F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Wprowadzenie do zagadnień nauki finansów i finansów publicznych

Tezy:

1. Etymologia terminu „finanse” w kontekście finansów publicznych

2. Zasady ogólne finansów publicznych w nauce finansów publicznych i prawa finansowego

3. Omówienie relacji między finansami prywatnymi a finansami publicznymi oraz związki finansów publicznych z innymi naukami

4. Wyjaśnienie terminu gospodarki finansowej,

5. Charakterystyka polityki finansowej - cele, relacje w polityce finansowej w odniesieniu do podmiotów gospodarujących w relacji do operacji publicznymi zasobami finansowymi

6. Definicja zjawisk finansowych i umiejscowienie ich w całokształcie zjawisk ekonomicznych,

7. Klasyfikacja zjawisk finansowych w ujęciu przedmiotowym oraz podmiotowym - identyfikacja finansów publicznych w tym podziale

8. Mechanizm powiązań pomiędzy ogniwami finansów i systemu finansowego na płaszczyźnie istoty i znaczenia finansów publicznych

- podmiotami gospodarczymi,

- finansami publicznymi,

- bankami,

- zakładami ubezpieczeniowymi oraz gospodarstwami domowymi,

9. Funkcje finansów publicznych w gospodarce.

Literatura:

[1] S.Owsiak: PODSTAWY NAUKI FIANSÓW, PWE, Warszawa 2002 oraz FINANSE

PUBLICZNE 2005

[2] P.M.Gaudemet, J.Molinier: FINANSE PUBLICZNE, PWE, Warszawa 2000

1. Etymologia terminu „finanse”

Termin „finanse” ma swoje korzenie w średniowiecznej łacinie. Wywodzi się od czasownika „finire”, które z czasem uległo przekształceniu w słowo „finare”. Następnie pojawiło się słowo „finatio”. Terminem tym określano orzeczenie sądowe kończące spór (finis). Treścią orzeczenia sądowego była m.in. należność finansowa, którą należało przekazać albo na rzecz innej osoby lub też związku publicznoprawnego a więc np. państwa. Zatem w wyniku orzeczenia sądowego przeprowadzono operacje pieniężne.

Pierwotnie termin „finanse” obejmował głównie zjawiska związane z finansami publicznymi, co wiązane było z nakładaniem i ściąganiem przez państwo podatków, ale także gromadzeniem dochodów z tytułu podatków oraz innych danin publicznych, zaciąganiem pożyczek przez państwo i - wreszcie wydatkowaniem środków finansowych przez władze publiczne.

2. Znaczenie pojęcia finansów oraz nauki finansów

Współcześnie „Finanse” to proces gromadzenia i rozdziału zasobów pieniężnych, bądź też ogół zjawisk pieniężnych powstających w związku z działalnością gospodarczą i społeczna człowieka.

W literaturze przeważa pogląd, iż do zjawisk finansowych zaliczamy tylko te zjawiska, w których występuje pieniądz w postaci przepływających strumieni pieniężnych. Zatem w zjawiskach finansowych pieniądz występuje w ruchu w konkretnej postaci: gotówki, wkładów bankowych, należności lub zobowiązań, pełniąc funkcje środka wymiany, środka płatniczego lub środka przechowywania wartości.

Finanse, a ściślej zjawiska finansowe, powstają zatem w ramach stosunków pieniężnych w ramach różnorodnych transakcji gospodarczych, których przedmiotem są dobra i usługi. Przedmiotem transakcji jest również sam pieniądz i jego surogaty, pochodne pieniądza (derywaty).

Niektórzy autorzy pod pojęciem Finansów” rozumieją „posługiwanie się pieniądzem” przez państwo, samorządy terytorialne i inne podmioty gospodarcze, gospodarstwa domowe i instytucje międzynarodowe. [L.Kurowski]

Natomiast „Nauka finansów” to nauka o zjawiskach i procesach pieniężnych.

Przedmiotem nauki finansów jest badanie ruchu pieniądza, polegające na:

• jego tworzeniu - kreacji w systemie bankowym,

• cyrkulacji między różnymi podmiotami gospodarującymi,

• osiadanie w postaci oszczędności i rezerw pieniężnych.

Analizę ruchu pieniądza w nauce finansów w tym także finansów publicznych nie ogranicza się jednak do samych zjawisk pieniężnych, lecz prowadzi się na tle i w relacji: produkcji, spożycia indywidualnego, zbiorowego, podziału, wymiany z zagranicą (czyli procesów realnych, inaczej rzeczowych)

Z powyższych powodów można stwierdzić pewne podobieństwo między przedmiotem nauki finansów, a przedmiotem makroekonomii. Różnica tkwi w stopniu szczegółowości analizy zjawisk pieniężnych. Makroekonomia bada globalne agregaty natomiast finanse czynni je kształtujące.

Pojęcie finansów publicznych

Wg definicji A.Lalande, Vocabulaire technique et critique de la Philosophie, Paris 1928r. „nauki”

(W Technicznym i krytycznym słowniku filozofii), której finanse publiczne odpowiadają to

jest to „ zespół wiedzy i badań o odpowiednim poziomie jednolitości i ogólności, który może doprowadzić zajmujących się nim ludzi do zgodnych wniosków, wynikających z obiektywnych zależności (...)”

Finanse publiczne to proces gromadzenia wydatkowania publicznych zasobów finansowych, natomiast przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska oraz procesy związane z powstawaniem i rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego. W szerszym ujęciu - przedmiotem nauki o finansach publicznych jest nie tylko zewnętrzna pieniężna forma funduszy publicznych, lecz także ich treść ekonomiczna, społeczna i polityczna, a także stara się uchwycić związki przyczynowo-skutkowe miedzy gromadzeniem pieniężnych środków a procesami gospodarowania, społecznymi i politycznymi.

Nauka o finansach publicznych bada zatem zarówno przyczyny, dla których tworzy się fundusze publiczne, jak też różnorodne skutki, jakie wywołuje tworzenie funduszy publicznych

P.Gaudemet, J.Molinier, wskazują, iż „Finanse publiczne to gałąź prawa publicznego, której przedmiotem jest badanie norm odnoszących się do publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami”.

3. Wyjaśnienie terminu gospodarki finansowej

Gospodarka finansowa - jest pojęciem szerszym niż termin finanse. Obejmuje ona wszelkie formy działania w zakresie zjawisk pieniężnych:

1. przygotowanie przeprowadzenia wszelkiego rodzaju operacji pieniężnych (w tym ich planowanie)

2. faktyczna realizacja operacji pieniężnych - i w tej części gospodarka finansowa obejmuje w całości definicję finansów

3. ewidencja i analiza przebiegu operacji pieniężnych w przeszłości w celu wyciągnięcia wniosków co do dalszych działań w tym obszarze.

Najogólniej można ująć termin gospodarka finansowa jako gospodarowanie pieniądzem polegające na uzyskiwaniu przychodów, ponoszenie wydatków a także gromadzenie zasobów pieniężnych na pokrycie przyszłych wydatków. Z tak przedstawionego ujęcia wynika, iż mówić o gospodarce finansowej państwa ale także innych podmiotów.

Prowadzenie gospodarki finansowej wymaga stosowania określonych metod gospodarowania.

W zasadzie wyróżnić można dwie metody: a) bezzwrotną oraz b) zwrotną.

Metoda bezzwrotna polega na nieodpłatnym i bezzwrotnym wyposażeniu poszczególnych podmiotów w środki pieniężne i ma zastosowanie głównie do jednostek budżetowych, których działalność polega nie na produkcji, lecz na świadczeniu usług i to nieodpłatnie. Takimi dziedzinami są: oświata, nauka, kultura czy ochrona zdrowia.

Metoda zwrotna polega na tworzeniu, gromadzeniu i rozdzielania zasobów pieniężnych na czas oznaczony, z obowiązkiem ich zwrotu po upływie oznaczonego terminu. Typowym podmiotem jest przedsiębiorstwo, które pokrywa swoje wydatki głównie z uzyskanych przychodów ze sprzedaży wyrobów, towarów i usług.

4. Charakterystyka polityki finansowej - cele, relacje w polityce finansowej w odniesieniu do podmiotów gospodarujących

Polityka finansowa - to dokonywanie wyboru celów, które mają być osiągnięte w wyniku gospodarki finansowej a także metody i sposoby ich osiągnięcia. Inaczej można powiedzieć, że polityka finansowa to działalność podmiotu, który dąży do osiągnięcia określonych celów za pomocą narzędzi pieniężnych (finansowych).

Polityka finansowa jest w zasadzie domeną państwa z uwagi na pełną suwerenność co do kwestii finansowych, jak np. kreacja pieniądza, ustalanie wysokości stóp procentowych, stawek podatkowych, celnych, regulacja strumieni wymiany z zagranicą zarówno po stronie importu jak i eksportu. Zatem polityka finansowa państwa prowadzona jest w dwóch obszarach:

• monetarnym,

• fiskalnym.

W pierwszym przypadku odpowiedzialność państwa może mieć symboliczny charakter, gdyż bank centralny posiada w istotnym stopniu autonomię prowadzonej polityki monetarnej obsadzając jedynie władze monetarne, natomiast brak możliwości oddziaływania państwa na politykę monetarną, przez co bank centralny jest wyłączony z presji politycznej rządu.

W drugim przypadku widoczny jest już silny zakres oddziaływania, gdyż obszar ten jest wyłączną podporządkowany państwu, rozumianemu tu jako: władze stanowiące, wykonawcze itp.

Cele polityki finansowej w zasadzie nie mają bezpośredniego charakteru pieniężnego lecz są pochodnymi tychże celu. Może to być np. zdobycie dominującej pozycji na rynku, ekspansja na nowe rynki, czy poszerzenie działalności o nowe segmenty. Cele polityki finansowej jak i sama polityka finansowa zależy bowiem od podmiotu, który ją realizuje.

W przypadku państwa można wyróżnić cele uniwersalne jak np.:

• wzrost gospodarczy (przyrost PKB)

• tworzenie nowych miejsc pracy,

• stabilizacja gospodarki,

• wspieranie konkurencyjności gospodarki,

• zachowanie realnej wartości pieniądza (walka z inflacją),

• bezpieczeństwo wewnętrznego systemu finansowego,

• bezpieczeństwo zewnętrznego systemu finansowego.

Wskazana hierarchia celów nie jest przypadkowa, gdyż cele polityki finansowej państwa są społecznie użyteczne. Natomiast w ramach celów uniwersalnych można wskazać cele specyficzne, np. określa optymalne wielkości dla danego kraju i danego roku tempo wzrostu gospodarczego. W ramach walki z bezrobociem można dążyć do zróżnicowania struktury bezrobotnych: ograniczać liczbę bezrobotnych absolwentów szkół wyższych, czy też poszukiwanie specjalnych środków, instrumentów likwidujących wysokie bezrobocie w ogóle. Inaczej będzie wygląda polityka finansowa - cele w państwach z nadwyżką budżetową, a inaczej w państwach w wysokim deficytem, itp.

5. Definicja zjawisk finansowych i umiejscowienie ich w całokształcie zjawisk ekonomicznych

W najszerszym ujęciu finanse to zjawiska finansowe. Zjawiska te mogą być elementarne jak np. cena, kredyt, procent czy podatek, a także zjawiska złożone w których pieniądz nabiera cech dynamicznych czyli np. akt kupna-sprzedaży a więc powstał strumień pieniężny.

6. Klasyfikacja zjawisk finansowych

1. KRYTERIUM PRZEDMIOTOWE - następuje tu wyodrębnienie zjawisk finansowych bez względu na podmiot je realizujący.

1. Strumienie ekwiwalentne - następuje powiązanie wydatku pieniężnego ze strony jednego podmiotu ze wzajemnym świadczeniem ze strony drugiego. Strumienie te są regulowane przez mechanizmy rynkowe, jednak ich działanie jest zakłócane przez interwencyjne działanie państwa.

2. Strumienie redystrybucyjne (transfery) są to przepływy pieniężne bez wzajemnego świadczenia ze strony podmiotu który otrzymuje (jest beneficjentem) środki pieniężne od innego podmiotu. A więc będą to np..:

• stypendia,

• zasiłki, subwencje, dotacje,

• renty, emerytury

• podatki,

• opłaty (ale tylko te, które są cenopodatkiem bądź też opłatą lecz realizującą wszystkie cechy podatku), itp.

Strumienie te są regulowane przez akta normatywne, a te z kolei są pochodną systemu politycznego, gospodarczego czy społecznego obowiązującego w danym momencie w danym czasie.

3. Strumienie kredytowe, które są związane z akcją kredytową banków czy innych instytucji finansowych

Należy przy tym pamiętać, że udzielenie przez bank kredytu nie jest wydatkiem a spłata kredytu nie jest przychodem.

2. KYTERIUM PODMIOTOWE:

1. Finanse przedsiębiorstw,

2. Finanse ludności (gospodarstw domowych),

3. finanse publiczne

4. finanse banków i innych instytucji finansowych,

5. finanse ubezpieczeń.

Wskazane powyżej kryterium podmiotowe stanowi zarazem strukturę systemu finansowego państwa.

System finansowy to ogół norm prawnych oraz zespół instytucji finansowych, których zadaniem jest gromadzenie, dzielenie oraz wydatkowanie zasobów pieniężnych w państwie. Prawidłowe funkcjonowanie pomiędzy poszczególnymi ogniwami systemu uwarunkowane jest sprawnym obiegiem pieniądza pomiędzy poszczególnymi ogniwami systemu.

7. Zasady ogólne finansów publicznych w nauce finansów publicznych i prawa finansowego

Problem „zasad” , które dotyczą finansów publicznych a dokładnie kierowane są pod adresem prawodawcy jak i praktyki wskazywane są zarówno przez naukę jak i normy prawne które regulują publiczną działalność finansową. Nauka skarbowości wskazuje na zasady podatkowe w zakresie systemu dochodów publicznych (przede wszystkim o charakterze podatkowym), ale także wskazuje się na zasady budżetowe dotyczące kontroli wydatkowania publicznych środków.

W świetle obowiązującego polskiego prawa finansowego katalog zasad ogólnych obejmuje następujące zasady gromadzenia i wydatkowania środków publicznych:

1. legalności,

2. celowości (musi być cel, którym ustawodawca się kieruje)

3. planowości,

4. równowagi dochodów i wydatków publicznych w ramach sektora finansów publicznych, z dopuszczalnością deficytu i długu publicznego w ograniczonych rozmiarach,

5. obligatoryjności powiązań finansowych urządzeń sektora finansów publicznych z budżetem państwa,

6. jawności i przejrzystości środków publicznych oraz zachowania tajemnicy skarbowej,

7. rachunkowości (bilans), sprawozdawczości i kontroli,

8. nadrzędności interesu finansowego państwa nad interesami indywidualnymi,

9. zdolności finansowej podmiotów biernych oraz zapewnienia i ochrony sądowej,

10. praworządności postępowania organów finansowych.

Legalność- oznacza wymóg oparcia procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych na podstawach prawnych, w tym zwłaszcza na ustawach. Wymóg taki zawiera Konstytucja RP oraz ustawy o finansach publicznych. Realizują go ustawy podatkowe oraz inne ustawy o dochodach i wydatkach publicznych.

Celowość oznacza nakaz gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych jedynie dla osiągnięcia wytyczonego celu społecznego, gospodarczego lub politycznego państwa. Z zasady tej wynika tym samym zakaz wprowadzenia takich ciężarów publicznych i wydatków publicznych, które nie są związane z powinnością państwa.

Planowość wyraża wymóg ujmowania procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w ramach planów finansowych o charakterze makro- o mikroekonomicznym. Pierwsze dotyczą całego sektora finansów publicznych lub poszczególnych jego segmentów. Natomiast drugie dotyczą jednostek sektora finansów publicznych.

Jawność finansów publicznych ma realizować jedną z cech demokracji. Finanse publiczne obejmują dochody i wydatki publiczne, wobec tego nie4 mogą być tajne dla społeczeństwa, które tworzy dochody i które korzysta z wydatków.

Przejrzystość stanowi rozwinięcie wymogu jawności, nakazuje bowiem jawność materialną.

Rachunkowość to system, dzięki któremu procesy gromadzenia i wydatkowania publicznych środków mogą być ewidencjonowane. Zasada ta umożliwia analizę i kontrolę procesów finansowych oraz oddziaływanie na ich pożądany przebieg. Dostarcza materiału, na podstawie którego można ocenić funkcjonowanie finansów publicznych oraz podjąć ewentualne działania korygujące. Kontrola finansów publicznych umożliwia sprawdzenie, czy i w jakim stopniu są przestrzegane inne zasady finansów publicznych.

Nadrzędność interesu finansowego państwa- to dyrektywa, którą należy kierować się, tworząc prawo o dochodach i wydatkach publicznych, a także stosując je w praktyce. Ta zasad odróżnia prawo finansowe od innych działów prawa.

Zdolność finansowa podmiotów biernych prawa finansowego i ich ochrony sądowej- chodzi bowiem o uwzględnienie nie tylko interesu państwa, ale też zdolność adresatów tych norm do wypełnienia nakładanych na nich obowiązków prawnofinansowych, w tym także ochrona sądowa. Z tej zasady wynika więc zasada praworządności, czyli aby działalność państwa zgodna była z obowiązującymi przepisami prawa.

Dyscyplina finansów publicznych jest konieczna ze względu na to, że dotyczy dochodów i wydatków publicznych, przejawia się więc w terminowości, oszczędności, przyznawanych limitów.

Ogólne zasady finansów publicznych - przepisy art. 24-35 ustawy o finansach publicznych:

1. zasada niefunduszowania, tj., niewiązania dochodów publicznych z poszczególnych tytułów na sfinansowanie imienne określonych wydatków (art. 24 ust.2) !!!

2. zasadę prognostycznego charakteru dochodów ujętych w budżetach jednostek sektora finansów publicznych i dyrektywnego charakteru ich wydatków i rozchodów (art. 26),

3. zasadę pobierania dochodów i ponoszenia wydatków określonych w budżecie państwa na podstawie odrębnych ustaw, nie zaś na podstawie ustawy budżetowej (art. 27 ust.1),

4. zasadę dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy, oszczędny i terminowy oraz w zgodności z budżetem i planem finansowym jednostki sektora finansów publicznych (art.28),

5. zasadę odrębnego traktowania bezzwtotnych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (art.30).

8. Funkcje finansów

Podstawową rzeczą, którą przy tej kwestii należy podkreślić to fakt iż w zasadzie nie można mówić o funkcjach finansów ogółem, gdyż trudno by wskazać funkcje, które w swej treści odpowiadałyby wszystkim ogniwom systemu finansowego w takim sam sposób.

Przy czym w literaturze wyróżnia się funkcje, które są niejednokrotnie przypisywane właśnie finansom, co w zasadzie jest błędne, gdyż ich wytłumaczenie odpowiada funkcjom ale tylko finansów publicznych.

Są to:

Funkcja alokacyjna

Funkcja redystrybucyjna

Funkcja stabilizacyjna, niekiedy wskazuje się jeszcze na funkcje informacyjną oraz kontrolną co w odpowiada raczej funkcjom budżetu czy podatków.

FUNNKCJA ALOKACYJNA

Alokacja oznacza rozmieszczenie czynników produkcji w różnych rodzajach działalności. W gospodarce rynkowej proces alokacji odbywa się za pośrednictwem finansów, czyli poprzez gromadzenie i wydatkowanie zasobów pieniężnych. Natomiast alokacja czynników produkcji odbywa się za pomocą mechanizmu rynkowego na zasadzie strumieni ekwiwalentnych. Jednak realizacja zadań społecznych państwa nie zawsze może być realizowana w drodze mechanizmu rynkowego. Wynika to ze specyfiki świadczonych usług (dóbr społecznych, publicznych). Alokacja określonych dóbr i usług realizowana przez państwo jest niezbędna z uwagi na następujące czynniki:

• zróżnicowanie dochodów w społeczeństwie,

• brak atrakcyjności świadczenia danych usług czy potrzeb dla kapitału prywatnego,

• brak jakichkolwiek możliwości urynkowienia z uwagi na dobro ogółu społeczeństwa, jak np. bezpieczeństwo wewnętrzne - policja, służby administracji państwowej, a także z uwagi na fakt, iż urynkowienie pewnych dóbr, czy usług mogłoby spowodować w konsekwencji likwidację pewnych świadczeń, które w ramach procesu alokacji przez państwo są one powszechnie dostępne np. oświetlenie ulic, czy też sprzątanie ulic, (odśnieżanie itp.)

• czynniki historyczne

FUNKCJA REDYTRYBUCYJNA

Dla alokacji dóbr publicznych i realizacji potrzeb publicznych państwo potrzebuje określonych środków finansowych. Wytwarzanie i dostarczanie określonych dóbr publicznych i społecznych wymaga w warunkach gospodarki pieniężnej - posiadania dochodów. Przy czym państwo nie wytwarza żadnego dochodu, stąd zmuszone jest sięgać do dochodów innych., wykorzystując atrybut władzy.

Redystrybucja dochodów jest realizowana w formie pieniężnej - przez system transferów dochodów (podatki). Z kolei władze publiczne w sposób bezpośredni, albo pośredni dokonują transferów na rzecz różnych podmiotów, w tym także podatników.

Transfery mogą być związane:

• z kontrświadczeniami, np. praca nauczyciela, lekarza, policjanta,

• mogą one nie być związane z kontrświadczeniem, a więc podatki,, emerytury, renty,

• transfery wewnątrz sektora publicznego, np. transfery z budżetu państwa do publicznych funduszy celowych, budżetów samorządowych itp.

• transfery o charakterze zwrotnym, czyli transfery pieniądza związane z zaciąganiem i spłacaniem przez państwo (samorządy) pożyczek.

Poza tym wyróżniamy jedno z ważniejszych kryteriów ich systematyki, czyli stosunek do wykorzystania PKB (dochodu narodowego), a więc:

1. transfery, których skutkiem są wydatki nabywcze podmiotów, na rzecz których transfery są dokonywane

2. transfery nie mające bezpośredniego związku z wykorzystaniem PKB.

Redystrybucyjna funkcja FP jest przedmiotem wielu kontrowersji, gdyż realizacja narusza interesy ekonomiczne jednych podmiotów, przysparzając korzyści innym. Stąd konieczne jest ustalenie jasnych kryteriów redystrybucji zasobów publicznych.

• Aspekt makroekonomiczny redystrybucji dochodów - dotyczy redystrybucji PKB, ogólnej struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władzę publiczną w ramach redystrybucyjnej funkcji finansów publicznych W tym ujęciu redystrybucja przez swoje globalne rozmiary, wywołuje określony (pozytywny czy też negatywny) wpływ na całą gospodarkę, jej poszczególne działy, sektory, gałęzie, branże, regiony (aspekt przestrzenny).

• Społeczny aspekt redystrybucji dochodów - to analizowanie skutków tego rodzaju działalności państwa w odniesieniu do poszczególnych grup społecznych: emerytów, rencistów, pracowników sektora publicznego (tzw. budżetówki), grup zawodowych, sektora prywatnego itp.

W kat. ogólnych można zatem stwierdzić , że podstawowym kryterium redystrybucji dochodów w aspekcie makroekonomicznym jak i makrospołecznym jest taki zakres i taka jej struktura, które pozwalają w sposób niezakłócony funkcjonować gospodarce, a państwu wypełniać jego funkcje publiczne i społeczne. W rzeczywistości redystrybucja analizowana jest na podstawie szeregu licznych operacji finansowych, co rodzi wiele sprzeczności i konfliktów.

Aby zatem mogła być realizowana funkcja alokacyjna konieczne jest ponoszenie określonych ciężarów (wyrzeczeń) na rzecz ogółu. pojawia się zatem problem natury etycznej, jakie instrumenty zastosować aby nie naruszać w sposób rażący egzystencji i rozwoju poszczególnych jednostek? oraz jakie przyjąć kryterium sprawiedliwego (a tym samym efektywnego) rozłożenia ciężarów finansowania zadań publicznych i społecznych ?

W teorii ekonomii taką interpretację efektywności sformułował włoski ekonomista i socjolog Vilfredo PARETO. Wg niego efektywność jest osiągana wtedy, gdy sytuacja danej osoby (grupy osób) poprawi się nie powodując pogorszenia sytuacji innych osób. Warunkiem koniecznym realizacji koncepcji jest, aby krańcowa stopa substytucji dwóch towarów nabywanych przez każdą osobę odpowiadała krańcowej stopie transformacji czynników wytwórczych dla dobra A i B. Koncepcja Pareto w pewnych sytuacjach może być skuteczna, a mianowicie gdy przyjmie się, że mierzenie efektywności opiera się na krańcowych kosztach społecznych powstających przy wytwarzaniu każdego dobra. Problem komplikuje się, gdy wyjdziemy poza czysto techniczne ujęcie efektywności Pareto. W rzeczywistości okazuje się, ze społeczeństwo może preferować inną, nieefektywną alokację zasobów, opartą na zasadach równości, czy sprawiedliwości itp. W warunkach mechanizmu rynkowego spełnienie tych innych kryteriów jest nie możliwe , wymaga wówczas interwencji państwa i zastosowania mechanizmu administracyjnego.

Pojawia się również inny problem związany z mierzeniem „korzyści” i „strat”, które powstają w wyniku redystrybucji.

Korzyści obywatela z tytułu wydatku (podatku) poniesionych na rzecz wytworzenia dobra publicznego są trudno mierzalne. Podobnie jest z resztą ze stratami powstałymi w wyniku redystrybucji.

Podstawowy dylemat związany z redystrybucyjną funkcją FP sprowadza się do wyboru: czy w procesie dystrybucji i redystrybucji dochodów nadać priorytet efektywności gospodarowania, czy sprawiedliwości (równości). Pierwsze kryterium sprzyja aktywności gospodarczej, lepszemu wykorzystaniu zasobów, wyzwala motywację do pracy i powiększania dochodów. Działanie takie mogą jednak wywołać nadmierne zróżnicowanie dochodów - jeden z negatywnych aspektów działania mechanizmu rynkowego. nierówności te są zatem podstawą do interwencji - podatkowe -, i chociaż z punktu widzenia równości (sprawiedliwości) mogą być w pełni uzasadnione to pozostają w sprzeczności z efektywnością gospodarowania.

Ta sprzeczność między efektywnością a sprawiedliwością znajduje odzwierciedlenie na ogół w systemach podatkowych w zasadzie zdolności podatkowej. Sprowadza się to do tego, że stopień obciążenia danego podmiotu na rzecz zaspokojenia potrzeb publicznych i społecznych jest uzależniony od tego, jakimi dochodami, majątkiem dysponuje dana jednostka.

REDYSTRYBUCJA BUDŻETOWA

Redystrybucja budżetowa to dokonywanie zmian w strukturze dochodów poszczególnych grup obywateli i firm. Redystrybucja powoduje zazwyczaj zmniejszenie rozpiętości dochodowych w społeczeństwie i gospodarce. Temu celowi służą takie instrumenty finansowe jak:

• progresywne skale podatkowe, w wyniku czego osoby i firmy z wysokimi dochodami opłacają wyższe podatki,

• ulgi i zwolnienia podatkowe skierowane do uboższych warstw społeczeństwa,

• świadczenia emerytalno-rentowe oraz różnego typu zasiłki z pomocy społecznej,

• zasiłki rodzinne,

• stypendia,

• zasiłki dla bezrobotnych,

• dopłaty do wybranych towarów i usług,

• dotacje budżetowe dla firm znajdujących się w trudniej sytuacji ekonomicznej - np. bezpośrednie wypłaty lub dopłat kredytowych.

Niewidoczne świadczenia jako redystrybucja budżetowa

Większość ww form redystrybucji budżetowych realizowana jest przez dokonywanie wydatków. Wyjątek stanowi redystrybucja przez ulgi, zwolnienia podatkowe i odroczenia podatków. Przy czym są to tzw. niewidoczne formy redystrybucji, gdyż jedyny ich ślad jest w aktach personalnych podatnika - zeznaniach podatkowych osoby, która korzysta z danej preferencji podatkowej. Natomiast inne formy redystrybucji z budżetu są zarejestrowane w sprawozdaniach budżetowych. Stąd rezygnacja z pobrania całości czy też części należnych podatków (stanowiących dochód budżetu państwa) jest argumentem przemawiającym za ograniczeniem preferencji w systemie podatkowym.

Art.22 paragr. 2 Ordynacji podatkowej -organ podatkowy może, na wniosek podatnika, zaniechać w całości lub w części ustalania zobowiązania podatkowego oraz poboru podatku gdy pobranie podatku zagraża ważnym interesom podatnika, a w szczególności jego egzystencji. Takie jednak sformułowanie - dość ogólnikowe -otwiera duże możliwości interpretacyjne dla uznaniowych decyzji.

Ukryta redystrybucja

Jest ona realizowana poprzez dofinansowanie czy wręcz finansowanie ze środków publicznych wybranych usług świadczonych przez jednostki sektora publicznego. Wyjątkowość sprowadza się do tego, że następuje dofinansowanie osób korzystających z pewnych usług przez tych, którzy z tych usług nie korzystają.

Tolerowanie zaległości płatniczych

Jest akceptacja faktu, iż pewne pewni dłużnicy podatkowi , np. kopalnie, czy PKP nie wywiązują się ze swoich zobowiązań podatkowych, co stanowi swego rodzaju dotowanie.

Zagrożenia nadmiernej redystrybucji

Potrzeba realizacji redystrybucji budżetowej jest niekwestionowana: ogranicza ono ubóstwo, wspiera branże, których rozwój jest ważny czy nawet strategicznych dla gospodarki danego kraju, które to firmy (branże nie są w stanie samodzielnie utrzymać się na rynku czy też dostosować do zmieniających wymagań rynku).

Jeżeli jednak redystrybucja jest zbyt duża generuje to niebezpieczeństwa, np.

• utrzymywanie wysokich podatków,

• osłabienie motywacji do poszukiwania pracy i do zwiększenia wydajności pracy

• ograniczenie inwestycji oraz oszczędności.

FUNKCJA STABILIZACYJNA

Polega na oddziaływaniu za pomocą instrumentów polityki finansowej i monetarnej na:

• globalny popyt,

• wzrost gospodarczy,

• obniżanie bezrobocia - kreację nowych miejsc pracy,

• zapewnienie odpowiedniej siły nabywczej pieniądza,

• zachęcanie do oszczędzania, itp.

Natomiast główne instrumenty polityki stabilizacyjne państwa to podatki i wydatki budżetowe.

Przykładowe przepływy środków pieniężnych pomiędzy ogniwami systemu finansowego

2

1 1 2

13 10

14

3

8 9 11 15 5 4

6

7

Opis przepływów.

1. dofinansowanie wypłat emerytur i rent z budżetu państwa.

2. wpłaty do budżetu państwa należnych podatków(np. podatek dochodowy od osób prawnych

3. wpłaty do budżetu państwa należnego podatku od osób fizycznych.

4. prowadzenie przez banki rachunków bankowych,

5. udzielanie przez banki komercyjne podmiotom gospodarczym kredytów bankowych

6. prowadzenie przez banki rachunków ROR, gromadzenie oszczędności i lokat terminowych

7. udzielanie kredytów konsumpcyjnych

8. przyjmowanie składek na ubezpieczenia gospodarcze oraz wypłaty odszkodowań

9. wypłaty środków pieniężnych z tytułu ubezpieczeń społecznych

10. wypłaty wynagrodzeń pracownikom z tytułu świadczenia usług pracy

11. udzielanie przez banki komercyjne kredytów instytucjom ubezpieczeniowym

12. wpłaty składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenia gospodarcze

13. wpłaty z zysku NBP

14. udzielanie kredytów budżetowi państwa

15. prowadzenie przez NBP rachunków budżety państwa

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Znaczenie operacji publicznymi zasobami pieniężnymi

Tezy:

1. Pojęcie publicznych zasobów pieniężnych

• ujęcie prawne

• definicja o profilu politologicznym

2. Operacje publicznymi zasobami pieniężnymi

• cechy operacji zasobami publicznymi

• metody kontroli operacji finansowych

3.Klasyfikacja operacji zasobami publicznymi

• wewnętrzne

• zewnętrzne

4.Przyczyny wzrostu wydatków publicznych środków

• prawo Wagnera

• przyczyny: historyczne, socjologiczne, polityczne

5. Rola operacji publicznymi zasobami

[1] P.M.Gaudemet, J.Molinier: FINANSE PUBLICZNE, PWE, Warszawa 2000

1. Pojęcie operacji publicznymi zasobami pieniężnymi

J.B. Colbert napisał: Stałą i powszechnie uznawaną we wszystkich krajach świata zasadą jest to, że finanse stanowią najważniejszą i najniezbędniejszą część państwa. jest to materia, która wnika we wszystkie pozostałe sprawy, czy to dotyczy wewnętrznego utrzymania samego państwa, czy też jego pozycji i siły na zewnątrz”.

Można wskazać na dwie definicje: prawną czyli, że zasoby publiczne to środki przeznaczone zasadniczo na wykonywanie usługi publicznej, oddane do dyspozycji osoby publicznej lub pochodzące z kasy publicznej nawet, jeżeli wypłynęły z niej w sposób nieprawidłowy"

lub też „są to fundusze i walory należące do organów publicznych lub im powierzonych” czyli, że cechami charakterystycznymi są zasobami publicznymi:

• pieniądze i walory,

• przynależność do organów publicznych.

oraz o profilu politycznym - czyli takie, „które pozwolą państwu na prowadzenie swej polityki na podstawie mocy dysponowania nimi.”

Niektóre podmioty prywatne lub częściowo prywatne uzyskują prawo użycia uprawnień władzy państwowej i mogą w swych działaniach zastosować przymus. Państwo często przyznaje takim podmiotom uprawnienia podmiotowe publicznych ze względu na interes ogólny. Środki wykorzystywane przez te podmioty prywatne w działaniach mających cechy władzy państwowej sa zatem środkami publicznymi - służą one w istocie działaniom władzy państwowej i z tego powodu zostały wyjęte spod działa praw rynku, charakteryzujących finanse prywatne.

Przykładem takich działań są środki będące w dyspozycji ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego - środki te ze względów politycznych zachowują charakter prywatny, gdyż używany jest atrybut władzy państwowej i to zarówno co do pozyskiwania zasobów, które podobnie jak podatki mają charakter władzy państwowej, czy to w odniesieniu do dystrybucji świadczeń.

Zatem definicje politologiczną można sformułować następująco:

„Publiczne zasoby pieniężne to środki, którymi dysponują organy publiczne lub prywatne podczas wykonywania zadań władzy publicznej”.

2. Operacje publicznymi zasobami pieniężnymi - cechy charakterystyczne

Publiczne zasoby pieniężne wykazują cechę naturalnej mobilności. Jednak ich naturalna płynność jest ograniczona tylko w takim stopniu, w jakim normy prawne nakładają określone procedury dotyczące rozporządzania nimi. Zdecydowanie większa swoboda jest po stronie wydatkowania funduszy niż dysponowania budynkami publicznymi, czy jakimiś ruchomościami. Mobilność łączy się więc z ruchem tj. zjawisko cyrkulacji w konsekwencji mamy kwestie długu publicznego (rośnie, maleje w zależności od sytuacji ekonomicznej, politycznej państwa ), równowagi budżetowej

W zasadzie dokonać można jedynie pomiaru operacji dotyczących wydatkowania środków publicznych z tego też względu obserwuje się zjawisko stałego wzrostu zapotrzebowania państwa na środki finansowe.

Analiza operacji pozwala ujawnić trzy zasadnicze ich cechy:

1. oparcie na podstawach naukowych, decyzje dotyczące operacji finansowych są podejmowane na podstawie danych statystycznych i studiów ekonomicznych. Podejmujący decyzje nie mają w tym względzie całkowitej swobody. W sprawach finansowych rola organu politycznego, parlamentu jest drugorzędna względem ministerstwa finansów (organu technicznego), i to niezależnie od ustroju politycznego. Parlament może jedynie dążyć do sprawowania kontroli, decyzje o podstawowym znaczeniu często wymykają się spod bezpośredniej kontroli, a członkostwo w UE jeszcze bardziej to ogranicza na korzyść organów wspólnotowych.

2. objęcie ścisła kontrolą- płynność środków publicznych i pokusa ich przekształcenia w środki prywatne implikują wysiłki do jej zwielokrotnienia. W przypadku operacji środkami publicznymi wskazuje się na dwoistość. Istnieją mianowicie kontrole operacji finansowych oraz kontrole poprzez operacje finansowe.

Kontrola administracji finansowej państwa może nastąpić:

a) w momencie uchwalania wydatków, czyli przyznawania kredytów (budżet)

b)podczas wykonywania wydatków (rachunkowość publiczna),

c) w momencie przyznawania zaliczek, pożyczek lub gwarancji (Skarb Państwa),

d)przy okazji rozliczeń podatkowych (podatek i techniki uzgodnień).

3. powiązanie z gospodarką

3.Klasyfikacja operacji zasobami publicznymi

Są to przede wszystkim przesunięcia środków wewnętrzne między poszczególnymi kasami publicznymi oraz zewnętrzne a zatem wpłat i wypłat środków z kas publicznych. Operacje zewnętrzne można podzielić na dwa rodzaje.

Pierwszym są przemieszczenia zasobów mające charakter czasowy, zwrotny: po wypłacie środków publicznych prędzej lub później następuje ekwiwalentna wpłata. Taki charakter mają depozyty, zasilające czasowo kasy publiczne o mogą być w każdym momencie wycofane, a także emisja i zwrot pożyczek. Są to operacje zwane skarbowymi - które to operacje mają zapewnić stałą wypłacalność Skarbu Państwa.

Drugim rodzajem są przemieszczenia nieodwracalne, bezzwrotne, mające charakter ostateczny (definitywny). Przykładem jest pobór podatku, który nigdy nie zostanie zwrócony podatnikowi, wynagrodzenie dla funkcjonariuszy państwowych za ich służbę lub też dla przedsiębiorcy za wykonane kontrakty - roboty publiczne.

Klasyfikacja operacji publicznych zasobami pieniężnymi powinna zatem uwzględniać zasadniczy podział na operacje dotyczące wydatków i obciążeń publicznych z jednej strony, i na operacje dotyczące dochodów i wpływów publicznych, z drugiej strony.

Klasyfikacja obciążeń publicznych

1. Klasyfikacja administracyjna: wg części, działów, rozdziałów i paragrafów

• klasyfikacja funkcjonalna - czyli publiczne zasoby pieniężne nie są już źródłem opłacania dostaw i usług niezbędnych do funkcjonowania administracji, lecz także narzędziem realizacji polityki rządu, czyli kwalifikacja wydatków publicznych wg podstawowych obszarów działalności państwa. Komisja E.Hoovera w USA opracowała tę metodę klasyfikacji w 1947r., a od 1951 r. jest ona tam szeroko wykorzystywana. W Holandii wprowadzono ją w 1952 r., a we Francji w 1957 r.. Wyróżnia ona 10 podstawowych obszarów działalności państwa:

1. władze publiczne i administracja ogólna,

2. edukacja i kultura,

3. sfera socjalna, ochrona zdrowia, zatrudnienie,

4. rolnictwo i gospodarka przestrzenna,

5. mieszkalnictwo i urbanistyka,

6. transport i łączność,

7. przemysł i usługi,

8. sprawy zagraniczne,

9. obrona,

10. wydatki niefunkcjonalne (obsługa długu publicznego i łączna dotacja na emerytury i renty).

Te kategorie są następnie podzielone na 60 podkategorii. Klasyfikacja funkcjonalna podkreśla polityczną i ekonomiczną rolę wydatków publicznych i prowadzi ku klasyfikacji politycznej i ekonomicznej.

• klasyfikacja polityczna - wyróżnia wydatki neutralne, nie wpływające bezpośrednio na środowisko społeczne i gospodarcze, oraz wydatki aktywne, których skutkiem jest modyfikacja tego środowiska. W nowoczesnej koncepcji wydatków publicznych uznaje się, że pastwo może i powinno ingerować w życie gospodarcze, społeczne i polityczne, a wydatki publiczne, zamiast być neutralne, powinny się stać aktywne. Wydatki publiczne można sklasyfikować wg ich celów lub ich formy.

A. Klasyfikacja wg celów:

• cele polityczne - tzw. „środki sekretne”, wyjęte spod normalnych procedur kontrolnych i pozwalających ministrom użyć ich bezpośrednio do celów politycznych, ale także na pomoc przedsiębiorstwu, będącym w trudnej sytuacji, lub wręcz ułatwiające stworzenie nowego przedsiębiorstwa na terenie gminy, której władze są dobrze widziane przez rząd czy partie rządzącą.

• cele gospodarcze- wydatek jako kreator gospodarki np. subwencje, zamówienia roboty publiczne

• inne cele - poza sferą ekonomiczną czy społeczną - np. kulturalne, współpraca międzynarodowa, szkoleniowe.

B. Klasyfikacja wg formy

• wydatki ze świadczeniem wzajemnym lub tego świadczenia

• wydatki definitywne i czasowe

• wydatki wyspecjalizowane i ogólne.

• klasyfikacja ekonomiczna- przyjmuje się dwa kryteria wydatków publicznych. Pierwsze z nich, stosowane również także w finansach prywatnych, przeciwstawia wydatki kapitałowe, czyli interwencyjne, wydatkom bieżącym (na działalność). Drugie stosowane tylko w finansach publicznych, przeciwstawia wydatki na usługi administracyjne wydatkom redystrybucyjnym (transferom)

• klasyfikacja finansowa - wyróżnia

• obciążenia definitywne, czyli wydatki charakterystyczne dla operacji dystrybucyjnych, większość obciążeń państwa ma właśnie charakter ostateczny i dotyczy to zarówno budżetu ogólnego, jak i budżetów aneksów, a nawet rachunków specjalnego przeznaczenia. państwa.

• obciążenia czasowe i operacje skarbowe

• operacje wirtualne, które wymagają spełnienia dodatkowych warunków, brak wywiązania się z określonych wytycznych spowoduje, że obciazenie nie stanie się rzeczywista operacją.

Klasyfikacja wpływów publicznych

Wpływy publiczne można podzielić wg technik stosowanych podczas ich pobierania, wg miejsca, jakie zajmują one w kasach publicznych (klasyfikacja finansowa) lub też wg ich natury ekonomicznej (klasyfikacja ekonomiczna)

• klasyfikacja prawna - kryterium to oparte jest na rozróżnieniu, czy w technikach pozyskiwania tych wpływów podmioty publiczne wykorzystywały swą władzę, czy tez nie.

1. podatki i wpływy z grzywien,

2. wynagrodzenia za świadczone usługi, czynsze, fundusze wsparcia, darowizny, zapisy

3. dochody z majątku i udziałów finansowych oraz należna państwu część dochodów z przedsiębiorstw państwowych

4. zwrot pożyczek i zaliczek

5. inne dochody mające swe źródło w rozlicznych działaniach administracyjnych

• klasyfikacja finansowa- oparte jest na fakcie, że niektóre spośród zasobów publicznych stają się bezpośrednio częścią majątku podmiotów publicznych i nie podlegają żadnym obciążeniom ani obowiązkowi zwrotu. Są to tzw. stałe wpływy publiczne, inne wpływy to o charakterze czasowym, także wpływy nadzwyczajne i zwyczajne

• klasyfikacja ekonomiczna - opiera się na rodzaju bogactwa, którego dotyczy pobranie, lub na rodzaju wywoływanych przez owo pobranie następstw gospodarczych - przede wszystkim podatki

Znaczenie operacji publicznymi zasobami

Prawo WAGNERA - prawo stale rosnących potrzeb finansowych

• Wzrost wydatków nie jest równoznaczny ze wzrostem bogactwa publicznego (czy PKB)

PRZYCZYNY wzrostu wydatków

• socjologiczne - im bardziej podmioty gospodarujące są bardziej aktywne, tym wykazują większą tendencję do rozszerzania swojej działalności, a tym zwiększania wydatków, co jest dowodem ich działania. Potwierdza to Kartezjusz: „”Wydaje więc jestem”. Wzrost wydatków jest odczuwalnym przejawem rozwoju osobowości.

• historyczne

• polityczne:-

• główna przyczyna to wzrost działalności państwa; nastąpiła przemiana z 19-wiecznego „stróża państwa” w „państwo opiekuńcze” to zasadniczo implikuje wzrost wydatków'

• Powszechne stało się korzystania z darmowych usług publicznych

• rozwój nowych technik podatkowych z proporcjonalnych na progresywne; zjawisko „znieczulenia podatkowego” dotyczące podatków pośrednich, które nie są bezpośrednio zauważalne przez podatników, gdyż włączane są w ceny to/usl.

• zmiana charakteru wydatków, zakres korzystania z publ. zasobów fin. został rozszerzony o inne niż administrację państwową, warstwy oraz przeznaczane na inwestycje i infrastrukturę, co stanowi silny impuls do hojności deputowanych do parlamentu

• ekonomiczne i społeczne-

• rozwój technologiczny

• transfer dochodów

• wydatki kapitałowe na finansowanie znacznych inwestycji, zwłaszcza w tych sektorach, gdzie rentowność ich spada i stają się nieatrakcyjne dla prywatnego kapitału.

Konsekwencje wzrostu wydatków

• natury politycznej - łączenie się państw zwłaszcza małych i średnich, które nie są w stanie same ponieść ciężaru niektórych wydatków publicznych np. EWEA, lub też w celu prowadzenia wspólnej polityki obronnej ponosząc tym samym mniejsze koszty; konsekwencją wzrostu wydatków jest zatem konsolidacja państw

• finansowej - granica wydatków - najpierw dokonuje się wydatków:

• niezbędnych (utrzymanie sieci komunikacyjnej, wymiar sprawiedliwości itp.), - użyteczne (budowa szkół, szpitali, itp.)

• mających cechy luksusu, których użyteczność nie jest już tak oczywista.;

fiskalizm podatkowy - jego granice - optymalny punkt opodatkowania to, gdy korzyści społeczne z rosnących wydatków przeważają nad niekorzystnymi następstwami społecznymi rosnącego opodatkowania. Optimum może przybierać różny poziom - w okrasach ożywienia warto redukować wydatki publiczne oszczędzając środki lub spłacić dług publiczny, w czasie recesji wzrost wydatków publ. może natomiast służyć ożywieniu, stymulacji gospodarki.

• naukowej - podejście politologiczne, socjologiczne i finansowe

ROLA - operacji publicznymi zasobami finansowymi

• zasada neutralności finansów publicznych - unikanie interwencji w sprawy gospodarcze kraju, żądano swobody gry sił ekonomicznych

• interwencjonizm państwowy - a więc takie kształtowanie gospodarką aby było to zgodne z jej celami politycznymi, to oznacza przyjęcie pewnej strategii fianansowej. W tym względzie państwo może posłużyć dwoma technikami:

• arbitralne techniki interwencji, rząd w sposób bezpośredni wykorzystuje swoje przywileje i stara się skierować grę sił ekonomicznych w kierunku pożądanym dla prowadzonej polityki.. Wyróżniamy tu: ceny urzędowe, reglamentację sprzedaży w celu obniżenia konsumpcji, stosowanie przymusu jako środka zaradczego w razie braku siły roboczej, nakładanie kontyngentów produkcji oraz kontrolę dystrybucji.

• pośrednie techniki interwencji - pozwalają na pozostawienie swobody działania podmiotom, starają się jednak kształtować ich decyzje w sposób pożądany przez kierujących gospodarką; wśród technik pośrednich wyróżniamy: subwencje, ułatwienia kredytowe, ulgi podatkowe lub zwyżki podatkowe- przyjmują one postać przede wszystkim finansową charakteryzują się one:

• elastycznością - pozwala to na swobodę działania (główny walor to ochrona tej swobody) oraz istnieje tu możliwość różnorodności interwencji, gdyż subwencje, ulgi podatkowe, czy ułatwienia kredytowe można stopniować, czego nie można powiedzieć o brutalnych zakazach czy nakazach dotyczących produkcji, konsumpcji

• kompleksowością - o ile operacje finansowe pozwalają oddziaływać na gospodarkę, o tyle zjawiska gospodarcze wywierają z kolei wpływ na operacje finansowe; wzrost wydatków publicznych stymuluje konsumpcję i tym samym ożywia gospodarkę, lecz ryzykiem (zjawiskiem ubocznym) tego ożywienia jest jego wpływ na wydatki publiczne, które nadal rosnąc, doprowadzą do skumulowanego efektu - ogólnego wzrostu cen, pogłębić się może również deficyt bilansu handlowego, jeżeli wzrost konsumpcji nie jest zostanie zrównoważony wzrostem masy towarów na rynku; komplesowość to powiązanie również wydatków publ. z koniunkturą gospodarczą - w okresie recesji potrzebna będzie większa osłona państwa w postaci wydatków socjalnych jednak bardziej zależne od koniunktury będą wpływy niż wydatki publ.

• efektywnością

ROLA OPERACJI PUBLICZNYMI ZASOBAMI W ŻYCIU POLTYCZNYM

FINANSE a POLITYKA - „Stwórzcie mi dobrą politykę, a ja wam stworzę dobre finanse” baron Louis

• wpływ na politykę wewnętrzną - organy administracji państwowej wyposażone w kompetencje finansowe uzyskują większą władzę niż by to faktycznie wynikało prawnych określających ich status. Czym większy zakres kompetencji finansowych tym większa możliwość uzyskania przewagi politycznej, i odwrotnie.

Z polityka finansową państwa wiąże się także wydarzenia polityczne:

1. pierwsze są ilustracją zasady, zgodnie z którą nieporządek finansowy prowadzi do przewrotów politycznych

2. nadmierna presja podatkowa wyzwala nieoczekiwane zachowania polityczne

• wpływ na politykę międzynarodową - konsolidacja państw, pomoc finansowa

• wpływ gospodarki na wydatki publiczne

• wpływ struktur politycznych na finanse publiczne

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Teoria wyboru publicznego

1. Pojęcia potrzeby, kategoria potrzeb zbiorowych

2. Cechy identyfikujące potrzebę

3. Pojęcie dobra

4. Rodzaje dobra: dobro publiczne, społeczne, prywatne

5. Różnice pomiędzy dobrem społecznym a publicznym

6. Korzyści wynikające z możliwości korzystania z tychże dóbr a także zagrożenia z tytułu ich likwidacji na rzecz dobra prywatnego

7. Istota teorii wyboru publicznego

8. Cel i przedmiot teorii

9. Istota wyboru publicznego

10. Kryterium kosztów i korzyści

11. Zasady ustalania wyników głosowania w sprawach publicznych

12. Paradoks wyborczy

Literatura:

[1] S.Owsiak: FINANSE PUBLICZNE , PWE, Warszawa 2005

1. Teoria dobra publicznego

Dla FP podstawowe znaczenie ma kategoria dobra publicznego. To właśnie istnienie tego dobra jest przyczyną gromadzenia funduszy publicznych, niezbędnych do finansowania procesów tworzenia dóbr publicznych np. budowa dróg, lotnisk, portów, itp..

Co to jest zatem dobro publiczne ?

Trudno tu o konkretne, niekonfliktowe wyjaśnienie. Dobra nie można zawsze podzielić na prywatne, czy publiczne. Dobrami wyłącznie publicznymi będą: powietrze, rzeki, jeziora, morza, oceany, parki narodowe itp. Niektóre dobra mogą być zarówno dobrem prywatnym jak i publicznym - np. energia elektryczna, którą wykorzystuje do oświetlenia w domach, jak i do oświetlenia ulic, .

Konieczne jest zatem zastosowanie kryteriów decydujących o tym czy jest to dobro prywatne czy publiczne. Wyróżniamy zatem :

• kryterium użyteczności (kryterium społeczne),

• kryterium odpłatności (kryterium ekonomiczne).

Dobro prywatne - cena jest równa dla wszystkich, użyteczność nie ulega zmianom

Dobro publiczne - cena jest różna, ale użyteczność dzieli się na bogatych (użyteczność będzie niska, znikoma) i biednych (użyteczność jest wysoka, pod warunkiem że dobra będą dostarczone w ramach sektora publicznego).

Wg KRYTERIUM UŻYTECZNOŚCI występuje zasadnicza różnica między korzyściami, które daje dobro prywatne, i korzyściami osiąganymi z dóbr publicznych. Korzyści z dobra prywatnego o9graniczają się najczęściej do jednej (kilku osób). Co więcej, jeżeli dana osoba używa dobra prywatnego, np. samochodu, to jest ono niedostępne dla innych. Inaczej jest w przypadku transportu publicznego. Poza tym w dostępie do dobra prywatnego mamy do czynienia z rywalizacją, czego raczej niema przy dobrach publ. np. korzystanie parku (jeziora, morza itp.) jednej osoby nie wyklucza takich możliwości u innych.

Wg KRYTERIUM EKONOMICZNEGO o tym, czy dobro ma charakter dobra publ. czy prywatnego decyduje źródło odpłatności. Dobrami publicznymi są te dobra (usługi, towary), które są finansowane przez budżet państwa, budżety samorządowe i inne fundusze publiczne. Dla odbiorców takich dóbr oznacza, że są one dostępne bezpłatne lub za częściową odpłatnością. Ta jednak bezpłatność określonych dóbr może prowadzić do marnotrawstwa, lub nadużyć w gospodarowaniu nimi.

Zasadniczy problem, występujący w procesie alokacji dóbr publicznych polega na dokładnym określeniu kryterium wyboru, którym powinno kierować się państwo podejmując decyzję o rodzajach i ilości wytwarzanych dóbr publicznych. Pomimo, że dobra publiczne nie są wytwarzane i alokowane według kryteriów rynkowych, to jednak w teorii wyboru publicznego dokonuje się porównań kryteriów, które występują przy alokacji dóbr prywatnych i alokacji dóbr publicznych. Analiza taka nie jest może do końca trafna, ale pozwala lepiej zrozumieć mechanizm alokacji dóbr publicznych.

Wniosek: przy wytwarzaniu i alokacji dobra prywatnego konsumenci płacą taką samą cenę i aby osiągną większą korzyść krańcową muszą kupić więcej dobra, natomiast w przypadku dobra publicznego konsumenci nabywają tę samą ilość dobra, ale po różnej cenie. W przypadku dobra publicznego pokrycie kosztu krańcowego jest możliwe tylko wtedy, gdy cenę (podatek) zapłacą wszyscy nabywcy dobra.

Potwierdza to zatem, że kryteria alokacji dóbr publicznych muszą być inne niż dóbr prywatnych.

CELE i PRZEDMIOT wyboru publicznego

Alokacja dóbr publicznych i społecznych jest kwestią wzbudzającą zarówno wiele kontrowersji jak i dylematów. Przyczyny takiego stanu są następujące:

1. dokonywanie przez państwo i władze samorządowe alokacji zasobów w celu tworzenia dóbr publicznych i społecznych ogranicza swobodę dysponowania dochodami przez osoby prywatne, oznacza to że o przeznaczeniu części dochodów osiągniętych przez obywateli decyduje władza publiczna, zmuszając obywateli do konsumpcji części produktu krajowego.

2. istnieje - zazwyczaj - różnica w preferencjach zgłaszanych przez (jednostki) grupy społeczne, a tymi które prezentuje władza publiczna

Zatem powstały dwie kwestie, które są przedmiotem teorii wyboru publicznego:

- kogo reprezentuje (lub inaczej czyje interesy) władza publiczna, spełniając swoje funkcje

- jakimi kryteriami kieruje się władza publiczna przy alokacji dóbr publicznych i społecznych

Celem zatem teorii jest obiektywizacja kryteriów wyboru przy alokacji i redystrybucji dochodów. Przedmiotem natomiast demokratyczny system podejmowania decyzji w kwestiach publicznych, zachowanie się pojedynczego obywatela, grup społecznych, ich rola w podejmowaniu decyzji publicznych. (takie ujęcie przedmiotu teorii wyboru wynika, z tego, że skutki niewłaściwie podjętych decyzji władz publicznych mogą być nieobliczalne zarówno dla społeczeństwa jak i gospodarki. Istotny jest zatem wpływ obywatela na powoływanie władz publicznych oraz jego wpływ na działalność tych osób.

Istota w.p.

Wybór publiczny rozstrzyga się przez wybory. System wyborczy nie jest doskonały tak jak i system rynkowy, ale innej możliwości po prostu nie ma. Wybór to podejmowanie decyzji preferującej jedno rozwiązanie kosztem innego rozwiązania, jednak dokonanie wyboru będzie łatwiejsze, jeżeli zachowane zostaną określone zasady:

1. każdy wyborca ma jednakową szansę wpływania na przedmiot wyboru („jeden obywatel - jeden głos”)

2. przedmiot wyboru jest konkretny

3. wybór dotyczy - co najmniej- dwu wykluczających się możliwości ( np. albo...albo...)

Wybór jest łatwiejszy jeżeli wyborca ma dokładne rozeznanie, czego wybór dotyczy, i tak np. może to być kwestia nałożenia nowego podatku, problem realizowania programu energetyczne: tradycyjne elektrownie - jądrowe elektrownie, wybór o utworzeniu pełnej unii walutowej-gospodarczej, itp.

Kryterium kosztów i korzyści

Na co dzień podejmujemy decyzje kierując się zyskiem (kryterium zysku), co umożliwia porównanie nakładów w pieniądzu, jednak w życiu politycznym prowadzenie takiego rachunku jest wielce utrudnione. Wynika to w głównej mierze z ograniczonych środków publicznych i powstaje niejednokrotnie dylemat, czy np. zbudować przychodnię lekarską, czy szkołę.

Dla decyzji publicznych istotne znaczenie ma liczebność głosujących. Wybór w małych wspólnotach dotyczy przeważnie konkretnego zadania. Technologia wyboru jest przedmiotem szczególnego zainteresowania teorii wyboru publicznego. Wyborcy głosując na swoich przedstawicieli w istocie wybierają małe grupy, które podejmują decyzje: parlament, rady gminy, rady osiedlowe itp. Organy te z kolei wyłaniają organ wykonawczy, który decyduje o żywotnych interesach wspólnot lokalnych, regionalnych i społecznych.

Z konieczności więc przy podejmowaniu decyzji publicznych stosuje się kryterium kosztów - korzyści. O ile przy ustalaniu kosztów można zastosować precyzyjne miary, o tyle pomiar korzyści osiąganych na skutek decyzji publicznych w znacznym stopniu ma charakter jakościowy. Łatwo ustalić nakłady (koszty) niezbędne do zbudowania i funkcjonowania szpitala., trudniej ustalić jakie korzyści - w wymiarze pieniężnym - przyniesie to przedsięwzięcie. Jeszcze trudniej wygląda analiza kosztów i korzyści przy takich sprawach jak: obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja rządowa itp.

Istota problemu tkwi - w przypadku wyboru publicznego - w dysproporcji między ponoszonymi kosztami a osiąganymi korzyściami przez poszczególnych obywateli, grupy społeczne itp. Rzadko zdarza się że koszty wytwarzania dobra publicznego są równoważne z osiąganymi korzyściom przez tą osobę. Podstawowa przesłanka wynika z różnicy preferencji jakie może mieć jedna osoba, a cała społeczności (wspólnota). Wynika stąd, że w systemach demokratycznych również musi być zastosowany pewien przymus wobec części społeczeństwa, która dobrowolnie nie byłaby skłonna ponosić kosztów na rzecz wspólnoty, ponieważ preferencje są zdecydowanie odmienne.

Przykład kortu tenisowego

W przypadku dóbr publicznych najczęściej jest tak, że, że pewna część wspólnoty w ogóle nie odnosi żadnych korzyści. Dlatego decyzja czy dane dobro ma służyć wspólnocie w różnym stopniu, a obciążać wspólnotę w jednakowym stopniu, musi zapaść w drodze głosowania i podporządkowania się woli większości wyborców.

Paradoks wyborczy - co innego jest mówione, a co innego później jest robione.

Zasady ustalania wyników głosowania w sprawach publicznych.

Przymus demokratyczny osiąga się przez respektowanie wyników głosowania. Wyniki te mogą być obliczane według następujących zasad:

1. jednomyślność głosujących - może ona praktycznie występować tylko w małych grupach, ale i to nie jest takie pewne,; z reguły - z uwagi na różnice w poglądach , preferencjach odrzuca się ją, gdyż mogłoby to sparaliżować proces decyzyjny; jednak są takie instytucje, że jednomyślność jest jedyną formą wyboru np. W Radzie Bezpieczeństwa ONZ.

2. większość kwalifikowana - np. 2/3 głosujących jest znacznie łagodniejsza niż jednomyślność; wykorzystuje się ją w sprawa najwyższej wagi dla społeczeństwa np. decyzja o wprowadzeniu kary śmierci, uchwalenia (zmian) konstytucji, w procesie legislacyjnym

3. większość zwykła - najczęściej stosowana; zasadnicza jej zaleta to fakt ułatwienia i przyspieszenia procesu decyzyjnego; wada to, że zwiększa się liczba osób (wyborców), którzy muszą podporządkować się decyzjom większości - np. ostatnie wybory w USA, czy referendum w sprawie przystąpienia Szwecji do UE itp.; zasadę taką można określić jako tyranię czyli większość wobec mniejszości,

4. głosowanie według punktów (ranking)

W rzeczywistości w systemach demokratycznych nie występują rozwiązania w pełni satysfakcjonujące. W istocie swoboda ta jest znacznie ograniczona w sprawach, które dotyczą stosunków ze zbiorowością lokalną czy z całym społeczeństwem. Preferencje i racjonalność indywidualna muszą być więc podporządkowane preferencjom i racjonalności zbiorowej.

Paradoks wyborczy.

Bardzo często zdarza się, że zachowanie wyborcy będzie inne, gdy będzie on sam, niż gdy występowałby w grupie. Powodować to może, że faktyczne preferencje zostaną wówczas wypatrzone - zjawisko to określa się mianem paradoksu wyborczego.

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Teoria budżetu

Tezy:

1. Znaczenie pojęcia budżet

2. Charakterystyczne cechy budżetu jako planu finansowego

3. Pojęcie „system budżetowy”, „gospodarka budżetowa”, „prawo budżetowe”

4. Ekonomiczne funkcje budżetu

5. Ekonomiczno-polityczne funkcje budżetu

6. Polityczne funkcje budżetu

Literatura:

[1] S.Owsiak: FINANSE PUBLICZNE, PWE, Warszawa 2005

[2] A.Majchrzycka-Guzowska: FINANSE I PRAWO FINANSOWE, PWN, Warszawa 1999

[3]N.Gajl, GOSPODARKA BUDZETOWA W SWIETLE PRAWA PORÓWNOWACZEGO, PWN, Warszawa 1993

Budżet państwa - instytucja ekonomiczna, prawna i polityczna

W systemie Finansów Publicznych. centralne miejsce zajmuje budżet państwa. Podyktowane to jest dwoma zasadniczymi przesłankami:

• w budżecie państwa gromadzi się i dzieli największą część środków publicznych (w tym też też istotnych transferów głównie na rzecz samorządów terytorialnych oraz funduszy ubezpieczenia społecznego)

• władza centralna nadal jest dominującym podmiotem systemu politycznego, gospodarczego i społecznego kraju.

Budżet określa ramy, granice i kierunki rocznej działalności finansowej organów państwa (np. sądów, trybunałów) i organów administracji rządowej (np. ministrów, wojewodów). Przy czym budżety jednostek samorządu terytorialnego są odrębnymi aktami prawnymi i nie są elementami struktury budżetu państwa.

Instytucja budżetu państwa jest ściśle związana z działalnością finansową państwa. Większość autorów „narodziny” budżetu wiąże się z uchwalonym w Anglii w 1689 r. dokumentem „Bill of Rights” (Deklaracja Praw), na mocy której parlament angielski uzyskał prawa do nakładania podatków oraz decydowania o wielkości i przeznaczeniu wydatków. Bill of Rights ograniczała władzę królewską i ugruntowała znaczenie parlamentu, potwierdzając zarazem swobodę i przywileje ludności w tym m.in. zakaz dotycząca króla do nakładania podatków bez jej zgody. Jednak bezpośrednia przyczyna początków historycznego rozwoju to wzajemne waśnie i wojny prowadzone głównie między Francją i Anglią. Pierwszy polski budżet został uchwalony przez Sejm w roku 1768 i był jednym z wcześniejszych budżetów w Europie, choć za początek ewolucji polskiego prawa budżetowego uznaje się powszechnie przywilej koszycki z 1374 r., który ustanowił Ludwik Węgierski, chcąc uzyskać przychylność szlachty, w zamian za sukcesję tronu dla jednej ze swych córek.

Pierwszy polski budżet, pod nazwą Ostrzeżenie percepty y expensy wszystkich intrat skarbów obojga narodów, podług niżej opisanych tabell składał się z dwóch części.

Część I ustawy zawierała ustalenia co do poboru podatków i dokonywani wydatków. Postanowienia te ograniczają dokonywanie wydatków nadzwyczajnych do czasu, gdy uchwalone na ten cel podatki zaczną wpływać, a także zezwalają na pobór podatków służących pokryciu wydatków nadzwyczajnych w czasie ograniczonym, do wygaśnięcia potrzeby wydatkowania.

Część II ustawy mała charakter tabelarycznych zestawień zawierających planowane dochody (intraty) i wydatki (expensy) zwyczajne i nadzwyczajne, zestawione odrębnie dla Korony i Litwy.

Budżet te nie był zrównoważony, gdyż jego zrównoważenie miało nastąpić dopiero w drodze określenia nowych podatków, których w sumie nie uchwalono. Cechą znamienną tego budżetu był brak ograniczeń czasowych co do jego obowiązywania.Ten pierwszy polski budżet przypomina współczesny układ, składający się z części krótszej, teoretycznej, tekstowej oraz tabelarycznych załączników określających dochody i wydatki publiczne.

Powszechne uchwalanie budżetów datuje się na początek XX w., ponieważ rozwój teorii budżetu nastąpił dopiero w XIX w.

[Gajl N.]

Rozwój instytucji budżetu państwa został uwarunkowany następującymi przesłankami:

1. gospodarka musi mieć charakter pieniężny,

2. musi istnieć państwo jako instytucja,

3. oddzielenie majątku państwa od majątku panującego

4. musi nastąpić rozwój parlamentaryzmu i funkcji społeczno-gospodarczych państwa

Pojęcie - Budżetu jest terminem wieloznaczeniowym:

• w ujęciu ekonomicznym - jest to scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych w związku z realizacją funkcji państwa;.

• w ujęciu prawnym - jest to akt normatywny, ma formę i moc ustawy, zawierający wiążące ustalenia w zakresie rocznych dochodów/wydatków państwowych.; zatem cele i zadania są określane z góry.

• w ujęciu finansowym - jest to plan finansowy państwa (władz ustawodawczych jak i władz wykonawczych) obejmujący dochody i wydatki państwa, uchwalanym na okres jednego roku budżetowego, który w większości państw pokrywa się z rokiem kalendarzowym, w także w Polsce, ale w USA rok budżetowy zaczyna się w październiku, w Australii w lip, a w Wielkiej Brytanii w kwietniu. .

W literaturze przedmiotu formułuje się także pojęcia: systemu budżetowego, gospodarki budżetowej, a także prawa budżetowego

SYSTEM BUDŻETOWY - który należy interpretować jako zespół norm prawnych, który reguluje organizację finansowych organów państwa i instytucji objętych gospodarką budżetową oraz zasady pobierania dochodów pieniężnych na rzecz budżetu państwa i zasady ich wydatkowania.Szczególne znaczenie mają normy prawne regulujące tryb i metody planowania budżetowego, uchwalania budżetu, pobierania dochodów, dokonywania wydatków, ewidencji i kontroli gospodarki budżetowej

GOSPODARKA BUDŻETOWA -

w ujęciu ogólnym oznacza ona:

• planowanie budżetowe,

• gromadzenie dochodów budżetowych,

• dokonywanie wydatków budżetowych,

• kontrolę przestrzegania dyscypliny finansowej ( budżetowej)

w ujęciu węższym polegać ona: na działalności budżetowej, czyli pobieraniu dochodów i dokonywaniu wydatków. Działalność budżetowa to specyficzny mechanizm gromadzenia i wydatkowania, stanowiąc tym samym podstawowy instrument bezzwrotnej redystrybucji PKB. Redystrybucja ta dokonywana jest za pośrednictwem systemu budżetowego poprzez system podatkowy oraz wydatki budżetowe.

PRAWO BUDŻETOWE - działalność budżetowa państwa jest regulowana za pomocą aktów normatywnych określających pod względem merytorycznym, formalnym i organizacyjnym uchwalanie, opracowywanie budżetu państwa oraz samorządu terytorialnego; problem dotyczy zwłaszcza zasad pobierania dochodów oraz dokonywanie wydatków, a także struktury budżetu, zasad budżetowych, procedury budżetowej, kontroli i dyscypliny budżetowej.

PRAWO BUDŻETOWE - to kodeks i jako taki ma spełnienia pewne zadania.[Gajl N.]

CECHY BUDŻETU

• budżet państwa jest funduszem scentralizowanych zasobów pieniężnych gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizacją zadań (funkcji państwa),

• gromadzenie środków budżetowych odbywa się - przeważnie - w sposób przymusowy, co wynika z atrybuty władzy,

• szczególna rola budżetu w funkcjonowaniu państwa,

• proces gromadzenia i dzielenia dochodów za pomocą budżetu implikują zasady ustrojowo-konstytucyjne; chodzi o zakres uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w określaniu źródeł, wysokości i rodzajów dochodów oraz kierunków wydatków; wymaga to nadania budżetowi państwa formy aktu prawnego wysokiej rangi - ustawy - forma normatywna;

• procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów w budżecie zawsze mają charakter nie tylko ekonomiczny, lecz także społeczny; wyraża się to w przejmowaniu części produktu społecznego i dysponowaniu nim, co wpływa na sytuację dochodową i socjalną osób, grup społecznych itp.

• dochody budżetowe powstają na skutek definitywnego przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów, czyli że dochody budżetowe są gromadzone bezzwrotne,

• budżet państwa dotyczy działalności organów i podmiotów państwa w przyszłości, stąd też zawsze jest planem dochodów i wydatków państwa na z góry określony czas;

• budżet musi cechować specjalizacja, polegająca na nadaniu rygorów prawnych wydatkom budżetowym;

• wiązanie dochodów i wydatków budżetowych z działalnością państwa w zamkniętym okresie oznacza, że w istocie budżet państwa tworzą strumienie dochodów i strumienie wydatków

• strumieniowy charakter budżetu oznacza, z reguły, konieczność egzekwowania należnych w danym okresie dochodów, jak również obliguje do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu budżetowego; cecha ta powoduje istotne skutki dla racjonalności budżetu;

• budżet państwa nie jest jedynym „urządzeniem”, w którym znajduje finansowe odzwierciedlenie działalność państwa, co oznacza, że nie może on być wystarczającą podstawą oceny finansowej działalności państwa.

FUNKCJE BUDŻETU

1. redystrybucyjna albo rozdzielczą

2. stabilizacyjną (wyrównawczą lub kompensacyjną)

3. alokacyjną,

4. fiskalną albo skarbową,

5. ustrojową,

6. demokratyczną,

7. kontrolną (ewidencyjno-kontrolną),

8. bodźcową,

9. planowaną,

10. prawną,

11. kredytową,

12. administracyjną,

13. koordynacyjną.

REDYSTRYBUCYJNA - jej istota polega na tym, że budżet jest narzędziem redystrybucji dochodu narodowego. Działalność w tym zakresie sprowadza się do regulowania dochodów podstawowych podmiotów występujących w gospodarce. W ramach redystrybucyjnej działalności państwo dokonuje też korekty bardzo wysokich dochodów pewnej części społeczeństwa. W ramach tej funkcji gromadzone są dochody w postaci podatków.(jest zewnętrzny wyraz tej funkcji). Wewnętrzny aspekt polega na rozdzielaniu publicznych zasobów pieniężnych w postaci różnego rodzaju transferów.

STABILIZACYJNA - budżet wykorzystuje się jako narzędzie łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienia zrównoważonego wzrostu gospodarki. Można powiedzieć, iż polega ona na stworzeniu warunków skłaniających poszczególne podmioty gospodarcze do podejmowania lub zaniechania określonych działań, czyli na bieżącym sterowaniu za pomocą instrumentów budżetowych procesami gospodarczymi.

BODŹCOWA - sprowadza się ją do pozytywnego zachowania się podmiotów wobec stosowanych przez państwo instrumentów budżetowych, zwłaszcza w zakresie ciężarów podatkowych. Problem jednaj sprowadza się do tego, że podatki (Quasi-podatki) wywołując odwrotne działanie. Pozytywna funkcja bodźcowa ogranicza się jedynie do stosowania przez państwo ulg, zwolnień, odpisów w podatkach i quasi-podatkach w zakresie podmiotowym, przedmiotowym i dopiero wówczas można oddziaływać stymulującą na określoną dziedzinę życia gospodarczego. Formą pośrednią stymulowania w ramach tej funkcji są gwarancje i poręczenia skarbu państwa; subsydiowanie funduszy pozabudżetowych, agencji władz publicznych, których celem jest wspieranie określonych dziedzin, np. małej przedsiębiorczości. Są to jednak niewielkie wymiary stymulacji pozytywnej w relacji do negatywnego jej charakteru. Dlatego też powinno się ograniczać zakres redystrybucji do niezbędnych rozmiarów.

KONTROLNA - polega ona na wykorzystywaniu procesów i zjawisk pieniężnych do obserwacji oraz analizy zjawisk i procesów rzeczowych. Oznaczać to może analizę przyczyn (rzeczowych) niewykorzystania budżetu po stronie dochodów lub wydatków, czyli że pewna część zadań publicznych nie jest realizowana.

POLITYCZNE są wyrazem relacji między władzą ustawodawczą a władza wykonawczą lub inaczej parlamentem i rządem. F. USTROJOWA to określenie w ustawie zasadniczej (konstytucji) zakresu uprawnień władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej w sprawach budżetowych.

DEMOKRATYCZNA - jedna z ważniejszych; polega na zainteresowaniu społeczeństwa opracowaniem i wykonaniem budżetu i wpływie na to. Inspirować to ma do wyboru właściwych przedstawicieli do władz uchwalających budżet i kontrolujących jego wykonanie.

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Teoria budżetu - system doktrynalnych zasad budżetowych

Procedura uchwalania budżetu

Tezy:

1. Definicja pojęcia „zasada budżetowa”

2. Geneza i cechy zasad budżetowych

3. Zasada jedności formalnej

4. Zasada jedności materialnej

5. Zasada powszechności w ujęciu tradycyjnym oraz w ujęciu współczesnym

6. Zasada „roczności”

7. Zasada szczegółowości (specjalizacji)

8. Zasada jawności i przejrzystości (jasności)

9. Zasada operatywności

10. Pozostałe zasady budżetowe: realności, praworządności, gospodarności oraz elastyczności

11. Procedura budżetowa

Literatura:

[1] S.Owsiak: FINANSE PUBLICZNE, PWE, Warszawa 2005

[2] A.Majchrzycka-Guzowska: FINANSE I PRAWO FINANSOWE, PWN, Warszawa 1999

W teorii skarbowości i budżetu sformułowane zostały zasady, których przestrzeganie w praktyce powinno zapewnić sprawne i racjonalne funkcjonowanie budżetu, w szczególności właściwej realizacji funkcji budżetu. Jednakże ilość przytaczanych zasad jak i ich treść są dalece sporne. Stąd przedmiotem rozważań powinno być wyjaśnienie nie tyle ich treść jakie kryją w sobie te zasady ile rozstrzygnięcie istoty tychże kontrowersji.

Zasady budżetowe wywodzą się z zasad formułowanych w XIX wieku, gdzie szczególną rolę przypisywano funkcji politycznej budżetu, czyli kontroli ze strony władzy ustawodawczej gospodarki finansowej władzy wykonawczej (rządu). Zasady ulegały jednak ciągłym modyfikacjom z uwagi na rozwijający się interwencjonizm, a także rosnące znaczenie funkcji społeczno - gospodarczych budżetu, co było konsekwencją zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych w których każdy budżet funkcjonuje.

Aby zatem rozstrzygnąć istotę zasad budżetowych, a także spór jaki wokół nich panuje należy wyjaśnić pojęcie zasady budżetowej. Termin zasada można rozumieć na dwa sposoby:

1. „teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesem, podstawa na której coś się opiera, reguła,

2. „normy postępowania, uznane przez kogoś za obowiązujące,

Zasady budżetowe są to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki dotyczącej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, w celu optymalnej realizacji jej zadań.

Zasady budżetowe można rozpatrywać jako pożądane cechy budżetu i gospodarki budżetowej.

W rzeczywistości istnieją zasady budżetowe:

1. ponadczasowe -

2. ponadustrojowe - równowagi, zupełności, jawności,, realności (jedności materialnej), gospodarności, jednoroczności, przejrzystości i operatywności, oraz

3. zasady specyficzne dla danego ustroju.

Przy formułowaniu zasad należy podkreślić, iż w zmieniających się warunkach społecznych i ekonomicznych nie ma raz ustalonych pewników, podlegają one ciągłym weryfikacjom, podlegającym określonym warunkom miejsca i czasu.

• Zasada równości oznacza o takie ukształtowanie wydatków, aby nie przekraczały one wysokości dochodów, tzn. aby nie wystąpił deficyt budżetowy. W ujęciu klasycznym była ona traktowana jako „złota zasada gospodarki budżetowej”. Finansiści klasyczni przenosili na finanse publiczne prawo finansów prywatnych, wg którego „człowiek nie może wydawać więcej pieniędzy niż otrzymuje, jeżeli nie chce się doprowadzić do ruiny” [P.M. Gaudemet]. Jednak w praktyce okazało się iż finanse publiczne rządzą się innymi prawami. J.M.Keyne uznał, iż deficyt budżetowy nie tylko nie jest złem, ale nawet może być korzystny. Poglądy te nazwano teorią systematycznego deficytu.. w wyniku dodatkowych przemyśleń i praktyki poddano je jednak krytyce, którą można wyrazić, iż systematyczny deficyt, obciążając gospodarstwo narodowe kosztami pożyczki oraz zwiększonym długiem publicznym, podnosi ogólne koszty jego funkcjonowania i obniża międzynarodową zdolność konkurencyjną. Poza tym deficyt taki jest niebezpieczny dla gospodarki kraju, gdyż działa infacjogennie i stwarza ryzyko degradacji pieniądza.

Współcześnie z reguły realizowane są pośrednie koncepcje , bardziej umiarkowane, jak np. teoria budżetu cyklicznego i teoria impasu.

Pierwsza zakłada, że w zależności od cykli gospodarczych, naturalne są zarówno deficyty, jak i nadwyżki, lecz w dłuższych okresach winny się one bilansować.. Wg teorii impasu deficyt budżetowy jest dopuszczalny, ale tylko w określonych warunkach i granicach.

• Zasada zupełności (występuje także pod nazwą powszechności lub budżetowania brutto)- wymaga ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa, co zapewnić ma kontrolę parlamentu nad działaniami rządu. Zasadę tę burzą jednak zakłady użyteczności publicznej. Wyrazić ją można również jako postulat: aby wszystkie jednostki państwowe wchodziły do budżetu całością swoich dochodów i wydatków. Zasadę tę formułuje się zarówno ze względów politycznych jak techniczno - organizacyjnych. Jej geneza wiąże się z walką polityczną parlamentu o całkowitą kontrolę nad wydatkami rządu, gdyż pełne jej stosowanie uniemożliwia administracji ukrywanie przed parlamentem jakichkolwiek operacji finansowych. Niestety zasada ta szereg mankamentów: uniemożliwia ustalanie czystych kosztów działalności poszczególnych służb, prowadzi do absurdalnych sytuacji np. uniemożliwiając spalanie drewna z lasu należącego do danej jednostki w celu ogrzania pomieszczeń, oddzielając wydatki od dochodów zniechęca kierowników służb administracyjnych do poprawy jakości pracy tych służb i wypracowania w ten sposób dodatkowych wpływów. Dlatego tez w prawie dopuszcza się wiele wyjątków od tej zasady np.. w Polsce w postaci tzw. budżetowania netto występującymi pod nazwą zakładów budżetowych, środków specjalnych, gospodarstw pomocniczych i funduszy celowych.

• Zasada realności postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych.

• Zasada jedności głosi, aby wszystkie dochody i wydatki państwa objęte były jednym, całościowym planem (aktem prawnym) tj. ustawą budżetową. Jedność budżetu na ogół bywa rozumiana jako ideał, do którego należy dążyć i rzadko ten ideał możliwy jest do osiągnięcia.. P.M. Gaudemet wskazuje na korzyści płynące z przestrzegania tej zasady:

• Umożliwia łatwą orientację, czy budżet jest rzeczywiście zrównoważony; eliminuje potrzebę badania rozlicznych dokumentów, wystarczy bowiem porównać ogólną sumę wydatków i ogólna sumę wpływów zapisanych w jednym dokumencie,

• Eliminuje rachunki pozabudżetowe, które często nie są publikowane, a czasem nie są autoryzowane przez parlament,

• Eliminuje zjawisko pozornych oszczędności, które powstają na papierze, w konsekwencji transferu z jednego budżetu do innego

• Zwiększa przejrzystość i rzetelność dokumentów budżetowych oraz pozwala ujawnić skuteczność stanów równowagi osiąganych dzięki technice debudżetacji

• Uwidacznia w sposób jednoznaczny globalną kwotę wydatków państwa

• Umożliwia władzom budżetowym ocenę użyteczności i względnej pilności różnych wydatków i dokonywanie na tej podstawie racjonalnych wyborów w tej materii

Najczęściej występującymi odstępstwami od tej zasady są: odrębne budżety bieżące i inwestycyjne, budżety załącznikowe, plany finansowe funduszy celowych zwane parabudżetami.

W ramach tej zasady wyróżnia się jedność formalną, która osiąga się dzięki budowaniu skonsolidowanego bilansu systemu finansów publicznych, obejmującego budżet władz centralnych i budżety władz regionalnych oraz jedność materialną budżetu czyli dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne, tzn. nie są z góry związane z określonymi celami finansowymi z budżetu.

• Zasada niefunduszowania zwana jako zasada jedności materialnej budżetu, postuluje aby budżet zorganizowany był na zasadzie jednej puli (zbiornika) środków, której całość dochodów przeznaczona jest na całość wydatków. Alternatywnym rozwiązaniem jest przeznaczenie konkretnych dochodów na konkretne wydatki i określa się to mianem funduszowania ,a środki pochodzące z określonych źródeł, przeznaczone na określone cele - funduszami celowymi. J. Harasimowicz wskazuje na słabe strony funduszowania: uniemożliwia przenoszenie srodków między zadaniami, usztywnia gospodarkę budżetową, krępuje operatywnych decyzji.. Natomiast niefuduszowanie umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z aktualnymi potrzebami, dając organom planującym i uchwalającym budżet swobodę ustalania priorytetów oraz hierarchii potrzeb, same decyzje mogą być podejmowane bardziej elastycznie.

• Zasada specjalizacji zwana taż zasadą szczegółowowości, oznacza, że:

1. dochody i wydatki powinny być ujmowane nie w sumach ogólnych, lecz z dokładnym określeniem źródeł dochodów oraz przeznaczenia wydatków,

2. środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej w budżecie,

3. środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie.

Właściwe usystematyzowanie dochodów i wydatków budżetowych powinno dać obraz działalności rządu, pozwalając tym samym dokonać oceny ze strony parlamentu. Nie sprzyja temu nadmierna szczegółowość, gdyż ogranicza to możliwości wykonania budżetu a także elastyczność budżetu. Realizacji postulatu szczegółowości budżetu służy w praktyce klasyfikacja budżetowa. W zależności od stosowanych kryteriów rozróżnia się klasyfikację:

• podmiotową

• przedmiotową

• podmiotowo-przedmiotową

• funkcjonalną.

• Zasada operatywności - wymaga opracowywania budżetu w układzie podmiotowym zarówno co do wydatków jak i dochodów. Zgodnie z tą zasadą budżet powinien być tak skonstruowany, aby umożliwiał ścisłe ustalenie, które podmioty są odpowiedzialne za wykonanie poszczególnych zdań budżetowych i jakie środki otrzymają one na sfinansowanie tych zadań.

• Zasada jawności tzn. aby budżet był ujawniany obywatelom w fazie planowania, uchwalania =i wykonywania. Aspektem jawności jest także poddawanie ograniczonej kontroli np., komisji parlamentarnych operacji finansowych objętych tajemnicą państwową, których udostępnianie szerszej publiczności może być z różnych względów niewskazane. Argumenty przemawiające za respektowaniem tej zasady:

• Racjonalna gospodarka finansowa przy wykorzystaniu publicznych środków finansowych wymaga kontroli społecznej podatników, którzy zainteresowani są oszczędnym i racjonalnym wykorzystywaniem ich pieniędzy

• Doświadczenia w funkcjonowaniu administracji wskazują, że jest ona tym bardziej skłonna do popełniania nadużyć finansowych i marnotrawstwa środków, im mniejszej kontroli społecznej jest poddana

• Poddawanie kontroli społecznej finansów publicznych ma pozytywny wydźwięk psychologiczny i wychowawczy, wciągając obywateli do aktywnego udziału w rozwiązywaniu spraw publicznych.

Natomiast wśród warunków realizacji tej zasady wymienia się:

• Regularne publikowanie danych budżetowych

• Dostępność debat budżetowych dla publiczności

• Poddanie danych budżetowych krytycznej ocenie publicznej bez obawy o

osobiste negatywne.konsekwencje

• Wolność prasy oraz fachowe przygotowanie mediów do upowszechniania i

komentowania danych budżetowych

• Zasada przejrzystości zwana też zasadą jasności budżetu - postuluje ona uporządkowanie dochodów i wydatków budżetowych w odpowiednim systemie podziałek. Zasada ta wymaga merytorycznie stosowania nie tylko jednolitych kryteriów klasyfikacji, lecz także jasnych i jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej oraz czytelnych i logicznych zasad konstrukcji budżetu. Istnieją jednak pewne obiektywne granice przejrzystości budżetu. Należy do nich specyfika spraw budżetowych, dyrektywność budże4tu, zakładająca niezbędny stopień szczegółowości, a także specyficzny sposób wypracowywania rozstrzygnięć budżetowych, oparty często na kompromisie. Podstawowym narzędziem pozwalającym, zgodnie z ta zasadą, na przedstawienie dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów publicznych jest klasyfikacja budżetowa.

Klasyfikacja budżetowa to prawnie ustalone zasady grupowania oraz podziału dochodów i wydatków budżetowych, oparte na kryterium podmiotowym (wykonawcy budżetu) i przedmiotowym (rodzaje dochodów i przeznaczenie wydatków). W polskiej praktyce stosowane są cztery główne podziałki klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych: części, działy, rozdziały i paragrafy budżetu.

PROCEDURA BUDŻETOWA

UKŁAD PRAC NAD POKEKTEM USTAWY BUDŻETOWEJ

do 30 września uchwalony do 20 października do 1 grudnia

przez Radę Ministrów projekt dysponenci środków budżetowych JST przekazują swoje

budżetu złożony w Sejmie informują JST o wysokości plany finansowe

proponowanych dochodów, dysponentom

wydatków i dotacji głównym

do 30 września RPP przedkłada

Sejmowi założenia polityki

pieniężnej

Konstytucja określa dwie zasady rzutujące na przebieg prac nad projektem ustawy budżetowej.

Pierwszą z nich jest zasada wyłącznej kompetencji Rady Ministrów do przygotowania i przedłożęnia projektu ustawy budżetowej (art. 221Konstytucji PR). Oznacza to, że jedynie Rada Ministrów ma wystrczające możliwości organizacyjne, kadrowe i techniczne, by opracować projekt budżetu i zainicjować proces ustawodawczy.

Drugą jest zasada ustrojowej regulacji procedur budżetowych . Dotyczy ona trybu opracowania projektu budżetu państwa, stopnia jego szczegółowości oraz wymogów, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej (art. 219 Konstytucji RP).

Przepisy ustawy o finansach publicznych nie określają precyzyjnie terminu prac nad projektem budżetu. Jedną z pierwszych czynności rozpoczynający tryb przygotowań jest prognoza warunków, w których będzie realizowany projekt. Za inicjatora prac nad ustawą budżetową uważa się Ministra Finansów, który określa koncepcję planowania budżetowego i tryb działań mających na celu sporządzenie projektu budżetu oraz przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu państwa na następny rol..

Opracowanie założeń polityki gospodarczej stanowi wstępny etap prac nad projektem budżetu. Założenia te opracowywane są przez Ministra Finansów, przy współudziale pozostałych Ministrów. Na tym etapie wymagana jest także współpraca z NBP.

W oparciu o te założenia Minister Finansów przedstawia tzw. notę budżetową, w której określa szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu. Materiały do projektu budżetu poszczególnych części budżetu opracowują właściwi dysponenci środków budżetowych i przekazują je Ministrowi Finansów. Na tym zostaje zakończony etap prac wstępnych.

Opracowany projekt budżetu trafia na obrany Rady Ministrów, która powina go uchwalić i przekazać Sejmowi wraz z uzasadnieniem w terminie do 30 września roku poprzedzjącego rok budżetowy. W wyjątkowych sytuacjach istnieje możliwość niedotrzymania przez Radę Ministrów terminu 30.09. W tym terminie powinny wpłynąć założenia polityki pieniężnej opracowane przez RPP.

Po uchwaleniu projektu budzetu przez Radę Ministrów dysponenci części budżetowych zobligowani są do przekazania w terminie do 20 paździenika roku poprzedzjacego rok budżetowy informacji:

• jednostkom podległym o wysokości dochodów i wydatków przewidzianych w projekcie ustawy,

• samorządom terytorialnym o wysokości dotacji przewidzialnych na realizacje zadań zzleconych z zakresu administracji rządowej.

Ww. informacje sa niezbędne JST do opracowania swoich budżetwów samorządowych na rok nastepny. Plany te są przkazane dysponentom części budżetwych do 1 grudnia.

Założenia projektu budżetu stanowią jedynie główne idee przewodnie, obejmując:

1. priorytety ekonomiczne budżetu i społeczne

2. prognozy makroekonomiczne dotyczące PKB, cen, stopy procentowej, kursu walutowego, bilansu płatniczego zatrudnienia i bezrobocia oraz wynagrodzenia w gospodarce narodowej,

3. przewidywane wielkości dochodów i wydatków budżetowych

4. wielkości przewidywanego deficytu budżetowego oraz sposoby jego pokrycia

5. zasady ustalania limitów wydatków dla poszczególnych części budżetu.

1. Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem.

2. Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki Kancelarii: Sejmu, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; Sądu Najwyższego, NSA, TK, NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, KRRiT, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej, Krajowego Biura Wyborczego oraz Państwowej Inspekcji Pracy.

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej lub projekt ustawy o prowizorium budżetowym i wraz z uzasadnieniem przedstawia go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy,

1. W przypadku przedstawienia Sejmowi projektu ustawy o prowizorium budżetowym Rada Ministrów przedstawia Sejmowi projekt ustawy budżetowej nie później niż 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium,

2. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się przepisy ustawy odnoszące się do projektu ustawy budżetowej.

Ustawa budżetowa ustala:

1. dochody budżetu państwa

2. wydatki budżetu państwa

3. deficyt państwa oraz źródła jego pokrycia

4. limity zatrudnienia w administracji rządowej

5. przychody i rozchody budżetu państwa

6. zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych

7. plany finansowe państwowych funduszy celowych

8. wykaz programów wieloletnich

9. wykaz inwestycji wieloletnich

10. dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami

11. zakres i kwoty dotacji przedmiotowych

12) wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe

• Zakresem budżetu państwa objęte są :

1. organy władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa,

2. sądy i trybunały

3. organy administracji rządowej

Poza tym ustawa zawiera plany przychodów funduszy celowych oraz tzw. gospodarki pozabudżetowej (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne). Przy czym zarówno fundusze celowe, jak i wymienione elementy gospodarki pozabudżetowej nie wchodzą bezpośrednio do budżetu państwa, jednak ujęcie ich w ustawie budżetowej pozwala na wgląd i kontrolę parlamentu.

Budżet państwa uchwalany jest przez Sejm w postaci aktu prawnego - ustawy budżetowej. Podstawa do ustalenia budżetu jest makroekonomiczna prognoza na rok następny oraz na kolejne lata - z reguły trzy. Ponadto konieczne jest uwzględnienie przewidywanego wykonania budżetu państwa w bieżącym roku fiskalnym. Parametry prognozy makroekonomicznej to:

1. stopy wzrostu gospodarczego

2. stopy bezrobocia

3. stopy inflacji

4. czynników kreacji pieniądza

5. podaży pieniądza

6. poziomu rezerw oficjalnych

7. podstawowych stóp procentowych

8. kursów walutowych

9. salda bilansu handlowego

10. salda bilansu płatniczego

11. przeciętnej płacy w gospodarce

12. przeciętnej emerytury i renty

13. liczby rencistów

14. liczby młodzieży kształcącej się

15. liczby zatrudnionych w sferze budżetowej.

Do projektu ustawy budżetowej załącza się uzasadnienie zawierające w szczególności:

1. główne cele polityki społecznej i gospodarczej,

2. założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, dotyczące:

1. kształtowania się PKB,

2. państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa,

3. poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,

4. bilansu płatniczego,

5. obrotów bieżących,

6. poziomu zatrudnienia i bezrobocia,

7. dochodów budżetu państwa,

8. deficytu budżetu państwa,

3. kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,

4. przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok, którego projekt ustawy budżetowej dotyczy,

5. omówienie projektowanych:

1. przychodów i rozchodów

2. przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych

6) informacje o przewidywanej na koniec roku budżetowego wysokości długi Skarbu Państwa oraz aktywów finansowych Skarbu Państwa, będących jednocześnie długiem innych podmiotów sektora finansów publicznych, wraz z odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji.

PROCEDURA UCHWALANIA USTAWY BUDŻETOWEJ

• Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt budżetu na rok następny co najmniej 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, czyli do 30 września. Konstytucja dopuszcza jednak odstępstwo od tej zasady w wyjątkowych sytuacja nie precyzując jednak, co ten termin oznacza.

• Za prawidłowy przebieg procedury budżetowej odpowiedzialny jest Marszałek Sejmu, chcąc nadać bieg inicjatywie ustawodawczej Marszałek Sejmu dokonuje wstępnej kontroli projektu oceniając, czy odpowiada on wymogom konstytucyjnym. Po akceptacji planu finansowego państwa, projekt przekazuje do rozpatrzenia przez Sejm.

• Rozpatrywanie przez Sejm projektów ustaw odbywa się wg ściśle określonych procedur, tradycyjnie nazywane „czytaniami”. Prace nad projektem ustawy budżetowej w Sejmie składają się z trzech czytań (art.119 st.1 Konstytucji RP). Procedurę parlamentarną otwiera pierwsze czytanie projektu ustawy budżetowej. Podczas posiedzenia Sejmu Minister Finansów wygłasza tzw. expose budżetowe, prezentując w nim warunki realizacji planów finansowych państwa na następny rok, oraz założenia, które stanowił podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej. Po pierwszym czytaniu projekt trafia do Sejmowej Komisji Finansów Publicznych - celem tego etapu jest wysłuchanie stanowisk zaproszonych na debatę ekspertów kierownictwa Ministerstwa Finansów i NBP oraz uzyskanie wyjaśnień w kwestiach budzących wątpliwości; w tym samym czasie sejmowe komisje branżowe analizują na podstawie szczegółowych projektów opracowanych przez dysponentów, plan dochodów i wydatków ujętych w poszczególnych częściach budżetu. Komisje formują opinie, uwagi, wnioski, które przekazują Komisji Finansów Publicznych. Na podstawie wniosków komisji branżowych oraz własnych analiz Komisja Finansów Publicznych przedstawia Sejmowi projekt. Na drugim czytaniu Komisja Finansów Publicznych przedstawia sprawozdanie z przebiegu prac nad poprawkami do projektu ustawy wraz z wnioskami oraz składa wnioski o ich przyjęcie lub też odrzucenie- w debacie można zgłaszać poprawki i wnioski, które zgłaszać mogą zarówno posłowie jak i Rada Ministrów; w przypadku dużej liczby poprawek Sejm kieruje je do rozpatrzenia w Komisji Finansów Publicznych. W czasie trzeciego czytania Komisja Finansów Publicznych przedstawia swoje dodatkowe sprawozdanie; poseł sprawozdawca prezentuje poprawki i wnioski zgłoszone podczas drugiego czytania. Etap ten kończy się uchwaleniem ustawy budżetowej zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy posłów.

• Należy także wskazać, iż Konstytucja RP nakłada na Sejm pewne ograniczenia dotyczące ingerencji w przekładany mu projekt. Art. 220 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może spowodować ustalenia przez Sejm większego deficytu niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej, a także w myśl art. 220 ust.2 Konstytucji RP nie można przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w centralnym banku państwa.

• Senat ma prawo wprowadzić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od momentu jej przekazania, wówczas ustawa wraca ponownie do sejmu, który może przyjmując poprawki lub je odrzucić większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

• Prezydent RP ma obowiązek podpisania ustawy budżetowej w ciągu 7 dni od jej przekazania i zarządzenie przez Prezydenta publikacji ustawy w Dzienniku Ustaw RP kończy procedurę budżetową chyba, że Prezydent przekaże ją do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności budżetu z Konstytucją

• Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek orzec zgodność ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym) z konstytucją w ciągu 2 miesięcy od złożenia przez Prezydenta wniosku w tej sprawie.

• Prezydent ma prawo skrócić kadencje Sejmu, jeżeli w ciągu 4 miesięcy od przedłożenia ustawy budżetowej Sejmowi nie zostanie ona przedłożona Prezydentowi do podpisu. Decyzje taką Prezydent może podjąć w ciągu 14 dni od obowiązującej daty złożenia ustawy budżetowej do podpisu.

• Rada Ministrów ma obowiązek przedłożenia Sejmowi sprawozdania w wykonania budżetu państwa wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego.

• Sejm ma obowiązek rozpatrzyć sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, po zapoznaniu się z opinią NIK, oraz podjąć uchwałę o udzieleniu lub odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium.

Art. 119 ust.1 Konstytucji - SEJM rozpatruje projekt

ustawy budżetowej w 3 czytaniach

Art.121 ust. 1 Konstytucji - Marszałek Sejmu przekazuje

ustawę budżetową SENATOWI

Art. 122 ust. 1 Konstytucji - po zakończeniu prac w Senacie

Marszałek Sejmu przekazuje ją Prezydentowi

Art. 224 ust. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny

sprawdza zgodność ustawy budżetowej z Konstytucją

Podpisanie ustawy budżetowej przez Prezydenta RP i

ogłoszenie jej w Dzienniku Ustaw

opracowanie własne

W wyjątkowych sytuacjach plan finansowy państwa na następny rok budżetowy może być określony w ramach czasowych krótszych niż jeden rok, czyli ustawa o prowizorium budżetowym. Ustawa ta ustanawia budżet prowizoryczny, ograniczony do określonych ram czasowych, z reguły trzy miesiące i zawiera jedynie niezbędne dla funkcjonowania państwa ustalenia dotyczące dochodów i wydatków przy zachowaniu takiego samego toku prac jak w przypadku prac nad projektem ustawy budżetowej. Ustawa o prowizorium traci moc z chwilą wejścia w życie ustawy budżetowej.

Jeżeli jednak ani ustawa o prowizorium budżetowym ani ustawa budżetowa nie weszły w życie, to w dniu rozpoczęcia nowego roku budżetowego, wówczas Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej- regulacja ta wynika z art. 219 ust. 4 Konstytucji RP.

DOCHODAMI BUDŻETU PAŃSTWA SĄ:

1. podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie stanowią dochodów JST, funduszy celowych oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych,

2. cła,

3. wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa,

4. dywidendy,

5. wpłaty z zysku NBP

6. wpłaty nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych,

7. dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe,*

8. dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze składników majątkowych Skarbu Państwa,*

9. opłaty od poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa.

10. odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych, *

11. odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa,

12. odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych,

13. grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile na mocy odrębnych przepisów nie stanowią dochodów innych jednostek sektora finansów publicznych,

14. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa,

15. inne dochody publiczne.

WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA:

1. realizację zadań wykonanych przez organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz administrację rządową, sądy i trybunały,

2. subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,

3. dotacje celowe za zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

4. dofinansowanie zadań własnych JSM,

5. dotacje na zadania określone ustawami,

6. współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi. (Chodzi tu o środki finansowe pozyskiwane w ramach Układu Europejskiego oraz w ramach innych porozumień międzynarodowych zakładających pomoc dla Polski lub udział Polski w finansowaniu wspólnych programów gospodarczych, ekologicznych, zbrojeniowych, itp. Państwa lub organizacje bądź instytucje udzielające pomocy chcą mieć gwarancję, że przekazane Polsce środki finansowe nie będą zużyte w sposób inny niż tez, na który są udzielone. Stąd też rozwiązanie takie stanowi właśnie gwarancję normatywną choć jest sprzeczne z zasadą jedności materialnej)

Wydatki państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Są to cztery rodzaje wydatków:

1. subwencje ogólne,

2. dotacje celowe na zadania zlecone,

3. dofinansowanie zadań własnych,

4. dotacje na zadania określone ustawami.

W budżecie państwa tworzy się rezerwę ogólną, nie wyższą niż 0,2% wydatków budżetowych oraz rezerwy celowe z przeznaczeniem na:

1. na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacje budżetowe nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu,

2. na wydatki, których źródłem finansowania są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, w tym również nie podlegające zwrotowi,

3. gdy inne ustawy tak stanowią.

Suma rezerw celowych, z pkt. 1 i 3 nie może przekroczyć 5% wydatków budżetowych.

• Subwencja ogólna zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP jest jednym z trzech podstawowych rodzajów dochodów wyrównawczych budżetów samorządowych. Stanowi ona odrębny od dotacji celowych oraz udziałów podatkowych w podatkach państwowych rodzaj środków finansowych transferowanych z budżetu państwa do budżetów JST

• Ustawa o f.p. nie wprowadza wymogu uchwalania budżetu państwa w matematycznej równowadze dochodów i wydatków. Przewiduje natomiast możliwość opracowywania i uchwalania budżetu państwa z nadwyżką dochodów nad wydatkami lub z przewagą wydatków nad dochodami (deficyt budżetowy).

• Od przestrzegania zasady równowagi budżetowej zaczęto odstępować pod wpływem prac Keynes, który dowiódł, iż równowaga lub jej brak w ciągu jednego roku budżetowego nie może świadczyć o dobrej lub złej sytuacji finansowej państwa. Ważna jest bowiem równowaga całego systemu f.p. i to w okresie pełnego cyklu koniunkturalnego, nie zaś w normatywnie oznaczonym roku budżetowym.

• Równowagę budżetowa w sensie rachunkowym można osiągnąć w sposób sztuczny i szkodliwy pod względem ekonomicznym i społecznym, zmniejszając wydatki budżetowe do wysokości przewidywanych dochodów budżetowych. Tak rozunmiana równowaga budżetowa jest bardzo trudna do osiągnięcia, ponieważ planowanie dochodów budżetowych nie ma charakteru dyrektywnego i nie ma wobec tego gwarancji osiągnięcia zaplanowanej wysokości dochodów. Trzeba również założyć wydarzenia powodujące odchylenia od wysokości zaplanowanych wydatków, np. inflacja, sytuacje kryzysowe.

F I N A N S E P U B L I C Z N E

Temat

Wybrane problemy finansów publicznych: deficyt i dług publicznych, audyt wewnętrzny

1. Istota deficytu finansów publicznych - źródła powstania polskiego deficytu

2. Problem długu publicznego - jego istota, ustawowe granice zadłużenia

3. Przyczyny powstania długu publicznego

4. Rodzaje długu publicznego

5. Dylematy związane z zaciąganiem pożyczek publicznych

6. Instrumenty zaciągania długu publicznego

7. Zjawisko tzw. pułapki zadłużeniowej

8. Cele zarządzania długiem publicznym

9. Zadłużenie zagraniczne Polski

10. Audyt wewnętrzny

Literatura:

[1] Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2005r., Nr 249, póz. 2104)

[2] S.Owsiak: FINANSE PUBLICZNE, PWE, Warszawa 2000

[3] B.Pietrzak, Z.Polański, B. Woźniak: SYSTEM FINANSOWY W POLSCE, PWN, Warszawa 2003

DEFICYT BUDŻETOWY i DŁUG PUBLICZNY

Istota problemu

Z deficytem budżetowym mamy do czynienia wówczas, gdy wydatki budżetowe są większe od dochodów. Złe skojarzenia wzięte z potocznego myślenia (życie ponad stan, wydajemy więcej niż zarabiamy) i prostych zasad analizy ekonomicznej przedsiębiorstw komercyjnych powodują, że o deficycie budżetowym myślimy a często jak o pewnej anomalii, sygnale nieprawidłowości w finansach publicznych. Wrażenia to utrwala fakt, że od 10 lat redukcja polskiego deficytu budżetowego jest stałym tematem obrad związanych z budżetem i finansami państwa.

W latach 70-tych Polska zaciągnęła (i w znacznym stopniu zmarnowała) kredyty zagraniczne sięgające 30 mld dolarów. Gdy w kryzysie lat 80 -tych przestało wystarczać nie tylko na spłaty, lecz nawet na bieżące płatności odsetkowe, dług urósł do prawie 50 mld dolarów. Mimo podpisania z Klubem Paryskim i z Klubem Londyńskim (zrzeszającym banki prywatne, które udzieliły Polsce kredytów) porozumień redukujących nasze zadłużenie zagraniczne, to nadal wynosi ono prawie 32 mld dolarów. W 2000 r. na spłatę tych kredytów konieczne było przeznaczenie ponad 5 mld zł, a cała operacja uzgodnionych spłat ma potrwać do 2024 r.

W konstytucji Rzeczypospolitej oraz ustawie o finansach publicznych (Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) określone zostały górne granice długu publicznego oraz w tej ostatniej sposób postępowania w przypadku zbliżania się do limitu. Zg9odnie z art.. 216 pkt 5 Konstytucji dług publiczny nie może przekroczyć 3/5 (60%) wartości rocznego PKB, a zgodnie z ustawa o finansach publicznych należy podejmować określone działania ostrożnościowe i sanacyjne, gdy stosunek łącznej kwoty państwowego długu publicznego, powiększonej o kwotę przewidzianych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych, do PKB będzie się kształtował w przedziale 50-55% PKB lub 55-60% PKB. Przekroczenie górnych pułapów oznacza naruszenie przepisów Konstytucji, co powinno oznaczać podanie się Rady Ministrów do dymisji i pociągnięcie jej członków do odpowiedzialności przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 198)

SKUTKI

Trwały deficyt budżetowy jest rzeczywiście zjawiskiem niepokojącym i mającym poważne, długofalowe konsekwencje ekonomiczne i społeczne. jednak ocena deficytu budżetowego „jako takiego” nie jest ani prosta ani jednoznaczna. Przyczyny takiego stanu rzeczy są następujące:

• do analiz finansów publicznych nie można automatycznie przenosić reguł oczywistych dla finansów przedsiębiorstw. Firma komercyjna działa po to, by osiągnąć zysk, więc sytuacja w której koszty przekraczają jej przychody, jest z wyjątkiem okresu rozruchu - nienormalna; inaczej jest sektorze publicznym, gdyż sektor ten nie ma wypracować zysku, lecz wykonać - przy możliwie małych nakładach - zdania, jakie na niego nałożono. Nadwyżka w sektorze publicznym to niekoniecznie oznaka efektywnego funkcjonowania, to raczej dowód na to, że ściągane podatki są za wysokie w stosunku do obowiązków publicznych. Deficyt jest zatem bardziej zdrową sytuacją. W zasadzie nadwyżka jest potrzebna w jednej sytuacji, wówczas gdy musimy spłacać wcześniej zaciągnięte długi, czyli dążymy do obniżenia stanu naszego zadłużenia.

• zwiększanie podatków osłabia motywację do pracy i rozwoju działalności gospodarczej, wyższe podatki to wyższa skłonność do uchylania się od podatków, to spowoduje spadek wzrostu gospodarczego

• wyższe podatki to mniejsza skłonność do inwestowania, gdyż część wypracowanego zysku trzeba oddać w formie podatków, a nie pozostawić do reinwestowania.

O tym czy deficyt budżetowy jest zagrożeniem dla równowagi finansowej podmiotu, w którego budżecie wystąpił, decyduje jego wysokość i rodzaje wydatków, które spowodowały, iż bieżące dochody okazały się niewystarczające. W budżetach samorządowych deficyt budżetowy wynika często nie z trudności w trwałym zbilansowaniu dochodów i wydatków lecz z chęci lub konieczności przyspieszenia wydatków inwestycyjnych. bardzo często rozwiązaniem tańszym jest realizacja inwestycji w krótszym okresie i z wykorzystaniem kredytu niż rozciąganie jej w czasie w ten sposób, by mogła być finansowana wyłącznie sukcesywnie zdobywanymi środkami własnymi.

W budżecie państwa na 2008 szacowany deficyt to kwota: 28,6 mld zł

Jeżeli dochody budżetowe są niedostateczne dla zrealizowania niezbędnych wydatków, na ich pokrycie musimy znaleźć inne środki. Mogą to być nie zaliczane do dochodów pozostałości (nadwyżki) z poprzednich lat oraz dochody ze sprzedaży mienia. Zwykle jednak deficyt pociąga za sobą konieczność pożyczenia pieniędzy. Powstaje d ł u g p u b l i c z n y.

D ł u g p u b l i c z n y określa często jako finansowe zobowiązanie władz publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek. Przyczyny zadłużenia oprócz ww. mogą wynikać z: przymusowego wywłaszczenia mienia na zasadach odpłatności, zobowiązania odszkodowawcze powstałe na mocy orzeczeń sądów lub wynikające z ustaw i inne. Najczęściej jest on jednak wynikiem:

1. pokrycie deficytu budżetowego jako kluczowa przyczyna ,

2. zaciągnięcia bezpośrednich pożyczek oraz kredytów,

3. emisji papierów wartościowych, które również są specyficzną formą zaciągania pożyczek pieniężnych,

4. nieregulowania przez jednostki sektora publicznego wymagalnych zobowiązań.

Pożyczka jest traktowana jako przychód, a więc dochód o charakterze zwrotnym. Z tego typu środków finansowych powinno się finansować wydatki o charakterze kapitałowym (majątkowym) a nie w y d a t k i b i e ż ą c e, które powinny być pokrywane z podatków.

Rodzaje długu publicznego:

• wg. H.Daltona:

• dług produktywny (aktywów czyli majątku skarbu państwa),

• dług martwy.

• wg kryterium d o b r o w o l n o ś c i ( a więc gdy państwo nie ma możliwości cięcia wydatków z drugiej strony nie chce podwyższać podatków, wyróżniamy wówczas:

• dług publiczny dobrowolny,

• dług publiczny przymusowy.

- wg kryterium r o z p o z n a n i a p r z y c z y n i s k u t k ó w zadłużenia publicznego:

• dług publiczny globalny dotyczący długu państwa, samorządów oraz innych związków publicznoprawnych

• wewnętrzny (krajowy),

• zewnętrzny (zagraniczny).

• wg kryterium czasu:

• dług krótkoterminowy (płynny), który dotyczy przejściowych trudności płatniczych władz publicznych, co wynikać może z rozbieżności w czasie między dochodami a wydatkami zwłaszcza tymi o charakterze sztywnym.

• dług długoterminowy (fundowany) związany z budową np.. obiektów użyteczności publicznej.

• wg kryterium zasad e w i d e n c j i, a także z punktu widzenia rzeczywistego obciążenia gospodarki i społeczeństwa długiem publicznym:

• dług brutto, władze publiczne mogą udzielać pożyczek również innym państwom (podmiotom), likować nadwyżki na rynkach finansowych itp. co wiązać się może z dłuższą perspektywą spłaty, co w przypadku pogorszenia może zmusić państwo do zaciągnięcia pożyczki w innym państwie, przy czym wcześniej przy dobrej koniunkturze samo udzieliło pożyczki innemu państwu, stąd konieczność rozróżnienia długu brutto i netto. Są to zatem zobowiązania władz publicznych względem podmiotów krajowych i zagranicznych znajdujących się poza sektorem publicznym, zobowiązania, które wynikają z powstałych stosunków wierzycielsko-dłużniczych, aby określić wielkość rzeczywistego zadłużenia władz publicznych, dług brutto trzeba pomniejszyć o należności władz publicznych od innych podmiotów.

• dług netto, jest to przede wszystkim kategoria ekonomiczna, uwzględnia on realność wyegzekwowania należności władz publicznych

• Podział na dług:

• n o m i n a l n y, to wartość nominalna zobowiązań władz publicznych, np. pożyczek, kredytów, pap. wartościowych itp. a więc wartość nominalna długu publicznego w postaci różnych instrumentów w momencie jego powstania. Stosunki wierzycielsko-dłużnicze mają miejsce w warunkach inflacji, dlatego wartość PV zobowiązań może podlegać indeksacji lub kapitalizacji, w związku z czym PV długu publicznego nominalnego jest sumą kwot odpowiadającej wartości PV oraz kwoty odpowiadającej p r z y r o s t o w i wartości kapitału jako skutek indeksacji lub kapitalizacji. D ł u g p u b l i c z n y n o m i n a l n y to wartość bieżących zobowiązań władz publicznych w danym momencie. Dług nominalny zw. też długiem wg n o m i n a ł u jest odróżniany od długu publ. wg k a p i t a ł u. Różnica to kwota, o którą kapitał początkowy został powiększony w wyniku indeksacji lub kapitalizacji. Rozróżnienie to ma znaczenie zarówno poznawcze, jak i praktyczne. Pozwala ono ustalić, w jakim stopniu zwiększył się dług na skutek wzrostu wartości pożyczonego kapitału.

• r e a l n y, czyli jaka jest wartość realna długu publicznego przy uwzględnieniu procesów inflacyjnych. Istotne to jest zwłaszcza w dłuższym okresie czasu, gdy inflacja faktycznie może mieć duży wpływ na wartość realną długu publicznego. Z punktu widzenia praktycznego dług realny istotny jest przy określaniu strategii fiskalnej, a więc podnosić podatki czy zaciągać dług.

• Podział na dług:

• r z e c z y w i s t y, to nominalne zobowiązanie bilansowe

• p o t e n c j a l n y, to warunkowe pozabilansowe zobowiązanie władz publicznych związane z udzielanymi przez władze publiczne poręczeniami i gwarancjami.

Podział ze względu na strukturę władzy:

• dług c e n t r a l n y (p a ń s t w o w y),

• dług l o k a l n y (s a m o r z ą d o w y)

PRZYCZYNY POWSTAWANIA DŁUGU PUBLICZNEGO

1. uporczywie utrzymujący się deficyt budżetowy, który przekształca się w dług publiczny,

2. okresy wzmożonych wydatków publicznych, zwłaszcza okresy wojen i głęboki kryzysów gospodarczych, odbudowa gospodarki czy też procesy transformacji gospodarczych

3. realizowana doktryna ekonomiczna, która może zakładać świadome utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego

4. osiąganie celów politycznych rządzących elit, które nie decydują się na podnoszenie podatków ale nie dokonują również cięć w wydatkach publicznych

5. wpadnięcie władz publicznych w pułapkę zadłużenia.

Trzeba pamiętać iż wydatki na obsługę długu publicznego są wydatkami sztywnymi, nie przynoszącymi korzyści społeczeństwu stąd są one określane jako wydatki j a ł o w e. Utrudniają one znacznie alokacje środków publicznych, gdyż jako wydatek sztywny państwa ogranicza swobodę decyzji w procesie alokacji.

DYLEMAT ZWIĄZANY Z ZACIAGANIEM POŻYCZEK PUBL.

podstawowe pytanie czy opłaca się pożyczać państwu ?

Zagrożenia dla pożyczkodawcy to:

1. jeżeli w wyniku zjawisk inflacyjnych następuje realny spadek wartości pożyczonego kapitału, !!!

2. jeżeli władze publiczne dokonują zmiany warunków zaciągania pożyczek, czyli k o n w e r s j i długu, na skutek czego pożyczkodawcy tracą część kapitału i procentu,

3. jeżeli władze publiczne ogłaszają niewypłacalność co do całości lub części zobowiązań, czyli następuje r e p u d i a c j a długów.

Inflacja jest tym najrealniejszym zagrożenie dla pożyczkodawcy, przy dylemacie pożyczka czy wyższe podatki, szala przechyla się na rzecz pożyczki, która - przy założeniu władz publ.- w wyniku silnych zjawisk inflacyjnych w długim okresie czasu „może się sama spłacić”

INSTRUMENTY ZACIĄGANIA DŁUGU PUBLICZNEGO

Popyt zgłaszany przez władzę publiczną jest w krótki, średnim i długim okresie czasu. Popyty bieżący jest zaspokajany z bieżących wpływów podatkowych, i innych wpływów o charakterze bezzwrotnym typu podatkowego (cła, opłaty) oraz z wpływów z tytułu praw majątkowych. Jeżeli spłata zaciągniętych zobowiązań w celu utrzymania równowagi finansowej w krótkim okresie czasu następuje w ciągu roku fiskalnego to wszystko w porządku, a więc nie ma skutków dla finansów publicznych.

Sprawa się komplikuje gdy władze publ. decydują się na zaspokojenie popytu w dłuższym okresie czasu. Oznacza to nierónoważenie budżetu w okresach wieloletnich, czego skutkiem jest dług publiczny i jego wzrost.

Najogólniej można wyróżnić dwie metody tworzenia siły nabywczej za pomocą wydatków nie mających pokrycia we wpływach podatkowych, czyli finansowanie deficytu:

1. za pomocą kredytu bankowego udzielanego przez instytucje emitujące pieniądz (emisja pośrednia), np. zobowiązania skarbowego, na skutek czego powstaje niepokryty dług skarbowy w instytucji emisyjnej.

2. przez powstawanie zobowiązań płatniczych w związku z transakcjami (zakupami) podmiotów publicznych, które przejściowo są finansowane przez dostawców towarów i usług, a dopiero po pewnym czasie mogą być albo spłacone ze środków budżetowych, albo powiększać trwale dług publiczny. W Polsce są to długi szkół, szpitali, których oddłużenie może nastąpić w trakcie roku fiskalnego albo może przejść na lata następne jako forma długu publicznego wymuszonego przez niedostateczne zasilanie finansowe tych jednostek w okresie obowiązywania ustawy budżetowej.

1. instrumenty krótkoterminowe

2. instrumenty średnioterminowe

3. instrumenty długoterminowe

W ramach kredytu bankowego należy rozróżnić:

1. kredyt banku centralnego

2. kredyt banków komercyjnych

3. kredyty międzynarodowych instytucji finansowych MFW, BŚ.

W e k s l e s k a r b o w e są to krótkoterminowe pap, wart. emitowane przez państwo w celu pokrycia bieżących potrzeb płatniczych. Są one podstawowy instrumentem operacji otwartego rynku. Ich termin zapadalności jest do 1 roku (z reguły wynosi 3 lub 6 m-cy). Krótkoterminowość weksli skarbowych ma - z punktu ekonomicznego znaczenie umowne. W istocie proces emisji, sprzedaży i wykupu w.s. trwa nieustannie. W związku z tym nie jest prawdą, że w.s. są krótkoterminowym instrumentem, finansowania deficytu budżetowego. Stwierdzenie to jest prawdziwe tylko w stosunku do emisji i wykupu danej serii. W rzeczywistości są one trwałym instrumentem finansowania długu publicznego, chyba ze nierównowaga ma charakter przejściowy i w.s. zostały wykupione przez rząd przed końcem roku fiskalnego.

Można zatem wskazać iż w.s. są instrumentem o charakterze średnio- i długoterminowym.

O b l i g a c j e s k a r b o w e - jest to papier wartościowy, który zawiera zobowiązanie emitenta do zapłaty posiadaczowi obligacji jej nominalnej wartości wraz z oprocentowaniem, za przedstawienie kuponów odsetkowych na warunkach podanych w obligacji lub w ogólnych zasadach subskrypcji.

Gwarantuje ona stałe oprocentowanie, przy mogą też być obligacje o zmiennym oprocentowaniu. Obligacje o terminie zapadalności:

• krótszym niż 5 lat to obligacje k r ó t k o t e r m i n o w e

• od 6 do 15 lat to ś r e d n i o t e r m i n o w e

• powyżej 15 lat d ł u g o t e r m i n o w e

Wg kryterium emitenta wyróżnia się obligacje:

• s k a r b o w e, czyli o stałym i zmiennym oprocentowaniu w połączeniu z dodatkowymi przywilejami podatkowymi

• m u n i c y p a l n e, emitowane są przez władze lokalne, ale także przez ich agencje (np. w USA)

PUŁAPKA ZADŁUŻENIA

W przypadku utrzymującego się deficytu, koszty obsługi długu (czyli odsetki od zaciągniętych kredytów , pożyczek, czy pap. wartościowych) szybko rosną wypychając z budżetu inne wydatki, lub jeżeli rząd będzie chciał utrzymać realną wartość wydatków - pogłębiając deficyt budżetowy. Zaczyna działać mechanizm p u ł a p k i z a d ł u ż e n i o w e j - im więcej pożyczamy tym więcej brakuje w budżecie na pokrycie innych niż obsługa zadłużenia wydatków budżetowych. Skutków działa tego mechanizmu doświadczamy już dziś.

CELE ZARZĄDZANIA DŁUGIEM PUBLICZNYM

• CEL g ł ó w n y,

• konieczność wspierania przez rząd polityki monetarnej BC, może to odbywać się przy konieczności wchłonięcia nadmiernej ilości pieniądza;

• umocnienia państwowych rezerw walutowych;

CELE DODATKOWE

• zapewnienie stałego dostępu władz publicznych do rynków finansowych

• efektywne zarządzanie nowymi emisjami papierów wartościowych

• minimalizacja kosztów pozyskania i obsługi długu publicznego

• koordynowanie bieżącej i przyszłej zapadalności instrumentów skarbu państwa z wymagalnością zobowiązań skarbu państwa,

• promowanie oszczędności, zwłaszcza długoterminowych gospodarstw domowych

Polskie zadłużenie zagraniczne:

Według danych Narodowego Banku Polskiego w ciągu drugiego kwartału (2007r.) zadłużenie zagraniczne Polski zwiększyło się do 78,4mld USD (wzrosło o 5,8 mld USD). Oznacza to, że w ciągu 6 miesięcy tego roku wzrosło ono o ok. 10%. Informacja ta mogłaby być alarmująca, gdyby nie fakt, że zdecydowana większość tego wzrostu była rezultatem zmiany relacji dolara do euro, a nie zaciągania nowych zobowiązań przez polski rząd, samorządy, banki czy przedsiębiorstwa.

Szczegółowe pozycje w polskim zadłużeniu gospodarczym w połowie bieżącego roku są następujące:

zadłużenie zagraniczne sektora rządowego i samorządowego to 33,6 mld USD (co stanowi 43% zadłużenia ogółem) i jest o 9,4% wyższe niż po pierwszym kwartale br.

polskie przedsiębiorstwa zwiększyły (o 8,7%) swoje zadłużenie zagraniczne do 37,4 mld. USD (co stanowi 48% zadłużenia ogółem).

Obecne zadłużenie banków stanowi 9% polskich zagranicznych zobowiązań -wynosi ono 7 mld 221 mln USD i wzrosło o 1,4%; o 9,5% wzrosła wartość kredytów inwestorów bezpośrednich (po drugim kwartale osiągnęła poziom 10,3 mld USD) .

W ogólnej kwocie polskich długów, zadłużenia długoterminowe wynoszą 67,5 mld USD, a krótkoterminowe 10,8 mld USD; inwestorzy zagraniczni posiadali w połowie roku polskie papiery dłużne o wartości 4,4 mld USD, co oznacza wzrost o 7,3% wobec wyników po pierwszym kwartale.

W ciągu pierwszych sześciu miesięcy bieżącego roku zadłużenie zagraniczne wzrosło co prawda o ok.10%, ale był to przede wszystkim efekt zmian w relacji dolara do euro. W strukturze walutowej polskie długi w poważnej części stanowią kredyty i obligacje w euro. Jeśli więc polskie zadłużenie liczymy w USD musimy uwzględnić zmianę przeliczenia USD/euro, a w tym przypadku zmiana wynosi 11%.

W ocenie zadłużenia zagranicznego państwa poważną rolę gra udział w nim zobowiązań krótkoterminowych. W połowie roku wynosiły one 10 mld USD, czyli 13,8% i zwiększyły się tylko o ok. 260 mln USD.

Polska od kilku już lat utrzymuje wysoki poziom swoich rezerw dewizowych. Obecnie są one na poziomie ponad 29 mld USD i są gwarantem dla finansowania naszych zagranicznych zobowiązań.

Zadłużenie firm (kredyty, pożyczki, obligacje, papiery komercyjne) stanowią ok. 20mld USD. Wynika ono z niższych obecnie kosztów kredytów za granicą. To poziom ryzyka polskich firm, gdyby załamał się kurs złotego.

W pozycję zadłużenia wlicza się też kredyty inwestorów bezpośrednich. Wynosiły one na koniec czerwca ok.10 mld USD. To wynik sytuacji, gdy zagraniczna firma - matka udziela pożyczki swojemu polskiemu oddziałowi. Jest to zabieg praktyczny zastępujący operację podwyższania kapitału, a wynikający z korzystnych w takim wypadku rozliczeń podatkowych.

Audyt wewnętrzny

Podstawy prawne funkcjonowania Audytu Wewnętrznego (na przykładzie samorządu terytorialnego):

1. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2005r., Nr 249, póz. 2104)

2. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2006r. w sprawie kwot, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach finansów publicznych (Dz.U. z 2006r. Nr 112, póz. 763),

3. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2006r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnętrznego (Dz. U. Nr 112, poz. 765)

4. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2006r. w sprawie trybu sporządzania oraz wzoru sprawozdania z wykonania planu audytu wewnętrznego (Dz. U. Nr 112, poz. 764)

5. Komunikat Nr 16/2006 Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie ogłoszenia "Kodeksu etyki audytora wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych" i "Karty audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych"

6. Komunikat Nr 11 Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006r. w sprawie "Standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych"

Ogólne zasady i cele audytu wewnętrznego

1. Ogólnym celem przeprowadzania audytu wewnętrznego jest dostarczenie Burmistrzowi racjonalnego zapewnienia, że mechanizmy zarządzania i kontroli wewnętrznej funkcjonują prawidłowo, poprzez obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostek w zakresie gospodarki finansowej pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności, a także przejrzystości i jawności.

2. Celem audytu wewnętrznego jest niezależna i obiektywna ocena procesów, systemów oraz procedur istniejących w jednostkach, w których prowadzony jest audyt, a poprzez to usprawnienie działalności jednostek i przysporzenie im wartości dodanej.

3. Audyt wewnętrzny obejmuje czynności o charakterze oceniającym, zapewniającym oraz doradczym. Podstawowym zadaniem audytu wewnętrznego są czynności o charakterze oceniającym i zapewniającym. Działania o charakterze doradczym mogą być wykonywane, o ile ich charakter nie narusza zasady obiektywizmu i niezależności audytora wewnętrznego.

Prawa i obowiązki audytora wewnętrznego

1. Audytor wewnętrzny ma zagwarantowane prawo dostępu do wszelkich dokumentów (w tym poufnych i tajnych), z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, do wszystkich pracowników oraz wszelkich innych źródeł informacji potrzebnych do przeprowadzenia audytu wewnętrznego i związanych z funkcjonowaniem jednostki, w której jest przeprowadzany audyt wewnętrzny.

2. Audytor wewnętrzny ma zagwarantowane prawo dostępu do pomieszczeń audytowanej jednostki z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych.

3. Audytor wewnętrzny ma prawo uzyskiwać od kierowników i pracowników jednostek informacje oraz wyjaśnienia w celu zapewnienia efektywnego i wydajnego przeprowadzania audytu wewnętrznego.

4. Audytor wewnętrzny nie jest odpowiedzialny za procesy poddawane audytowi wewnętrznemu.

5. Audytor wewnętrzny nie jest odpowiedzialny za procesy zarządzania ryzykiem i procesy kontroli wewnętrznej w jednostce, ale poprzez swoje badanie, wnioski i uwagi wspomaga Burmistrza we właściwej realizacji tych procesów.

6. Audytor wewnętrzny nie jest odpowiedzialny za wykrywanie przestępstw, ale powinien posiadać wiedzę pozwalającą mu zidentyfikować znamiona przestępstwa.

7. Audytor wewnętrzny jest uprawniony do przeprowadzania audytów finansowych, systemowych, działalności, informatycznych, zarządzania, gospodarności, wydajności, efektywności i innych.

8. Audytor wewnętrzny, wykonując swoje zadania, powinien przestrzegać podstawowych zasad wynikających z Kodeksu etyki audytora wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych.

1) Uczciwości,

2) Obiektywizmu,

3) Poufności,

4) Profesjonalizmu,

5) Unikania konfliktu interesów.

9. Audytor wewnętrzny w zakresie wykonywania swoich zadań współpracuje z audytorami zewnętrznymi.

Zakres audytu wewnętrznego

1. Audyt wewnętrzny obejmuje ocenę i badanie adekwatności i skuteczności systemu kontroli wewnętrznej, zarządzania ryzykiem oraz jakości realizowanych zadań. W szczególności obejmuje:

a) przegląd ustanowionych mechanizmów kontroli wewnętrznej oraz wiarygodności i rzetelności informacji operacyjnych, zarządczych i finansowych;

b) ocenę przestrzegania przepisów prawa oraz regulacji wewnętrznych jednostki;

c) ocenę zabezpieczenia mienia jednostki;

d) ocenę efektywności i gospodarności wykorzystania zasobów jednostki;

e) przegląd programów i założonych projektów w celu ustalenia zgodności funkcjonowania jednostki z planowanymi wynikami i celami.

2. Audyt wewnętrzny może objąć zakresem swojego badania wszystkie obszary działania jednostki.

3. Rola audytu wewnętrznego polega na wykrywaniu i określaniu potencjalnego ryzyka, mogącego się pojawiać w ramach działalności jednostki oraz na badaniu i ocenianiu prawidłowości i efektywności systemów kontroli wewnętrznej, mających na celu eliminowanie lub ograniczanie takiego ryzyka.

4. Zakres audytu wewnętrznego nie może być ograniczany. Audytor wewnętrzny niezwłocznie powiadamia Burmistrza (któremu bezpośrednio podlega) o wszelkich próbach ograniczania zakresu audytu.

5. Audytor wewnętrzny dysponuje pełną swobodą w zakresie identyfikacji obszarów ryzyka.

6. Audytor wewnętrzny w porozumieniu z Burmistrzem opracowuje roczny plan audytu.

Sprawozdawczość

1. Audytor wewnętrzny sporządza sprawozdania z przeprowadzenia audytu wewnętrznego, zwane dalej „sprawozdaniem", w którym przedstawia w sposób jasny, rzetelny i zwięzły, ustalenia i wnioski poczynione w trakcie audytu wewnętrznego.

2. Sprawozdanie audytor wewnętrzny przekazuje kierownikowi jednostki, w której jest przeprowadzany audyt wewnętrzny, po odbyciu narady zamykającej.

3. Kierownik komórki, w której jest przeprowadzany audyt wewnętrzny, może zgłosić na piśmie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania sprawozdania, dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia dotyczące ustaleń stanu faktycznego, analizy przyczyn i skutków stwierdzonych uchybień oraz uwag i wniosków zawartych w sprawozdaniu.

4. Sprawozdanie audytor wewnętrzny przekazuje zawsze Burmistrzowi oraz kierownikowi audytowanej jednostki.

7

System

gospodarstw

konsumenckich

System

bankowy

System

Ubezpieczeń

System

budżetowy

System

przedsiębiorstw

---