną franc. ministerstw są dyrekcje - o wiele stabilniejsze niż same ministerstwa, które mogą być tworzone i znoszone bez większych formalności - w dodze aktów władzy wykonawczej.

• W ministerstwach różnych krajów są też poważne różnice głównie w sposobie rozwiązywania dwóch kwestii:

• organizacja zastępstwa ministra

• czy minister musi bez reszty opierać się na stałym profesjonalnym aparacie urzędniczym ministerstw, czy też ma do dyspozycji określone grono doradców o szczególnym statusie polit.

• We Francji mówi się o

1. funkcjonaryzacji polityki przeciwstawionej

2. polityzacji administracji

1. - urzędnicy ministerialni to w ok. 90% funkcjonariusze państwowi, czasowo oddelegowani z różnych instytucji do pomocy ministrowi

2. - urzędnicy zatrudnieni w gabinetach ministerialnych wykonują zadania uważane we Francji za polit. i mogą przenosić doświadczenia z pracy w gabinecie do urządów do których powracają.

• Im silniejsza jest pozycja stałego szefa adm. ministerstwa, tym słabszy jest polityczny aparat pomocniczy ministra i na odwrót.

6. Wzory obce a rozwiązania w organiazacji rządu i administracji centralnej III RP

• Pyt. o sposób zbudowania struktury i mechanizmów rządzenia jest kluczowe dla funkcjonowania całości państwa - szczególnie ważne są w tym zakresie zasady organizacji i mechanizmów wew. kierownictwa -obsługujące cały obszar instytucjonalny rządu i administracji centr., zarówno na poziomie decyzji polit. jak i zadań adm. zasady te muszą być wygodne dla polityków i urzędników i jednocześnie muszą być racjonalne - problem jest gdy między tymi wymogami pojawia się rozziew - tak było w Polsce do ostatnich wyborów, system był nieracjonalny, nieadekwatny do sytuacji a i tak politycy i urzędnicy dobrze się w nim czuli, prawdziwa władza polityczna była poza rządem (to zostało jeszcze z II RP) a co gorsza ów główny ośrodek władzy polit nie podlegał żadnej zinstytucjonalizowanej kontroli opisanej w Konstytucji - chodzi o to że lider partii która wygrała wybory nie stawał na czele rządu. Wszystkie praktyczne nawyki i mechanizmy obsługi procesów rządzenia nadal tez pochodzą z okresu PRL

• W Polsce wciąż mieszają się różne tendencje:

• przywiązanie do własnych tradycji i rutyn zarówno dobrych jak i złych

• utrzymywanie się skutków rozległej recepcji wzorów radzieckich, choć jednocześnie

• nawiązywanie do doświadczeń zachodnich

Są to tendencje zasadniczo sprzeczne, jednak jak widać możliwe do połączenia w praktyce, co więcej - są trwałe.

• Wciąż nie udało się odrzucić - mimo ustawy o organizacji i trybie prac R.M. - mechanizmów przyjętych z tradycyjnego modelu niemieckiego => R.M. nadal nie jest rządem „politycznym”, nastawionym na realizowanie programu polit. partii koalicyjnych, w którego pracach biorą udział politycy, a w jej obradach nadal bierze udział wiele osób nie będących ministrami, przede wszystkim sekretarze i podsekretarze stanu - choć od 1996 nie mają głosu stanowiącego

• Po PRL, czyli po recepcji instytucji i praktyk radzieckich, pozostała tradycja nadmiernej rozbudowy aparatu ministerialnego, jak i tradycja, zgodnie z którą ministerstwo służy wykonywaniu przez ministra funkcji z zakresu adm. państwowej.

• Niezbędny do sprawowania władzy aparat wspomagający umieszczony był w PRL nie w ministerstwach a poza adm. państwową - w ramach aparatu partii komunistycznej. W 1989 r. po upadku tego systemu nie utworzono w Urzędzie R.M i w ministerstwach niezbędnego aparatu, obsługującego funkcje rządzenia, pozostawiając te urzędy głownie w obrębie funkcji adm. z połączenia tych cech wynikał faktyczny brak tego, co na Zachodzi nazywa się „centrum rządu” w znaczeniu ścisłym: zaplecza kadrowego a także mechanizmów instytucjonalnych i proceduralnych, umożliwiających premierowi wykonywanie polit. funkcji kierowania rządem oraz koordynacji i arbitrażu działania adm. centralnej. Próby ustawowego zmienienia tej sytuacji nie zmieniły praktyki.

• Właśnie od „centrum rządu” powinny wypływać impulsy dalszego reorganizowania całej adm. publ. Reorganizacja ukierunkowana głównie na decentralizację i deregulację, ale i dekoncentrację kompetencji ministerialnych na szczebel adm. centr. oraz do rządowej adm. terenowej, tylko częsciowo została przeprowadzona w ramach reformy z 1998r.

6. PROBLEMY ORGANIZACJI ADMINISTRACJI TERYTORIALNEJ

1.Zagadnienia ogólne

Problematyka adm terytorialnej oprócz aspektów organizacyjnych obejmuje również aspekty polityczne, łączą się one z potrzebą uwzględnienia udziału obywateli w wykonywaniu zadań publicznych.

Model niemiecki (pocz 19w.)-udział obywateli w adm terytorialnej przybrał formę samorządu terytorialnego, był podstawowa forma decentralizacji administracji i najważniejsza formą podziału władzy wykonawczej w państwie między rząd i samodzielne korporacje terytorialne;tu decentralizacja reakcją na absolutyzm.

Francja 19w-samorząd ograniczony do gminy;rzeczywisty samorząd wyższego szczebla pojawił się dopiero po 1982r(zwiększono samodzielność gmin).

Modele angielski i amerykański-samodzielność 1 terytorialnych uważana za naturalną oczywista;samorząd nie był formą decentralizacji a tzw. „niecentralizacji”(zjawiskiem naturalnym przed dobą absolutyzmu)zjawisko polit. znacznie wykraczające poza kwestie adm.

Idea pomocniczości państwa-historycznie bliżej do tradycji niecentralizacji niż do krajów,które przeszły przez stadium absolutyzmu;paradoks-ta idea największe poparcie ma w systemach centralistycznych

Kształt adm publicznej w dużym stopniu w większości państw jest określony przez tradycje.

Samorząd terytorialny-nie tylko zjawiskiem adm lecz również politycznym

Związek ppmiędzy tradycją samorządu a reżimem politycznym podkreślił Alexis de Tocqueville(nicentralizacja):

„[...]swobody prowincjonalne mogą jakiś czas przetrwać mimo braku wolności narodowej, jeśli są to swobody stare, wrośnięte w zwyczaje , obyczaje i wspomnienia, a despotyzm jest odwrotnie, nowy; ale nie rozsądnie byłoby wierzyć, że lokalne swobody można dowolnie stwarzać czy choćby długo utrzymać, jeżeli się zniesie wolność powszechną[...]”

Innymi formami zapewniającymi udział obywateli w wykonywaniu zadań publicznych są autonomia i federalizm. Maja zabarwienie bardziej polityczne i odnoszą się do sfery konstytucyjnej.

Autonomia-podział(decentralizacja) władzy ustawodawczej między parlament a ciała stanowiące jednostek terytorialnych, zyskują one uprawnienia do stanowienia prawa rangi ustawy.

Federalizm-podział suwerenności państwowej między państwo związkowe a jego części składowe

FEDERALIZM rozwiązaniem klasycznym; standardy nawiązujące do instytucji pierwszej nowoczesnej federacjiUSA; części składowe-stany ( w USA, Australii i federacjach latynoamerykańskich), kantony w Szwajcarii, kraje w RFN i Austrii, republiki (w ZSRR, ”dużej” Jugosławii, Czechosłowacji); federacja to państwo związkowe tj. złożone,w którego skład wchodzą jednostki również o charakterze państwowym; mają one konstytucje i systemy własnych organów, w tym administracji.

Różnice między federacjami:różna jest forma państwowa federacji( ustrój prezydencjalny w USA, rep parlamentarna w RFN i Austrii, „rządy zgromadzeni” w Szwajcarii), nie musi państwo związkowe i jego cz składowe mieć tej samej formy

Wykonywanie „w terenie” zadań państwa związkowego:albo przez jego własny aparat terenowy jak w USA, albo w znacznym stopniu przez aparat terenowy części składowych federacji jak w RFN

Pytanie o federalizm wraca w kontekście pytań o przyszłe funkcjonowanie UE; dylemat: „Europa ojczyzn” czy „Europa regionów”

AUTONOMIA mniej porównywalna w skali mn oraz mniej klarowna; podstawową cechą prawo jednostki terytorialnej do posiadania własnego organu ustawodawczego; autonomia może być odmianą federalizmu w odniesieniu do monarchii, która nigdy nie była prawdziwie unitarna np. Austria 1861 - 1918 (autonomia Galicji) czy Wielka Brytania tzw. proces „dewolucji” dot. wprowadzenia autonomii Szkocji i Walii; a. Może dot. niektórych części państwa wyłączonych z ogólnych reguł unitaryzmu np. a. województwa śląskiego w II RP; a wprowadza się w państwach unitarnych ze względu na tzw. partykularyzm regionalny, gdzie z różnych powodów nie akceptuje się konstrukcji federalistycznych; w Belgii wprowadzenie autonomii 3 regionów przekształciło z się z czasem w federacje;

Hiszpania- o powszechnej autonomii regionalnej w konstytucji z 1978r.

Republika Włoska-autonomia regionów na podstawie konst z 1947r

W obu przypadkach autonomie wprowadzano stopniowo.

W Polsce reformy decentralizacyjne po 1989 sfinalizowane w 1998 nie maja kontekstu autonomicznego. Ich celem jest radykalna decentralizacja administracyjna.

W Belgii ewolucja w kierunku autonomii wywołana przez konflikty narodowościowe, w Hiszpanii i Włoszech miała podłoże doktrynalne,które stanowi polityczny ruch regionalizmutradycyjne więzi prowincjonalne podstawą prawdziwej spójności państwa;rozwiązania reginalistyczne służąc zaspokojeniu naturalnej różnorodności życia zbiorowego wzmacniają państwo traktowane jako dobro wspólne

REGIONALIZACJAnajwięcej mówiło się o niej w 1991 za Jana Krzysztofa Bieleckiego:

„[...]dalszy krok w kierunku decentralizacji i demokratyzacji. Chodzi o to aby przez utworzenie terytorialnych ośrodków decyzyjnych realizujących określone funkcje w regionach czyli na obszarach o dużej powierzchni i znacznej liczbie ludności, a stanowiących terytoria względnie jednolite z punktu widzenia gospodarczego, społecznego i kulturowego, umożliwić prowadzenie stosownej do problemów i potrzeb danego regionu samodzielnej polityki gospodarczej, społecznej i kulturalnej[...]Główną przesłanką regionalizacji, obok elementu demokratyzacji, jest założenie, że szereg funkcji przypisanych organom centralnym może być racjonalniej realizowane w wymiarze regionalnym, bowiem mają one właśnie regionalny, a nie centralny wymiar[...]”

W marcu 1991r powołano Zespół do opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej państwa. Zespół opowiedział się za regionalizacją polityczna nie przesądzając o jej autonomicznym czy samorządowym charakterze. W styczniu 1992 powstał Zespół ds. Reorganizacji Administracji Publicznej senatora Jerzego Stępnia bardziej unitarystyczna koncepcja nowych województw. W ten sposób powstała jednocześnie koncepcja 3stopniowego ustroju terytorialnego samorząd gminny, powiatowy i wojewódzki. Powstały 3 kierunkowe warianty rozwiązań wojewódzkich:12-wariant prospektywny,17-tradycyjny,25-zachowawczy.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2.04.1997r. nie określa jaki ma być podział administracyjny, lecz zawiera sformułowania oparte na określeniu funkcji władzy terytorialnej. Reorganizacji administracji terytorialnej nie można dokonywać w oderwaniu od reorganizacji administracji centralnej.

Nieustające reformy administracji terytorialnej wynikają z chronicznego już jej kryzysu,którego występowanie nie budzie wątpliwości od lat 70tych. Kryzys w pierwszej kolejności dotyka najniższych szczebli-gmin. Jest on wynikiem globalizaji: po 1 polityzacji samorządu terytorialnego, co odbiera gminom znaczną cz polit niezależności od szczebla centralnego; po 2 koncentracji kapitału w gospodarce w skali krajowej i ponadnarodowej; po3 postępu technicznego w globalizacji bardziej sprzyja centralizacji niż decentralizacji władzy a to powoduje spadek zainteresowania obywateli samorządem.

2.Podział terytorialny (administracyjny)

Z pkt widzenia funkcji wyróżnia się zasadniczy podział administracyjny państwa dla celów administracji ogólnej(podział terytorialny) i podziały dla celów administracji specjalnych. Poza tym jest podział pomocniczy tzw. jednostki pomocnicze(np. komisariaty na obszarach komend miejskich czy powiatowych policji, sołectwa w gminach wiejskich).

Podział adm dla celów ogólnych jest więcej niż jednostopniowy, zależy od wielkości państwa i jego struktury(czy jaką jest federacją) oraz od tradycji.Może być 2,3 lub 4stopniowy. Obok siebie mogą występować jednostki dwojakiego rodzaju. Jedne maja char historyczny inne racjonalistyczny(przesłanki geograficzne, ludnościowe, ekonomiczne, komunikacyjne itd.).

Jednostki historyczne np. angielskie hrabstwo i parafia(od średniowiecza),”ziemia” w Szwecji (16-17w) czy prowincje w Holandii. Hist. Char ma podział na cz składowe federacji (Szwajcaria, USA, czy Austria).W Polsce najbardziej hist jednostkami są powiaty w sposób ostateczny ukszt. Pod koniec 19w., rodowód sięga późnego średniowiecza(stanowiły okręgi sądowe).Kształt powiatów wyznaczony infrastrukturą ponadgminnych usług publicznych(szpitale, szkoły, inst. opieki społecznej) i administracji państwowej(starostwa, komendy policji, straży pożarnej itd.).W 1975 zniesiono powiaty-tylko powiatową administracje polityczną(powiatowe komitaty partii i powiatowe rady narodowe), techniczno-prawny wymiar admin został zachowany.

Jednostki racjonalistyczne np. francuski departament pocz Wielkiej Rewolucji w 1790; gminy we FR są jednostkami historycznymi w wielu innych krajach są 1 racjonalistycznymi ( Szwecja, RFN, Anglia i Walia)

W Polsce podział na gminy był po II wojnie światowej przedmiotem ingerencji politycznej.Po wojnie ok. 3 tyś gmin większość ukształtowana hist w II RP; w 1954r gminy zastąpiono prawie 9 tyś małych gromad lanowana kolektywizacja rolnictwa;1956 zmiany polityczne w ZSRR i polski październik zmniejszyły liczbę gromad do 4 tyś:1972r reforma gminna-na miejscu gromad 2100 gmin. Obecnie 2,5 tyś gmin z przeciętną 15 tyś mieszkańców(ok. 7 tyś w gminie wiejskiej).1975r zlikwidowano powiaty, 49 nowych województw ( najmniejsze chełmskie 350 tyś mieszkańców, największe katowickie ponad 4mln. Istotą i celem tej reformy była centralizacja władzy polit i gosp w Wawie.Władzom wojewódzkim przypisano wyłącznie kmpetencje administracyjne o miejscowym char, większość byłych kompetencji przejęło centrum.Reforma z 1975rwyeliminowanie jednostek o char regionalnym, nieporządek administracyjny(do 1998), miała na celu zatomizowanie społ

Przeciętna wielkość jednostki regionalnej w dużych państwach Europy Zachodniej to ok. 3 tyś mieszkańców( w Polsce to 12 województw).Podział wojewódzki Polski ma w dużej mierze char racjonalistyczny. W warunkach nowych wyzwań współczesnej globalizacji, zwłaszcza związanych z integracją europejską, konieczność odbudowy i utrwalenia tożsamości lokalnej, integracji lokalnych związków gospodarczych i więzi społecznych staje się polską racją stanu.

Dziś Polska ma 3 stopniowy podział terytorialno-administracyjny typowy dla kraju tej wielkości.

Podział 2 stopniowy tradycyjny w krajach skandynawskich w Holandii, Anglii.Z pkt widzenia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii podział terytorialny jest 3 stopniowy.Podział 3 stopniowy jest naturalny w państwach federalnych(USA-stany dzielą się na hrabstwa, a te na jednostki gminne).

Organizacja administracji terytorialnej jest sfera zastrzeżoną dla ustawodawstwa poszczególnych części składowych.

Przyjęcie rozwiązań regionalnych w Belgii i Hiszpanii spowodowało wprowadzenie3 stopniowego podziału.3stopniowy jest tez we Francji(podział napoleoński):gmina-okręg-departament;po II wojnie światowej zaczął się kształtować region „funkcjonalny” w1982r nabrał char samorządowego.

Podział 4stopniowy rzadkością-praktykowany w 19w w Prusach(gmina -powiat-obwód regencyjny-prowincja)

3.Administracja rządowa a samorząd terytorialny

W krajach niemieckich w 19w dualistyczny model administracji terytorialnej, który przejęła II RP. Oznacza to odróżnienie w terenie administracji podporządkowanej władzy centralnej ( adm rządowej) oraz administracji samorzadowej. Samorządowa-zadania własne samorządu terytorialnego odróżniane od zadań państwowych

Zadania poruczone/zlecone-zadanie państwowe powierzone samorządom terytorialnym na mocy rozstrzygnięcia ustawodawczego

Zadania powierzone-zadania przejęte od adm państwowej w drodze porozumienia.

Rozróżnienie tych 2 sfer zadań adm samorządowej gwarantuje z jednej strony zachowanie koniecznego min uprawnień samorzadu i sprowadzenie w tym zakresie roli adm rządowej wyłącznie do spraw nadzoru tzn do władczego wkraczania w sprawy samorządu w przypadkach określonych prawem i przy użyciu prawem przewidzianych.

Dualizm w organizacji obok siebie organy administracji rządowej i samorządowej(oprócz gmin-nie ma adm rządowej;na tym szczeblu wykonuje zadania własne i poruczone). W II RP dualizm dot tylko powiatu i Wawy(od 1928 ma status województwa).

Dualizm może przyjmować 2 formy:1. W powiatach ziemskich II RP powiązanie instytucji adm rządowej i samorządowej starosta organ adm rządowej w powiecie jednoczeni przewodniczącym zarządu powiatowego; 2. Konsekwentny dualizm organizacyjny odrębny org. adm rządowej o kompetencji ogólnej i odrębny przewodniczący organu wykonawczego samorządu działającego w tej samej jednostce terytorialnej(Polska od 1998 województwa).W modelu niemieckim: rozdział zadań= rozdział źródeł finansowania(oddzielenie podatków), miało to zapewnić materialną samowystarczalność samorządu.

Model angielski i amerykański- nie znają organów administracji rządowej o kompetencji ogólnej; niecentralistyczny typ samorządu terytorialnego przekazanie znacznej cz zadań adm publicznej organom samorządu; typ ten w praktyce może oznaczać znaczną rozbudowę jednostek adm specjalnej, wyłączonej z zakresu działań samorządu.

Polskie rozwiązania lokalne ani w gminie ani w powiecie nie ma rządowego org o kompetencji ogólnej; w gminie funkcje władzy o odpowiedzialności ogólnej-wójt(burmistrz,prezydent miasta, w powiecie starosta powiatowy-obecnie jest organem samorządowym).Na szczeblu wojewódzkim administracje specjalne należą do zespolonej adm rządowej i działają pod zwierzchnictwem wojewody.

Anglia od 19wfaktyczna centralizacja za pomocą instrumentów finansowych(zwłaszcza dotacji celowych)

Tradycyjny model francuskiskrajny centralizm

Uprawnienia nadzorcze polskich wojewodów: uchyla sprzeczne z prawem akty samorządu, rozstrzygnięcia podlegają podlegają zaskarżeniu przez organ samorządu do sądu administracyjnego.

Jeden z uczonych belgijskich - dobrze rządzić można tylko z daleka, ale dobrze administrować można tylko z bliska.

Współadministracja:”[...]W schemacie wpóładministracji organ państwa oraz różne wspólnoty terytorialne zarządzają razem pewnymi dziedzinami, rozdzielając w sposób nierówny, zależnie od potrzeb, role w poszczególnych stadiach działania. Uwydatnia się rosnąca współzależność sfer administrowania; nie ma już spraw wyłącznie lokalnych, ani spraw wyłącznie państwowych, są natomiast wielkie zespoły problemów decyzyjnych[...]”(współadministracja jest cechą adm francuskiej).

Model szwedzkitradycyjna samodzielność gmin, wykonują b szerokie działania m.in. całość spraw przedszkoli i obowiązkowego szkolnictwa;2 szczebel „ziemia” obszerne zadania w dziedzinie opieki zdrowotnej(istnieje od 1862r), obok rady i jej komitetu wykonawczego „ziemia” posiada gubernatora powołanego przez rząd, który stoi na czele kolegialnego organu adm rządowej tj rady administracyjnej(pozostali członkowie od 1977 wybierani przez samorządową radę)

Szwedzki samorząd terytorialny relatywnie większym pracodawcą niż angielski;angielski z kolei większym niż francuski czy włoski.

Rozwiązania w Belgii i Holandiisamorząd terytorialny obu szczebli: prowincji i gminy ma, obok rad, własne wybierane przez siebie organy wykonawcze; przewodniczą osoby powołane przez rząd, burmistrzowie w gminach, gubernatorzy(Belgia) i komisarze królewscy(Holandia).Zarówno w Hol jak i w Bel występują w gminie przedstawiciele władzy centralnej.

Rozdział zadań między adm rządową a samorządem terytorialnym-coraz częściej stosuje się jako podstawowe kryterium zasadę pomocniczości -może mieć za podstawę akty różnego rzędu zazwyczaj najogólniejsza podstawę stanowią przepisy konstytucji

Od 1994r i w Polsce jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego; podstawowe znaczenie posiada ustawodastwo zwykłe

4.Organizacja administracji rządowej

1 sposób- aparat powinien się skupiać wokół formalnego przedstawiciela rządu w danej jednostce podziału terytorialnego(adm ogólna); 2 sposób -oparcie aparatu na rozproszonych, koordynowanych na szczeblu rządowym, jednostkach administracji specjalnej; 3 sposób -przyznanie podstawowych uprawnień administracyjnych „w terenie” samorządowi terytorialnemu.

Przykładem 1 jest Francja z jej prefektami; 3 Anglia i USA. 2 nigdzie w czystej postaci nie wystąpiło.

POLSKA- cechy rozwiązania 2 typu do końca 1998r; w 1996r wojewodom dodatkowe, istotniejsze uprawnienia koordynacyjne względem adm specjalnych; w Polsce przewagę rozwiązania pierwszego w województwie obok samorządu regionalnego przedstawiciel rządu tj. wojewoda; rozwiązanie trzecie w gminie i powiecie powierzając samorzadowi większość spraw z zakresu adm rządowej(w powiecie nieliczne adm rzadowe niezespolone-adm skarbowa) pozostałe adm rzadowewłączone do powiatowej adm zespolonej pod zwierzchnictwem starosty.

5.Organizacja samorządu terytorialnego-uwagi porównawcze

Do trzeciego regionalnego szczebla obieralnych władz terytorialnych odnosi się konwencja Rady Europy Europejska Karta Samorządu Regionalnego.

Kolejne szczeble samorządu nie są w stosunku do siebie hierachiczne ale uzupełniaja się - zasada komplementarna

Najwięcej zadań przypada szczeblowi gminnemu(gminapodstawowa społeczność lokalna)

Rozbudaowa samorzadu terytorialnego łączy się w wielu krajach z zasadą pomocniczości-- w tym przypadku samorządom wyższych szczebli i władzom państwowym przypisuje się tylko takie sprawy o charakterze lokalnym, których gmina nie jest w stanie załatwić.

Dziś za standard demokracji uwaza się, że organy uchwałodawcze, bez względu na szczebel, powinny pochodzić z wyborów bezpośrednich( w Norwegii od 1963r.)

Organy wykonawcze pochodza z wyboru, co najwyzej z wyłączeniem ich przewodniczących. W Europie wyboru najczęściej dokonuja organy uchwałodawcze spośród swoich członków (w USA wybory bezpośrednie-zasadą jednoosobowość organu wykonawczego). W Europie jednoosobowość charakterystyczną cechą organów wykonawczych samorządu francuskiego, hszpańskiego i grackiego.

Konieczna jest różnorodna współpraca pomiędzy jednostakami samorządu. Pod tym względem wyróżnia się 3 gr krajów. 1.gr Francja ,Belgia, Hiszpania, Holandia rozwinięta dobrowolna współpraca gmin; przemawia za nią tradycja i szczególna potrzeba(gminy w nich relatywnie małe); 2.gr RFN, Anglia i kraje skandynawskie - powiększenie romiarów gmin powoduje, że nie ma pilnej potrzeby tworzenia zwiazków komunalnych( co nie oznacza,że nie powstają); 3.gr brak tendencji łączenia gmin, mała aktywność gmin w dziedzinie współpracy.

Związki gmin—jeden ze sposobów rozwiązania problemu aglomeracji miejskich np. we Francji

Na obszarach metropolitalnych z jednej strony , zarządzanie problemami miejscowymi, z drugiej problemy wymagajace współdziałania wilu zainteresowanych władz miejscowych; po trzecie problemy ogólnego sterowania rozwojem w skali całej aglomeracji.W tym ostatnim zakresie tworzy się niekiedy dla całego obszaru alomeracji specjalne władze metropolitarne.

Stolice—często przyznaje się im status jednostki podziału administracyjno-terytorialnego nie tylko pierwszego ale i najwyższego szczebla; najdalej poszła w tej dziedzinie Belgia gdzie Bruksela stanowi odrębny człon federacji.

6.Niektóre dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce

2 zasadnicze sfery interesu publicznego: 1. Interes lokalny; 2.interes ogólnopaństwowy

1. Zadania określone jako wykonawczebezpośrednie dostarczanie usług publicznych; działalność organizatorska i administracyjna w zakresie zaspokajania bierzących potrzeb społeczności lokalnych. Podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcia mają w b niewielkim stopniu charakter “polityczny”. Zadania tego typu o char miejscowym, komunalnym w zakresie możliwie najszerszym winny znajdować się w gestii samorządu lokalnego(zgodne z zasadą pomocniczości); Rzeczą ustawodawstwa zapewnienie by decyzje lokalne nie naruszały interesu publicznego w szerszej, ogólnopaństwowej skali.Lista usług publicznychsłużących bezpośrednio zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych, wyznacza przedmiot (zakres) działania sektora komunalnego. Do zakresu działania sektora komunalnego dostosowana powinna być struktura tego sektora, a także podział terytorialny, wyznaczajacy przestrzenne ramy zarządu publicznego.

2. Funkcje i zadania “strategiczne” nie mogą należeć do samorządu lokalnego, mają bowiem wymiar ogólnospołeczny. Należą zaadniczo do parlamentu, rządu i administracji. Do funkcji tych należy również nadzór nad wykonywaniem zadań publicznych przez samorząd terytorialny.

W sferze strategii rozwoju państwa i gospodarki decydują przede wszystkim racje i opcje polityczne, niekiedy o długofalowym charakterze. W mniejszym kraju funkcje strategiczne tego rodzaju zazwyczaj realizuje jedynie władza centralna-parlament i rząd. W krajach większych—część bywa przenoszona na polityczne ciała predstawicielskie usytuowane na szczeblu regionalnym.

Dopiero w 1998 nastąpiło u nas powołanie władz regionalnych w stosunkowo dużych województwach wystarczających do tego by przejąć od rządu znaczną cz funkcji ocharzkterze strategicznym, w tym kierowanie rozwojem regionalnym.

Ciała regionalne z wyborów powszechnych, mogą mieć różny status. Jeżeli w ich uprawnieniach jest ustwodawstwo, mamy do czynienia z autonomią w sensie ścisłym. W innym przypadku ciała regionalne należą do zdecentralizowanych ogniw władzy wykonawczej i mają charakter samorządowy; nie jest to jednak samorząd lokalny, gdyż ustalenia na szczeblu regionalnym mają charakter politycznykreowanie plityki regionalnej.

Debata reginalizacyjna dot wyłącznie zmian w obszarze władzy wykonawczej.

Rysunek nr 5

7. Samorząd terytorialny w Polsce-stan obecny

A.Reforma gminna 1990r. i jej ograniczenia

W 1990 przywrócono samorządowy ustrój gminy.

Aspekty samodzielności komunalnej:

• Organizacyjny i personalny (własne organy i struktury,prawo do obsadzania stanowisk w adm komunalnej,predsiembiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorzadowych)

• Administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów adm i do sprawowania władzy administracyjnej-w ramach upoważnień samorządowych)

• Ekonomiczny (zasoby majątkowe, w tymuprawnienia właścicielskie i śr finansowe)

• Polityczny (wolne wybory0interes kryterium lokalnego)

Tak określona samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Gmina podstawowa jednostka podziału terytorialnego, w niej jednostki pomocnicze tj. sołectwa oraz osiedla, dzielnice i inne.

Sołectw-podstawowych form organizaci życia zbiorowego na wsi jest ok. 40 tyś

Nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta leży w upranieniach Rady Ministrów.

W Polsce prawie 900 miast, część to samodzielne gminy miejskie (ok. 320). Największa Wawa-Centrum(1 mln),potem Łódź(810),Kraków(740),Wrocław(640)itd.

W gminach miejskich ciałem stanowiącym i kontrolnym jest rada miasta, funkcje wykonawcze i zarządzające zarząd miasta z burmistrzem lub prezydentem na czele..Inne jednostki osadnicze mające status miasta leżą na terenie gmin wiejskich;jest ich ok. 570. Gmina miejsko-wiejska tworzy spójny mikroregion społeczno-gospodarczy.Ciałem stanowiącym jest rada miasta i gminy, na czele zarządu miasta i gminy stoi burmistrz.Miasto może mieć status jednostki pomocniczej. Przeciętna gmina miejsko-wiejska ma ok. 15 tyś.

Gminy wiejskie jest ich ok. 1600.; rada gminy, pracami zarządu gminy kieruje wójt;Przeciętna liczy ok. 6700 mieszkańców.Razem w Polsce ok. 2500 gmin-przeciętna ma 15500mieszkańców.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów .Podstawowy zakres działania “zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorzadowej”.

Z wprowadzenem reformy terytorialnej miała nastąpić zmiana mechanizmów gospodarki finansowej na miejsce resortowego i centralistycznego systemu kierowania administracją.Pojawiły się terytorialne systemy zarządzania , oszczędniejsze i lepiej odpowiadające wymaganiom zaspokajania potrzeb lokalnych i regionalnych.

Oczekiwane efekty tych zmian:

• Dalsza decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi, rozbudowamechanizmów państwa obywatelskiego, demokracji i społecznej kontroli działania adm, w tym utworzenie drogi naturalnych karier elit politycznych

• Większa efektywność instytucji świadczacych usługi publiczne

• Przebudowa systemu finansów publicznychzwiększenie jego szczelności

• Uporządkowanie podziału adm tzw. “rusztu terytorialnego”

• Stworzenie lepszych warunków instytucjonalnych dla ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowegozarządzanie w warunkach kryzysowych

• Przyspieszenie rozwoju gosp i wzmocnienie mn pozycji Polski

• Usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rządu

B.Podstawy konstytucyjne z 1997r.

Zasada unitarności Państwa Polskiego, zasada podziału i wzajemnego równoważenia się władz.Klauzula korporacyjna z zasadą decentralizacji władzy publicznej stanowią praktyczną, ustrojową konsekwencję nowej filozofii państwowej opartej na fundamencie pomocniczości i solidarności.

Decentralizacja terytorialna podstawową zasadą ustrojową Rzeczypospolitej. Funkcje podstawową pełniła klauzula korporacyjna”ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorzadowa” wpólnota samorzadowa tak się ukształtowała. Decentralizacja odnosi się do społeczności lokalnych i regionalnych i dot również zasad wykonywania władzy politycznej. Oznacza zatem podział uprawnien władzy wykonawczej, a także odpowiedzialności, między rząd i wspólnoty terytorialne.Klauzula korporacyjna ma konsekwencje w postaci podmiotowości publicznoprawnej jednostek samorzadu terytorialnego, które wykonuja przypisane im zdania publiczne “ w imieniuwłasnym i na właswną odpowiedzialność”.

W konstytucji województwo jest obszarem działania wojewody jako organu adm rządowej wykonującego uprawnienia nadzorcze wobec samorzadu regionalnegoregion i województwo mogą być tożsame obszarowo;możliwe funkcjonowanie 2 lub wiecej regionów samorządowych w ramach 1 województwa.

C.Nowy podział administracyjny kraju z 1998r.

Od 1.01.1999r. trójstopniowy podział władzy: 2489 gmin, 308 powiatów; 65 gmin miejskichwyłączonych z powiatów, bo przyznano im prawa powiatu. 30 małych miast prawa powiatu wcześniej były stolicami wojewódzkimi. 16 województw :największe mazowieckie ok. 5mln i śląskie 4,8 mln, najmniejsze lubuskie i opolskie po ok. 1 mln

D.Zasady rozdziału odpowiedzialności publicznoprawnej

Zgodnie z Konstytucja sprawy publiczne dzielą się na ogólnopaństwowe i dot wspólnot samorzadowych różnych szczebli.Waga klauzuli korporacyjnej jest zasadnicza. Na poziomie konstytucyjnym zerwanie z formułą jednolitej władzy państwowej.

W sprawach ogólnopaństwowych domniemanie odpowiedzialności na rzecz Rady Ministrów kierującej administracją rzadową, także zadania z zakresu polityki państwa zastrzeżone na podstawie ustaw do prowadzenia przez samorząd terytorialnysą to zadania zlecone.

W sprawach dot wspólnot samorządowych pierwszeństwo przysługuje właściwym władzom samorządu terytorialnego. Zas domniemania odpowiedzialności samorządu ter. w sprawach lokalnych i regionalnych uzupełniona domniemaniem odpowiedzialności gminy jako pierwotnej. Domniemanie odp gminy dot porzadku lokalnego. To wynika z faktu, iż jest ona podstawową jednostką samorzadu ter..

E.Podział zdań i kompetencji

Jedynie w odniesieniu do samorzadu powiatowego enumeracjaprzedmiotowa.Gmina i samorzad województwa obok zadań i kompetencji określonych ustawami, opierają zakres działania na klauzulach generalnych określających zakres ich odpowiedzialności.Do zakresu działania powiatu należą tylko określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponad gminnym.Stosunki między powiatem a gminą na zasadzie uzupełnienia(komplementarności). Postawowy charakter gminy wyraza się podwójnym domniemaniu jej kompetencji:jest właściwa we wszystkich sparawach publicznych o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów; poza tym gmina jest właściwa we wszystkich zadaniach rządu terytorialnego istone dla dużych miast w relacjach z samorządem województwa.

Samorząd województwa poza tym właściwy w sprawachregionalnych; wykonuje zadania publiczne o znaczeniu wojewódzkim nie zast ustawami na rzecz adm organów rządowej. Inne zadania komunalne ponadgminne , które jednak nie zostały jasno przypisane powiatom lub nie należą do województwa zostają w gestii gmin i są wykonywane w ramach współdziałania międzykomunalnego.Gdyby powiad przejął te zadania , byłoby to naruszenie prawa,.

Zadania samorzadu są własne i zlecone:

Ustawowe zlecenie władzom samorzadu terytorialnego przybiera 2 formy: 1)przekazanie zadania rządowego, które samorzad wykonuje przy pomocy własnych organów i jednostek organizacyjnych; 2)wyłącznie w powiecie—przekazanie jednostce samorządu, razem z zadaniem z zakresu adm rządowej, również organów administracyjnych prowadzących dane zadanie wraz z ich aparatem, którym są powiatowe służby, inspekcje i straże.Org adm rządowej w województwie “działają na podtstawie i w granicach określonych przez ustawy”.

7. KADRY ADMINISTRACJI

Aby administracja działała sprawnie, stanowiska w niej muszą być obsadzone przez odpowiednio wykwalifikowane i umotywowane osoby, których status formalny i materialny odizoluje je, w miarę możliwości, od sfery prywatnej przedsiębiorczości.

W XIXw nie wszędzie przyjęto pruskie i angielskie podejście do państwowej służby cywilnej, jako profesjonalnej grupy administratorów związanych stabilnym stosunkiem służbowym z państwem, nie mówiąc już o traktowaniu funkcjonariuszy państwowych jak sędziów, a więc z określonymi gwarancjami ich niezawisłości, co stało się tradycją w Szwecji.

Późniejsza ewolucja doprowadziła do znacznego zbliżenia się do siebie wielu różnych uprzednio modeli narodowych- przy przyjęciu, jako ogólnego standardu, podstawowych zasad modelu niemieckiego i angielskiego.

W USA niegdyś występował tzw. „system łupów”, czyli obejmowanie wszystkich stanowisk w administracji federalnej przez politycznych zwolenników nowo wybranego prezydenta. Teraz, od 1883r ogranicza się okres działania „systemu łupów”, który obejmuje dziś do 10% stanowisk w administracji federalnej.

Ogólna pragmatyka służbowa → wprowadzona po II wojnie we Francji, zapewniała urzędnikom stabilizację stosunku służbowego.

Ideałem jest sytuacja gdy:

• Istnieje rozdział między politykami wybranymi na stanowiska i zmuszonymi do okresowego starania się o reelekcję i urzędnikami służby cywilnej zatrudnionymi na stanowiskach, które piastują tak długo jak cechuje ich good behaviour

• Podstawą jest to, że sama służba cywilna nie ma prawa wydawania ustaw ani innych aktów normatywnych ani tworzenia polityki; jej członkowie istnieją tylko po to, by doradzać i wypełniać instrukcje swoich szefów politycznych i są zazwyczaj uważani za bezstronnych

• Idea służby cywilnej jako ciała politycznie nie neutralnego, poświęcającego się wykonywaniu decyzji, których ono nie podejmuje, ma istotne znaczenie

Cechy wspólne europejskim demokracjo, w dziedzinie służby cywilnej to przestrzeganie zasad: legalizmu, podporządkowania czynnikowi politycznemu, kariery, jakości, odpowiedzialności oraz, od niedawna, partycypacji czyli prawa urzędników do współdecydowania przez swoich przedstawicieli o warunkach pracy i płacy.

DWA MODELE ORGANIZACJI SYSTEMU ZATRUDNIENIA URZĘDNIKÓW PUBLICZNYCH:

model kariery- bardziej tradycyjny, zakłada stopniową karierę urzędniczą- od dołu do góry hierarchii. Wstępuje się do służby w zasadzie dożywotniej, a podstawowe znaczenie ma egzamin umożliwiający wejście w ramach którego bada się zdolność kandydata do zajmowania określonej kategorii stanowisk a nie zajmowania konkretnego stanowiska. W rezultacie, urzędnika zatrudnia państwo a nie dany urząd, a status urzędnika określają przepisy ze sfery prawa publicznego (Francja, Niemcy, Hiszpania, Belgia, Grecja, Portugalia, Austria)

model stanowisk (pozycyjny)- opiera się na rekrutacji na konkretne stanowiska, co oznacza, że zatrudnienie nie jest dożywotnie i, co łączy się z badaniem w toku postępowania rekrutacyjnego konkretnych kompetencji, niezależne od posiadanych dyplomów oraz formalnego stażu pracy. Model ten odwołuje się w wielu sferach do doświadczeń sektora prywatnego, w szczególności w odniesieniu do rekrutacji oraz metod ustalania wynagrodzeń oraz emerytur (Wielka Brytania, Szwecja, Dania, Holandia, Finlandia, Włochy)

Zasada „naboru rynkowego”, „system menedżerski” w służbie państwowej → odpowiadają zasadom zatrudniania w sektorze prywatnym.

PRACOWNICY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Kategorie pracowników:

• wyżsi urzędnicy → ci, którzy podejmują decyzje lub przynajmniej przygotowują je merytorycznie

• średni personel administracyjny

• personel pomocniczy

• pracownicy obsługi

Tendencja do wytwarzania elitarnej grupy najwyższych urzędników, „generalistów”, zdolnych do zajmowania najwyższych stanowisk w różnych działach administracji, gdzie następuje bliski kontakt z polityką, i gdzie potrzeba raczej ogólnej wiedzy o administrowaniu oraz o procesach politycznych, gospodarczych i społecznych niż wiedzy specjalistycznej.

PODZIAL PRACOWNIKÓW ADMINISTRACJI FEDERALNEJ NA KATEGORIE W USA:

Osiem grup:

• pierwsza → najwyżsi urzędnicy (ok.600)- osoby powołane na stanowiska w takim samym trybie jak sekretarze czyli odpowiednicy ministrów oraz sędziowie Sądu Najwyższego, a mianowicie przez prezydenta za radą i zgodą Senatu. Są to typowe stanowiska polityczne

• druga i trzecia → starsza służba wykonawcza (7800 osób)i odpowiadająca jej starsza służba zagraniczna (1100 osób).

• czwarta → grupa starszego szczebla z tabeli ogólnej (600 osób)

• piąta → płatni menadżerowie w systemie zasługi (148800 osób)

• szósta → niemenedżerowie (107300 osób)

• siódma → kategoria tabeli ogólnej (ponad 1.3mlm)

• ósma → pracownicy fizyczni (370000 osób)

Podstawowym ogniwem systemu amerykańskiej służby cywilnej jest „starsza służba wykonawcza”. Przyjęcie do tej służby następuje po wykazaniu się odpowiednimi kwalifikacjami fachowymi i uzyskaniu certyfikatu Kolegium Badania Kwalifikacji przy Urzędzie Zarządzania Personelem.

Pozostałe kategorie obsadza się - poza limitem pozostawionym dla „łupów” oraz pewnymi szczególnymi kategoriami - w drodze otwartych konkursów, które organizuje Urząd Zarządzania Personelem. Ustawodawstwo zapewnia materialno-prawną i proceduralną ochronę przed bezzasadnym zwolnieniem ze służby, jak również prawo do awansu w przypadku należytego wywiązywania się z obowiązków, nad czym czuwa Urząd Ochrony Systemów Zasługi.

System amerykański stanowi połączenie tradycji „systemu łupów” z funkcjonowaniem profesjonalnej, stałej administracji, względnie izolowanej od polityki.

WIELKA BRYTANIA

Rozwiązania amerykańskie są częściowo bliskie brytyjskim. Idzie o istnienie odrębnego organu do spraw rekrutacji, którym w Wielkiej Brytanii jest Komisja Służby Cywilnej.

Od czasów Margaret Tatcher politycznym organem zajmującym się sprawami służby cywilnej jest formalnie premier, który jest jednocześnie jest ministrem służby cywilnej (kiedyś istniał osobny urząd ministra do tych spraw). Premierowi pomaga w tym zakresie Urząd Służby Publicznej i Nauki, wchodzący w skład Urzędu Gabinetowego.

Pozostałe cechy systemu amerykańskiego i brytyjskiego są odmienne. Podstawą podziału grup urzędników są w Wielkiej Brytanii, pomieszane ze sobą, kryteria organizacyjne i fachowe

Prawie połowa urzędników należy do grupy administracyjnej, pozostali to grupa przychodu wewnętrznego, ubezpieczeń społecznych, zawodowa i technologiczna, sekretarska i naukowa.

W ramach grupy administracyjnej wyróżnia się trzy kategorie:

• struktura otwarta- najwyższa- (niecałe 800 osób)

• kategoria urzędników wykonawczych

• kategoria sekretarzy

Najistotniejszą cechą Wielkiej Brytanii jest najdalej posunięta izolacja administracji od polityki. Doradcy polityczni nie są w żadnym stopniu uważani za część aparatu administracyjnego. Są rekrutowani spoza tego aparatu, mają szczególny status prawny (urzędników czasowych) a kontakty z osobami na podobnych stanowiskach w innych urzędach mogą nawiązywać tylko za zgodą stałych szefów administracji tych urzędów.

Wszelkie stanowiska administracyjne - łącznie z urzędami stałych ministrów - są obsadzane w odpolityzowany sposób. Nominacja jest w praktyce dokonywana przez premiera lub właściwego ministra na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu.

FRANCJA

Francuska „służba polityczna” zachowała tradycję podziału na „korpusy”; każdy urzędnik państwowy należy do jednego z licznych korpusów, przy czym przejście z korpusu do korpusu jest bardzo rzadkie. Od dawna ugruntowana instytucja „gabinetów” oznacza uznanie istnienia kategorii urzędników o charakterze politycznym.

Członkami francuskich „gabinetów” są w zdecydowanej większości zawodowi urzędnicy czasowo oddelegowani do tych czynności. Również w związku z tym mówi się w ostatnich latach o postępującym zjawisku „funkcjonaryzacji” polityki, ale też i polityzacji administracji.

We Francji nie ma ostrej granicy między światem polityki i światem administracji.

Najważniejsi we Francji są- nieliczni- członkowie bardzo elitarnych „wielkich korpusów państwowych” (Rady Stanu, dyplomatycznego, prefekturalnego, Generalnej Inspekcji Finansów oraz Izby Obrachunkowej).

Szczególną kategorię stanowią „wyższe stanowiska, nominacje na które są pozostawione decyzji rządu”. W jej skład wchodzą wszystkie stanowiska bezpośrednio podporządkowane premierowi lub ministrowi.

Zgodnie z ustawą, w razie przyjęcia dymisji Rządu przez prezydenta, sekretarze stanu i podsekretarze stanu oraz wojewodowie u wicewojewodowie są obowiązanie złożyć dymisję; premier nie jest obowiązany dymisji przyjąć, ale musi wypowiedzieć się w tej kwestii w ciągu trzech miesięcy od dnia powołania Rady Ministrów.

Jest więc, przynajmniej formalnie, kategoria „urzędników politycznych”, zupełnie nie znana ustawodawstwu brytyjskiemu.

We Francji nie ma niezależnego organu do spraw państwowej służby cywilnej, poza organem doradczym w sprawach legislacji i innych kwestiach ogólnych, występującym pod nazwą Wyższej Rady Państwowej Służby Publicznej.

Sprawy państwowej służby cywilnej należą do zakresu działania Generalnej Dyrekcji Administracji i Służby Publicznej, formalnie podlegającej premierowi, prawie zawsze jednak politycznie podporządkowanej ministrowi ds. administracji czy też służby wojskowej.

NIEMCY

W Niemczech nie ma wzoru szczególnego organu państwowego do spraw „zarządzania zasobami ludzkimi” w postaci bądź odrębnej komisji, bądź urzędu centralnego. Sprawy te tradycyjnie należą do zakresu działania związkowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Stosuje się tam trójpodział pracowników publicznych:

• urzędnicy

• niżsi funkcjonariusze

• prawnicy

Grupa urzędników ma status publicznoprawny, natomiast członkowie obu następnych grup są zatrudniani na ogólnych zasadach prawa pracy.

Z punktu widzenia wymogów kwalifikacyjnych w skład pierwszej grupy wchodzą 4 kategorie:

• służba wyższa, obejmująca stanowiska od asesora do administracyjnego sekretarza stanu

• służba wykonawcza

• służba średnia

• służba podstawowa

W obrębie służby wyższej wyodrębniona jest kategoria urzędników politycznych, w której skład wchodzą urzędnicy najwyższych szczebli.

Osobnego organu fachowego czy też politycznego do spraw zarządzania zasobami ludzkimi nie ma też w niektórych innych krajach. Przykładowo w Danii, sprawy te należą do zakresu działania Ministerstwa Finansów, w którym obok Departamentu Budżetu jest Departament Zarządzania i Personelu. Ministrowie finansów zajmują się zarządzaniem zasobami ludzkimi także w Szwecji i w Finlandii, z tym że w Szwecji istnieje specjalny urząd centralny, podporządkowany ministrowi finansów, w postaci Narodowej Agencji Pracodawców Rządowych. Z kolei w Norwegii cała ta sfera należy do zakresu działania Ministerstwa Pracy i Administracji Rządowej.

Organy zarządzania zasobami ludzkimi (poza USA) w coraz większym stopniu reprezentują państwo w negocjacjach z przedstawicielstwami pracowników państwowych. Przedstawicielstwami są coraz częściej związki zawodowe.

Jeżeli chodzi o wymogi, jakie muszą spełnić kandydaci do zatrudnienia w najwyższej kategorii państwowej służby cywilnej w poszczególnych krajach to:

• W USA preferuje się generalistów o jak najszerszej wiedzy konkretnej, jak prawniczej, ekonomicznej czy z zakresu zarządzania.

• W Wielkiej Brytanii dominuje tradycja „oświeconego amatora”, który dzięki kulturze i wiedzy ogólnej, jest w stanie zawsze nabyć wiedzę specjalistyczną, o ile jest ona niezbędna na danym stanowisku.

• W Niemczech i we Włoszech dominuje formacja prawnicza, co pociąga za sobą silniejsze niż gdzie indziej pojmowanie administracji jako działalności polegającej na wydawaniu aktów prawnych.

• We Francji na tradycję profesjonalnego kształcenia członków korpusów technicznych oraz kształcenia generalistów w Szkole Politechnicznej nałożyła się powojenna tradycja funkcjonowania Narodowej Szkoly Administracji jako pepiniery generalistów nowego typu. Szkoła ta dokonuje selekcji, preferując określone cechy psychofizyczne bardziej niż wiedzę. Można powiedzieć, że współczesny model francuski to model selekcjonowania generalistów technokratów.

Bez względu na tradycje poszczególnych krajów, wszędzie możena zauważyć tendencję do zatrudniania na najwyższych stanowiskach w administracji nie wąskich specjalistów, ale różnego rodzaju generalistów.

Reformę polskiej państwowej służby cywilnej rozpoczęto od powołania do życia w 1990/91r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wzorowanej na szkole francuskiej. Zapewnia ona kształcenie podyplomowe typu generalistycznego. Absolwenci Szkoły mają obowiązek podjęcia i wykonywania, przez okres nie krótszy niż 5 lat od daty jej ukończenia, pracy w urzędach administracji na stanowiskach postawionych im do dyspozycji przez Prezesa Rady Ministrów.

Potrzebę stworzenia służby cywilnej w Polsce uznano od samego początku transformacji. Od 1990r pracowano nad stosownymi projektami - najpierw o „państwowej służbie publicznej”, potem o państwowej służbie cywilnej, potem o służbie cywilnej.

Tuż przed uchwaleniem nowego projektu ustawy o służbie cywilnej przez Radę Ministrów w maju 1998r wystąpił spór o podstawowy charakter naszej służby cywilnej. Rada Ministrów przyjęła ostatecznie pewien wariant modelu klasycznego i to raczej modelu kariery niż pozycyjnego.

Zadecydowały o tym następujące warianty:

• Względy formalne. Nowa Konstytucja używa określenia „korpus służby cywilnej”, wyraźnie nawiązującego do tradycyjnego rozróżnienia między dwoma korpusami służącymi państwu: korpusem urzędniczym i korpusem wojskowym.

• Względy merytoryczne. W świecie można zauważyć ewolucję w kierunku „urynkowienia” i uelastycznienia służby cywilnej, której początków można szukać w krajach pozaeuropejskich, poczynając od USA.

Ustawa o służbie cywilnej z grudnia 1998r. idąc w ślad za sformułowaniem Konstytucji, ożywa terminu „korpus służby cywilnej”. Korpus tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich oraz urzędach niezespolonych organów administracji rządowej, Rządowym Centrum Studiów Strategicznych, jak również w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, w tym zakresie jednak tylko jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Konstytucja przesądziła już bowiem, że korpus służby cywilnej działa wyłącznie w administracji rządowej- a zatem nie w innych jednostkach administracji państwowej , nie mówiąc już o administracji samorządu terytorialnego.

Ustawa stwierdza, że każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach w służbie cywilnej, a nabór do służby jest otwarty oraz konkurencyjny.

W terminologii ustawy „członkiem korpusu służby cywilnej” jest zarówno pracownik służby cywilnej (zatrudniony na podstawie umowy o pracę zgodnie z przepisami ustawy) jak i urzędnik służby cywilnej (zatrudniony na podstawie mianowania, a zatem posiadający pełny status politycznoprawny). O uzyskanie mianowania może się ubiegać osoba, która jest już pracownikiem służby cywilnej, posiada co najmniej dwuletni staż pracy w służbie, posiada tytuł magistra lub równorzędny oraz zna co najmniej jeden język obcy. Nabór kandydatów do korpusu organizuje dyrektor generalny urzędu, szef służby w urzędzie organu centralnego albo urzędu wojewódzkiego. Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie prowadzi Szef Służby Cywilnej.

Ustawa wprowadziła kategorię wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Są to stanowiska: Sekretarza Rady Ministrów, dyrektora generalnego urzędu, dyrektora departamentu i jego zastępcy w urzędzie organu centralnego, dyrektora wydziału w urzędzie wojewódzkim. Stanowiska- co do których występuje szczególny wymóg fachowości- te mają być obsadzane w drodze konkursu. Do konkursu mogą w zasadzie przystępować wyłącznie urzędnicy służby cywilnej.

PRACOWNICY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

W niektórych krajach to samo ustawodawstwo obejmuje całość służby publicznej, tak jak państwowej, jak samorządowej. Są to przede wszystkim Hiszpania i Portugalia jak również w dużym stopniu Niemcy, gdzie ustalanie zasad statusu prawnego służby krajowej i samorządowej należy do kompetencji federacji.

We Francji istnieje osobna ustawa o służbie samorządowej, ma ona jednak wspólną część ogólną z ustawami o służbie państwowej oraz o służbie szpitalnej.

We Włoszech, w Belgii i w Irlandii ustawodawstwo reguluje tylko ogólne zasady dotyczące pracowników samorządowych, a w Holandii pozostawiono jeszcze większą swobodę samorządom terytorialnym, ustawowo regulując wyłącznie zasady wynagradzania.

Inną możliwością jest poddanie służby samorządowej ogólnym przepisom prawa pracy i ustalanie zasad zatrudniania, wynagradzania i awansowania w sposób właściwy temu prawu, to jest w drodze zbiorowych układów pracy. System taki przyjęto m.in. w Wielkiej Brytanii i w Danii, jak również w USA.

8. ADMINISTRACJA A PRAWO

ZAGADNIENIA OGÓLNE- „DEMOKRATYCZNE PAŃSTWO PRAWNE

W systemach ustrojowych opierających się na zasadzie podziału władz- wśród demokracji systemy te stanowią regułę- administrację uważa się za aparat władzy wykonawczej. Na pierwszy rzut oka, głównym zadaniem administracji powinno zatem być wykonywanie prawa. Zadania współczesnej administracji są jednak znacznie szersze.

Administracja to nie tylko działalność reglamentacyjna, która jest właśnie wykonywaniem prawa; administracja to również udział w kształtowaniu polityki, świadczenie istotnych dla społeczeństwa usług oraz wykonywanie funkcji właściciela w imieniu państwa (a w naszej sferze prawnej w imieniu skarbu państwa) lub w imieniu danej jednostki samorządu terytorialnego.

Współczesna administracja jest coraz bardziej „nastawiona na problemy” czy też nastawiona na programy operując kategoriami w większym stopniu politycznymi, społecznymi i ekonomicznymi niż prawnymi

Nie oznacza to jednak zerwania z ustaloną zasadą legalności działania administracji, w myśl której administracja może działać tylko w granicach prawa, a w zakresie co najmniej wszelkiej działalności w formach władczych- także na podstawie przepisów prawa.

W krajach anglosaskich przyjmuje się konstrukcję „rządów prawa” (rule of law), będącą swoistym podsumowaniem całości zasad ustroju politycznego, a w szczególności gwarancją zasad wolności i równości. Przeciwstawia się ją rządom ludzi. Przez „rządy prawa” rozumie się takie zorganizowanie państwa, w którym obowiązują ogólne, abstrakcyjne reguły prawa, stanowione przez ustawodawcę bądź sankcjonowane przez sądy, a osoby sprawujące władzę publiczną muszą dostosować się do tych reguł, a nie podejmować decyzje na podstawie własnych upodobań czy własnego poczucia sprawiedliwości.

Rządy prawa oznaczają znaczną władzę sądów, których zadaniem jest czuwanie nad przestrzeganiem przyjętych reguł. Rządy prawa są również- jako istotny składnik europejskiego dziedzictwa kulturalnego i instytucjonalnego- terminem przyjętym w statucie Rady Europy oraz w pierwszym i wciąż podstawowym dokumencie tej organizacji, popularnie zwanej Europejską Konwencją Praw człowieka.

W kręgu oddziaływania niemieckiej kultury prawniczej, do którego pod tym względem zalicza się także Polska, podstawową prawno- polityczną konstrukcją odnoszącą się do stosunku między aparatem państwowym i prawem jest jednak konstrukcja „państwa prawnego”.

„Państwo prawne” było i jest traktowane jako przeciwieństwo „państwa policyjnego”, to jest państwa, w którym obywatel nie ma żadnych prawnych środków ochrony przed samowolą organów i urzędników państwowych. W rezultacie konstrukcja państwa prawnego jest nie tyle podsumowaniem całości zasad ustroju politycznego, co pragmatyczną, dostosowaną do warunków miejsca i czasu kodyfikacją gwarancji praw jednostki. Jej istotną częścią składową stała się sądowa kontrola decyzji administracyjnych, wykonywana (np. w Niemczech) przez szczególne sądy administracyjne. Zarówno konstrukcja „rządów prawa” jak i „państwa prawnego” zakładają istnienie sądowej kontroli aktów administracyjnych.

Działanie administracji na podstawie przepisów prawa to nie tylko działanie zgodne z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego i materialnego. To również działanie zgodne z przepisami administracyjnego prawa formalnego, tzn. procedury administracyjnej.

ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Prawo administracyjne jako odrębna dyscyplina powstało w XIXw.

Powstanie prawa administracyjnego- ograniczając się tylko do kontynentu europejskiego- można powiązać z dwoma zjawiskami tamtego czasu:

• Wprowadzenie instytucji „państwa prawnego”. Przepisy, które wydawano w odniesieniu do spraw administracji publicznej przestawały być wewnętrznymi instrukcjami służbowymi dla aparatu administracyjnego i stawały się bezwzględnie wiążącymi, na które można się było skutecznie powołać, zarówno przed właściwymi organami administracji, jak i przed sądami, w tym sądami administracyjnymi.

• Na podstawie nowego rozumienia przepisów administracyjnych oraz kształtującego się dorobku sądów administracyjnych powstała nauka prawa administracyjnego, tworząca teoretyczne podstawy tej dyscypliny, wraz z właściwą siatką pojęć, konstrukcji i zasad.

Rozwój prawa administracyjnego nie doprowadził jednak do jego skodyfikowania. Prawo administracyjne okazuje się- ze względu na ogromne zróżnicowanie i rozproszenie jego przedmiotu, a także szczegółowość rozwiązań i ich znaczną zmienność- niepodatne na kodyfikację w znaczeniu stosowanym w odniesieniu do prawa cywilnego czy karnego.

Kodyfikacja może zatem dotyczyć tylko administracyjnego prawa formalnego, to jest procedury, lub też pewnych kompleksów prawa materialnego (prawo budowlane, prawo o ruchu drogowym, prawo urzędnicze), lub ogólnych zasad stosowanych w przypadku, gdy przepisy szczególne, odnoszące się do danej materii, nie stanowią inaczej.

Kodyfikacja portugalska jest próbą sformułowania ogólnych zasad prawa administracyjnego.

Ogólne zasady prawa materialnego powstają przede wszystkim w wyniku orzecznictwa sądów administracyjnych, których rola może być w tym zakresie tak wielka, że sądom tym przypisać trzeba stworzenie systemu zasad prawa administracyjnego. W rezultacie, konstruowanie ustawodawstwa zawierającego ogólne przepisy prawa administracyjnego może (przynajmniej w krajach o odrębnym sądownictwie administracyjnym) mieć sens jedynie jako próba ustawowego ugruntowania ustalonej linii orzecznictwa sądowego.

Próbę taką podjęła w 1995r. polska Rada Legislacyjna, organ doradczy rządu w zakresie procesu tworzenia prawa, przedstawiając projekt ustawy- Przepisy ogólne prawa administracyjnego, opartej na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Projektowi nie został, jak dotąd, nadany dalszy bieg.

Punkt wyjścia ewentualnej kodyfikacji wskazuje na szczególną rolę orzecznictwa sądowego jako swoistego źródła prawa administracyjnego- także w „krajach prawa pisanego”, opierających swój system źródeł prawa na prawie stanowionym przez ustawodawcę.

Inną charakterystyczną cechą prawa administracyjnego stanowi brak możliwości ograniczenia jego źródeł do aktów parlamentu czy szerzej- do aktów władzy centralnej. Źródłami prawa administracyjnego są bowiem również przepisy „prawa miejscowego”. Jest oczywiste, że przepisy prawa miejscowego mają moc obowiązującą jedynie na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Obok przepisów o mocy powszechnie obowiązującej, wiążących wszystkie podmioty prawa, także znajdujące się poza sferą podległości organowi wydającemu dany akt normatywny, w prawie administracyjnym zachowała się kategoria przepisów o charakterze wewnętrznym, wydanych przez właściwe organy administracji rządowej i obowiązujących tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Akty te nie mogą być traktowane jako podstawa prawna dla decyzji administracyjnych.

Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadziła zarówno „zamknięty” system źródeł prawa, jak i w jego ramach utrwaliła rozróżnienie przepisów o mocy powszechnie obowiązującej i przepisów o charakterze wewnętrznym.

Jako źródła powszechnie obowiązującego prawa RP poza przepisami rangi konstytucyjnej wymienia ona: ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia (jako jedyne akty wykonawcze o mocy powszechnie obowiązującej, które mogą być wydawane w szczególności przez Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i ministrów kierujących działami administracji rządowej), jak również, na danym obszarze, akty prawa miejscowego. Jako akty o charakterze wewnętrznym Konstytucja wymienia uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, stwierdzając, że te ostatnie są wydawane tylko na podstawie ustawy.

Główny problem wynika z faktu, że Konstytucja nie zawęża prawa do aktów stanowienia prawa. Ale jednocześnie nie wyróżnia odrębnej kategorii- przepisów administracyjnych, będących aktami stosowania prawa. Konstytucja posługuje się określeniem „akty normatywne”, które ma zastosowanie do wszystkich aktów zawierających przepisy.

Kategoria „przepisów administracyjnych” o mocy powszechnie obowiązującej, lecz o charakterze ściśle związanym z bieżącym wykonywaniem zadań z zakresu administracji- i w tym sensie czysto technicznym, należy do normatywnych form prawnych działania administracji i jest starsza od ustawodawstwa administracyjnego, w nowoczesnym tego rozumieniu będącym synonimem państwa prawa. Administracja bowiem zawsze działa wydając akty administracyjne- indywidualne i o ogólnym charakterze, czerpiąc do nich najpierw upoważnienie ze swoich uprawnień policyjnych, a potem- w warunkach państwa prawnego- z ustaw.

Przepisy tego rodzaju mogą być wydawane także przez kierowników urzędów centralnych- i to w ramach, a nie tylko na podstawie przepisów prawa. Przepisy administracyjne wydawane bez wyraźnej podstawy ustawowej nie mogą być samodzielną podstawą decyzji administracyjnych.

Przepisy administracyjne znajdują się obecnie poza klasyfikacją konstytucyjną. Skoro jednak należą do prawnych form działania administracji, a nie do źródeł prawa. Konstytucja w ogóle nie reguluje prawnych form działania administracji, gdyż jest to kwestia należąca do materii ustawowej.

Konstytucyjna próba „zamknięcia” systemu źródeł prawa może być uznana za próbę ograniczenia zjawiska zwanego jako inflacja prawa. Skutkiem inflacji jest, mimo ogłaszania aktów prawnych w odpowiednich organach promulgacyjnych (w Polsce „Dziennik Ustaw” i „Monitor Polski”), coraz mniejsza dostępność prawa i możliwości ogarnięcia go już nie tylko przez przeciętnego obywatela, ale również przez prawników.

Do tej pory była mowa o źródłach prawa administracyjnego tworzonych przez właściwe organy państwowe. W dobie internacjonalizacji stosunków międzypaństwowych, obejmującej także wiele dziedzin materialnego prawa administracyjnego, źródłąmi prawa stosowanego przez organy administracji publicznej stają się również akty prawno-międzynarodowe- i to zarówno te tradycyjne, mianowicie konwecje, jak i te nowe, tworzone w ramach organizacji integracji w postaci Unii Europejskiej (prawo europejskie w najściślejszym znaczeniu). Obok harmonizacji, przyjęcie do Unii będzie oznaczało także bezpośrednie stosowanie określonych przepisów europejskich, do czego nasza administracja musi być przygotowana.

SĄDOWA KONTROLA LEGALNOŚCI AKTÓW ADMINISTRACYJNYCH

Ugruntowaną tradycją krajów anglosaskich- Anglii i USA- jest sprawowanie kontroli nad legalnością działania administracji przez sądy powszechne. Obywatel może zaskarżyć do sądu powszechnego każdą nielegalną, jego zdaniem, decyzję administracji, a wyjątki od tej zasady, zawsze interpretowane zwężająco, mogą wynikać tylko z ustawy.

Szybko o wiele bardziej atrakcyjny okazał się inny model sądowej kontroli administracji. Jego początków należy poszukiwać w napoleońskiej Francji, gdzie powołano do życia rady prefekturalne i Radę Stanu, której jednym z zadań było przyjmowanie odwołań od orzeczeń rad prefekturalnych, jak również w praktyce, rozpatrywanie skarg na nadużywanie władzy przez administrację. Rada Stanu i rady prefekturalne w żaden sposób nie były niezawisłe, pozostając jedynie szczególnymi organami administracji. „Sądownictwo administracyjne” (bo tak nazwano ten system) oznaczało więc instytucję- co do zasady- uprzywilejowującą administrację w prawnych sporach z obywatelami, a nie instytucję właściwą „rządom prawa” czy „państwu prawnemu”.

Dopiero w drodze długiego procesu napoleońskie „sądownictwo administracyjne” przeobraziło się w to, co dzisiaj rozumie się przez sądownictwo administracyjne, a mianowicie rozpatrywanie przez niezawisłe od administracji organy odwołań obywateli od nielegalnych decyzji administracyjnych.

Aktualnie skargi na nadużycie władzy nie są już rozpatrywane w pierwszej i w ostatniej instancji przez Radę Stanu, ale- poza skargami na akty ministrów i niektóre inne akty- w pierwszej instancji przez międzydepartamentalne trybunały administracyjne, a w drugiej instancji przez apelacyjne sądy administracyjne. Są to prawdziwe sądy szczególne, w odróżnieniu od Rady Stanu, która tradycyjnie zajmuje się innymi jeszcze sprawami (jest w szczególności organem doradczym prezydenta i rządu w sprawach legislacji), a jej członkowie nie mają formalnych gwarancji niezawisłości.

Z dawnego cywilnoprawnego zakresu jurysdykcji sądy administracyjne pozostawiły sobie materię tzw. kontraktów administracyjnych oraz odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkody wyrządzone przez państwo i jego funkcjonariuszy.

Kontrakty administracyjne odróżnia się od kontraktów prawa cywilnego na tej zasadzie, że jedną ze stron jest osoba prawa publicznego, że ich przepisy wykraczają poza normy prawa cywilnego i że kontrahent osoby prawa publicznego ma bezpośrednio uczestniczyć w wykonywaniu służby publicznej; charakter taki ma, w szczególności, część kontraktów o udzielenie zamówienia publicznego.

Inną, wynikającą z tradycji, cechą francuskich sądów administracyjnych jest szerokie rozumienie decyzji administracyjnej, przez którą rozumie się nie tylko akt indywidualny, ale i akt normatywny, o ile został wydany przez organ administracji (a więc przez organ ustawodawczy).

Zracjonalizowany i ograniczony do kontroli aktów indywidualnych model francuski stał się wzorem dla ustawodawców poszczególnych państw niemieckich drugiej połowy ubiegłego stulecia. Poczynając od Badenii powoływano tam do życia szczególne sądy administracyjne jako instytucje kontroli legalności indywidualnych aktów administracyjnych.

Instytucje te były bardzo zróżnicowane. Zróżnicowanie to odnosiło się zatem do:

• Celu, którym mogła być ochrona publicznych praw podmiotowych jednostki, jak w Austrii, albo ochrona przedmiotowego porządku prawnego, jak w Prusach

• Organizacji; sądownictwo trójinstancyjne w Prusach, dwuinstancyjne w Badenii, jednoinstancyjne w Austrii

• Zakresu działania, w której to materii wystąpiły dwa podstawowe, przeciwstawne rozwiązania: generalna klauzula kompetencyjna, to jest przyjmowanie w zasadzie wszystkich skarg na nielegalne decyzje administracji (w Austrii) i enumeracyjna klauzula kompetencyjna, to jest działanie tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawodawstwie (w Prusach)

Zyskały one ogólne uznanie, co, wraz z ewolucją francuskiego sądownictwa administracyjnego, powodowało spadek na kontynencie europejskim atrakcyjności modelu anglosaskiego i ograniczanie jego zastosowania tam, gdzie go wprowadzono.

I tak we Włoszech powołano do życia Radę Stanu i giunty prowincjonalne jako odpowiedniki francuskich rad prefekturalnych, stopniowo przekazując im sprawy administracyjne, uprzednio należące do sądów powszechnych.

W późniejszym czasie giunty zostały zastąpione przez regionalne trybunały administracyjne.

Szczególne sądownictwo administracyjne zaczęto też wprowadzać w Szwecji. Od 1970r Szwecja ma trójszczeblowe sądownictwo administracyjne. Na Szwecji wzoruje się Finlandia.

W Niemczech obecnie organizację i działanie sądownictwa administracyjnego reguluje ustawa z 1960r. Zgodnie z nią w poszczególnych krajach działają sądy administracyjne oraz- po jednym dla każdego kraju- wyższe sądy administracyjne. Na szczeblu federacji istnieje Związkowy Sąd Administracyjny, przed którym toczy się spory o naruszenie prawa związkowego przez krajowe sądy administracyjne i który orzeka w innych jeszcze sprawach określonych w ustawie. Kompetencję sądów administracyjnych określa klauzula generalna („spory publicznoprawne o charakterze niekonstytucyjnym”). Sprawy podatkowe nie należą do właściwości sądów administracyjnych, a rozstrzyganie w ich materii stanowi przedmiot działalności odrębnych sądów finansowych. Podobnie wyodrębnione sądownictwo ubezpieczeń społecznych.

Współczesna Austria kontynuuje model jednoinstancyjny z generalną klauzulą kompetencyjną, który musiano zmodyfikować w związku z wprowadzeniem skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach, w których jednostka doznała naruszeń swych konstytucyjnych praw w wyniku władczego rozporządzenia lub decyzji władz administracyjnych.

Druga Rzeczpospolita przyjęła ówczesny austriacki model sądownictwa administracyjnego- z jednym Najwyższym Trybunałem Administracyjnym orzekającym na podstawie generalnej klauzuli kompetencyjnej. W byłym zaborze pruskim utrzymano jednak, zmodyfikowany w związku z odmienną organizacją administracji terytorialnej, trójinstancyjny model pruski, oparty na klauzuli enumeracyjnej. Konstytucja Marcowa przewidywała wprowadzenia co najmniej dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, jednakże jej zapowiedzi nie zrealizowano.

Sądownictwo administracyjne należało do tych instytucji przedwojennych administracji, których nie przywrócono po II wojnie światowej. Przywrócono je dopiero w 1980r., w warunkach politycznych i prawnych właściwych owym czasom.

Naczelny Rząd Administracyjny nie mógł zatem być „sądem suwerennym” jak Najwyższy Trybunał Administracyjny, bo obowiązywała konstytucyjna zasada poddania wszystkich sądów nadzorowi judykacyjnemu Sądu Najwyższego. Niemożliwe było również wówczas inne rozwiązanie kwestii właściwości sądu administracyjnego, niż przyjęcie swoistej klauzuli enumeracyjnej, pomijającej wszelkie decyzje o charakterze politycznym.

W 1990r. nastąpiła zmiana formuły określania właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na klauzulę generalną, a ustawa o NSA z 1995r. ograniczyła nadzór judykacyjny Sądu najwyższego do rozpatrywania rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń sądu administracyjnego.

INNE INSTYTUCJE KONTROLI LEGALNOŚCI DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

Szwedzka instytucja ombudsmana długo była uważana za rozwiązanie egzotyczne, mogące funkcjonować tylko w swoistych warunkach tego kraju.

Po II wojnie światowej podejście do instytucji ombudsmana uległo jednak zmianie. Coraz wyraźniej okazywało się, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych, skuteczna w stosunku do znacznej części typowych aktów administracji reglamentacyjnej, nie może znaleźć zastosowania wobec czynności administracji podejmowanych w innych zakresach, w szczególności w zakresie administracji świadczącej. Ponadto zaś to, co interesuje obywatela, nie zawsze musi być rzeczą istotną dla sądu- i odwrotnie.

Instytucja ombudsmana stała się więc podmiotem recepcji najpierw w krajach skandynawskich, które nie rozwinęły szczególnego sądownictwa administracyjnego (w Danii, w Norwegii), a potem w krajach o wielkich tradycjach sądowo-administracyjnych: w RFN, jednak w odniesieniu do spraw wojskowych; w Wielkiej Brytanii (pod nazwą parlamentarnego komisarza do spraw administracji) i we Francji, pod nazwą mediatora. Polską odmianę ombudsmana wprowadzono w postaci Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ombudsmani mają dość różny zakres działania, najlepiej określony w Anglii jako wkraczający w przypadkach „złej administracji” (maladministration).

Na ogół ombudsmani podlegają, jak w Szwecji, parlamentom, ale możliwe też jest powiązanie ombudsmana z głową państwa, jak to ma miejsce we Francji. Zasadą przyjętą poczynając od Szwecji (także w Polsce), jest bezpośredni dostęp obywateli ze skargami do ombudsmana.

Wielka Brytania, a w ślad za nią Francja, wprowadziły jednak inne rozwiązanie: mianowicie, tamtejsi ombudsmani przyjmują skargi wyłącznie za pośrednictwem członków pralamentu, którzy tym samym stanowią „sito” kontrolne, w praktyce zresztą mało skuteczne.

Jeszcze powszechniejszą od ombudsmana jest inna instytucja kontroli legalności działania administracji- tym razem w pewnym tylko zakresie spraw, a mianowicie prawidłowego gospodarowania finansami publicznymi. Chodzi tu o urząd audytorski. Występuje on we wszystkich dawniejszych krajach członkowskich OECD, poza Szwajcarią, przybierając jednak różne formy: Izby Obrachunkowej (instytucji typu sądowego, w krajach tradycyjnie związanych z modelem francuskim), Trybunału Rachunkowego w RFN i w Austrii, powiązanego z parlamentem kontrolera i audytora generalnego w krajach anglosaskich itd. Rola tych instytucji rośnie wraz z „ekonomizacją” administracji.

Nasza Najwyższa Izba Kontroli, nie nawiązuje do żadnego z tych wariantów urzędu audytorskiego. Sprawuje ona kontrolę nie tyle rachunkową, ile merytoryczną- w tym kontrolę bieżącą.

Ombudsmani i urzędy audytorskie stanowią obok sądownictwa administracyjnego najważniejsze przykłady instytucji zewnętrznej kontroli administracji. Obok nich w niektórych państwach wytwarza się jeszcze jeden, szczególny rodzaj kontroli zewnętrznej, mianowicie kontrola sprawowana przez trybunały konstytucyjne.

Rolą tych trybunałów jest zasadniczo kontrola zgodności ustawodawstwa z konstytucją. Możliwe jest rozszerzenie ich właściwości- na kontrolę zgodności z konstytucją podstawowych aktów normatywnych, wydawanych z reguły przez organy administracji, jak i na rozpatrywanie tzw. skargi konstytucyjnej (instytucja typowa dla niemieckojęzycznych państw Europy, której istotę da się sprowadzić do uprawnienia każdego do zwrócenia się do trybunału konstytucyjnego w razie naruszenia przez władzę publiczną jego praw konstytucyjnych; naruszenie to może nastąpić w drodze aktu administracyjnego, indywidualnego czy też generalnego.

W obrębie administracji również tworzy się różnego rodzaju instytucje kontrolne- instytucje kontroli wewnątrzadministracyjnej. Przybierają one różne formy, z których najpopularniejszą stanowią inspekcje. Wzorów pod tym względem na ogół dostarcza Francja, w której ogromną rolę odgrywa korpus Generalnej Inspekcji Finansów- jeden z „wielkich korpusów państwowych”, obok którego działają korpusy inspekcji resortowych, a wśród nich korpus Generalnej Inspekcji Administracji, podporządkowany ministrowi spraw wewnętrznych

9. ADMINISTRACJA A ETYKA

Analizy w naszej literatury zaczeto robic pod wplywem krajow anglosaskich, gdzie istnieje powiazanie pomiedzy pololityka a administracja z jednej i etyka z drugiej strony.(USA)

W Europie rozdzielano je i uwazano, ze kwestie etyki rozstrzyac powinno prawo, a wiec w administracji ograniczenia wystepuja o tyle o ile stanowia przedmiot regulacji w przepisach prawa ( karnych, zwalczajacych korupcje wśród urzednikow).Urzednicy zostali ustawowo zobowiazani do:

1. kierowania się imteresem publ.

2. bezstronnosci

3. neutralnosci politycznej

Z tego względu problem korupcji uwazano za marginesowy.

W krajach anglosaskich=> wrazliwosc na możliwy konflikt interesow => poszukiwano mechanizmow jego instytucjonalnego i proceduralnego unikniecia.Proba tworzenia kodeksu etycznego dla pracownikow administracji ( cos na rodzaj lekarskiego czy prawniczego, ale np. w Polsce cos takiego nie ma racji bytu=> niewystaraczajace a nawet niewlasciwe , ponieważ problematyka etyki dotyczy calosci adm. A nie tylko aspektu personalnego ).Ograniczenie powinno dotyczyc zarówno zakresu zad. Jak i trybu wykonywania.

Sfery:

I sferą będzie zarówno ograniczenie do minimalnego zakresu decyzji uznaniowych ( szereg decyzji typu koncesyjnego ) + w ogóle zakresu działalności regalmentacyjnej ( deregulacja ) jak i prowadzenie decentralizacji dekoncentracji , co uniemożliwi skupienie wielu uprawnień na jednym szczeblu czy w ramach jednego urzędu. Musi to być jednak starannie zapalnowane u przygotowane.

II strefa

Znaczenie ma zapewnienie max. jawności działania administracji i jego efektów.

Regulacja powinna odnosić się szczególnie do różnych form działania zarówno niewładczych, w tym cywilno - prawnych, jak i władczych w szczególności podejmowania decyzji w tolu postępowania administracyjnego. W ostatnim zakresie chodzi o jawność WEWNĘTRZNĄ, czyli dla stron postępowania oraz o jawność ZEWNĘTRZNĄ. Jawność łączy się ściśle z organizacją MECHANIZMÓW KONTROLI ( zewnętrznych i wewnętrznych ) . Nie mogą one krępować administracji.

Aby państwo było „ uczciwym państwem ” trzeba je prawidłowo zorganizować ( etyka powinna być jednym z podstawowych kryteriów ) .

ADMINISTRACJA A STANDARDY ŻYCIA PUBLICZNEGO

W wielu krajach zaczęto tworzyć katalog ZASAD ŻYCIA PUBLICZNEGO, wymieniający podstawy etyczne, które powinny stać się podstawą zarówno praktycznego postępowania wszystkich zainteresowanych jak i rozstrzygnięć ustawodawcy. Np. 1995 rok=> KOMISJA LORDA NOLANA ( UK ) objęła sprawozdaniem parlamentarzystów, członków rządu oraz urzędników administracji publicznej.

Zasady obowiązujące w życiu publicznym:

1.bezinteresowności - rozstrzyganie w imię interesu publ.

2.prawości - brak zależności finansowej czy materialnej od osób lub organizacji.

3.odpowiedzialności - ponoszenie odpowiedzialności za swoje czyny i decyzje

4.obiektywizmu - wybory wg. kryteriów merytorycznych

5.jawności ( otwartości ) - jawne metody postępowania

6.uczciwości - obowiązek zgłoszenia prywatnych interesów mogących mieć związek z obowiązkiem publicznym

7.przykład z góry - wspieranie zasad własnym zachowaniem.

Francja => podobnie jak w Uk. Upowszechnianie otwartości czy „przejrzystości”. Traktują działalność administracyjną jak misję publiczną. Kładą duży nacisk na dokładne informowanie obywateli w zakresie ich praw, pilnują terminów. Pilnują zwłaszcza sfery gdzie polityka i administracja stykają się z prywatną przedsiębiorczością. Sektor prywatny często działa na korzystne dla siebie rozstrzygnięcia ( nawet ponadnarodowo ) => korupcja trans graniczna => OECD w 19917 r. przyjęło ustawę o jej zwalczaniu ( państwa karzą tylko za korumpowanie swoich urzędników, nie tych poza granicami kraju ).

Standardy życia publicznego są dyrektywami właściwego postępowania dla polityków i urzędników ( na nich opiera się orzecznictwo dyscyplinarne ). Z drugiej strony zawierają dyrektywy dla ustawodawców, stające się nakazami. [ ustawa z 21.08. 1997 o ograniczeniu prawa działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne => weszła w życie 1.01.98 ]

3. ADMINISTRACJA A ZASADY ETYKI ZAWODOWEJ URZĘDNIKÓW

USTAWY O SŁUŻBIE CYWILNEJ - formułują przepisy wcielające w życie standardy życia publicznego.

Zawierają katalog podstawowych obowiązków urzędników.

Ustawa z 1998 r nakazuje urzędnikom służby cywilnej:

1. chronić interes państwa, prawa człowieka i obywatela

2. racjonalnie gospodarować środkami publicznymi

3. rozwijać wiedzę zawodową

4. rzetelnie i terminowo wypełniać zadania

5. zachowywać się godnie w pracy oraz poza nią

Ustawy o służbie cywilnej albo adaptują przepisy „ antykorupcyjne ” do potrzeb administracji, albo nakazują stosowanie ich w stosunku do wszystkich urzędników służby.

ORZECZNICTWO DYSCYPLINARNE - sposób na kształtowanie właściwego zachwania.

Kontynent => ustawowa regulacja obowiązków

Tradycja anglosaska - profesjonalne „ kodeksy etyczne ”

Brytyjski „ kodeks administracji publicznej ” z 1996 r wymienia powinności jak np. :

1. obowiązek udzielania ministrom rad oraz dostarczania max ilości informacji

2. - II - odnoszenia się do spraw społeczeństwa bez uprzedzeń, sprawnie i szybko

3. - II - sprawnego, szybkiego i właściwego wykorzystywania środków publicznych

Istnieją też kodeksy wyspecjalizowane ( dotyczą już konkretnych spraw np. co wolno po zakończeniu pracy w służbie publicznej ). Pewnych reguł postępowania nie da się przełożyć na język prawa.

10. ADMINISTRACJA PUBLICZNA A SPOŁECZEŃSTWO OBYWATELSKIE

Społeczeństwo obywatelskie funkcjonuje w Europie od 600 lat. Ok. 1400 r zaczęto je stosować w związku z recepcja (??) poglądów Cycerona. „ społeczność polityczna” zorganizowana w państwo.

Umowa społeczna John'a Locke'a ( w liberalnej wersji )

Państwo miało genezę kontraktową, miało powstać w wyniku umowy, jaką zawarli ludzie, gdy postanowili przejść od stanu natury do stanu politycznego czy obywatelskiego. Konstrukcja umowy pozwalała na różnorodne formułowanie jej treści i w ten sposób też uzasadnianie bardzo odmiennych cech państwa jako jej efektu.

Locke głosił prymat jednostki nad zbiorowością, w tym państwem. Umowa społeczna polegała na dobrowolnym porozumieniu się wolnych jednostek w celu zapewnienia im bezpieczeństwa poprzez przekazanie prawa karania przestępstw zbiorowości.( uzasadnia ograniczenie zadań państwa oraz jego podporządkowanie społeczeństwu politycznemu i obywatelskiemu ). Społeczeństwo obywatelskie było z każdego punktu widzenia pierwotne w stosunku do państwa. Nie było też do pomyślenia bez gospodarki rynkowej, a więc pojęcie społ. obywatelskiego oznaczało AFIRMACJĘ STOSUNKÓW RYNKOWYCH.

HEGEL

Odrzucił powyższe implikacje. Wprowadził termin społeczeństwa obywatelskiego do szerszego obiegu naukowego. Uważał państwo za twór bardziej pierwotny i istotny od jednostki ( dopiero w ramach państwa mogła uzyskać właściwy wymiar moralny ). Społeczeństwo obywatelskie było dla Hegla systemem stosunków społeczno ekonomicznych ( podstawa to zależność i wzajemne odnoszenie się ludzi do siebie ).

DUCH LIBERALNY - przeciwstawianie społeczeństwa obywatelskiego państwu jako aparatowi władzy => w l 80 tych XX w => Polska => podkreślano odrębność władzy i społeczeństwa.

DUCH HEGLOWSKI - społeczeństwo to szczególna sfera życia społecznego, odległa od podstawowych przedmiotów zainteresowania państwa.

Pierwsze podejście:

Łatwo może dojść do poszukiwania sposobu na „ uspołecznienie państwa ” => wtedy samorząd może się stać jedną z form takiego uspołecznienia.

Drugie podejście :

W aspekcie instytucjonalnym => koncentracja na organizacjach pozarządowych. W kategoriach prawnych samorządu nie można traktować jako organizacji pozarządowej.

W epoce „ realnego socjalizmu ” nie stosowano pojęcia społeczeństwa obywatelskiego. Pojęcie to ma charakter czysto analityczny => nie może istnieć niezależnie od władz publicznych, a granice pomiędzy nim a państwem nie są klarowne i ostre.

2. INSTYTUCJONALNE FORMY SAMOORGANIZACJI OBYWATELSKIEJ - ORGANIZACJE POZARZĄDOWE

III sektory:

1. sektor gospodarczy - przedsiębiorcy. Większość to podmioty prawne, bowiem przedsiębiorczość publiczna uważana jest za wyjątkową. Charakterystyczną cechą I sektora jest to, że jego podstawowym motywem działania są wysokie zyski

2. sektor władzy publicznej

3. sektor organizacji pozarządowych - niepubliczny z natury rzeczy ( podobnie jak nr I ), ale nastawiony na cele zbiorowe. Za organizacje tego sektora uważa się podmioty o celach NIEZAROBKOWYCH.

W Polsce do niedawna termin ten zastępowano innym - organizacja społeczna.

Po raz pierwszy został użyty w 1997r w „ Ustawie powiatowej ”.

Szczególną kategorię org pozarządowych stanowią PARTIE POLITYCZNE, które wyróżniają się celem, jakim jest „ wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie się polityki państwa ”.

Wg konstytucji, za org pozarządową można uważać dobrowolne zrzeszenia, wśród których najbardziej typową formę stanowią stowarzyszenia oraz fundacje.

III sektor nie podlega kontroli partyjno - państwowej.

3.WSPÓŁPRACA WŁADZ PUBLICZNYCH Z ORGANIZACJAMI POZARZĄDOWYMI

Cele obydwóch mogą być podobne. Sektor II i III => konieczność współpracy.

POWODY:

1. Komitet Ministrów Rady Europy => włączanie org pozarządowych do wykonywania zadań publicznych stanowi istotny aspekt PLURALIZMU DEMOKRATYCZNEGO.

2. zasada pomocniczości - gdy to możliwe zadania publiczne powinny być wykonywane przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego.

3. wykonywanie zadań publicznych w zakresie szeroko rozumianych usług społecznych z wykorzystaniem NSTRUMENTÓW KONTRAKTOWYCH. Państwo wycofuje się w znacznej mierze z bezpośredniego dostarczania poprzez swoje agendy świadczeń społecznych z zakresu zdrowia, oświaty, pomocy społecznej- przy obciążeniu władz publicznych odpowiedzialnością za stworzenie warunków funkcjonowania takich świadczeń = władze będą szukać pośrednich mechanizmów wykonywania swoich zadań poprzez jednostki zarówno z I jak i z III sektora.

4. istnienie i rozwój ustabilizowanej sieci org pozarządowych zdolnych do realizacji zadań publicznych ( kadrowo i technicznie ).

5. kształtowanie się nowego charakteru społeczeństwa => postindustrialne + obywatelskie.

Optymalizacja kosztów.

6. wykonywanie zadań publicznych przez org pozarządowe jest efektywniejsze społecznie i ekonomicznie.

DECENTRALIZACJA WYKONYWANIA ZADAŃ PUBLICZNYCH=> pomaga w rozoju org samorządowych.

Za podstawowe zasady współpracy organów administracji publicznej z org pozarządowymi należy uznać:

1. efektywność : władze wspierają rozwój org, a one wykonują zadania efektywniej niż państwo z punktu widzenia efektywności społecznej i ekonomicznej.

2. jawność : udostępnianie podstawowych danych przy wymaganiu od współpracujących org pozarządowych pełnej „ przejrzystości ” finansowej.

Podstawowe formy współpracy:

1. wzajemna informacja o planowanych kierunkach działania i współdziałanie w kierunku ich uzgodnienia.

2. konsultowanie z org pozarządowymi projektów podstawowych rozstrzygnięć

3. wspieranie, zwłaszcza finansowe, działalności org pozarządowych ( „dotowanie”)

4. powierzanie org pozarządowym wykonywania zadań publicznych na podstawie umów prawa cywilnego („ kontraktowanie” umów ).

Kontraktowanie i dotowanie stanowią coraz istotniejszy składnik wykonywania zadań publicznych przez organy administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego europejskich rozwiniętych miast o gospodarce rynkowej.

III sektor staje się w tym zakresie bardzo ważnym współpracownikiem sektora publicznego + uzupełnieniem sektora I i jednocześnie konkurentem dla tego sektora.

Dotowanie ( wyłącznie III sektor ) i kontraktowanie ( oba sektory niepubliczne ) stanowi formę swoistej funkcjonalnej prywatyzacji świadczenia usług społecznych.

Ujemne skutki dotacji:

1. możliwość odchodzenia org pozarządowych od spontaniczności i niezależności ( na rzecz dotacji i kontraktowania ).

2. niebezpieczeństwo formalizacji czy biurokratyzacji wielkich org pozarządowych

3. możliwość zacierania się granicy pomiędzy sektorem I a III, czym mogą być zainteresowane podmioty z obu sektorów ( org pozarządowe by maxymalizować przychody, a przedsiębiorcy by wejść w niszę zajmowana dotychczas przez org pozarządowe + dotrzeć do przywilejów org pozarządowych )

Ustawa o pomocy społecznej to jedyna nasza ustawa oddzielająca kontraktowanie od dotowania.

11. ZAGADNIENIE REFORM ADMINISTRACYJNYCH. TRANSFORMACJA USTROJOWA PO 1989 ROKU

Administracja powinna zmieniać się adekwatnie do zmian otoczenia, w którym działa.

AP musi dotrzymywać kroku zmianom zachodzącym w społeczeństwie.

Zadania : utrzymanie porządku i bezpieczeństwa publicznego, pobor podatkow, funkcje reglamentacyjne i rejestracyjne.

AP jest ciagle reformowana aby sprostac w/w zadaniom.

Przedmiotem reform może być struktura jednostki organizacyjnej. Wtedy mamy do czynienia z reorganizacja. Najprościej jest połączyć lub podzielic jednostki administracji.Reorganizacja może się łączyć ze zmiana statusu publicznoprawnego danej instytucji. Często powstaje nowa instytucja. Dzieje się tak gdy przeprowadzane reformy maja charakter systemowy. Taki charakter zmian powoduje tez często likwidacje starych instytucji.

Powazniejsza reorganizacja przewaznie nie może się obyc bez zmiany trybu dzialania (postepowania) administracji.

Reformy proceduralne mogą mieć trojaki charakter .

• Zmiany mogą zachodzic na poziomie normatywnym, a wiec w sferze obowiązującego prawa.

• Poziom mechanizmow zarzadzania sprawami publicznymi

Powyższe poziomy sa dowodem na to ze reforma AP stanowi zajecie bez konca (unfinishable business)

• Trzeci poziom - poziom transformacji ustrojowej zwany w krajach demokratycznych poziomem „konstytucyjnym”.

Poziom drugi i trzeci często sa ze sobą mylone.

Ogólne uwarunkowania i metodyka transformacji w Polsce.

Mechanizmy dzialania AP wynikaja z obowiązujących przepisów prawnych, zasad i technik pracy, oraz z obyczajów i rutyny urzędniczej. Przebudowa ustroju państwowego nie ma na nie wpływu.

Przez ponad pół wieku cały polski system administracyjny był scentralizowany i oparty na zasadzie przewagi struktur resortowych . Ten stan uniemożliwiał racjonalne prowadzenie polityki społecznej i gospodarczej w skali ogólnokrajowej, a także regionalnej i lokalnej.

W spadku po poprzednim ustroju pozostało nam niezdrowe pomieszanie sfery politycznej władzy wykonawczej z funkcjami AP. Również administracja terenowa jest wyjatkowo słaba i rozproszona. Liczne reorganizacje przeprowadzone w latach 1989-1998 można zaliczyć do zmian na poziomie menadżerskim lub czysto modernizacyjnym. Przed reformami z 1998 roku polska AP była dysfunkcjonalna. Wobec naszego zacofania w AP względem reszty Europy nie można traktować reformy AP jako jednorazowej akcji. Powinna ona być zespołem różnorodnych przedsięwzięć i działań różnej rangi, konsekwentnie i systematycznie realizowanych, mający wspólny kierunek i cel.

Dla powodzenia reform powinien tez istnieć korzystny klimat polityczny i zgoda głównych sił politycznych. Naturalna cecha wszystkich struktur i zachowań administracyjnych jest konserwatyzm i niechęć do zmian, dlatego też dynamizm zmian musi być silniejszy niż dynamika układu, którego zmiany mają dotyczyć.

12. DYLEMATY POZNAWCZE NAUKI O ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Dylematy poznawcze nauki o administracji publicznej

• Samoistny charakter nauki administracji, jako nauki właśnie, jest często kwestionowany, mówi się o „kryzysie identyfikacji”; chodzi tu głownie o metody badań - nie zostały wyodrębnione swoiste dla tej nauki i jednocześnie wew. koherentne metody badawcze.

• Pluralizm metod i kierunków badawczych:

• dla jednych to oznacza „opcje zerową” - jest adm. jako fakt społeczny i przedmiot badań, nie ma jako wyodrębnionej dziedziny badań i samoistnej teorii

• dla innych to cecha nauki adm. i powód by dążyć do zintegrowania ich w ramach nauki kompleksowej o wyższym stopniu czy swoistym sposobie uogólnienia - w praktyce to wciąż tylko postulat a nie rzeczywistość badawcza.

• Teorie systemów - wysoko zintegrowane procedury poznania naukowego dające perspektywy w badaniu adm.

• „kryzys identyfikacji” - cecha stała

• Dużo gorzej od rozpiętości prób metodologicznych opanowania materii badawczej nauki adm. jako dziedziny przedstawia się sam stan „samoistnej” czy „ogólnej” teorii adm. od strony jej zawartości.

• W Polsce o większości spośród stosowanych współcześnie na świecie metod badawczych mówi się tylko „teoretycznie”.

• W każdym państwie i w każdym czasie adm. wykazuje cechy swoiste związane z problemami rozwoju danego kraju, jego kulturą, historią, z panującym syst. polit. i gosp., z miejscowym porządkiem prawnym, z cechami społeczeństwa, z problemami finansowymi i tech., kwalifikacjami pracowników itp. Niezależnie więc od importowanych z zagranicy b. ogólnych twierdzeń z jednej str., i prostych zaleceń usprawniających z drugiej str., zasadnicze merytoryczne wyniki nadawcze nauki adm. muszą rodzić się w kraju, którego dotyczą - jest to specyficzna cecha adm.

• Działalność adm. ma się opierać na zasadzie racjonalności - to stwierdzenie to kluczowe kryterium poznawcze - z względności pojęcia racjonalność wynikają trudności metodologiczne.

2. Prawo administracyjne - Nauka o administracji - Polityka administracyjna

• Tradycyjny podział nauk administracyjnych:

• prawo administracyjne

• nauka administracyjna

• polityka administracyjna

Mówi się często, że ten podział to przeszłość, że dziś wszystko co nie jest nauką prawa adm. w sensie stricte, a dotyczy administracji i jej działalności, jest obejmowane przez nauke administracji

• Polityka - „umiejętność o środkach, za których pomocą państwa, o ile można najzupełniej, cele swe urzeczywistniać są w stanie” - klasyczna definicja.

Jeśli przy niej pozostać widać wyraźną różnicę miedzy nauką o adm. publ. a nauką polityki administracyjnej

• W ujeciu oferowanym przez naukę o adm. publ. (w sensie largo) nie chodzi o następstwo zdarzeń prawnych służących realizacji porządku prawnego (co w zasadniczy sposób identyfikuje perspektywę badawczą nauk prawnych), lecz o następstwo zdarzeń i działań celowych, nakierowanych na sprostanie określonym potrzebom społecznym. Zdarzenia te (stany) maja dopiero swoje aspekty prawne.

• 5 obszrów tematycznych nauki administracji metodologicznie składajacych się na ujecie funkcjonalne, najbardziej uniwersalne:

• diagnoza stanu istniejącego - co jest zawsze podstawą wszelkiej działalności organizatorskiej

• cele i zadania polityczne

• uwarunkowania działalności administracyjnej, także uwarunkowania prawne ale i polit., gosp., społ., itp. - chodzi tu o cechy otoczenia, w którym funkcjonuje i działa administracja

• klasyczny problem organizacji środków działania, zarówno możliwości materialnych, kadrowych, itp., jak i instrumentów prawnych

• skutki działalności organizatorskiej - kontrola i ocena działalności publ.

• Nauka adm. jest nauką „polit.” tez i w tym sensie, że odbija cechy systemu (ustroju) polit. czy państwowego, w którym jest uprawiana. Problem w tym, na ile nauka ta podporządkuje się oczekiwaniom „państwowym” , stając się „nauką dworską”, a na ile jej zróżnicowanie badawcze odpowiadać będzie obiektywnie występującym i zróżnicowanym problemom życia publ., gosp., cechom społ. itd.

13. UJEDNOLICENIE ROZWIAZAŃ W DZIEDZINIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Narodowe modele administracji publicznej, opisane w tej książce, zbliżają się do siebie. Nie tracąc swych cech charakterystycznych upodobniają się do siebie pod wieloma względami. Od dawna kraje zapożyczały poszczególne rozwiązania AP od innych, nawet te, które same dostarczały innym rozwiązań modelowych. Warto przy tym wskazać, że „klon” ulegał transformacji ciekawszej niż pierwowzór. Obecnie podobieństwa są już na tyle duże, że zrzeszające państwa organizacje mogą wypracować pewne wspólne dla wszystkich członków zasady.

Dotyczy to nie tylko organizacji o charakterze integracyjnym jaką jest UE. Współpraca w ramach wszystkich „filarów” UE wymaga porównywalności o ile nie kompatybilnośći odpowiednich organów i służb.

Przykładów zbliżania organizacji AP dostarczają też typowe organizacje współpracy, w żaden sposób nie stawiające sobie celów integracyjnych jak Rada Europy czy Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD).

Omawiając kwestię wpływu współpracy międzynarodowej na kształt AP poszczególnych państw, nie sposób nie zauważyć, że coraz większy wpływ w tym zakresie wywierają doświadczenia organizacji i funkcjonowania administracji organizacji międzynarodowych.

Administracja ONZ jest bliższa modelowi amerykańskiemu, amerykańskiemu administracja Unii Europejskiej jest bliższa modelowi francuskiemu.

Ekonomika

Jedną z najważniejszych cech współczesnej gospodarki jest jej coraz bardziej globalny charakter. Przejawem tego jest gwałtowny rozwój firm ponadnarodowych jak i tendencje do międzynarodowej współpracy gospodarczej. W gospodarce rynkowej Polityka i realizująca jej cele administracja nie może stać ponad gospodarką. To bardziej już gospodarka wpływa na politykę jak i na administrację.

Wielkie firmy ponadnarodowe narzucają coraz więcej ogólnych standardów standardów zakresu organizacji i zarządzania, które są przyjmowane przez A krajowe i międzynarodowe. Dotyczy to przede wszystkim uelastycznienia struktur i wprowadzenia nowych rozwiązań, odbiegających od sztywności tradycyjnych jednostek organizacyjnych, takich jak ministerstwa, jak i wszystkiego co łączy się z programowaniem finansowym i kontrolą wydatkowania funduszy publicznych.

W tym ostatnim zakresie przejmowanie przez AP wzorów administracji prywatnej odbywało się początkowo w sposób dość mechaniczny. Należy jednak pamiętać że udział państwa w gospodarce krajów wysoko rozwiniętych stale rośnie, co stanowi podstawę do zwiększania stopnia „ekonomizacji” AP.

Zmienia się jednak sposób udziału państwa w życiu gospodarczym. Zamiast bezpośredniego prowadzenia działalności gospodarczej wkracza prywatyzacja. Państwo oddziałuje na gospodarkę w sposób pośredni w szczególności przy użyciu instrumentów finansowych (podatki, kredyty, gwarancje kredytowe) oraz prowadzenie odpowiedniej polityki zakupów rządowych w drodze zamówień publicznych.

Wyzwania technik i nauk o zarządzaniu.

Z zarysowanymi wyzwaniami ekonomiki łączą się ściśle wyzwania nowoczesnej techniki. W latach 70tych dokonała się na zachodzie „rewolucja informatyczna”. A ponieważ technika jest jedna to nie ma narodowych modeli informatyki, co ma ogromny wpływ na ujednolicanie instytucji ukształtowanych w różnych modelach AP. Podobny wpływ mają również nauki o zarządzaniu, dynamicznie rozwijające się w ostatnich dziesiątkach lat. Dość często stanowią one zresztą podsumowanie doświadczeń administracji prywatnej, służąc jako istotny kanał tych doświadczeń do administracji publicznej.

Rozwój instytucji demokratycznych

Po upadku faszyzmu i komunizmu demokracja stała się powszechnie uznanym standardem ustrojowym. W krajach Europy Środkowej i wschodniej wyzwania demokratyczne sprawiają znacznie poważniejsze trudności niż na Zachodzie kontynentu. Cała AP w tych krajach jest oparta na zasadzie podporządkowania pionowego i zarządzania resortowego. Mimo rozpadu systemu komunistycznego pozostały nawyki resortowego układu AP. W rezultacie największym wyzwaniem reform ustrojowych stała się przebudowa mechanizmów władzy administracyjnej.

Od tej pory jak pisze r.m. lub R.M. znaczy to rada ministrów.

35

---