Praca Magisterska - Pozyskiwanie Środków Unijnych Na Finansowanie Zadań Gmin, PRACA MAGISTERSKA INŻYNIERSKA DYPLOMOWA !!! PRACE !!!!!!


Akademia Ekonomiczna w

Pozyskiwanie środków unijnych na finansowanie zadań gmin

(na przykładzie Gminy Brzeszcze)

Opieka naukowa

Prof. AE dr hab.

Spis treści:

Wstęp

Jednym z najważniejszych dla nas aspektów integracji z Unią Europejską są fundusze pomocowe. Przedakcesyjne fundusze bezzwrotnego wsparcia dla krajów kandydujących do Unii już dzisiaj dają możliwość realizacji inwestycji na ogół przekraczających możliwości finansowe polskich gmin, powiatów i związków komunalnych. Dzięki nim w społecznościach lokalnych można dokonać znacznego przełomu w wielu sektorach polskiej gospodarki.

Skorzystanie z programów przedakcesyjnych uzależnione jest od spełnienia pewnych warunków i kryteriów. Należy do nich - obok współfinansowania projektów, które uzyskają wsparcie ze środków pomocowych - przede wszystkim stworzenie w danym kraju infrastruktury planistycznej i kontrolnej, tj. przygotowanie dobrych wniosków spełniających wymogi wspólnotowych procedur, spójnych ze strategią rozwoju kraju oraz zbudowanie systemu kontroli wykorzystania środków pomocowych.

W pracy, składającej się z trzech rozdziałów, przedstawiono gospodarkę finansową samorządów terytorialnych w Polsce oraz funkcjonowanie przedakcesyjnych funduszy Unii Europejskiej, z których samorządy mogą uzyskać środki pomocowe na realizację swoich zadań oraz planowanych inwestycji.

W rozdziale I omówiona została istota funkcjonowania samorządu terytorialnego, proces tworzenia i wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz klasyfikacja dochodów i wydatków gminy. Zawiera on też analizę źródeł dochodów oraz rodzaje zadań, na które zostają przeznaczone.

Rozdział II opisuje genezę Unii Europejskiej oraz cele, środki ich realizacji i prowadzone polityki szczegółowe. Zawiera też charakterystykę przedakcesyjnych funduszy pomocowych Unii Europejskiej: programu PHARE, funduszu ISPA i funduszu SAPARD oraz proces pozyskiwania środków z tych funduszy i kryteria, jakie należy spełnić, ubiegając się o pomoc przedakcesyjną.

Rozdział III zawiera charakterystykę Gminy Brzeszcze oraz jej dochodów i wydatków w latach 2001-2003. Opisuje również planowaną przez Gminę inwestycję, na realizację której ubiega się ona o środki z funduszu SAPARD. W rozdziale tym opisane zostały warunki i kryteria, które Gmina musi spełnić, by uzyskać pomoc oraz przedstawiona została instrukcja wypełnienia wniosku o pomoc finansową.

Dane wykorzystane w tej części pracy zostały opracowane na podstawie informacji i dokumentów udostępnionych przez Urząd Miejski w Brzeszczach.

I. Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego

  1. Istota samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego. Można go określić jako zdecentralizowaną, nie podporządkowaną hierarchicznie rządowi centralnemu część administracji publicznej, z własnymi wybieralnymi organami uchwałodawczymi i wykonawczymi. Samorząd terytorialny jest częścią władzy publicznej, jednakże jego prawa są niejako pochodne od państwa.

Do podstawowych istotnych cech samorządu terytorialnego należy:

i wykonawczych,

i prawnej oraz własnych źródeł dochodów,

Ważną cechą samorządu terytorialnego jest posiadanie osobowości prawnej. Jest ona konsekwencją przyznania samorządowi publicznych praw podmiotowych. Osobowość prawna wynika z odrębności majątkowej samorządu terytorialnego (posiadania mienia komunalnego), samodzielności finansowej (wyposażenia samorządu we własne źródła dochodów) oraz występowania we własnym imieniu w obrocie prawnym.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, iż:

  1. samorząd terytorialny jest jedną z podstaw państwa demokratycznego, w którym obywatele mają prawo do udziału w prowadzeniu spraw publicznych,

  2. zasady działania samorządu terytorialnego powinny być uregulowane w odpowiednich przepisach (ustawach), a w miarę możliwości w konstytucji,

  3. samorząd to prawo i faktyczna możliwość władz lokalnych do regulowania

i kształtowania w ustawowych granicach istotnej części spraw publicznych dla dobra

swoich mieszkańców,

  1. mieszkańcy zarządzają sprawami publicznymi bezpośrednio, względnie poprzez rady lub zgromadzenia, których członkowie wybierani są w wolnych, tajnych, bezpośrednich, równych i powszechnych wyborach,

  2. rady i zgromadzenia mają swoje organy wykonawcze, które są przed nimi odpowiedzialne,

  3. zadania i uprawnienia społeczności lokalnej (władz lokalnych) nie powinny być podważane lub ograniczane przez inne władze centralne i regionalne,

  4. związki samorządu terytorialnego winny mieć zagwarantowaną prawną możliwość samodzielnej obrony swoich interesów,

  5. państwo może zlecać niektóre zadania do wykonania samorządowi terytorialnemu tylko

w drodze ustaw, a realizacja zadań zleconych uwzględniać powinna kryterium

efektywności i skuteczności,

  1. władze lokalne powinny mieć prawo do samodzielnego określenia swych wewnętrznych struktur administracyjnych w taki sposób, aby dostosować je odpowiednio do miejscowych potrzeb i skutecznego załatwiania spraw,

  2. samorząd terytorialny zajmuje się zabezpieczeniem dochodów własnych i środków finansowych,

  3. przewiduje sprawy współpracy, korporacji samorządowych przy wykonaniu zadań wspólnych (tworzenie w tym celu związków krajowych a także międzynarodowych).

„Współczesny samorząd terytorialny funkcjonuje w ramach państwa i z upoważnienia państwa. Wszystkie kompetencje, które pozostają w gestii poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, wynikają z przekazania tych kompetencji przez państwo. Państwo określa zakres działania poszczególnych szczebli samorządowych, normuje ich ustrój prawny i wyposaża je w środki finansowe. Równocześnie jednak z wymienionych zasadniczych cech, które charakteryzują samorząd terytorialny, wynika, że w zakresie przekazanych mu uprawnień posiada on osobowość prawną, niezależność, a także ma zapewnioną ochronę sądową. To zaś pozwala na podział kompetencji między władzę państwową a władze poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego a nawet na prowadzenie sporów z organami państwa. Wykonując zadania administracji państwowej samorząd terytorialny może korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym o charakterze władczym”.

Zadania z zakresu administracji państwowej wykonywane są przez administrację rządową oraz przez samorząd terytorialny.

Zadania samorządu terytorialnego można podzielić na dwie grupy:

  1. zadania własne,

  2. zadania zlecone.

Zadania własne samorząd terytorialny wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W zakresie realizacji tych zadań samorząd terytorialny jest niezależny. Zadania własne samorządu terytorialnego można podzielić na :

Zadania zlecone (poruczone) samorządowi terytorialnemu wykonywane są przez jego jednostki na zlecenie administracji rządowej. Zaspakajanie potrzeb w zakresie tych zadań spoczywa na administracji rządowej, dlatego w wypadku wykonywania zadań zleconych samorząd terytorialny otrzymuje od administracji rządowej dotacje celowe na ich realizację. Organy administracji państwowej, przekazując środki publiczne na wykonanie zadań zleconych, mają prawo kontrolowania wydatkowanych środków pieniężnych.

Zadania zlecone podzielić można na:

„Zadania własne, finansowane z dochodów własnych samorządów terytorialnych, podlegają kontroli i nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności działania, tzn. działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z kolei zadania zlecone przez administrację rządową finansowane są dotacjami przekazywanymi na konkretny cel i podlegają ocenie przez dotującego nie tylko z punktu widzenia legalności, ale również celowości i gospodarności”.

Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Stosowane przez nich środki nadzoru to:

W swej działalności samorząd terytorialny spełnia istotne funkcje. Podstawowe funkcje samorządu terytorialnego obejmują:

  1. funkcję decyzyjną,

  2. organizacyjną,

  3. administracyjną,

  4. informacyjno-kontrolną.

Narzędzia oddziaływania samorządów terytorialnych:

  1. narzędzia bezpośredniego oddziaływania:

i nieruchomości,

  1. narzędzia pośredniego oddziaływania:

Organizacja samorządu terytorialnego zależy przede wszystkim od ukształtowanych tradycji, uwarunkowań historycznych, a także od czynników politycznych i ekonomicznych.

Struktura organizacji samorządu terytorialnego w Polsce wyglądała następująco:

  1. po II wojnie światowej - 4 szczeble:

województwo (14+2) - powiat (270) - gmina (3006) - gromada (39377)

  1. 1954 r. - 3 szczeble:

województwo (17) - powiat (295) - gromada (8790)

  1. 1960 r. - 3 szczeble:

województwo (17) - powiat (322) - gromada (6331)

  1. 01.I.1973 r. - 3 szczeble:

województwo (17) - powiat (392) - gmina (2365)

  1. 01.VI.1975 r. - 2 szczeble:

województwo (49) - gmina (2070)

  1. 01.I.1999 r. - 3 szczeble:

województwo (16) - powiat (373 ziemskich i 65 grockich) - gmina (2489)

Gmina wykonuje zadania własne i zlecone - wynikające z administracji rządowej lub porozumień gminnych.

Do zadań własnych gminy zalicza się:

  1. gospodarkę przestrzenną terenami oraz ochronę środowiska naturalnego,

  2. gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego i lokalnego transportu zbiorowego,

  3. infrastrukturę komunalną i mieszkaniową, kanalizację, stan sanitarny, zaopatrzenie

w wodę,

  1. ochronę zdrowia, pomoc społeczną, kulturę fizyczną, rekreację,

  2. kulturę - placówki upowszechniania kultury,

  3. oświatę - szkoły podstawowe, przedszkola, inne placówki,

  4. targowiska, hale targowe, zieleń, zadrzewienie,

  5. porządek publiczny, ochrona przeciwpożarowa, utrzymanie obiektów użyteczności publicznej.

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa, zawierać umowy z innymi podmiotami lub też realizować je poprzez działalność organów samorządowych.

Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:

  1. edukacji publicznej,

  2. promocji i ochrony zdrowia,

  3. promocji społecznej,

  4. polityki prorodzinnej,

  5. wspierania osób niepełnosprawnych,

  6. transportu i dróg publicznych,

  7. kultury i ochrony dóbr kultury,

  8. kultury fizycznej i turystyki,

  9. geodezji, kartografii i katastru,

  10. gospodarki nieruchomościami,

  11. zagospodarowania przestrzennego i nadzoru budowlanego,

  12. gospodarki wodnej,

  13. ochrony środowiska i przyrody,

  14. rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa śródlądowego,

  15. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,

  16. ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

  17. przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy,

  18. ochrony praw konsumenta,

  19. utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

  20. obronności,

  21. promocji powiatu,

  22. współpracy z organizacjami pozarządowymi.

Zadania powiatu nie mogą naruszyć zakresu działania gmin.

Samorząd wojewódzki określa strategię rozwoju województwa oraz prowadzi politykę rozwoju województwa. Strategia rozwoju województwa realizowana jest poprzez programy wojewódzkie. Przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju samorząd województwa współpracuje z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym, administracją rządową, szczególnie z wojewodą, innymi województwami, organami pozarządowymi, szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi, organizacjami międzynarodowymi i regionalnymi innych państw, zwłaszcza sąsiedzkich.

Samorząd wojewódzki wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, w szczególności

w zakresie:

  1. edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,

  2. promocji i ochrony zdrowia,

  3. kultury i ochrony jej dóbr,

  4. pomocy społecznej,

  5. polityki prorodzinnej,

  6. modernizacji terenów wiejskich,

  7. zagospodarowania przestrzennego,

  8. ochrony środowiska,

  9. gospodarki wodnej,

  10. dróg publicznych i transportu,

  11. kultury fizycznej i turystyki,

  12. ochrony praw konsumentów,

  13. obronności,

  14. bezpieczeństwa publicznego,

  15. przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.

W celu wykonywania zdań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Może również zawierać umowy z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego

z obszaru województwa w celu powierzenia prowadzenia zadań publicznych.

W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek.

  1. Budżet jednostki samorządu terytorialnego

System ekonomiczno-finansowy samorządu terytorialnego oparty jest na czterech systemach:

  1. systemie budżetowym, powiązanym z przedsiębiorstwami, jednostkami budżetowymi

i zakładami budżetowymi,

  1. systemie bankowym, który powiązany jest z lokatami wolnych środków budżetowych

i lokatami bankowymi oraz z odsetkami i prowizjami z tytułu polityki kredytowej,

  1. systemie finansowym ubezpieczeń, który powiązany jest z tytułu składek

i ubezpieczeń oraz odszkodowań z systemem finansowym przedsiębiorstw, jednostek

i zakładów budżetowych,

  1. systemie gospodarstw domowych.

W systemach tych przebiegają procesy zasileniowo-transformacyjne, co oznacza, że wyróżnia się w nich trzy podstawowe metody finansowania:

  1. dotacyjno-subwencyjną,

  2. samofinansowania,

  3. kredytowania.

Gospodarka finansowa samorządów terytorialnych we wszystkich państwach prowadzona jest w ramach budżetów gmin, regionów oraz innych szczebli samorządowych.

Budżet wyznacza granice gospodarki finansowej samorządu terytorialnego. Powinny więc zostać ujęte w nim wszystkie wydatki jednostki samorządu terytorialnego oraz dochody, które umożliwiają sfinansowanie zaplanowanych zadań.

W myśl art. 109 Ustawy o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego uchwalany jest w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy, która stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem:

  1. dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki,

  2. przychodów i wydatków:

  1. zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych

i środków specjalnych,

  1. funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego.

W ramach budżetu jednostki samorządu terytorialnego gromadzone są środki pieniężne społeczności lokalnej i realizowane jej zadania.

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest normą prawną uchwalaną przez najwyższy organ przedstawicielski samorządu terytorialnego, upoważniającą organ wykonawczy do gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków publicznych.

„Charakterystyczne dla budżetów samorządowych jest to, że gromadzone na ich rachunkach środki są prawnie chronione, najczęściej przez zapis w konstytucji. Oznacza to, że władze państwowe nie mogą ingerować na sposób wydatkowania tych środków, chyba że naruszono obowiązujące prawo, np. dyscyplinę budżetową, czy też miała miejsce korupcja. Chronione są również nadwyżki budżetowe osiągane przez władze samorządowe. Jednak ich trwałe występowanie może spowodować reakcję władz państwowych polegającą na zmniejszeniu dotacji przez podejmowanie co roku arbitralnych decyzji”.

Instytucja budżetu służy jednostkom samorządu terytorialnego do prowadzenia planowej działalności finansowej. „W wielu krajach w celu efektywniejszego planowania budżetowego oraz lepszego gospodarowania środkami pieniężnymi budżet samorządowy dzielony jest na budżet bieżący i budżet inwestycyjny”.

Część bieżąca jest integralnie związana z częścią inwestycyjną. Wydatki bieżące służą zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej w najbliższej przyszłości, tj. roku budżetowego.

Natomiast wydatki inwestycyjne (majątkowe), związane z zaangażowaniem i wysiłkiem społeczności w danym okresie oraz niekiedy z wysokimi nakładami, dając efekty w przyszłości, np. budowa szpitala, domu kultury, obwodnicy.

Dochodami bieżącymi budżetów samorządowych są na ogół wszystkie podatki, dochody z majątku lokalnego (z wyjątkiem dochodów z prywatyzacji majątku) oraz subwencje

i dotacje na działalność bieżącą.

Dochodami inwestycyjnymi są dochody z prywatyzacji i likwidacji majątku samorządu terytorialnego, dotacje celowe na działalność inwestycyjną, wpływy z pożyczek, kredytów i wyemitowanych papierów wartościowych, a także przelewy środków z budżetu bieżącego na sfinansowanie działalności rozwojowej samorządów terytorialnych.

TABELA NR 1: Projekt budżetu samorządu terytorialnego

Budżet bieżący - dochody

podatki

opłaty publiczno-prawne

dotacje celowe i ogólne

dochody z majatku (bez dochodów

z prywatyzacji majątku)

Budżet bieżący - wydatki

wydatki osobowe

wydatki rzeczowe

obsługa długów

przelew nadwyżek do budżetu inwestycyjnego

BUDŻET INWESTYCYJNY - DOCHODY

DOCHODY Z PRYWATYZACJI MAJĄTKU

DOCHODY Z DOTACJI INWESTYCYJNYCH

DOCHODY Z POŻYCZEK I KREDYTÓW

PRZENIESIENIA Z BUDŻETU BIEŻĄCEGO

BUDŻET OGÓŁEM - DOCHODY

BUDŻET INWESTYCYJNY - WYDATKI

WYDATKI INWESTYCYJNE

SPŁATA KREDYTÓW I POŻYCZEK, WYKUP OBLIGACJI

POKRYCIE NIEDOBORÓW Z LAT POPRZEDNICH

PRZENIESIENIA DO BUDŻETU BIEŻĄCEGO

BUDŻET OGÓŁEM - WYDATKI

Źródło: K. Surówka Finanse samorządu terytorialnego w teorii i praktyce, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 1999, s. 56

„Budżet gminy to opracowywany, uchwalany i wykonywany w sposób prawem przewidziany plan finansowy gminy, obejmujący jej wydatki nie przekraczające dochodów wraz z wpływami zwrotnymi na czas roku budżetowego, na podstawie którego prowadzi ona w sposób jawny i samodzielny swą gospodarkę finansową”.

Budżet gminy jest planem finansowym obejmującym dochody i wydatki wyrażone w pieniądzu, który uchwalany jest przez radę gminy, w celu sfinansowania publicznych zadań własnych samorządu terytorialnego, a także zadań zleconych i powierzonych mu przez administrację rządową, należących do jej zakresu.

„Konstrukcja budżetu jest wyznaczona przez zespół zasad budżetowych, które mogą być traktowane jako ograniczenie swobody działania podmiotów gospodarki budżetowej, a które muszą być przestrzegane w celu zapewnienia skutecznej realizacji funkcji budżetu”.

Cechy budżetu gminy:

Budżet gminy jest aktem samodzielnego prowadzenia przez nią gospodarki finansowej. Samodzielność w tym zakresie oznacza, iż gmina jest związana tylko i wyłącznie przepisami prawa, tzn. organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy, a także że kompetencje organów gminy w granicach prawa podlegają ochronie państwa i osób trzecich. Samodzielność gminy w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej podlega ochronie sądowej w przypadkach, gdy jest naruszana przez organy kontroli i nadzoru w zakresie spraw budżetowych, jak i przez każdy inny podmiot. W pierwszym przypadku sądem chroniącym samodzielność finansową gminy jest Naczelny Sąd Administracyjny, w drugim przypadku - sądy powszechne.

Samodzielność gminy w zakresie dochodów oznacza, że nie może ona ani stanowić, ani pobierać takich dochodów, na które nie pozwalają ustawy; natomiast w zakresie wydatków oznacza, że rada gminy i zarząd gminy samodzielnie kształtują swoje wydatki, uwzględniając zastrzeżenia ustawowe.

Budżet gminy stanowi podstawę gospodarki finansowej, co sytuuje go jako akt podstawowy, a nie uboczny. Jest on publicznym planem finansowym o charakterze powszechnym obejmującym całość ustawowo gminom przypadających dochodów i całość wydatków. Budżet gminy jest dokumentem charakteryzującym się jednością formalną i materialną. Nie łączy celowo dochodów z określonymi wydatkami.

Budżet gminy jest formalnie jednym aktem budżetowym, mimo że składają się na niego dwie odrębne ustrojowo części:

  1. budżet zadań własnych,

  2. plan finansowania zadań z zakresu administracji rządowej zlecanych gminom.

Budżet gminy ustanawia zatem odpowiedzialność polityczną i administracyjno-prawną organów gminy za wykonywanie zarówno wydatków na zadania własne, jak i zlecone.

Po zrealizowaniu zadań zleconych nie wykorzystane dotacje mogą być przeznaczone na zadania własne.

Akt budżetowy, będący podstawą dla prowadzenia gospodarki finansowej gminy, skierowany jest przede wszystkim do zarządu gminy, który odpowiada za jego wykonanie

i prawidłową gospodarkę finansową, a także do innych podmiotów prawa, które wykonują budżet w imieniu gminy lub korzystają z dotacji budżetowych.

„Przedwojenne przepisy budżetowe (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 17 czerwca 1924 r. ) stanowiły, że budżet związku komunalnego zakreśla granice gospodarki finansowej związku w roku obrachunkowym. Zarząd związku komunalnego obowiązany jest granic tych ściśle się trzymać”.

Budżet gminy stanowi akt zarządzania finansowego, co oznacza, że obowiązek powinnego zachowania się adresata w zakresie gromadzenia dochodów z ustawowych źródeł dochodowych oraz szczegółowego dokonywania wydatków wyrażony jest w pieniądzu, poprzez zawarcie konkretnych kwot dochodów i wydatków w planie finansowym.

Budżet gminy jest planem finansowym określającym jej dochody i wydatki (oraz przychody i rozchody) na okres przyszły, tj. okres roku budżetowego (roku kalendarzowego).

Uchwała budżetowa wyznacza więc granice i kierunki rocznej działalności budżetowej gminy. Budżet gminy powinien być uchwalony przez radę gminy z zachowaniem zasady uprzedniości, tj. najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Termin ten ma charakter bezwzględnie wiążący.

Gospodarka finansowa gminy jest jawna. Budżet i sprawozdanie z jego wykonania ogłaszane są w trybie przewidzianym dla przepisów gminnych. Natomiast założenia projektu oraz wykorzystywanie środków budżetowych zarząd gminy jest obowiązany przedstawić mieszkańcom gminy. „Jawność wymaga środków materialno-prawnych, procesowych i materialno-technicznych Jawność budżetu lokalnego realizowana jest nie tylko poprzez jego publikację, podanie do wiadomości mieszkańców itd. - lecz także poprzez odpowiedni zakres przedmiotowy aktu budżetowego zapewniający mu podstawowy charakter i z punktu widzenia gospodarki finansowej gminy, jawność formalną i materialną tegoż aktu, obowiązek ujawnienia w nim wszystkich dochodów i wydatków gminy oraz ich zróżnicowanie”. Organy gminy powinny za pomocą czynności materialno-technicznych możliwie najbardziej przystępnie przedstawić mieszkańcom zarówno źródła dochodów, jak i rodzaje wydatków oraz skutki ekonomiczne i społeczne, jakie dla wspólnoty lokalnej z nich wynikają.

Dla jawności aktu budżetowego bardzo istotne znaczenie ma jego szczegółowość. Dochody i wydatki gmin klasyfikuje się według:

  1. działów, odpowiadających podstawowym dziedzinom działalności,

  2. rozdziałów, odpowiadających określonym grupom jednostek organizacyjnych lub zadań budżetowych,

  3. paragrafów, odpowiadających określonym źródłom dochodów oraz rodzajom wydatków budżetowych.

W budżetach gmin nie występuje podział na części - jako podstawowe podziałki podmiotowe klasyfikacji budżetowej. Wynika to stąd, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada jedynie cały zarząd kolegialnie, nie zaś jego poszczególni członkowie (w przypadku budżetu państwa odpowiada Rada Ministrów oraz poszczególni ministrowie).

  1. Proces tworzenia i realizacji budżetu gminy

Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego (gminy). „Przy opracowywaniu projektu budżetu zarząd powinien brać pod uwagę obowiązujące regulacje prawne, stan i liczbę jednostek organizacyjnych, potrzeby wyrażane przez mieszkańców, stosowane w danym okresie ceny i inne dane finansowe, realne możliwości dochodowe, planowane stawki podatkowe, nałożone na jednostkę samorządu terytorialnego przez ustawy obowiązkowe zadania własne i zadania zlecone, programy uchwalane przez organ stanowiący oraz inne istotne okoliczności”.

Zarząd gminy przedstawia projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informację o stanie mienia komunalnego regionalnej izbie obrachunkowej - w celu zaopiniowania - oraz radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd gminy obowiązany jest przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, radzie gminy.

Projekt budżetu powinien być dokumentem przejrzystym, szczegółowym, uwzględniającym podział dochodów i wydatków budżetowych na działy, rozdziały i paragrafy. Z projektu powinien wynikać zakres i rodzaj zadań lub programów inwestycyjnych.

„W pracach nad projektem budżetu i szczegółową analizą jego treści powinny uczestniczyć poszczególne komisje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a komisja budżetowa (komisja finansów) może pełnić rolę koordynatora prac prowadzonych przez komisje”. Jednak bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) organ stanowiący jednostki (rada gminy) nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej radzie gminy zarząd gminy przekazuje podległym jednostkom informacje o niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Jednostki te opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania danych od zarządu gminy, jednak nie później niż do dnia 22 grudnia.

„W przypadku, gdy dochody i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu może uchwalić prowizorium budżetowe jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty prowizorium budżetowym państwa”.

Budżet gminy uchwala rada gminy przed rozpoczęciem roku budżetowego (tj. do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej gminy jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony radzie gminy.

W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej przez radę gminy w terminie do 31 marca roku budżetowego, regionalna izba obrachunkowa w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej gminy jest projekt budżetu przedłożony przez zarząd gminy.

W myśl art. 124 Ustawy o finansach publicznych „uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:

  1. prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według ważniejszych źródeł

i działów klasyfikacji,

  1. wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:

  1. wydatków bieżących, w tym w szczególności:

  1. wydatków majątkowych,

  1. źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

  2. wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów,

  3. plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych,

  4. plany przychodów i wydatków funduszy celowych,

  5. upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania długu oraz do spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego,

  6. zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,

  7. dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami,

  8. dotacje,

  9. dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań”.

W uchwale budżetowej gminy określa się dodatkowo dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązania problemów alkoholowych.

Uchwała budżetowa gminy może także określać :

  1. wydatki jednostek pomocniczych gminy,

  2. uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Gmina nie może prowadzić gospodarki finansowej bez budżetu określającego szczegółowo granice i kierunki działalności dla poszczególnych organów i jednostek organizacyjnych samorządu. Dla istnienia niezbędna jest natomiast uchwała podjęta przez radę gminy.

„Wykonywanie budżetu gminy oznacza gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez wszystkich dysponentów środków budżetowych gminy, którymi są na ogół: zarząd gminy, na podstawie art. 30 ustawy o samorządzie terytorialnym (jako dysponent pierwszego stopnia), i jednostki budżetowe, na podstawie art. 15 ust. 1 prawa budżetowego (jako dysponent trzeciego stopnia). Na szczeblu samorządu terytorialnego dysponent środków budżetowych drugiego stopnia raczej nie występuje”.

Za prawidłowe wykonanie budżetu gminy odpowiada jej zarząd. W terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej zarząd gminy:

  1. opracowuje układ wykonawczy budżetu gminy,

  2. przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów

i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu,

  1. opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań

zleconych gminie ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji

przyznanych na ten cel w danym roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych

z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa.

Jednostki organizacyjne gminy zobowiązane są dostosować projekty swych planów finansowych do uchwały budżetowej, a następnie działać zgodnie z tymi planami. Kierownik jednostki budżetowej gminy może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki.

„Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Opracowanie harmonogramu ma na celu usprawnienie procesów związanych z gospodarowaniem dochodami i racjonalnym dokonywaniem wydatków.

Harmonogram ten powinien być opracowany na okresy miesięczne, a najdłuższym okresem, na który może być opracowany harmonogram, jest kwartał, z uwagi na konieczność zachowania między innymi procedur wynikających z ustawy z dnia 10 czerwca 1994r.

o zamówieniach publicznych. Za opracowanie harmonogramu odpowiedzialny jest zarząd gminy, który w przedmiotowej sprawie powinien podjąć uchwałę”.

Ogólny nadzór nad realizacją dochodów i wydatków budżetu gminy, określonych uchwałą budżetową, sprawuje zarząd gminy. Może on w toku wykonywania budżetu - po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu - dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu gminy.

Zarząd może więc dokonywać:

  1. zmian planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzanymi w trakcie roku budżetowego zmianami kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz

z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,

  1. przeniesień wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków,

  2. zmian w planie dochodów gminy, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw.

Rada gminy może też upoważnić zarząd gminy do dokonywania innych zmian w planie wydatków (z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami) oraz do przekazania niektórych uprawnień w zakresie dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym gminy.

Zarząd gminy może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu, przenieść zablokowane kwoty wydatków do rezerwy celowej, z tym że decyzje o przeznaczeniu tych środków podejmuje rada gminy.

Zgodnie z art. 133 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych „czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu poręczeń i gwarancji oraz emisji papierów wartościowych dokonują dwaj członkowie zarządu wskazani w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego”. Skarbnik jest głównym księgowym budżetu i spełnia istotną rolę w procesie wykonywania budżetu.

Z czynności prawnych podejmowanych przez gminę powstają z reguły zobowiązania pieniężne znajdujące swe odzwierciedlenie w budżecie. Bez kontrasygnaty (podpisu) skarbnika czynność prawna rodząca zobowiązania pieniężne gminy nie może dojść do skutku. Skarbnik kontroluje więc zarówno legalność czynności, jak i jej budżetowe zabezpieczenie.

„Złożenie podpisu przez głównego księgowego na dokumencie oznacza, że:

  1. sprawdził, iż operacja została uznana przez właściwych rzeczowo pracowników za prawidłową pod względem merytorycznym,

  2. nie zgłasza zastrzeżeń do legalności operacji i rzetelności dokumentu, w którym operacja ta została ujęta,

  3. posiada środki finansowe na pokrycie zobowiązań wynikających z operacji gospodarczych oraz operacja mieści się w planie budżetu lub planie finansowym,

  4. stwierdził formalno-rachunkową prawidłowość dokumentu dotyczącego tej operacji”.

Dyspozycja środkami pieniężnymi gminy jest oddzielona od jej kasowego wykonania. Dysponowanie środkami budżetowymi na określone cele należy więc do kompetencji uprawnionych osób (np. zarządu gminy, kierowników jednostek organizacyjnych), natomiast pieniężno-rozliczeniowe wykonanie tych dyspozycji staje się

z reguły czynnością odpowiedniego banku.

Bankową obsługę budżetu gminy, polegającą na prowadzeniu rachunku bankowego budżetu gminy, rachunków bankowych jednostek organizacyjnych i innych rachunków, wykonuje bank wybrany przez radę gminy w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Zasady wykonywania obsługi bankowej określa umowa zawarta między zarządem gminy a bankiem.

„...gminy, w których bankowa obsługę budżetu wykonuje jeden bank, mogą kontynuować obsługę bankową na podstawie dotychczasowej umowy w tej sprawie zawartej między zarządem gminy a bankiem zgodnie z uchwałą rady w tym zakresie. Jeżeli bankowa obsługa budżetu nie jest wykonywana przez bank, to gmina ma obowiązek określenia jednego banku, który będzie prowadził obsługę budżetu tej gminy. Przy wyborze banku konieczne jest zachowanie procedur wynikających z ustawy o zamówieniach publicznych. Pragnę podkreślić, że wolne środki budżetowe można lokować na rachunkach w wybranych przez gminę bankach, stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy o finansach publicznych”.

Stan środków na rachunku bankowym budżetu gminy ulega ciągłej zmianie, gdyż stale dokonywane są wpłaty poszczególnych dochodów budżetowych na ten rachunek i ciągle dokonywane są wydatki określone w budżecie, obciążające ten rachunek.

Stan środków budżetowych na rachunku bankowym jest przedmiotem stałej oceny ze strony organów gminy i pracowników wykonujących budżet (w szczególności skarbnika).

Informację o przebiegu wykonania budżetu gminy za pierwsze półrocze zarząd gminy przedstawia radzie gminy i regionalnej izbie obrachunkowej w terminie do dnia 31 sierpnia.

Natomiast sprawozdanie roczne z wykonania budżetu gminy, zawierające zestawienie dochodów i wydatków, wynikające z zamknięć rachunków budżetu gminy, zarząd przedstawia radzie gminy w terminie do dnia 31 marca następnego roku (w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej) oraz przesyła regionalnej izbie obrachunkowej.

Rada gminy rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi gminy. Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd gminy został odwołany z innej przyczyny. Rada gminy rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z powodu nieudzielenia absolutorium na sesji, która zwoływana jest nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium.

Rada gminy powinna zapoznać się z :

  1. opinią komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu gminy,

  2. opinią o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium wydaną przez regionalną izbę obrachunkową,

  3. uchwałą kolegium regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy

o nieudzieleiu zarządowi absolutorium (o ile uchwała taka została przez kolegium

podjęta).

Po zapoznaniu się z powyższymi opiniami i uchwałą kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a także po wysłuchaniu wyjaśnień zarządu, rada gminy w tajnym głosowaniu może odwołać zarząd bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

  1. Źródła dochodów gminy

Gminy uzyskują dochody z rozmaitych źródeł. System źródeł dochodów gmin określany jest przez państwo. W myśl art. 167 ust. 2 Konstytucji RP dochodami jednostki samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Przepis ten określa więc podstawowe kategorie źródeł dochodów gmin.

„...uznać należy, iż „dochody własne” - to takie, do których gminom przysługuje prawo podmiotowe, skutkujące erga omnes i podlegające ochronie sądowej, zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i publicznego. A contario więc „subwencje i dotacje” nie stanowiące dochodów własnych to takie, które praw podmiotowych dla samorządu nie stwarzają. Te więc dotacje i subwencje, które są gwarantowane ustawowo, jako związane z wypełnianiem zadań publicznych - wchodzą w skład pojęcia „dochodów własnych” (np. subwencje ogólne). Te zaś, które takich praw nie stwarzają mieszczą się w tej drugiej grupie „dotacji i subwencji” - np. dotacje celowe na zadania własne. Ta nieprecyzyjność języka prawnego Małej Konstytucji stwarza wielkie niebezpieczeństwo dla ochrony praw podmiotowych samorządu, w tym zakresie, zwłaszcza wobec faktu niestabilności podstaw finansowych gmin”.

Źródła dochodów gmin powinny być wydajne i jednocześnie stabilne ze względu na specyfikę potrzeb lokalnych, wymagających finansowania w sposób ciągły. Zapewnia to gminom względną niezależność finansową od państwa, a z drugiej strony umożliwia prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej w dłuższej perspektywie.

KLASYFIKACJA DOCHODÓW GMIN:

  1. DOCHODY Z PODATKÓW I OPŁAT:

  1. Wpływy z podatków:

  1. od nieruchomości,

  2. rolnego,

  3. leśnego,

  4. od środków transportu,

  5. od spadków i darowizn,

  6. od posiadania psów,

  7. od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacanej w formie karty podatkowej,

  1. Wpływy z opłat:

  1. lokalnych:

  1. skarbowej,

  2. eksploatacyjnej, uiszczanej na podstawie prawa górniczego,

  3. koncesyjnej;

  1. DOCHODY Z MIENIA KOMUNALNEGO:

  1. dochody z majątku gminy (terenów i gruntów, budynków, wyposażenia i innych aktywów), którymi są:

  1. wpływy z najmu i dzierżawy lokali, budynków, gruntów lub innych rzeczy, bądź praw będących własnością gminy,

opłaty adiacenckie,

c) opłaty za niezabudowanie lub za niezagospodarowanie gruntów w czasie,

d) opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,

wpływy ze sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy,

  1. dochody realizowane przez komunalne jednostki budżetowe oraz wpływy innych komunalnych jednostek organizacyjnych;

  1. UDZIAŁY W PODATKACH STANOWIĄCYCH DOCHÓD BUDŻETU PAŃSTWA W NASTĘPUJĄCYCH WYSOKOŚCIACH:

1) 27,6% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych,

  1. SUBWENCJE I DOTACJE RZĄDOWE:

SUBWENCJA OGÓLNA:

  1. część podstawowa:

  1. kwota wyrównawcza,

  2. pozostała kwota dzielona proporcjonalnie do liczby mieszkańców gminy,

  1. część oświatowa,

  2. część rekompensacyjna,

DOTACJE:

  1. na zadania własne:

  1. dodatki mieszkaniowe,

  2. dożywienie uczniów,

  3. utrzymanie przedszkoli specjalnych,

  1. na zadania zlecone:

  1. opieka społeczna:

- świadczenia pieniężne z pomocy społecznej,

- utrzymanie ośrodków pomocy społecznej,

- zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne,

- utrzymanie środowiskowych domów pomocy społecznej,

- usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi,

  1. administracja państwowa,

  2. gospodarka komunalna;

  1. INNE DOCHODY:

  1. odsetki od środków finansowych gminy gromadzonych na rachunkach bankowych,

  2. spadki, zapisy, darowizny,

  3. odsetki od pożyczek udzielonych przez gminy,

  4. odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału,

  5. dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gminy,

  6. dotacje celowe na zdania wynikające z porozumień międzygminnych,

  7. dotacje celowe na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa

i porządku publicznego,

  1. dochody z kar pieniężnych oraz grzywien.

PODATEK OD NIERUCHOMOŚCI jest najważniejszą pozycją w dochodach własnych budżetów gmin. Dochody z tego podatku są istotnym źródłem dochodów własnych gmin. Podatek ten ma charakter przychodowy, bezpośredni i rzeczowy. Podmiotem podatku od nieruchomości są osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, które są:

  1. właścicielami lub samoistnymi posiadaczami nieruchomości albo obiektów budowlanych nie złączonych trwale z gruntem,

  2. posiadaczami zależnymi lub zarządzającymi nieruchomościami albo obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy,

  3. posiadaczami bez tytułu prawnego nieruchomości należących do Skarbu Państwa lub gminy,

  4. użytkownikami wieczystymi nieruchomości.

Przedmiotem tego podatku są:

  1. budynki lub ich części,

  2. budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż rolna czy leśna,

  3. grunty nie objęte podatkiem rolnym i leśnym.

Podstawa opodatkowania uzależniona jest od przedmiotu podatku i:

Stawka podatku jest proporcjonalna. Wysokość stawek ustala rada gminy w granicach ustalonych ustawą.

PODATEK ROLNY w swej zasadniczej postaci funkcjonuje od roku 1985 na podstawie Ustawy z 15 grudnia 1984 r. o podatku rolnym. Ma on charakter przychodowo-dochodowy, rzeczowy i bezpośredni. W całości zasila budżet gminy.

Podmiotem podatku rolnego są osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, które są właścicielami lub samoistnymi posiadaczami gospodarstw rolnych.

Przedmiotem opodatkowania jest gospodarstwo rolne, za które uważa się obszar gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze łącznie ze stawami i zabudowaniami rolnymi o łącznej powierzchni powyżej 1 hektara przeliczeniowego.

„Obliczanie należności podatkowej odbywa się według następującej formuły:

Pr = Wż x Cż,

gdzie:

Pr - podatek za 1 ha przeliczeniowy;

Wż - wskaźnik w kwintalach żyta,

Cż - cena żyta.

Wskaźnik w kwintalach żyta oznacza stawkę podatku rolnego, która wynika albo z ustawy

o podatku rolnym, albo z ustawy budżetowej na dany rok; może ona wynosić nie więcej niż 2,5 q na jeden hektar przeliczeniowy. Cena żyta jest aktualizowana”.

PODATEK LEŚNY został wprowadzony od 1 stycznia 1992 r. na podstawie Ustawy z 28 października 1991 r. o lasach. Podatek ten zastąpił dawną opłatę leśną. Podatek leśny ma charakter przychodowo-dochodowy, bezpośredni, rzeczowy i w całości zasila budżet gminy.

Podatnikiem są osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, będące właścicielami lub posiadaczami lasów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy.

Przedmiotem tego podatku są wszystkie lasy, z wyjątkiem lasów:

  1. nie związanych z gospodarką leśną,

  2. na terenie których istnieją ośrodki wypoczynkowe oraz zlokalizowane są działki budowlane i rekreacyjne,

  3. wyłączonych decyzjami administracyjnymi z gospodarki leśnej na cele inne niż leśne.

Podstawą opodatkowania jest powierzchnia lasu wyrażona w hektarach przeliczeniowych, ustalana przy uwzględnieniu dziewięciu głównych gatunków drzew w drzewostanie i sześciu klas bonitacji drzewostanu.

„Wysokość podatku oblicza się według następującej formuły:

Pi = 0,125 m3 Di x Cs,

gdzie:

Pi - podatek z 1 ha przeliczeniowego;

Di - drewno tartaczne iglaste;

Cs - średnia cena.

Hektary przeliczeniowe lasu są podstawą opodatkowania tylko wtedy, gdy istnieje plan zagospodarowania lasu. Jeśli planu takiego nie ma, podstawą opodatkowania jest hektar fizyczny”.

PODATEK OD ŚRODKÓW TRANSPORTU ma charakter majątkowy, bezpośredni

i rzeczowy. Opodatkowaniu tym podatkiem podlegają:

  1. samochody ciężarowe o ładowności od 2 do 12 ton,

  2. samochody ciężarowe o ładowności powyżej 12 ton,

  3. ciągniki siodłowe i balastowe,

  4. przyczepy i naczepy o ładowności powyżej 5 ton,

  5. autobusy.

Stawki podatku ustala rada gminy. Przedmiotem opodatkowania podatkiem od środków transportu nie są już zwłaszcza samochody osobowe i inne pojazdy. Właściciele tych pojazdów od 1 stycznia 1998r. nie płacą podatku z tego tytułu, natomiast zostali obciążeni przez wliczenie go w cenę paliwa.

PODATEK OD SPADKÓW I DAROWIZN określa Ustawa z 29 czerwca 1995r.

o zmianie ustawy o podatku od spadków i darowizn. Podatek ten ma charakter majątkowy, rzeczowy i bezpośredni.

Przedmiotem podatku są następujące sytuacje faktyczne bądź prawne:

  1. nabycie własności rzeczy znajdującej się w kraju lub praw majątkowych wykonywanych w kraju w drodze spadku,

  2. nabycie własności rzeczy znajdującej się w kraju lub praw majątkowych wykonywanych w kraju w drodze darowizny,

  3. nabycie praw do wkładu oszczędnościowego na podstawie dyspozycji wkładcy na wypadek jego śmierci,

  4. nabycie własności rzeczy przez zasiedzenie.

Obowiązek podatkowy ciąży na osobach fizycznych - nabywcach własności rzeczy i praw majątkowych , a w przypadku darowizny solidarnie na obdarowanym i darczyńcy (także wtedy, gdy ten ostatni jest osobą prawną).

W podatku od spadku i darowizn stosuje się liczne zwolnienia, które dotyczą tylko osób mających obywatelstwo polskie lub na stałe zamieszkałych w Polsce. Od podatku zwolnione jest m.in. nabycie rzeczy znajdujących się w kraju, jeżeli ani nabywca, ani spadkodawca (darczyńca) nie byli obywatelami polskimi ani nie mieli miejsca stałego pobytu w kraju; nabycie własności i prawa użytkowania wieczystego gospodarstwa rolnego (z pewnymi wyjątkami); nabycie przez osobę zaliczoną do I grupy podatkowej w drodze spadku lub darowizny zakładu wytwórczego, budowlanego, handlowego lub usługowego pod warunkiem prowadzenia go co najmniej przez 5 lat.

„Wysokość podatku uzależniona jest od wartości nabytych wartości i praw majątkowych,

a ponadto od tego, do której z trzech grup podatkowych zaliczany jest nabywca. To zaliczenie następuje na podstawie osobistego stosunku nabywcy do osoby, od której lub po której rzecz albo prawo zostały nabyte. Dla każdej z grup podatkowych ustalono odrębną skalę podatkową, przy czym skale te różnią się stopniem progresji. Ponadto dla każdej z trzech grup podatkowych przewidziano inną kwotę wolną od opodatkowania. Dla poszczególnych grup podatkowych przewidziano wreszcie możliwość skorzystania z ulgi podatkowej, związanej

z nabyciem mieszkania, w innej wysokości”.

Podstawę opodatkowania stanowi wartość netto (tzw. czysta wartość) po potrąceniu długów i ciężarów nabywanych rzeczy i praw majątkowych, liczona z reguły w cenach rynkowych. Dla ustalenia wysokości podstawy obliczenia podatku istotna jest kwota wolna od opodatkowania. Opodatkowaniu podlega jedynie nadwyżka ponad tę kwotę. Skala podatku jest progresywna w przypadku nabycia rzeczy i praw majątkowych w drodze spadku lub darowizny oraz w przypadku nabycia praw do wkładu oszczędnościowego, natomiast proporcjonalna w przypadku nabycia własności rzeczy przez zasiedzenie. Progresja zróżnicowana jest w zależności od grupy podatkowej, do której zalicza się podatnik.

Grupy podatkowe:

  1. małżonek, zstępni oraz przysposobieni i ich zstępni, rodzice, rodzeństwo, pasierbowie, zięć, synowa, ojczym, macocha, teściowie,

  2. zstępni rodzeństwa, rodzeństwo rodziców, zstępni i małżonkowie pasierbów, małżonkowie rodzeństwa, rodzeństwo małżonków, małżonkowie rodzeństwa małżonków,

  3. pozostali.

PODATEK OD POSIADANIA PSÓW ma charakter konsumpcyjny, rzeczowy i bezpośredni. Płacą go osoby fizyczne posiadające psa. Stawkę maksymalną podatku ustala Minister Finansów, a stawki dla konkretnych gmin - rada gminy. Zwolnieni od tego podatku są:

  1. członkowie personelu placówek dyplomatycznych i konsularnych,

  2. kalecy (osoby głuchonieme, niewidome i niedołężne),

  3. osoby powyżej 70 lat prowadzące samodzielnie gospodarstwo domowe,

  4. osoby posiadające psy w celu pilnowania gospodarstw rolnych.

„PODATEK OD DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ OPŁACANY W FORMIE KARTY PODATKOWEJ jest przejawem pragmatyzmu fiskalnego, gdyż dla pewnych rodzajów działalności (jest ich około 100), a zwłaszcza ze względu na zakres jej prowadzenia, władze publiczne zgadzają się na zryczłtowaną formę opodatkowania. Jest to forma dogodna dla podatnika, gdyż opłacenie podatku nie wymaga prowadzenia skomplikowanej ewidencji (księgi przychodów i rozchodów)”.

Kartę stosuje się na wniosek podatnika, którym może być osoba fizyczna.

Wysokość kwot podatku zależy od:

OPŁATA TARGOWA jest opłatą lokalną, której stawki ustala rada gminy w granicach określonych w trybie przewidzianym ustawą. „Opłatę targową - na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 z późn. zm.) pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach oraz w innych miejscach, w których prowadzony jest handel typu targowiskowego (kiermasze, giełdy itp.). Od opłaty targowej zwolnione są osoby, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, położonym na terenie targowiska”.

OPŁATA MIEJSCOWA jest typową opłatą lokalną. Pobierana jest od osób fizycznych przebywających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych i turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w w/w celach.

Listę gmin o szczególnych walorach ustalają wspólnie władze państwowe i władze samorządowe. Z opłaty tej zwolnieni są członkowie personelu dyplomatycznego i konsularnego, osoby przebywające w szpitalach lub zakładach uzdrowiskowych oraz sanatoriach, osoby niewidome i ich przewodnicy a także zorganizowane grupy dzieci i młodzieży szkolnej.

Stawki opłaty miejscowej ustala rada gminy w granicach określonych ustawą.

OPŁATA ADMINISTRACYJNA może zostać wprowadzona przez radę gminy za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Podstawę prawną wprowadzania opłaty administracyjnej stanowi ustawa z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych. Stawki opłaty administracyjnej za poszczególne rodzaje czynności ustala rada gminy w granicach określonych ustawą.

OPŁATA EKSPLOATACYJNA pobierana jest od podmiotów wydobywających kopaliny ze złóż znajdujących się na terenie gminy. Stawka opłaty ustalana jest przez organ koncesyjny, a jej wysokość uzależniona jest od rodzaju kopalin, ich przeznaczenia itd.

Wpływy z opłaty eksploatacyjnej w 50% zasilają budżet gminy, a w 50% stanowią dochód Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

OPŁATA KONCESYJNA nakładana jest na podmioty poszukujące kopalin i rozpoznające je. Dochody z tej opłaty w 40% zasilają budżet państwa, kolejne 40% wpływa do budżetu gminy, natomiast 20% na rzecz Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

OPŁATA SKARBOWA uregulowana jest ustawą z dnia 31 stycznia 1989r. o opłacie skarbowej i pobierana jest za:

  1. czynności urzędowe organów administracji rządowej (i samorządowej), podejmowane na wniosek lub na rzecz różnych podmiotów,

  2. wymienione w ustawie czynności cywilnoprawne bądź dokumenty stwierdzające takie czynności.

Nowy system zasilania finansowego przewiduje SUBWENCJĘ OGÓLNĄ, składającą się z części:

  1. podstawowej,

  2. oświatowej,

  3. rekompensującej.

O przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decyduje rada gminy. Wielkości kwotowe subwencji ogólnej są stałe, ustalone ostatecznie już na etapie uchwalania budżetu państwa. Mniejsze od zaplanowanych w ustawie budżetowej, faktycznie zrealizowane dochody budżetu państwa nie uprawniają do decyzji o zmniejszeniu wielkości subwencji dla gminy, ale też faktycznie zrealizowane dochody, większe od zaplanowanych w budżecie państwa, nie uprawniają gmin do uzyskania większych zasileń subwencyjnych.

W odniesieniu do części podstawowej subwencji ogólnej oraz do elementu składowego subwencji rekompensacyjnej, nazywanego subwencją drogową, określona została ustawowo jej ogólna łączna minimalna wielkość.

W przypadku części podstawowej, jej wielkość jest ustalana w relacji do planowanych w ustawie budżetowej na dany rok budżetowy dochodów budżetu państwa tych gmin, których potencjał dochodowy jest większy, co najmniej o 50%, od średniego potencjału dochodowego, obliczonego dla wszystkich gmin w Polsce.

W przypadku subwencji drogowej, jej wielkość jest w każdym kolejnym roku budżetowym ustalana w relacji do planowanych na ten rok w ustawie budżetowej wpływów z podatku akcyzowego.

Wielkość pozostałych części składowych subwencji ogólnej dla gmin, czyli część oświatowa oraz pozostała część subwencji rekompensacyjnej (związana z udzielanymi przez gminę ustawowymi ulgami w podatku rolnym i leśnym oraz z ubytkiem dochodów w związku z funkcjonującymi na terenie gminy zakładami pracy chronionej i jednostkami badawczo-rozwojowymi, a także niepłaceniem opłaty eksploatacyjnej w gminach górniczych) nie została określona ustawowo.

Kwotę przeznaczoną na część podstawową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin ustala się jako sumę kwoty stanowiącej nie mniej niż 1% planowanych w ustawie budżetowej dochodów budżetu państwa oraz kwoty wpłat gmin bogatszych.

Podziału kwoty przeznaczonej na część podstawową subwencji ogólnej dokonuje się

w sposób następujący:

  1. odlicza się 4% kwoty subwencji ogólnej na rezerwę części podstawowej tej subwencji,

  2. ustala się dla poszczególnych gmin kwotę wyrównawczą według poniżej opisanych zasad,

  3. pozostałą kwotę części podstawowej subwencji ogólnej rozdziela się między wszystkie gminy proporcjonalnie do przeliczeniowej liczby mieszkańców w poszczególnych gminach.

Rezerwę części podstawowej subwencji ogólnej przeznacza się na zwiększenie części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin nie otrzymujących kwot wyrównawczej części podstawowej subwencji ogólnej, w których w pierwszym półroczu wystąpił ubytek dochodów, wynikający ze zmiany zasad ustalania udziałów gmin we wpłatach z PIT, wykazany w sprawozdaniu za pierwsze półrocze danego roku. Rezerwą dysponuje minister odpowiedzialny za finanse publiczne po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego”.

Kwota wyrównawcza, będąca elementem części podstawowej subwencji ogólnej, przysługuje gminom, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca (wskaźnik G) jest mniejszy od 85% analogicznego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin (wskaźnika P).

Wskaźnik G oblicza się, dzieląc kwotę podstawowych należnych dochodów podatkowych gminy w pierwszym półroczu roku bazowego przez liczbę mieszkańców gminy.

„Wysokość należnej gminie subwencji wyrównawczej oblicza się, mnożąc liczbę stanowiącą 90% różnicy między 85% wskaźnika P i wskaźnika G przez liczbę mieszkańców gminy

i przez wskaźnik określający dla roku bazowego relację planowanych dochodów budżetu państwa do tych dochodów zrealizowanych w pierwszym półroczu”.

Gminy, dla których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika P, dokonują wpłaty

z przeznaczeniem na zwiększenie części podstawowej subwencji ogólnej. Do określenia wysokości wpłat przyjmuje się wskaźnik P i G. Łączna kwota wpłat jest określona w ustawie budżetowej.

W myśl art. 23 ust. 2 kwotę rocznej wpłaty oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców gminy przez wskaźnik określający dla roku bazowego relacje planowanych dochodów budżetu państwa do tych dochodów, które zostały zrealizowane w pierwszym półroczu i przez kwotę wynoszącą:

  1. dla gmin, dla których wskaźnik G jest nie większy niż 200% wskaźnika P - 20% nadwyżki wskaźnika G ponad 150% wskaźnika P,

  2. dla gmin, dla których wskaźnik G jest większy niż 200% i nie większy niż 300% wskaźnika P - 10% wskaźnika P, powiększoną o 25% nadwyżki wskaźnika G ponad 200% wskaźnika P,

  3. dla gmin, dla których wskaźnik G jest większy niż 300% wskaźnika P - 35% wskaźnika P, powiększoną o 30% nadwyżki wskaźnika G ponad 300% wskaźnika P.

Gminy dokonują wpłat na rachunek dochodów budżetu państwa w dwunastu równych ratach, w terminie do 15 dnia każdego miesiąca.

Od kwot nie wpłaconych w terminie nalicza się odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych.

Zasady podziału oświatowej części subwencji ogólnej określa w formie rozporządzenia Minister Edukacji Narodowej, ustalając corocznie tzw. algorytm podziału (obejmuje on zestaw kryteriów, takich jak: liczba nauczycieli, przeciętna liczba godzin lekcyjnych przypadających na klasę szkolną, poziom wykształcenia zatrudnionych nauczycieli, miernik kosztów kształcenia itp.).

„Wielkość kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się jako łączną kwotę nie mniejszą niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa. Od części oświatowej subwencji ogólnej odlicza się 1% na rezerwę, którą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego”.

Podstawową część kwoty przeznaczonej na oświatę, po odliczeniu rezerwy, rozdziela się między gminy, powiaty i województwa według zasad ustalonych w rozporządzeniu.

Rekompensacyjna część subwencji ogólnej dla gmin składa się z dwóch części:

w przepisach niektórych ustaw regulujących uzyskiwanie przez gminy dochodów

własnych; ogólna wielkość tej puli subwencji rekompensacyjnej jest określana

corocznie w ustawie budżetowej i jest wielkością wynikową, związaną ze

zgłoszonymi przez gminy kwotami ubytku w ich dochodach na skutek stosowania

określonych ulg i zwolnień.

„Należy przy tym przyjąć, że zasada refundowania ulg ustawowych funkcjonuje w obecnym systemie finansowania gmin w sposób podwójny. Nie tylko określone rodzaje ulg ustawowych w podatkach samorządowych stanowią przesłankę do otrzymania jednego z elementów składowych części rekompensacyjnej subwencji ogólnej, lecz także ubytek dochodów gminy, wynikający między innymi z ustawowo udzielonych ulg, powodujących obniżenie jej podstawowych dochodów podatkowych, powoduje, iż gmina jest uprawniona do otrzymania części wyrównawczej subwencji ogólnej”.

Wśród potencjalnych dochodów gmin specjalne znaczenie mają DOTACJE CELOWE przyznawane z budżetu państwa na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Kwoty dotacji celowych ustala się według zasad przyjętych do określania wydatków podobnego rodzaju w budżecie państwa. Dotacje przekazywane są przez wojewodów, jeżeli inne ustawy nie stanowią inaczej. Dotacje celowe powinny być przekazywane w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.

Z budżetu państwa udzielane są dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie określonych w odrębnych przepisach zadań własnych gminy z zakresu:

  1. pomocy społecznej,

  2. wypłat dodatków mieszkaniowych,

  1. innych zadań.

Z budżetu państwa mogą być też udzielane gminie dotacje celowe na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

  1. Główne kierunki wydatkowania środków

Zadania wykonywane przez sektor publiczny wynikają bezpośrednio z obowiązujących norm prawnych. Oznacza to, że podmioty sektora publicznego nie powinny realizować takich zadań, które nie są określone ustawowo, natomiast w przypadku realizacji zadań wynikających z ustawy brak środków pieniężnych nie powinien być powodem niezaspokojenia określonych potrzeb społecznych lub komunalnych.

Wydatki budżetów gmin są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach,

w szczególności na:

  1. zadania własne gmin,

  2. zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone gminom ustawami,

  3. zadania przejęte przez gminy do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,

  4. zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,

  5. pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez radę gminy.

Do zadań własnych gmin zalicza się:

Zasadniczą grupę wydatków gmin w Polsce stanowią wydatki na oświatę i wychowanie. Wydatki na zadania w tej dziedzinie przekraczają w niektórych gminach nawet 50% wszystkich wydatków budżetowych.

Ważną pozycję w budżetach gmin stanowią wydatki na opiekę społeczną.

Do obligatoryjnych zadań własnych gmin z zakresu pomocy społecznej należy:

Do fakultatywnych zadań własnych gminy w zakresie pomocy społecznej należy prowadzenie domów pomocy społecznej, wypłacanie zasiłków celowych na leczenie, remont domu, zakup odzieży, opału, przyznawanie pomocy w formie zasiłków i pożyczek na usamodzielnienie ekonomiczne. Realizacja tych zadań wynika jednak z możliwości finansowych gmin.

Gminy w dziedzinie pomocy społecznej zajmują się również finansowaniem zadań zleconych ustawowo. Do zadań tych należy:

Zadaniem gmin o charakterze obligatoryjnym w dziedzinie ochrony zdrowia jest finansowanie i utrzymywanie żłobków, a także przeciwdziałanie alkoholizmowi na terenie gminy.

Finansowanie kultury i sztuki jest ważnym zadaniem gmin. Zgodnie z ustawą o działalności kulturalnej do podstawowych instytucji kultury należą: biblioteki, domy kultury, muzea, kina, orkiestry itp. Rada gminy określa liczbę i rodzaje instytucji kultury funkcjonujących na obszarze gminy oraz nadaje im statut i wpisuje je do rejestru.

„Do zadań gminy w dziedzinie kultury fizycznej należy współdziałanie w rozwoju kultury fizycznej ze stowarzyszeniami kultury fizycznej, udzielanie im pomocy w realizacji zadań oraz budowa urządzeń kultury fizycznej na terenach wiejskich. Dlatego też samorząd terytorialny współpracuje przede wszystkim z klubami sportowymi, dotując te instytucje poprzez zakup sprzętu sportowego, ubiorów dla zawodników, finansowanie imprez sportowych, przejazdów na zawody itp. Finansowanie zadań w dziedzinie kultury fizycznej nie stanowi jednak istotnej pozycji w całości wydatków budżetu gminy”.

Wszystkie wydatki gminy, wynikające z ustawy budżetowej, powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów oraz w sposób umożliwiający terminową realizację zadań.

II. Funkcjonowanie funduszy Unii Europejskiej

  1. Geneza Unii Europejskiej

Pierwsze koncepcje politycznej i gospodarczej integracji Europy formułowane były już w minionych stuleciach. Doświadczenia II wojny światowej miały decydujące znaczenie dla procesu zjednoczeniowego Europy. W idei jedności europejskiej widziano szansę na utrzymanie bezpieczeństwa i pokoju, przezwyciężenie nacjonalizmu oraz wzrost dobrobytu. Powstały warunki dla urzeczywistnienia idei integracji regionalnej w Europie, rozumianej jako świadome tworzenie mechanizmów regulujących procesy gospodarcze oraz - w znacznie mniejszym stopniu - współpracy politycznej określonej grupy państw. W wyniku II wojny światowej ukształtowany został nowy układ sił, zarówno w Europie, jak i na świecie. Europa Zachodnia straciła swą pozycję dotychczasowego politycznego i gospodarczego centrum świata na rzecz Stanów Zjednoczonych. Konieczność odbudowy i modernizacji powojennej gospodarki, rozpad systemu kolonialnego, postępujący rozwój sił wytwórczych, konieczność pogłębiania międzynarodowego podziału pracy postawiły przed tymi krajami nowe wyzwania ekonomiczne. Możliwe one były przy połączeniu wysiłków. Także sytuacja polityczna i gospodarcza na kontynencie europejskim sprzyjała nasileniu idei integracji gospodarczej i politycznej w Europie. Radykalizacja społeczeństw zachodnio-europejskich, silnia pozycja partii komunistycznych, głównie we Francji i Włoszech, obawa przed odroczeniem się tendencji racjonalistycznych, powstanie w Europie Wschodniej obrazu państw demokracji ludowej, a zwłaszcza obawa przed militarnym zagrożeniem ze strony ZSRR, potęgowały tendencje do gospodarczego i politycznego zjednoczenia krajów Europy Zachodniej. W obliczu zaistniałej sytuacji chciały one stworzyć trzecią, równorzędną wobec USA i ZSRR siłę ekonomiczną i polityczną. W większości koncepcji zjednoczona gospodarczo i politycznie Europa miała być sojusznikiem USA i zdecydowanym przeciwnikiem Związku Radzieckiego. „Tak ukształtowane wszechstronne warunki i motywacje sprawiły, że po II wojnie światowej w Europie Zachodniej nastąpiła prawdziwa eksplozja planów integracji regionalnej, tak ekonomicznej, jak i politycznej. Z czasem okazało się, że plany w odniesieniu do politycznego i militarnego zjednoczenia Europy Zachodniej nie były zgodne z interesami narodowymi i nie znalazły poparcia opinii publicznej, w związku z czym wyraźny priorytet zyskała idea integracji w sferze gospodarki”.

W 1947 r. Belgia, Holandia i Luksemburg podpisały porozumienie przewidujące utworzenie unii celnej; w 1958 r. zostało ono zastąpione przez układ w sprawie utworzenia Unii Ekonomicznej Beneluksu.

W 1948 r. trzy kraje Beneluksu oraz Francja i Wielka Brytania utworzyły tzw. Pakt Brukselski, organizację przede wszystkim o charakterze militarnym.

W roku 1947 Stany Zjednoczone wystąpiły z planem udzielenia pomocy krajom Europy Zachodniej w odbudowie ich gospodarki. Plan pomocy Europie (European Recovery Program), zwany planem Marshalla, przewidywał napływ poważnej pomocy, zarówno pod postacią gotowych produktów, jak i w formie udzielania kredytów amerykańskich. Warunkiem było opracowanie przez państwa uczestniczące w tym planie wspólnego programu odbudowy i rozwoju swoich gospodarek oraz podziału udzielanych kredytów. W reakcji państwa zachodnioeuropejskie utworzyły 19 kwietnia 1948 r. Organizację Europejskiej Współpracy Gospodarczej (Organization for Europan Economic Cooperation - OEEC), która miała być niejako łącznym partnerem Stanów Zjednoczonych w realizacji planu Marshalla. Członkami OEEC było 16 państw Europy Zachodniej: Austria, Belgia, Dania, Francja, Holandia, Grecja, Islandia, Irlandia, Luksemburg, Norwegia, Portugalia, Szwecja, Szwajcaria, Turcja, Wielka Brytania i Włochy oraz 3 zachodnie strefy okupacyjne Niemiec: amerykańska, brytyjska i francuska.

W 1949 r. włączono do organizacji RFN. Członkami stowarzyszonymi były: Kanada i Stany Zjednoczone (od 1950 r.) oraz Jugosławia (od 1955 r.). Finlandia od roku 1957 brała udział w pracach OEEC w charakterze obserwatora. W 1957 r. do organizacji przystąpiła Hiszpania.

Państwa socjalistyczne, zaproszone do udziału w planie Marshalla, nie przystąpiły do OEEC. Powodem były przede wszystkim warunki stawiane przez Stany Zjednoczone krajom korzystającym z pomocy w ramach tego planu (uzależnienie gospodarcze oraz kontrola) oraz presja wywierana przez ZSRR.

„Powstała w tych warunkach OEEC miała do spełnienia dwa zadania:

  1. stworzenie programu odbudowy i rozwoju współpracy gospodarczej państw członkowskich oraz podziału pomocy amerykańskiej;

  2. wypracowanie forum rokowań i konsultacji ze Stanami Zjednoczonymi w sprawach dotyczących Europy”.

Podjęto tez kroki na rzecz redukcji przeszkód w zakresie taryf i normatywów w imporcie w celu zapewnienia wzrostu handlu międzynarodowego oraz na rzecz tworzenia systemu wielostronnych rozliczeń międzynarodowych zarządzanego przez Europejską Unię Płatniczą, a także stref wolnego handlu.

W początkowym okresie działalności OEEC dominowała kwestia podziału pomocy w ramach planu Marshalla, która wyniosła łącznie 13,5 mld dolarów amerykańskich. Nie udało się jednak stworzyć wspólnego programu odbudowy ekonomicznej Europy Zachodniej.

Kiedy podział pomocy amerykańskiej został zakończony, rozważono kwestię dalszego funkcjonowania OEEC - państwa członkowskie postanowiły kontynuować współpracę. OEEC została zobowiązana do działań mających na celu liberalizację wymiany towarowej między jej członkami, rozwój współpracy finansowej oraz współpracy w dziedzinie energii atomowej.

W roku 1960 OEEC została przekształcona w Organizację Współpracy i Rozwoju Gospodarczego (Organization for Economic Cooperation and Development - OECD). W połowie lat 90-tych w skład OECD wchodziło 28 najbardziej rozwiniętych krajów świata (28 państwem członkowskim OECD stała się w 1996 r. Polska).

Kongres Europy w Hadze wezwał w maju 1948 r. do budowy zjednoczonej demokratycznej Europy i utworzenia Rady Europy. „Uroczyście deklarujemy wspólne cele:

  1. potrzebujemy zjednoczonej Europy zachowującej na swym obszarze swobody przepływu osób, idei i dóbr;

  2. potrzebujemy Deklaracji Praw Człowieka, zabezpieczającej wolność myśli, zgromadzenia się i wypowiedzi, jak również prawa do tworzenia opozycji politycznej;

  3. potrzebujemy Trybunału sprawiedliwości o dostatecznej mocy, aby zapewnić przestrzeganie zasad tej deklaracji;

  4. potrzebujemy Zgromadzenia Europejskiego, w którym wszystkie siły naszych narodów miałyby przedstawicieli. [Kongres Europy, Haga, maj 1948 r.]”.

Rada Europy, z siedzibą w Strasburgu, była pierwszą utworzona po wojnie organizacją polityczną. „Zgodnie z art. 1 statutu Rady Europy jej zadaniem jest stworzenie większej jedności państw członkowskich w celu obrony i urzeczywistnienia ideałów i zasad, które stanowią ich wspólne dziedzictwo, oraz popieranie rozwoju społecznego i gospodarczego”. Rada Europy została powołana w intencji popierania wszelkich inicjatyw i działań zmierzających do ściślejszej współpracy pomiędzy państwami - członkami w zakresie ochrony ideałów politycznych i wolności tworzących wspólne dziedzictwo cywilizacji i demokracji współczesnej. Członkami założycielskimi były: Belgia, Dania, Holandia, Francja, Irlandia, Luksemburg, Norwegia, Szwecja, Wielka Brytania i Włochy.

W 1948 r. z inicjatywy USA powołano do życia Organizację Paktu Północno Atlantyckiego - North Atlantic Treaty Organization (NATO), do której weszły Belgia, Dania, Holandia, Francja, Islandia, Luksemburg, Norwegia, Portugalia, Wielka Brytania, Włochy, Kanada i stany Zjednoczone. NATO było od początku podstawą struktury obronnej Europy Zachodniej. „...chociaż kompetencje NATO ograniczają się do sfery obronności państw - sygnatariuszy Paktu, to niewątpliwie organizacja ta wniosła swój znaczący wkład w dzieło interpretacji zachodnioeuropejskiej na poziomie strategiczno-wojskowym i tym samym politycznym, czyniąc to zresztą po dzień dzisiejszy”.

W 1950 r. R. Schumann, francuski Minister Spraw Zagranicznych wystąpił z memorandum dotyczącym utworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (ECSC - European Coal and Steel Community). Twórcami tego planu byli w rzeczywistości J. Monnet, P. Reuter, P. Uri i S. Hirsch. Plan dotyczył poddania całej produkcji podstawowych i strategicznych gałęzi przemysłu Francji i RFN (górnictwa, węgla oraz hutnictwa żelaza i stali) kontroli międzynarodowej sprawowanej przez ponadnarodową organizację. Do organizacji tej mogły przystąpić również inne państwa. Stanowić ona miała początek oraz jeden z elementów integracji europejskiej. W ten sposób Francja chciała zminimalizować niebezpieczeństwo odrodzenia się ekspansji gospodarczej i militarnej Niemiec.

„W czerwcu 1950 r. w Paryżu rozpoczęła się konferencja przedstawicieli sześciu państw: Belgii, Francji, Holandii, Luksemburga, RFN i Włoch. Wstępna faza rokowań zakończyła się w marcu 1951 r. Po uregulowaniu niektórych kwestii spornych traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali został ostatecznie podpisany 18 kwietnia 1951 r. w Paryżu. Traktat paryski został zawarty na 50 lat. Wymagał ratyfikacji przez parlamenty wszystkich państw sygnatariuszy. Traktat nabrał mocy obowiązującej 25 lipca 1952 r., gdy ostatni dokument ratyfikacji złożony został przez Francję”.

EWWiS była organizacją o ponadpaństwowym charakterze. Został utworzona w oparciu o wspólny rynek, wspólne cele i wspólne instytucje.

Wspólny rynek opiera się na następujących zasadach:

  1. zakaz ceł eksportowych i importowych oraz opłat o podobnym charakterze a także ograniczeń ilościowych w obrocie węglem i stalą,

  2. zakaz środków lub praktyk dyskryminujących niektórych producentów, nabywców lub konsumentów, jak również zakaz środków lub praktyk utrudniających nabywcy swobodny wybór dostawcy,

  3. zakaz subwencji lub innych form pomocy przyznawanej przez państwo albo specjalnych obciążeń przez nie nakładanych,

  4. zakaz stosowania praktyk dotyczących podziału lub wykorzystania rynków, jeśli praktyki te mogłyby naruszać wolną konkurencję.

Celem EWWiS było stworzenie wspólnego rynku węgla, żelaza i stali państw członkowskich oraz warunków do racjonalnej specjalizacji i największej wydajności produkcji w tych gałęziach przemysłu. EWWiS miała przyczynić się do rozwoju gospodarczego, zwiększenia zatrudnienia oraz podniesienia stopy życiowej w państwach członkowskich. Zadaniem EWWiS było zapewnienie właściwego zaopatrzenia rynku węgla i stali, zapewnienie konsumentom równego dostępu do źródeł zaopatrzenia, prowadzenia właściwej polityki cenowej przez zapobieganie praktykom monopolistycznym, rozwijanie zdolności produkcyjnych przy racjonalnym zużyciu surowców oraz poprawa warunków pracy i stopy życiowej pracowników zatrudnionych w sektorze węgla i stali.

EWWiS była organizacją obdarzoną własną osobowością prawną na poziomie międzynarodowym. Jako taki organizm - Wspólnota zyskała uznanie międzynarodowe wielu państw, w tym Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej.

„Zachęcone sukcesami EWWiS klasy polityczne integrujących się państw nie ustawały w poszukiwaniu nowych formuł integracyjnych. Nie wszystkie one były równie dobre, wobec czego nie wszystkie one dochodziły w praktyce do skutku. Nie ziściły się np. ostatecznie plany zintegrowania militarnego armii europejskiej w Europejskiej Wspólnocie Obronnej, zainicjowane w lutym 1951 r. ani, nieco później, plany zintegrowania politycznego poprzez powołanie Europejskiej Wspólnoty Politycznej (inicjatywa z września 1952 r., projekt traktatu przyjęty 10 marca 1953 r., ale zarzucono proces jego ratyfikacji pod wpływem trudności jakie wystąpiły w związku z tym we francuskim Zgromadzeniu Narodowym)”. Zwolennicy integracji doszli do przekonania, że najtrwalszą integrację mogą zapewnić w przyszłości Europie Zachodniej lepsze i głębsze więzi gospodarcze. W czerwcu 1955 r. zebrała się w Messynie konferencja ministrów spraw zagranicznych sześciu państw - członków EWWiS. Osiągnięto na niej porozumienie co do celowości utworzenia wspólnoty gospodarczej (na podstawie tzw. planu Beyena, opracowanego przez rząd holenderski) i podjęto decyzję o rozpoczęciu prac nad przygotowaniem planu ekonomicznej integracji Europy. Efektem tych prac było obszerne sprawozdanie ogłoszone w kwietniu 1956 r. pod nazwą „Raport Spaaka” (Paul-Henri Spaak - Minister spraw Zagranicznych Belgii), który stał się podstawą dla negocjacji zmierzających do opracowania nowych traktatów integracyjnych. W rezultacie tych rokowań 25 marca 1957 r. sześć państw: Belgia, Holandia, Luksemburg, Niemcy, Francja i Włochy podpisało w Rzymie dwa traktaty (zwane potocznie Traktatami Rzymskimi).

Pierwszy z nich ustanowił Europejską Wspólnotę Gospodarczą - EWG (European Economic Community - EEC), drugi natomiast tworzył Europejską Wspólnotę Energii Atomowej - EWEA lub Euratom ((European Atomic Energy Community - EAEC). Traktaty te nabrały mocy obowiązującej 1 stycznia 1958 r., a okres ich ważności jest nieograniczony. „Faktem szczególnej wagi było przystąpienie do nowej organizacji (EWG) zarówno Francji, jak i Niemiec, dwóch krajów, które trzykrotnie prowadziły ze sobą wojny w ciągu ostatnich stu lat: 1870-1871, 1914-1918 i 1939-1945. Nowemu układowi przyświecała nadzieja, że nie do pomyślenia będą dalsze wojny, skoro integracja gospodarki francuskiej i niemieckiej stanie się bardzo ścisła”.

Celem EWG było stworzenie wspólnego rynku i stopniowe zbliżanie polityki gospodarczej krajów członkowskich, popieranie harmonijnego rozwoju działań gospodarczych, stały i zrównoważony wzrost, zwiększenie stabilności gospodarczej, przyspieszony wzrost stopy życiowej i zacieśnianie stosunków między krajami członkowskimi.

„Zadaniem EWG jest przyczynianie się do harmonijnego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego, podniesienia stopy życiowej obywateli oraz spójności ekonomicznej i społecznej dzięki:

  1. zniesieniu opłat celnych i ograniczeń ilościowych w imporcie i eksporcie towarów pomiędzy państwami członkowskimi,

  2. prowadzeniu wspólnej polityki handlowej,

  3. zapewnieniu swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału,

  4. wspólnej polityce rolnej,

  5. wspólnej polityce transportowej, ujednoliceniu prawodawstwa w zakresie niezbędnym do funkcjonowania wspólnego rynku,

  6. utworzeniu Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego,

  7. wspieraniu badań naukowych i rozwoju techniki,

  8. stowarzyszeniu z krajami i terytoriami zamorskimi w celu zwiększenia wymiany oraz wspierania ich rozwoju gospodarczego i społecznego”.

Dla realizacji wszystkich tych celów EWG powołała cztery instytucje:

Funkcje pomocnicze miały pełnić: Rada Gospodarcza i Społeczna oraz Trybunał Obrachunkowy.

Sygnatariusze Traktatów Rzymskich wraz z ich podpisaniem (25.03.1957 r.) przyjęli konwencję o niektórych wspólnych instytucjach dla Wspólnot Europejskich. Organami wspólnymi stały się: Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne (od 30.03.1962 r. Parlament Europejski) i Trybunał Sprawiedliwości. Ponadto doszło do zunifikowania Rady Gospodarczej i Społecznej oraz do ujednolicenia niektórych spraw budżetowych. Natomiast 8 kwietnia 1965 r. na mocy Traktatu fuzyjnego (Merger Treaty) ustanowiono jednolitą Radę i jednolitą Komisję Wspólnot Europejskich. Traktat wszedł w życie 1 lipca 1967 r. i od tego momentu trzy dotąd odrębne Wspólnoty posiadają cztery wspólne i jednolite organy: Radę, Komisję, Parlament Europejski oraz Trybunał Sprawiedliwości. Dokonano też scalenia administracji Wspólnot oraz ujednolicono sprawy budżetowe, a także przyjęto Protokół o przywilejach i immunitetach Wspólnot Europejskich.

Decyzje te stanowiły dalszy krok ku pogłębianiu się procesu integracji europejskiej.

Pierwszym etapem integracji gospodarczej było stworzenie Unii Celnej oraz niepełnego Wspólnego Rynku. Integracja rynków osiągnęła szybki postęp w latach sześćdziesiątych. W 1968 r. stworzono Unię Celną: zniesiono cła wewnętrzne i kontyngenty oraz wprowadzono wspólną taryfę celną w stosunku do państw trzecich. Nastąpiła liberalizacja przepływu kapitałów. Integracja polityki postępowała w związku z podjęciem wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki handlowej. Ponadto stworzono ramy instytucjonalne koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich. 1 grudnia 1969 r. szefowie państw i rządów sześciu krajów EWG opowiedzieli się na szczycie w Hadze za pogłębieniem integracji i rozszerzeniem Wspólnoty. Podjęli uchwałę w sprawie etapowego wprowadzenia Unii Gospodarczej i Walutowej do 1980 r..

Państwami, które starały się o uzyskanie statusu pełnego członka Wspólnot, były: Wielka Brytania, Irlandia, Dania oraz Norwegia. 22 stycznia 1972 r. w Pałacu „Egmont” w Brukseli „Dziesiątka” państw, na którą składało się odtąd sześciu członków pierwotnych (założycieli) i czwórka państw nowych, podpisała stosowne akty przystąpienia do Wspólnot. Jeszcze w tym samym roku „Dziesiątka” uległa zredukowniu do „Dziewiątki” w następstwie negatywnego wyniku referendum ratyfikacyjnego przeprowadzonego w Norwegii. Ostatecznie w odniesieniu do Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii Traktat Akcesyjny wszedł w życie 1 stycznia 1973 r. i od tej chwili państwa te stały się ostatecznie członkami Wspólnot, nawet jeśli dopiero z dniem 1 stycznia 1978 r. stały się one członkami z definitywnie wszystkimi tego członkostwa skutkami.

28 maja 1979 r. w Atenach podpisano Traktat o przystąpieniu Grecji do Wspólnot; wszedł on w życie 1 stycznia 1981 r.

12 czerwca 1981 r. Hiszpania i Portugalia, podpisując stosowne akty, stały się członkami Wspólnot, z mocą od 1 stycznia 1986 r. Z tą chwilą Wspólnoty Europejskie poszerzyły grono swoich członków z „Dziesiątki” do „Dwunastki”.

Kryzys gospodarczy, który wybuchł w 1973 r., w praktyce zahamował proces integracji. Państwa członkowskie przyjęły odmienne strategie polityki gospodarczej, co dodatkowo skomplikowało unifikację strefy. Jednocześnie Stany Zjednoczone (początkowo popierające proces integracji) przystąpiły do wojny handlowej i gospodarczej ze Wspólnotą Europejską. Integracja ekonomiczna nie posuwała się naprzód, a realizacja wspólnej polityki rolnej doprowadziła w końcu lat 80-tych do kryzysy budżetowego. „Pozycja Wspólnoty Europejskiej na rynku światowym stała się odczuwalnie słabsza. Wysokie bezrobocie i spowolnienie wzrostu gospodarczego wskazywały na relatywnie niską efektywność gospodarki europejskiej. Stopniowo rosła też świadomość ogromnych kosztów wywołanych istniejącymi podziałami na rynku. W tej sytuacji państwa członkowskie Wspólnoty zdecydowały się na nadanie integracji europejskiej większej dynamiki. Podpisując 17 lutego 1986 r. w Luksemburgu Jednolity Akt Europejski, postanowiły dokończyć do 1992 r. tworzenie Wspólnego Rynku”.

Jednolity Akt Europejski wnosi szereg zmian o charakterze instytucjonalno-proceduralnym oraz rozszerza politykę Wspólnot, wprowadzając jednocześnie regulacje kodyfikujące ich dotychczasową działalność. Jednolity Akt Europejski ustala regulacje prawne niezbędne Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej dla realizacji rynku wewnętrznego, a także regulacje dotyczące współpracy w zakresie polityki gospodarczej, walutowej i społecznej, spójności polityki gospodarczej i społecznej, polityki badań naukowych i rozwoju technologicznego oraz polityki ochrony środowiska naturalnego.

Kolejnym przedsięwzięciem, i jak dotychczas najbardziej dalekosiężnym i o najdalej idących konsekwencjach, które wyznacza nowy etap w historii Wspólnot Europejskich i w szeroko pojmowanej integracji europejskiej, jest traktat o Unii Europejskiej, określany jako traktat z Maastricht. Traktat ten został podpisany przez 12 państw członkowskich Wspólnoty w dniu 7 lutego 1992 r. na czas nieokreślony, moc wiążącą zyskał z dniem 1 listopada 1992 r. Celem traktatu było stworzenie podstaw do przekształcenia Wspólnot Europejskich w Unię Europejską. Cel ten osiągnięto przez fuzję uregulowań dotyczących realizacji Unii Gospodarczej i Walutowej z postanowieniami Traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej.

„Do najistotniejszych osiągnięć TUE należy:

  1. zdefiniowanie Unii Gospodarczej i Walutowej, stworzenie konstytucjonalnych i instytucjonalnych warunków do jej realizacji oraz harmonogramu jej urzeczywistnienia;

  2. nadanie nowego wymiaru europejskiej polityce zagranicznej - po raz pierwszy państwa członkowskie Wspólnot zobowiązały się prawnie do prowadzenia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa;

  3. rozszerzenie zakresu działania Wspólnot o nowe sektory: przemysł, sieci transeuropejskie, ochronę konsumenta, edukację, szkolenie zawodowe i młodzież, ochronę zdrowia i kulturę oraz uzupełnienie istniejących postanowień o nowe dyspozycje dotyczące polityki społecznej i współpracy w zakresie rozwoju oraz ochrony środowiska;

  4. intensyfikacja współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i polityki wewnętrznej;

  5. wzmocnienie prerogatyw Parlamentu Europejskiego m. in. przez wprowadzenie procedury współdecydowania umożliwiającej mu zawetowanie decyzji Rady Unii Europejskiej oraz zwiększenie liczby przypadków wymogu wyrażenia zgody przez Parlament Europejski na podjęcie przez nią decyzji, umożliwienie Parlamentowi Europejskiemu udziału w mianowaniu członków Komisji Europejskiej oraz w zawieraniu umów międzynarodowych;

  6. wprowadzenie obywatelstwa Unii Europejskiej stanowiącego istotny krok w kierunku „upaństwowienia” Wspólnot”.

Podpisanie Traktatu o Unii Europejskiej nie zakończyło procesu integracji między państwami członkowskimi i nie określiło ostatecznie przyszłego kształtu Unii. 1 lutego 1993 r. rozpoczęto rokowania w sprawie przystąpienia do Wspólnot Austrii, Szwecji i Finlandii (zakończone 1 marca 1994 r.) oraz przyłączenia się do nich przez Norwegię (zakończone 15 marca 1994 r.). 1 kwietnia 1994 r. podanie o przyjęcie do Wspólnot złożyły Węgry, a 8 kwietnia 1994 r. podanie takie złożyła Rzeczpospolita Polska.

1 stycznia 1995 r. członkami Wspólnot stały się Austria, Finlandia i Szwecja. Ponadto podjęto też prace nad reformą Unii. Podstawą prawną reformy był sam Traktat, który przewidywał zwołanie konferencji międzyrządowej. Rozpoczęła się ona 29 marca 1996 r. w Turynie. Przedmiotem obrad były następujące kwestie:

Priorytety i sekwencję działań w dostosowywaniu prawa państw kandydujących do prawa wspólnotowego wyznaczyła unijna Strategia Przedczłonkowska (grudzień 1994 r.) i tzw. Biała Księga w zakresie dostosowań do Jednolitego Rynku (czerwiec 1995 r.). Na jej podstawie oraz na podstawie analiz dotyczących osiągniętego stopnia dostosowania prawa Rząd opracował Harmonogram działań dostosowujących polski system prawny do zaleceń Białej Księgi Komisji Europejskiej w sprawie integracji z Jednolity Rynkiem Unii Europejskiej (lipiec 1997 r.). W 1997 r. Rząd przyjął również Narodową Strategię Integracji (NSI), a następnie Harmonogram działań implementacyjnych NSI, w których sformułowane zostały zadania wynikające z procesu dostosowawczego w okresie poprzedzającym negocjacje, w trakcie negocjacji, a także w pierwszej fazie członkostwa.

W lipcu 1997 r. Komisja Europejska przedstawiła Opinie o wnioskach krajów stowarzyszonych z Unią Europejską - w tym Polski - w sprawie członkostwa. Komisja najwyżej oceniła w postępach na drodze reform i wypełnianiu kryteriów członkostwa w Unii Europejskiej, przedstawionych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r., Polskę i Węgry oraz zarekomendowała Radzie Europejskiej rozpoczęcie negocjacji w sprawie akcesji do Unii Europejskiej z Cyprem Estonią, Polską, Słowenią oraz Węgrami. Rada Europejska na posiedzeniu w Luksemburgu w grudniu 1997 r. Przyjęła wzmocnioną strategię przedakcesyjną, której celem było udzielenie państwom stowarzyszonym praktycznej i finansowej pomocy we wprowadzaniu reform koniecznych do uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej. Elementem wzmocnionej strategii przedakcesyjnej był unijny program „Partnerstwo dla Członkostwa” zawierający priorytetową listę dostosowań krótko- i średniookresowych, corocznie aktualizowanych oraz ramy wsparcia finansowego w ich wdrażaniu. Służą temu nowe zasady funkcjonowania programu PHARE (a od roku 2000 również fundusze SAPARD i ISPA) oraz nowe struktury zarządzania pomocą finansową.

Podczas szczytu w Berlinie w marcu 1999 r. przyjęte zostały ramy czasowe i warunki budżetowe w sprawie rozszerzenia Unii o pierwszą grupę państw kandydujących. Nowa perspektywa finansowa zakładała gotowość Unii do przyjęcia nowych członków od 2002 r.

Polska rozpoczęła negocjacje akcesyjne 31 marca 1998 r. wraz z czterema innymi krajami z Europy Środkowo-Wschodniej, tj. Czechami, Estonią, Słowenią, Węgrami i Cyprem. W grudniu 1999 r. zakończona została procedura składania stanowisk negocjacyjnych. Rada Europejska w Helsinkach w grudniu 1999 r. wytyczyła „mapę drogową negocjacji”, zawierającą harmonogram zakładający ich zakończenie w roku 2002. Jednocześnie podjęta została decyzja o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z kolejnymi sześcioma państwami kandydującymi, tj. Bułgarią, Litwą, Łotwą, Maltą, Słowacją i Rumunią (tzw. Grupa Helsińska).

Rozwiązania instytucjonalne przygotowujące Unię Europejską do rozszerzenia zostały określone w Traktacie z Nicei, który został przyjęty w trakcie szczytu Unii Europejskiej w Nicei w 2000 r., a wszedł w życie 1 lutego 2003 r. po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Dalszych zmian instytucji dokona Konferencja Międzynarodowa, której zakończenie zaplanowano na rok 2004.

Obecnie krajami członkowskimi Unii Europejskiej jest 15 państw: Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Szwecja, Wielka Brytania i Włochy. Na terytorium Unii Europejskiej, o zasięgu ponad 3 mln km2, mieszka prawie 378,5 mln obywateli.

16 kwietnia 2003 r. dziesięć państw starających się o członkostwo w Unii Europejskiej: Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia i Węgry podpisało w Atenach Traktat Akcesyjny.

Traktat Akcesyjny jest umową międzynarodową, zawartą przez dotychczasowe kraje Unii Europejskiej z nowymi krajami. Zgodnie z decyzjami Rady Europejskiej w Brukseli (24-25.X.2002 r.), potwierdzonymi zapisami Traktatu Akcesyjnego, przystąpienie dziesięciu nowych państw do Unii Europejskiej nastąpi z dniem 1 maja 2004 r.

Kraje kandydujące do Unii Europejskiej to: Bułgaria, Rumunia i Turcja.

2. Cele Unii i środki ich realizacji

W art. A traktatu z Maastricht stwierdza się: „Niniejszym Traktatem Wysokie Umawiające się Strony ustanawiają pomiędzy sobą Unię Europejską, zwaną dalej „Unią”. Niniejszy Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz silniejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi. Unię buduje się w oparciu o Wspólnoty Europejskie, uzupełniając polityką i formami współpracy ustanowionymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest organizacja w sposób konsekwentny i solidarny, stosunków pomiędzy Państwami Członkowskimi i ich narodami”.

Natomiast - zgodnie z art. B tego traktatu - do celów Unii Europejskiej należy:

Cele Unii Europejskiej osiągane są w oparciu o Traktat z Maastricht zgodnie z przewidzianymi w nim warunkami i harmonogramem, z poszanowaniem zasady subsydiarności określonej w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską.

Zadaniem Wspólnoty Europejskiej jest - zgodnie z art. 2 traktatu rzymskiego - przyczynianie się do harmonijnego rozwoju życia gospodarczego we Wspólnocie, stałego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego, większej stabilności, szybszego wzrostu stopy życiowej i ściślejszych związków między państwami członkowskimi.

Środki, które mają służyć do realizacji zadań określonych w art. 2 traktatu rzymskiego, są następujące:

  1. stopniowe wyeliminowanie w handlu między państwami członkowskimi opłat celnych i ograniczeń ilościowych oraz wszelkich innych środków o podobnych skutkach;

  2. ustanowienie wspólnej taryfy celnej i prowadzenie wspólnej polityki handlowej wobec państw trzecich;

  3. zniesienie między członkami przeszkód w wolnej cyrkulacji osób, usług i kapitału, czyli ustanowienie wspólnego rynku czynników produkcji;

  4. prowadzenie wspólnej polityki rolnej;

  5. prowadzenie wspólnej polityki w dziedzinie transportu;

  6. zapewnienie wspólnej konkurencji na wspólnym rynku przez zakaz praktyk ograniczających konkurencję (kartele, subsydia rządowe itp.);

  7. koordynacja polityki ekonomicznej państw członkowskich w celu ułatwienia im zachowywania równowagi płatniczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i stabilności cen;

  8. ujednolicenie ustawodawstw krajowych w stopniu niezbędnym do funkcjonowania wspólnego rynku;

  9. utworzenie Europejskiego Funduszu Socjalnego wg celu zwiększenia zawodowej i geograficznej mobilności siły roboczej oraz przyczynienia się do wzrostu stopy życiowej;

  10. utworzenie Europejskiego Banku Inwestycyjnego mającego ułatwić ekonomiczną ekspansję przez stworzenie nowych zasobów finansowych;

  11. stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich w celu zwiększenia wymiany oraz przyczynienia się do ekonomicznego i społecznego rozwoju tych krajów i terytoriów.

Cele postawione przed EWG przez traktat rzymski zostały uzupełnione postanowieniami Jednolitego Aktu Europejskiego. Dokument ten stworzył formalne podstawy prawne dla tych przedsięwzięć, które realizowane były w praktyce, ale nie były formalnie przewidziane przez traktat rzymski. Jednolity Akt Europejski stanowił także podstawy prawne dla Jednolitego Rynku Europejskiego, który zaczął funkcjonować od 1 sierpnia 1993 r.

Po raz drugi cele gospodarcze Wspólnoty Europejskiej zostały rozszerzone przez traktat z Maastricht. Zmienił on przede wszystkim i rozszerzył treść art. 2 traktatu rzymskiego o EWG na następującą: „Zadaniem Wspólnoty jest, poprzez ustanowienie wspólnego rynku i unii gospodarczo-walutowej i prowadzenie wspólnych polityk lub działań określonych w art. 3 i 3a, przyczynianie się w całej Wspólnocie do harmonijnego i zrównoważonego rozwoju działań gospodarczych, trwałego i nieinflacyjnego wzrostu, z poszanowaniem środowiska naturalnego, wysokiego stopnia zbieżności funkcjonowania gospodarek, wysokiego poziomu zatrudnienia i opieki społecznej, podnoszenia stopy życiowej i jakości życia, spójności ekonomicznej i społecznej oraz solidarności pomiędzy państwami członkowskimi”.

Środki, które mają służyć osiągnięciu powyższych celów są następujące (oprócz tych, wymienionych w pierwotnym tekście traktatu rzymskiego o Wspólnocie Europejskiej):

  1. środki dotyczące wyjazdu i poruszania się osób po rynku wewnętrznym, zgodnie z postanowieniami art. 100 c (określa on zasady wypracowania jednolitej procedury wizowej);

  2. wspólna polityka w zakresie rybołówstwa;

  3. polityka społeczna obejmująca Europejski Fundusz Socjalny;

  4. wzmocnienie spójności ekonomicznej i społecznej;

  5. wspólna polityka w zakresie ochrony środowiska naturalnego;

  6. wzmocnienie konkurencyjności przemysłu Wspólnoty;

  7. wspieranie badań naukowych i rozwoju techniki;

  8. działania mające na celu utworzenie i rozwój sieci transeuropejskiej;

  9. przyczynianie się do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia;

  10. tworzenie warunków do wzrostu poziomu edukacji, szkolenia oraz rozkwitu kultur państw członkowskich;

  11. polityka dotycząca współpracy w zakresie rozwoju;

  12. przyczynianie się do wzmocnienia ochrony konsumenta;

  13. działania w zakresie energii, ochrony obywateli i turystyki.

Ponadto dla osiągnięcia celów Wspólnoty działania państw członkowskich samej Wspólnoty obejmują:

Unia Europejska składa się z trzech zasadniczych elementów (filarów), a mianowicie:

  1. FILAR - Wspólnoty Europejskie:

Traktaty Wspólnot Europejskich:

  1. FILAR - Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa:

Polityka zagraniczna:

Polityka bezpieczeństwa:

  1. FILAR - Sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości:

Sprawy wewnętrzne:

Wymiar sprawiedliwości:

Unia celna obejmuje całą wymianę towarową i wprowadza zakaz stosowania między państwami członkowskimi ceł przywozowych i wywozowych. Oznacza to, że w handlu między państwami członkowskimi nie mogą być nakładane cła ani opłaty o podobnym charakterze, a w stosunku do państw trzecich obowiązuje wspólna taryfa celna (CCT)”.

Polityka handlowa opiera się na ujednoliconych zasadach ustalania stawek celnych, zawierania umów celnych i handlowych, ustanawiania działań liberalizujących lub chroniących handel. Jej celem jest harmonijny rozwój handlu światowego oraz stopniowe znoszenie ograniczeń w handlu międzynarodowym i barier celnych. Obejmuje handel towarami i usługami. Polityka handlowa reguluje także stosunki handlowe Wspólnoty Europejskiej z krajami trzecimi.

Wspólna polityka rolna jest wynikiem m. in.:

Jako główne cele wspólnej polityki rolnej, zgodnie z art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przyjmuje się:

W ramach polityki transportowej Rada Unii Europejskiej określa zasady transportu do lub z obszaru państwa członkowskiego, zasady transportu, środki zwiększające bezpieczeństwo transportu, warunki, na jakich przewoźnicy nie mających stałych przedstawicielstw w państwie członkowskim mogą wykonywać usługi na jego obszarze i wszelkie inne postanowienia. W roku 1983 Komisja Europejska ustanowiła szereg ważnych celów politycznych:

W roku 1995 Komisja przyjęła program działań na lata 1995-2000, zwierający założenia dla wspólnego podejścia do zagadnienia transportu. „Wysunięte założenia dotyczyły: poprawy jakości przez rozwój zintegrowanego systemu transportowego w oparciu o zaawansowane technologie, które jednocześnie przyczyniają się do osiągnięcia celów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska; poprawy funkcjonowania jednolitego rynku w celu promowania efektywności, wyboru i niewygórowanych prowizji za usługi transportowe, zapewniając jednocześnie odpowiednie świadczenia socjalne; poszerzenia zasięgu zewnętrznego przez poprawę połączeń transportowych między Unią Europejską i krajami trzecimi oraz dostęp firm Unii Europejskiej do rynków transportowych w innych częściach świata. Późniejszy program działań na lata 2000-2004 położył większy nacisk na ochronę środowiska”.

Polityka przemysłowa Unii Europejskiej wspiera zanikające gałęzie przemysłu, takie jak przemysł tekstylny, stalowy i okrętowy, pomaga przeprowadzić wewnętrzną restrukturyzacją oraz wspiera rozwój i zasięg nowych technologii, które będą podstawą przyszłego wzrostu ekonomicznego.

Polityka strukturalna zakłada gospodarczej i społecznej spójności na obszarze Unii Europejskiej. Ma do tego doprowadzić niwelowanie różnic w poziomie życia ludności, w poziomie rozwoju gospodarczego poszczególnych państw i regionów, w infrastrukturze regionalnej i na rynku pracy. Nadrzędnym celem polityki strukturalnej jest osiągnięcie koherencji ekonomicznej i społecznej. Unia Europejska dąży w szczególności do zredukowania różnic w rozwoju poszczególnych regionów i zmniejszenia zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich.

Cele polityki strukturalnej:

  1. wspieranie rozwoju strukturalnego regionów najsłabiej rozwiniętych,

  2. konwersja upadających regionów przemysłowych,

  3. zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz bezrobocia wśród młodzieży,

  4. integracja młodych ludzi w życiu zawodowym,

  5. przystosowanie produkcji, przetworzenie i marketing struktur w rolnictwie i leśnictwie,

  6. rozwój obszarów wiejskich,

  7. wspieranie rozwoju i strukturalnego dopasowania obszarów o bardzo niskiej gęstości zaludnienia.

Głównym instrumentem polityki strukturalnej są fundusze strukturalne, które finansują przedsięwzięcia strukturalne oraz pomagają w realizacji zasadniczych celów tej polityki.

Polityka regionalna koncentruje się na kilku celach polityki strukturalnej:

  1. udzielanie poparcia regionom zacofanym, gdzie PNB na 1 mieszkańca nie przekracza 75% przeciętnej Wspólnot Europejskiej,

  2. restrukturyzacja regionów i stref nadgranicznych dotkniętych spadkiem produkcji przemysłowej,

  3. wspieranie rozwoju regionów wiejskich.

„Polityka regionalna jest prowadzona też w poszczególnych państwach Unii Europejskiej równolegle na dwóch szczeblach: rządowym, przez właściwy organ administracji państwowej wyposażony w odpowiednie uprawnienia (polityka interregionalna), oraz regionalnym, przez władze regionalne na podstawie posiadanych przez nie środków finansowych (polityka intraregionalna)”.

Zadaniem polityki gospodarczej Unii Europejskiej jest wspieranie harmonijnego rozwoju ekonomicznego w ramach rynku wewnętrznego.

Cele polityki gospodarczej to:

Realizacji tych celów ma służyć przede wszystkim: zniesienie ceł, eliminowanie utrudnień w przepływie towarów, osób, usług i kapitału, harmonizacja prawa, równowaga w stosunkach gospodarczych z zagranicą. Celem nadrzędnym polityki gospodarczej jest osiągnięcie Unii Gospodarczej i Walutowej.

Polityka walutowa ma służyć operacjom na rynku dewiz, ale zadaniem Europejskiego Banku Centralnego jest też nadzorowanie instytucji kredytowych i innych instytucji finansowych ( z wyjątkiem instytucji ubezpieczeniowych). Oznacza to, że narodowe banki centralne mogą w stosunku do swoich rezerw dewizowych prowadzić politykę tylko w ramach polityki realizowanej przez Europejski Bank Centralny i tylko w zgodzie z nią. Priorytetowym celem polityki walutowej jest stabilność cen oraz stabilność wartości waluty europejskiej. Polityka walutowa zakłada też regulowanie stosunku euro do innych walut, w szczególności koordynowanie kursów wymiany.

Polityka społeczna zakłada wspólne działania na rzecz poprawy warunków życia i pracy mieszkańców państw Unii Europejskiej, poprawę warunków zatrudnienia, warunków pracy, bezpieczeństwa i higieny pracy, modyfikowanie i udoskonalanie prawa pracy, organizowanie szkoleń zawodowych, kursów doskonalenia zawodowego, podnoszenie kwalifikacji zawodowych młodzieży, wymiana młodych pracowników i przyspieszanie ich integracji zawodowej, dostosowywanie procesu kształcenia do polityki na rynku pracy, koordynowanie pomocy socjalnej, rynków ubezpieczeń społecznych, zagwarantowanie prawa do zrzeszania się pracowników i zbiorowych negocjacji pomiędzy pracownikami i pracodawcami, poprawę warunków życia pracowników. Minimalnymi standardami europejskimi w dziedzinie polityki społecznej są:

W ramach polityki konsumenckiej ustalono pięć podstawowych praw konsumenta:

  1. prawo do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa;

  2. prawo do ochrony interesów ekonomicznych;

  3. prawo do wynagradzania szkód;

  4. prawo do informacji i edukacji;

  5. prawo do konsultacji.

Prawa konsumenta muszą być brane pod uwagę w realizacji innych polityk Wspólnoty (rolnej, gospodarczej, socjalnej, ochrony środowiska naturalnego).

„Traktat o Unii Europejskiej, przyjęty w Maastricht w grudniu 1991 roku, przewidywał ustanowienie obywatelstwa Unii Europejskiej. Gwarantował obywatelom Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i osiedlania, do głosowania oraz kandydowania w wyborach komunalnych oraz do Parlamentu Europejskiego w krajach, w których przebywają, oraz do jednakowej ochrony konsularnej w krajach trzecich, gdzie ich własne państwa nie mają przedstawicielstw dyplomatycznych. Zaaprobowano również prawo wszystkich obywateli do składania petycji do Parlamentu Europejskiego, który został zobowiązany do wyznaczenia rzecznika, upoważnionego do przyjmowania skarg obywateli odnośnie do domniemanych nieprawidłowości popełnianych przez instytucje WE”.

W zakresie edukacji Unia Europejska stawia sobie następujące cele:

  1. poprawa kształcenia zawodowego i edukacji kulturalnej pracowników - migrantów i ich dzieci;

  2. lepsze wzajemne zrozumienie różnych europejskich systemów edukacyjnych;

  3. zbieranie podstawowych informacji dokumentalnych i statystycznych;

  4. współpraca w zakresie szkolnictwa wyższego;

  5. usprawnienie nauczania języków obcych;

  6. równość szans dostępu do wszystkich form edukacji w całej Wspólnocie.

W sferze kultury cele Unii Europejskiej obejmują:

Polityka w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego przewiduje działania zapobiegawcze, neutralizację zanieczyszczeń, ograniczenie emisji substancji trujących, renaturalizację środowiska naturalnego. Ponadto wprowadza zasadę pokrywania szkód w wyżej wymienionym zakresie przez sprawcę. Jednolity Akt Europejski określił cele działań Wspólnoty w zakresie środowiska naturalnego. Są to:

W polityce ochrony środowiska naturalnego Unia Europejska wykorzystuje dostępne informacje naukowo-techniczne, interesuje się zróżnicowaniem stanu środowiska naturalnego w poszczególnych regionach, a także współpracuje z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi.

„Unia i Państwa Członkowskie określają i realizują wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, której cele są następujące (art. I 1 Traktatu o Unii Europejskiej):

Realizacja polityki jest zapewniona dzięki współpracy albo wspólnym działaniom”.

W ramach polityki sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (III filar), w związku z realizacją jednego z głównych celów Unii Europejskiej, jakim jest swobodny przepływ ludności, położono nacisk na politykę azylową i imigracyjną, zasady pobytu obywateli krajów trzecich na terytorium państw Unii, na walkę z narkomanią i terroryzmem oraz przestępczość zorganizowaną. W zakresie tej polityki przewidziana jest współpraca policyjna, celna i sądowa.

  1. Fundusze przedakcesyjne jako instrumenty finansowe Unii Europejskiej

    1. Wprowadzenie

Środki pomocy strukturalnej dla krajów kandydackich: PHARE, ISPA i SAPARD mają służyć praktycznemu wdrażaniu standardów wspólnotowego dorobku prawnego w krajach kandydackich w dziedzinach priorytetowych, wskazanych w dokumentach: „Partnerstwo dla Członkostwa” (Pdc) oraz „Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa Polski w Unii Europejskiej” (NPPC).

W celu wsparcia i zdynamizowania przygotowań państw kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej zmieniła się struktura i charakterystyki pomocy przekazywanej krajom kandydującym. Przewidziana pomoc przedakcesyjna ma ułatwić dostosowania do przyjęcia zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej. Dla tych państw Europy Środkowej i Wschodniej, które wejdą do Unii przed 2006 r., wyodrębniono oddzielne środki (na rozszerzenie).

Dotychczasowa pomoc udzielana od 1989 r. w ramach PHARE została zastąpiona nową formą wsparcia w okresie przedakcesyjnym, tj. w latach 2000-2006. Pomoc przedakcesyjna Unii Europejskiej opiera się na trzech programach:

  1. PHARE 2, który jest zorientowany na przygotowanie kandydatów do członkostwa w UE;

tzw. Phare IA - budowa i wzmacnianie infrastruktury instytucjonalnej oraz finansowanie (relatywnie niewielkich) inwestycji wspierających dostosowywanie polskiego prawodawstwa do legislacji Wspólnoty;

tzw. Phare ESC (regionalny) - inwestycyjny: m. in. przedsięwzięcia dotyczące infrastruktury ochrony środowiska, zidentyfikowane jako priorytety na poziomie regionalnym (województw),

  1. Przedakcesyjny Instrument Polityki Strukturalnej - ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) - przeznaczony na wsparcie przygotowań państw kandydujących do UE w zakresie infrastruktury transportowej oraz ochrony środowiska naturalnego; ma pomóc realizować wdrażanie ekologicznego acquis oraz politykę spójności ekonomicznej; priorytety o charakterze ogólnokrajowym (ponadregionalnym); instrument administrowany centralnie;

  2. Przedakcesyjny Fundusz Wsparcia dla Rolnictwa i Obszarów Wiejskich - SAPARD (Support for Pre-Accession Measures for Agriculture and Rural Development), którego głównym celem jest wspieranie wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich oraz restrukturyzacja gospodarki żywnościowej konkretne przedsięwzięcia do wsparcia z tego funduszu będą identyfikowane na poziomie lokalnym .

Z założenia programy pomocy przedakcesyjnej PHARE, SAPARD i ISPA powinny stanowić komplementarne instrumenty przygotowań akcesyjnych. W szczególności niedopuszczalne jest ich nakładanie się, tzn. finansowanie w ramach różnych programów tego samego typu przedsięwzięć. Ta prosta zasada, pomimo przyjęcia odpowiedniej regulacji prawnej, jest w praktyce trudna do stosowania z powodu braku precyzji w określeniu granic rozdziału pomiędzy poszczególnymi programami. Znane są dotychczas jedynie główne zasady tego rozdziału:

„Łączne, planowane wsparcie w ramach wszystkich trzech funduszy dla krajów kandydujących w latach 2000-2006 wyniesie 21 mld 840 mln euro. Decyzje o podziale środków będą podejmowane dla każdego roku osobno, a wielkość przyznawanych środków będzie uzależniona nie tylko od wielkości poszczególnych krajów, lecz również od postępów w dostosowywaniu prawa krajowego do unijnych standardów”.

Tabela nr 2: ŚRODKI FINANSOWE ZAREZERWOWANE NA POMOC PRZEDAKCESYJNĄ ORAZ NA ROZSZERZENIE (MLN EUR, CENY 1999 R.)

Wyszczególnienie

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Pomoc przedakcesyjna ogółem

SAPARD

ISPA

PHARE

3120

520

1040

1560

3120

520

1040

1560

3120

520

1040

1560

3120

520

1040

1560

3120

520

1040

1560

3120

520

1040

1560

3120

520

1040

1560

Środki na rozszerzenie

Rolnictwo

Działania strukturalne

Polityka wewnętrzna

Administracja

6450

1600

3750

730

370

9030

2030

5830

760

420

11610

2450

7920

790

450

14200

2930

10000

820

450

16780

3400

12080

850

450

Źródło: Federacja Związków Gmin i Powiatów RP Małopolskie Regionalne Centrum Informacji Europejskiej „Almanach środków pomocowych Unii Europejskiej”, Fundacja Rozwoju Samorządności i Prasy Lokalnej, Kraków 2001, str. 89

Alokacje finansowe w ramach pomocy przedakcesyjnej (przedstawione w tabeli) dotyczą wszystkich krajów kandydujących łącznie, a indykatywny ich podział na poszczególne kraje podlega corocznej decyzji Komisji i jest uzależniony nie tylko od wielkości kraju, ale także od postępów procesu akcesyjnego i zdolności absorpcyjnych.

Środki przedakcesyjne wynoszą 3120 mln EUR rocznie (w cenach z roku 1999) dla wszystkich kandydatów. Jest to wielkość stała w całym okresie objętym Perspektywą finansową.

Środki na rozszerzenie obejmują cztery cele: modernizację rolnictwa, działania strukturalne (w ramach polityki spójności), politykę wewnętrzną oraz administrację. W 2003 r. zarezerwowano w budżecie na te cele łącznie 9,03 mld EUR dla nowych członków, a w latach następnych wielkość ta wzrośnie i w 2006 r. osiągnie 16,78 mld EUR.

Zarówno środki na pomoc przedakcesyjną, jak i na rozszerzenie, to zobowiązania finansowe, a nie sumy, które faktycznie trafią do beneficjentów. Zależą one bowiem m. in. Od jakości projektów dostarczonych przez wnioskodawców, czy ich zdolności do współfinansowania przedsięwzięć finansowanych ze środków pomocowych.

„Perspektywa finansowa została przygotowana w 1997 r. i przyjęta przez państwa Unii w1999 r. przy założeniu, że do ugrupowania przystąpi maksymalnie pięć państw Europy Środkowej i Wschodniej (tzw. Grupa luksemburska obejmująca Czechy, Estonię, Polskę, Słowenię, Węgry) oraz Cypr. Te kraje byłyby więc ewentualnymi beneficjentami pomocy akcesyjnej przewidzianej dla pierwszych członków, jeśli oczywiście zostałyby przyjęte do Unii przed 2006 r. Natomiast pomoc przedakcesyjna została pomyślana dla dziesięciu kandydatów z Europy Środkowej i Wschodniej (kraje śródziemnomorskie kandydujące do Unii korzystają z innych funduszy pomocowych)”.

Istotną zasadą dotyczącą środków na pomoc przedakcesyjną i na rozszerzenie jest ustalenie, iż środki te nie mogą być wykorzystane na inny cel niż zapisany w Perspektywie finansowej. Pomoc przedakcesyjna nie może być więc przeznaczona na wydatki dla obecnych członków Unii Europejskiej i odwrotnie: środki zarezerwowane dla państw członkowskich nie mogą powiększyć pomocy przedakcesyjnej. Jednocześnie środki na rozszerzenie nie mogą pokryć w przyszłości jakichś nieprzewidzianych wydatków obecnych członków Unii Europejskiej. Nie mogą one też zasilać funduszy przedakcesyjnych. Natomiast sumy przewidziane w budżecie dla członków Unii Europejskiej oraz na wydatki przedakcesyjne mogą być wykorzystane tylko na te cele.

3.2. Program PHARE

Program PHARE powstał na mocy decyzji Rady Europejskiej z dnia 23.XII.1989 r. Jako cel programu wskazano pomoc finansową reformującym się państwom Europy Środkowej i Wschodniej w przekształcaniu ich systemów gospodarczo-politycznych do zdecentralizowanej gospodarki rynkowej i demokratycznego państwa oraz w ich integracji z gospodarkami i społeczeństwami Europy Zachodniej i reszty świata. Z chwilą rozpoczęcia program ten przeznaczony został jako forma pomocy dla Polski i Węgier; od 1990 r. obejmuje także Bułgarię i Czechosłowację. Potem dołączyła jeszcze Albania, Estonia, Rumunia, Litwa i Łotwa; do 2000 r. z funduszy tego programu korzystało już 17 państw naszego regionu; obecnie działa w 14-stu krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Są to: Albania, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Bułgaria, Czechy, Macedonia, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Polska, Rumunia, Słowacja i Słowenia.

Program Phare jest programem bezzwrotnej pomocy ekonomicznej Unii Europejskiej dla państw Europy Środkowe-Wschodniej. Pomoc otrzymywana w ramach programu nie podlega zwrotowi, z wyjątkiem funduszy nie wydatkowanych bądź wydatkowanych niezgodnie z przyjętymi zasadami. Część środków Phare jest przekazywana państwom-beneficjentom w ramach tzw. krajowych alokacji Phare, część zaś jest zarządzana bezpośrednio przez Komisję Europejską i finansuje programy horyzontalne - przeznaczone dla wszystkich państw uczestniczących oraz programy wielopaństwowe, obejmujące swym zasięgiem kilka państw.

„PHARE jest programem koordynowanym przez Komisję Europejską, który wspiera działania na rzecz transformacji gospodarczej i umacniania struktur demokratycznych. Do priorytetowych dziedzin objętych współdziałaniem zaliczono sektor prywatny, rolnictwo, administrację, infrastrukturę, zasoby ludzkie, rozwój społeczno-polityczny i integracje europejską. Uzyskanie pomocy jest uwarunkowane realizacją reform ustrojowo-ekonomicznych, w tym przede wszystkim ustanowieniem państwa prawa, respektowaniem praw człowieka, wprowadzeniem systemu wielopartyjnego, przeprowadzeniem wolnych wyborów oraz rozwojem gospodarki wolnorynkowej”.

Program PHARE podzielony był na kilka etapów:

Program PHARE 2 jest kontynuacją programu PHARE, z którego Polska korzysta od 1990 r. W zreformowanym systemie pomocy Phare 2 wprowadzono podział finansów: od 1998 r. na podstawie dokumentu „Nowa orientacja Phare. Zdecentralizowana implementacja” 30% jego rocznej alokacji przeznaczane jest na wsparcie rozwoju instytucjonalnego, 70% na projekty inwestycyjne. Dokument zawiera ponadto zasady ustalone jednostronnie przez Komisję Europejską:

- „Partnerstwo dla Członkostwa”,

- „Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa Polski w Unii Europejskiej” (NPPC).

Wsparcie rozwoju instytucjonalnego stanowi kontynuację priorytetów poprzednich edycji Phare. Rozwój instytucjonalny jest to tworzenie i doskonalenie struktur oraz zasobów kadrowych potrzebnych do wprowadzenia acquis communataire. Obejmuje pomoc techniczną oraz porozumienia bliźniacze (tzw. twinning) między instytucjami administracji centralnej państwa kandydującego a ich odpowiednikami w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Pomoc ta ma na celu stworzenie sieci instytucji i zdolności związanych z procesem akcesji do Unii Europejskiej oraz wzmocnienie administracyjne kandydatów pod kątem wdrożenia i egzekwowania prawa, a także realizowania programów spójności społeczno-gospodarczej.

Główne cele wsparcia inwestycyjnego to:

  1. wzrost działalności sektora produkcyjnego (pomoc w zróżnicowaniu działalności gospodarczej, rozwój sektora prywatnego, modernizacja przemysłu),

  2. wzmocnienie potencjału ludzkiego - wsparcie czterech filarów „Europejskiej Strategii Zatrudnienia” (szkolenie i przekwalifikowywanie pracowników, podnoszenie umiejętności zarządzania w przemyśle, działania zwiększające innowacyjność),

  3. poprawę infrastruktury związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej (inwestycje poprawiające dostęp do miejsc pracy, w których rozwija się przemysł i handel, inwestycje związane z infrastrukturą ochrony środowiska, sprzyjające rozwojowi inwestycyjnemu w regionach).

Z obecnego programu PHARE 2, przewidzianego na lata 2000-2006, korzysta 10 krajów kandydujących do Unii Europejskiej oraz niektóre kraje bałkańskie. W programie obowiązuje zasada finansowania jedynie inicjatyw z zakresu wspólnych polityk Unii Europejskiej. W związku z tym pieniądze z PHARE nie mogą być kierowane np. na inwestycje sportowe, Kościoły ani na służbę zdrowia, ponieważ te dziedziny nie są objęte żadną ze wspólnych polityk Unii Europejskiej.

Budżet programu Phare 2 dla 10-u państw z Europy Środkowo-Wschodniej wynosi około 1,5 mld euro rocznie. Wszystkie inwestycje w jego ramach wymagają współfinansowania przez kraj otrzymujący pomoc (przez rząd, samorządy, organizacje pozarządowe lub firmy).

Środki finansowe z programu PHARE są w Polsce przekazywane na działania w pięciu dziedzinach:

Sumy przeznaczane na rozwój instytucjonalny wciąż się zmniejszają, ponieważ z roku na rok Polska w coraz większym stopniu dostosowana jest do wymogów Unii Europejskiej. Adresatem tej pomocy jest przede wszystkim administracja (głównie rządowa), a pieniądze przeznaczane są na wdrażanie unijnych systemów, np. na organizowanie i wyposażenie laboratoriów weterynaryjnych i fitosanitaryjnych (np. na granicach, aby zapewnić bezpieczeństwo wwożonej żywności), powiatowych inspektoratów ochrony środowiska, czy na wzajemne uznawanie dyplomów.

Inwestycje umożliwiające stosowanie w praktyce dorobku Unii Europejskiej (głównie prawnego) wymagają dużych nakładów. Pieniądze przeznaczane są tu np. na uszczelnianie granic (np. na łodzie patrolowe, samochody terenowe, czy sprzęt wykrywający materiały wybuchowe lub narkotyki). Mniejsze inwestycje tego samego typu realizowane są w ramach funduszy spójności społeczno-ekonomicznej, a także współpracy przygranicznej. Ponadto część dużych projektów przeszła do utworzonego później programu unijnej pomocy - ISPA (duże inwestycje związane z ochroną środowiska, czy rozwojem infrastruktury).

W ramach współpracy przygranicznej realizowane są mniejsze inwestycje z zakresu ochrony środowiska, transportu, rolnictwa oraz w dziedzinie edukacji i kultury.

Pieniądze na realizację inwestycji w ramach spójności społeczno-ekonomicznej, które mają służyć niwelowaniu różnic między regionami, są dostępne dopiero od 2000 r. Zasady wyboru inwestycji i sposobów ich realizacji są wzorowane na zasadach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).

Pieniądze przekazywane są przede wszystkim samorządom, a kierowane na projekty infrastrukturalne związane przede wszystkim z transportem i ochroną środowiska, a także na pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw (na doradztwo, szkolenia, granty, udziały w targach). Ponadto środki finansowe przeznaczane są też na rozwój zasobów ludzkich, czyli na szkolenia głównie administracji i bezrobotnych oraz na przekwalifikowanie tych, którzy tracą pracę. Wreszcie część pieniędzy otrzymywanych przez Polskę w ramach programu PHARE 2 przeznaczana jest na finansowanie udziału polskich podmiotów w unijnych programach (Save, Alterner, Energy, SME, Socrates, czy Leonardo).

Program PHARE jest największym programem pomocy bezzwrotnej dla Polski. Związane są też z nim największe oczekiwania, zarówno ze strony opinii publicznej, jak i potencjalnych jego beneficjentów.

Program Phare ma charakter pomocy wiązanej. Oznacza to, że biorca pomocy jest ograniczony pewnymi warunkami nałożonymi przez dawcę i nie ma pełnej swobody w dysponowaniu jego środkami. Program Phare przeznaczony jest na finansowanie określonych przedsięwzięć a fundusze przeznaczone na ich realizację muszą być kontrolowane i wydatkowane ściśle wg zasad ustalonych przez Komisję Europejską.

Cały proces absorpcji pomocy Unii Europejskiej dzieli się na dwie fazy:

Programowanie odbywa się w cyklu rocznym. Komisja Europejska określa, ile środków otrzyma Polska z budżetu Phare na dany rok. Następnie Urząd Komitetu Integracji Europejskiej negocjuje zawartość programu, tj. jaka instytucja i na jakie cele otrzyma środki. UKIE koordynuje uzgodnienia międzyresortowe po stronie polskiej i występuje w imieniu Rządu RP wobec Komisji Europejskiej. Faza programowania kończy się podpisaniem Memorandum Finansowego. Jest to umowa międzyrządowa, w której Komisja Europejska zobowiązuje się do właściwego wydatkowania tych środków, zapewnienia krajowego współfinansowania, spełnienia określonych warunków itp. Najczęściej podpisuje się kilka Memorandów Finansowych dla danego roku Phare.

Podpisanie Memorandum Finansowego rozpoczyna fazę realizacji (wdrażania, implementacji), która rozłożona jest na kilka lat. Zwykle trwa trzy lata: dwa lata na zawieranie kontraktów i rok na dokończenie zadań i dokonanie płatności. Zapisy Memorandum Finansowego zawsze wskazują konkretną instytucję jako jednostkę wdrażającą dany program lub projekt. Od początku funkcjonowania programu Phare jednostkami wdrażającymi były i są polskie instytucje (z kilkoma drobnymi wyjątkami). Oznacza to, że polskie instytucje przeprowadzają przetargi, zawierają kontrakty i nadzorują ich wykonanie, a także otrzymują środki finansowe z Unii Europejskiej i dokonują płatności wykonawcom. Jednostkami wdrażającymi mogą być fundacje Skarbu Państwa, komórki w strukturze ministerstw, fundusze celowe, agencje Skarbu Państwa lub firmy komercyjne wynajęte przez ministerstwo. Wdrażanie odbywa się wg szczegółowych reguł postępowania, narzuconych przez Komisję Europejską oraz pod stałym jej nadzorem.

    1. Fundusz ISPA

„Przedakcesyjny Instrument Polityki Strukturalnej (ISPA) ma zapewnić wsparcie przygotowań krajów kandydujących w obszarze spójności społecznej i gospodarczej w zakresie polityki ochrony środowiska i polityki transportowej. Przedsięwzięcia współfinansowane w ramach ISPA mają pomóc beneficjantom w dostosowaniu się do prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska lub transportu oraz osiągnięcia celów określonych w Partnerstwie dla Członkostwa. Wzorowany na Funduszu Spójności - Program ISPA wspiera duże inwestycje w infrastrukturę transportową i ochrony środowiska o wartości inwestycji powyżej 5 mln euro”. ISPA zapewnia wsparcie mające na celu przygotowania do członkostwa w Unii Europejskiej następujących państw kandydujących: Bułgarii, Republiki Czeskiej, Estonii, Węgier, Łotwy, Litwy, Polski, Rumunii, Słowacji oraz Słowenii w obszarze spójności ekonomicznej i społecznej dotyczącej polityki ochrony środowiska i polityki transportowej.

ISPA ułatwiać ma realizację zadań wskazanych w dokumentach opracowanych przez instytucje zarządzające środkami pomocowymi Unii Europejskiej. Są to:

Fundusz ISPA powstał w drugiej połowie marca 1999 r. podczas szczytu Unii Europejskiej w Berlinie. Pomoc Unii Europejskiej w ramach tego programu ma przyczyniać się do lepszego przygotowania krajów ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej w dziedzinie infrastruktury gospodarczej , a w szczególności w sektorach ochrony środowiska i transportu (w równych proporcjach).

„Podział środków w ramach ISPA między kraje-beneficjentów odbywa się na podstawie następujących kryteriów:

Wielkość alokacji wstępnej może ulec zmianie z uwagi na efektywność środków funduszu ISPA w danym kraju w latach poprzednich, a także potrzeby w stosunku do innych kandydatów. Z funduszu tego finansowane są duże projekty, o wartości co najmniej 5 mln EUR. W 2000 r. do finansowania w ramach programu ISPA zakwalifikowane w Polsce m. in. następujące projekty: rozbudowa i modernizacja sieci kanalizacji ściekowej w Bydgoszczy, rozbudowa oczyszczalni ścieków oraz gospodarka odpadami w Krakowie, modernizacja drogi Mińsk Mazowiecki-Siedlce oraz Kraków-Tarnów”.

Przedsięwzięcie zgłaszane do wsparcia z ISPA powinno mieć odpowiednią skalę, tak, by miało znaczenie dla poprawy stanu środowiska - poczynając od projektów o znaczeniu ponadkrajowym, następnie krajowym, ponadregionalnym itd.

Ogólne kryteria dla finansowania projektów z ISPA:

  1. Zgodność z legislacją Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska

Cele:

Zachować, chronić i polepszać jakość środowiska

Chronić zdrowie ludzkie

Rozważne i racjonalne użycie zasobów

Zasady:

Zasada przezorności

Naprawa szkody u źródła

Działania zapobiegawcze

Zanieczyszczający powinien płacić